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KIPA 2009-23

민주화, 정보화, 지방화 시대로 이어지는 행정환경의 변화는 우리정부의 일하는 방식을 지속적으로 변화시켜왔습니다. 그 중 가장 두드러진 변화는 성과중심적 관 점에서 정부업무의 효율성을 제고하는 것이며, 또한 정보공개를 통해 정부업무의 투명성을 높이는 것입니다. 이러한 변화의 흐름은 공공부문의 성과를 높이고 집행 예산 절감을 통해 알뜰하고 유능한 정부를 만들며, 더 나아가 국민을 잘 섬기는 정 부를 만들겠다는 이명박 정부의 국정과제에도 잘 나타나 있습니다. 발 간 사 이러한 시대적 배경하에 도입된 것이 발생주의 복식부기 회계제도입니다. 이 제 도는 과거 현금중심으로만 파악되던 정부의 예산회계제도에 발생주의 개념과 원가 그리고 자산의 개념을 도입하여 정부예산지출의 효율성을 높이는데 목적을 두고 있 습니다. 또한, 정부회계정보를 공개함으로써 정부업무의 투명성을 제고하는 것을 도모하고 있습니다. 본 연구는 이제 도입초기에 있는 발생주의 복식부기 회계제도의 성공적 정착 방 안을 마련하고자 추진되었습니다. 우선, 이 제도의 운영경험을 가지고 있는 지방자 치단체 공무원과 관련자들, 그리고 중앙부처 회계담당 공무원들의 인식을 조사하고, 현황조사와 면담조사를 병행하였습니다. 이를 통해 향후 발생주의 복식부기 회계제 도의 효과성 제고를 위해 필요한 과제와 정책적 보완사항을 제시하였습니다. 이러 한 연구결과는 향후 발생주의 복식부기 회계제도와 관련하여 정책을 수립하는 공무 원 그리고 관련 학계 연구자들에게 폭넓게 활용될 것으로 기대합니다. 마지막으로 연구를 수행한 권오성 박사와 서성아 전문연구원의 노고를 치하하며, 다양하고 풍부한 자문을 해주신 전남대 강인재 교수와 한국지방행정연구원의 이효 연구위원 그리고 학계 및 정부의 여러분들께 깊은 감사의 말씀을 드립니다. 2009년 12월 한국행정연구원 원장 박 응 격

K I P A 목차 제1장 서 론 제1절 연구의 배경 2 제2절 연구의 목적 및 기대효과 3 1. 연구의 목적 3 2. 기대효과 4 제3절 연구의 범위 및 방법 6 1. 연구의 범위 6 2. 연구의 방법 6 제2장 정부회계제도에 관한 이론적 배경 제1절 개념 및 특성 12 1. 일반적인 회계의 개념과 유형 12 2. 정부회계의 개념과 특성 13 3. 발생주의 복식부기 회계제도 15 제2절 예산회계제도 개혁의 영향요인 및 제도효과 21 1. 예산회계제도 개혁의 영향요인 22 2. 제도운영 성과 및 효과 26 제3절 분석의 틀 28 1. 영향요인차원:환경요인과 집행요인 29 2. 제도성과차원과 제도효과차원 29 3. 정책적 대응방안 30 제3장 정부회계제도 개혁현황 제1절 주요선진국의 정부회계제도 개혁현황 32 1. 개 관 32 2. 미국 35 3. 영국 38 4. 프랑스 42 5. 스페인 45 6. 외국사례의 시사점 52

제2절 우리나라 정부회계제도 개혁현황 56 1. 정치적 배경 56 2. 추진과정 60 3. 정부회계제도 61 4. 발생주의회계 전환에 따른 쟁점사항 70 제4장 예산회계제도 개혁에 대한 실증분석 제1절 실증조사 분석내용 78 제2절 분석결과 81 1. 발생주의 복식부기 회계제도에 대한 인식 개관 81 2. 발생주의 복식부기 회계제도 영향요인 및 인과관계 분석 97 3. 정부회계 활성화 대안 분석:AHP 분석 103 제5장 결론:실증분석 종합 및 정책건의 제1절 예산회계제도 개혁 실증분석 종합 120 1. 발생주의 복식부기회계제도에 대한 전반적 인식 120 2. 발생주의 복식부기 회계제도 영향요인 및 인과관계 분석 121 3. 정부회계 활성화 대안 분석 122 제2절 정책건의 122 1. 기본방향 122 2. 전문성 강화 및 회계거버넌스 확립을 위한 우선추진 정책대안 124 3. 중장기 정책대안 126 부 록 부록 1 설문지:예산회계제도 개혁에 대한 의식조사 156 부록 2 문항별 기초빈도표 174

K I P A 표목차 <표 1-1> 정책기여의 주요내용 5 <표 1-2> 자치단체 및 부처별 표본 9 <표 2-1> 일반적 회계의 유형 12 <표 2-2> 예산회계와 발생주의회계의 비교 18 <표 2-3> 예산회계와 발생주의회계 간의 결산서류의 차이 19 <표 2-4> 발생주의 복식부기 회계제도 도입이후 예산변화 :오스트레일리아 빅토리아주 27 <표 3-1> 발생주의 회계로의 전환 국가 사례 33 <표 3-2> GASB Statement 34의 주요특징 36 <표 3-3> 영국 정부회계제도의 연계운영 사례-정부운영보고서 40 <표 3-4> 영국 정부회계제도의 연계운영 사례-재정상태보고서 41 <표 3-5> 프랑스 정부회계제도의 연계운영 사례-대차대조표 44 <표 3-6> 프랑스 정부회계제도의 연계운영 사례-수입지출보고서 44 <표 3-7> 스페인 정부회계제도의 연계운영 사례-대차대조표 48 <표 3-8> 스페인 정부회계제도의 연계운영 사례-수익비용보고서 50 <표 3-9> 스페인 정부회계제도의 연계운영 사례-예산집행보고서 51 <표 3-10> 재무제표의 종류와 특성 53 <표 3-11> 정부예산 및 회계제도의 개혁사례 55 <표 3-12> 발생주의회계제도의 장점과 단점 60 <표 3-13> 발생주의회계제도의 준비 및 추진현황 61 <표 3-14> 국가회계기준 및 지방회계기준의 구성체계 63 <표 3-15> 재정상태보고서 상의 자산과 부채 비교 64 <표 3-16> 재정운영보고서 상의 수익과 비용 비교 66 <표 3-17> 정부회계와 보고실체의 구분 73 <표 3-18> 정부회계기준의 제정방식 비교 74 <표 3-19> 정부회계의 개혁 전환기간:영국의 사례 75 <표 3-20> 정부부문 발생주의예산의 적용사례:OECD 국가 76 <표 4-1> 설문조사 내용 구성 79 <표 4-1> 설문조사 내용 구성(계속) 80 <표 4-2> 예산회계제도에 대한 인지도 분산분석 82 <표 4-3> 예산회계제도에 대한 기관장 관심도 분산분석 83 <표 4-4> 인과관계분석의 모수 추정치 102 <표 4-5> 정부회계 활성화 방안 1차 수준 분석결과 106 <표 4-6> 법적 제도적 정비의 2차 수준 분석결과 107

<표 4-7> 개인역량 강화 2차 수준 분석결과 107 <표 4-8> 회계정보 및 제도의 활용도 제고 2차 수준 분석결과 108 <표 4-9> 회계거버넌스 확립 2차 수준 분석결과 109 <표 4-10> 정부회계 활성화 방안 종합순위 110 <표 4-11> 유형1에 속하는 정부회계 활성화 방안 우선순위 111 <표 4-12> 유형2에 속하는 정부회계 활성화 방안 우선순위 112 <표 4-13> 유형3에 속하는 정부회계 활성화 방안 우선순위 113 <표 4-14> 유형6에 속하는 정부회계 활성화 방안 우선순위 114 <표 4-15> 응답자 유형별 우선순위 비교 116 <표 5-1> 국가회계와 관련된 법규 127 <표 5-2> 현행 재정제도와 회계기준의 연계 132 <표 5-3> 추진주체 구성방안 비교 133 <표 5-4> 기관별 기능과 역할 134 <표 5-5> 국가회계제도의 회계실체 유형 136 <표 5-6> 기관장의 관심제고 방안 139 <표 5-7> 교육대상별 교육목표 142 <표 5-8> 회계기준의 내용정비 방안 144 <표 5-9> 재정정보 활용의 제약요인에 따른 세부 해소방안 147

K I P A 그림목차 <그림 2-1> Ouda(2008)의 정부개혁모델 28 <그림 2-2> 분석틀 30 <그림 4-1> 예산회계제도에 대한 인지도 분포 82 <그림 4-2> 예산회계제도에 대한 기관장 관심도 분포 83 <그림 4-3> 예산회계제도에 대한 필요성 분포 84 <그림 4-4> 별도 정부회계법 제정의 타당성 86 <그림 4-5> 세부 실무지침 마련의 필요성 86 <그림 4-6> 사전교육, 전문인력, 전담조직 필요성 인식 87 <그림 4-7> 제도도입방식 87 <그림 4-8> 부처간 부서간 협조 88 <그림 4-9> 추진기구 89 <그림 4-10> 인력 전문성 확보에 대한 평가 89 <그림 4-11> 샤데팡 초기화면 90 <그림 4-12> 예산회계 및 재정제도와의 연계성 92 <그림 4-13> 정부 자산, 부채의 처리 93 <그림 4-14> 성공요인 94 <그림 4-15> 발생주의 복식부기 회계정보의 유용성 95 <그림 4-16> 발생주의 복식부기 회계정보의 활용정도 95 <그림 4-17> 발생주의 복식부기 회계정보의 활용처 96 <그림 4-18> 발생주의 복식부기 회계정보 활용 장애요인 및 개선방안 97 <그림 4-19> 확인적 요인분석 결과 99 <그림 4-20> 인과관계 분석결과 101 <그림 4-21> 측정 모형의 계층제 구조 104 <그림 4-22> 정부회계 활성화 측정지표 105 <그림 5-1> 기본방향 123 <그림 5-2> 국가회계 관련 법규 체계도 131 <그림 5-3> 국가회계제도의 도입, 관리체계 134 <그림 5-4> 발생주의 회계정보의 범위 137 <그림 5-5> 국가회계의 재무보고 체계 138 <그림 5-6> 국가회계제도의 운용방향 146 <그림 5-7> 국가회계 거버넌스 구조 149 <그림 5-8> 정부회계의 정보환류 구조 150

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 요약 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구 - 예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 - Keywords:예산회계제도 개혁, 발생주의 복식부기, Survey Research Ⅰ. 연구의 배경 및 목적 연구의 배경 1999년 초 지방자치단체 복식부기회계 도입을 위한 기본계획을 수립한 이후 시범운영과 단계적 확산을 거쳐 2007년 법령에 의해 공식적으로 발생주의 회 계제도가 도입되었음. 2009년부터는 중앙정부도 국가회계법에 의한 제도도 입이 본격화되고 있음. 그러나 그간 정부의 발생주의 복식부기회계제도 도입이 갖는 의미와 긍정적 효과에 대해서는 많은 연구들이 이루어져 온 반면, 현금주의에서 발생주의제 도로 전환하는 과정과 제도의 구체적인 내용, 실제 발생주의 회계정보가 갖 는 유용성에 대한 분석 및 정보의 활용도 등을 포함하는 실증적인 연구는 부 족한 실정임. 2008 회계연도 재무회계 결산 보고서를 통해 의미 있는 회계정보가 제공되기 시작한 현 시점에서 제도도입의 효과와 실제 나타난 성과를 경험적으로 조사 하여 분석하는 연구가 이제 시작이나마 가능하고 매우 필요한 상황이라고 판 단됨. 이러한 측면에서 본 연구는 이미 발생주의 복식부기 회계가 실시된 경험을 i

K I P A The Korea Institute of Public Administration 가지고 있는 지방자치단체 공무원과 관련자들, 그리고 중앙정부 회계담당 공 무원들을 대상으로 발생주의 회계결산에 대한 제도전환과정과 도입효과를 설문하고 그 결과를 분석하는 한편, 현황조사와 면담조사를 병행함으로써 앞 으로의 과제와 정책적 보완사항을 제시하고자 함. 연구의 목적 발생주의 복식부기 제도도입 현황 및 실태 파악 - 이미 본격적으로 발생주의 복식부기 회계제도를 실시한 경험을 가지고 있는 지방자치단체의 공무원과 의회의원, 회계사 그리고 시민단체 등 관련자들을 대상으로 각 요인별 인식을 조사하여 제도운영 현황을 파악함. 발생주의 복식부기 회계제도의 효과적 정착을 위한 정책대안 마련 - 우선, 지방자치단체를 중심으로 이미 본격적으로 발생주의 복식부기 회계제 도를 운영하고 있는 과정에서 필요로 하는 보완점과 대책들을 알아보고, 더 나아가 이제 도입초기 단계에 있는 중앙부처에 대한 시사점들을 제시함. 발생주의 복식부기 회계제도와 관련된 학문적 연구의 기초자료 제공 - 아직까지도 미진한 상태에 있는 발생주의 복식부기 회계제도와 관련된 이론 연구 분야에 새로운 학문적 기초자료를 제공함으로써 이 분야 연구자들에게 보다 실증적이고 심도 있는 연구기회가 마련되도록 함. Ⅱ. 주요 연구문제와 분석 결과 주요연구문제 ii 정부회계제도 개혁을 둘러싼 주요 연구문제로서 본 연구의 주된 관심은 어떠 한 요인들이 발생주의 복식부기 회계제도의 성공적 정착에 영향을 미치고, 어떠한 요인들을 통해 제도 성과가 제대로 나타나고 결과적으로 제도도입의

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 궁극적 목표라고 할 수 있는 재정건전성 및 투명성을 제고하여 예산운영의 효율성을 제고할 수 있는가에 있음. 정부 회계제도 개혁을 위한 환경요인 - 발생주의 복식부기 회계제도의 성공적 도입과 목표달성을 위한 환경적 요인 으로서 선행연구들은 경제적 요인, 정치적 요인, 기타 법제도, 인적 조직적 요인들을 제시하고 있음. - 경제적 요인 뉴질랜드를 비롯한 발생주의 복식부기 회계제도 도입을 추진해 온 다수 국 가들은 경제적 위기라든지, 해당 국가 또는 자치단체의 재정적 위기 상황 또는 대외원조 필요성에서 비롯된 경우가 다수임 (Ouda, 2008; Torres, 2004). - 정치적 요인 발생주의 복식부기 회계제도를 적극적으로 도입하게 한 또 다른 요인으로 는 정치적으로 새로운 예산회계제도 필요성에 대한 지도자의 인식, 정치적 관료적 인식, 국가 사회적 차원의 공감대 형성 등이 중요한 영향을 주었음 (김재훈, 2003; 임동완, 2007). - 기타 법제도, 인적 조직적 요인 발생주의 복식부기 회계제도 도입에 있어 중요한 요인으로 관련 법제도 및 예산제도의 구비정도, 회계관련 전문지식의 축적과 전문가 역량, 제도에 대 한 인지도, 기타 자문 및 조정 메커니즘의 완비수준, 전담기구의 유무 등이 제시되고 있음 (임동완, 2007; Ouda, 2008). 정부 회계제도 개혁을 위한 집행요인 - 발생주의 복식부기 회계제도로의 예산회계제도 개혁을 다룬 또 다른 접근들 은 제도를 도입한 후 정착시키는 과정상의 집행요인으로서 집행방식, 정부 간 협조관계, 제도적 요인, 인적 조직적 요인 등을 제시하고 있음 (Cohen, Kaimenaki & Zorgios, 2007; 임성일 이효, 2008; 신흥철, 2008; Ouda, 2008). - 집행방식 및 정부간 협조 요인 그리스의 발생주의 복식부기 회계제도 도입과정상의 실패를 정보시스템과 iii

K I P A The Korea Institute of Public Administration 연계하여 분석한 Cohen, Kaimenaki & Zorgios (2007)는 제도도입의 실패요인 으로 사업과정에서의 지원부족, 정보수집 부족, 기존 업무와의 연계부족 등 과 함께 발생주의 복식부기 회계제도에 대한 집행상 공무원들간의 비협조, 조직 리더의 지원 부족 등이 부정적인 영향을 주었다고 지적하였음. - 제도 요인 기존 제도와의 관계에 있어서는 신제도 정착을 위한 예산결과와 재무결산 과의 관계, 현행제도와 새로운 제도와의 연계방안 등의 마련이 제시되고 있 음 (임성일 이효, 2008; 신흥철, 2008). - 인적 조직적 요인 인적 요인으로서 발생주의 복식부기 회계제도 집행에 있어 전문가 및 학자 들의 지원의 중요성을 강조하고 기타 담당 공무원 및 지방의회 위원들을 대 상으로 한 교육의 중요성을 강조하고 있음. 또한, 기관장(leader)의 정치적 의 지, 회계관련 전문역량 강화도 역설되고 있음 (김동완, 2003; Warren & Barnes, 2003). <그림 1> 분석 모형 iv

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 예산회계제도 개혁 실증분석 종합 발생주의 복식부기회계제도에 대한 일반적 인식 - 제도 환경:제도에 대한 인지도, 필요성에 대한 인식 발생주의 복식부기 회계제도에 대한 전반적 인지도는 지방자치단체 담당 공무원과 중앙부처 담당공무원의 경우 70% 내외의 응답자들이 안다고 대 답하여 지방과 중앙 구분 없이 높은 인지도를 나타냈음. <그림 2> 예산회계제도에 대한 인지도 분포 지자체 담당공무원 모른다 0.6% 보통이다 14.2% 안다 75.6% 무응답 9.6% 중앙부처 담당공무원 모른다 3.1% 보통이다 28.1% 안다 68.8% 발생주의 복식부기 회계제도의 도입필요성에 있어서도 지방자치단체 공무 원 68.4%, 중앙공무원 72.6%의 높은 공감대를 형성하고 있는 것으로 나타 났음. 이러한 결과는 담당공무원과의 개별면담결과에서도 확인되었음. <그림 3> 예산회계제도에 대한 필요성 분포 v

K I P A The Korea Institute of Public Administration - 제도집행 제도집행측면 중 제도도입방식에 대한 인식에서는 대다수의 응답자 (73.1%)가 지방자치단체부터 시작된 점진적 도입방식이 타당했다고 답변 하고 있음. <그림 4> 제도도입방식 전 혀 그 렇 지 않 다 1.0% 바 람 직 하 지 않 음 9. 0 % 바 람 직 7 3. 1 % 매 우 그 렇 다 34.6% 약 간 그 렇 다 38.7% 그 렇 지 않 다 8.0% 보 통 이 다 17.7% 전담기구 필요성에 대해서도 대부분 공감하고 있었으며, 전담기구로서는 정부주무부처를 선호한다는 응답이 과반수를 넘었음. <그림 5> 추진기구 vi

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 제도집행과정에서 정부부처간, 조직내 부서간 협조는 모두 20%대의 상대 적으로 낮은 응답률을 보여 협조가 원활하지 못했음을 짐작하게 함. <그림 6> 부처간 부서간 협조 인력 전문성 확보를 위한 교육측면에서는 21.5%가 충분했다고 답변한 반 면, 27.2%는 불충분했다고 답변하여 부정적인 답변이 다소 우위를 보였음. 특히, 전문인력 활용측면에서는 충분했다는 16.8%, 불충분했다는 37.3%가 답변하여 부정적인 응답이 더 많아 전문인력 활용이 다소 부족했음을 예측 할 수 있음. <그림 7> 인력 전문성 확보에 대한 평가 사전교육 실시 2.8 24.4 45.6 19.9 6.7 담당자 전문성확 3.4 30.3 44.3 17.4 4.1 보 외부전문 가활용 5.4 31.9 45.1 14.2 2.6 전혀그렇지않다 그렇지않다 보통이다 약간그렇다 매우 그렇다 vii

K I P A The Korea Institute of Public Administration 발생주의 복식부기 회계제도 영향요인 및 인과관계 분석 - 발생주의 복식부기 회계제도에 대한 영향요인 및 인과관계분석 결과에서는 집행요인보다는 환경요인의 제도성과에 대한 영향력이 더 높은 것으로 나타 났음. - 환경요인 중에서도 특히, 법제도적인 측면, 전담조직, 사전교육의 비중이 높 게 나타나 향후 성공적 제도운영을 위해 이 분야에 중점을 두어야 할 것을 시사하고 있음. - 즉, 보다 구체적인 실무지침마련이 완비되어야 할 것이며 주무부처 또는 기 타 제도의 성공적 운영을 위한 전담조직이 마련되어져야 할 것임. 특히, 회 계담당자를 비롯한 의회의원 그리고 시민들에 대한 회계교육 실시필요에 대 한 인식이 두드러졌음. 정부회계 활성화 대안 분석 - 정부회계활성화 대안에 대한 AHP분석결과에 있어서도 영향요인 및 인과관 계분석 결과는 재확인되었음. 법적/제도적 정비, 개인역량강화, 회계정보 및 제도의 활용도, 회계거버넌스 확립사이의 우선순위에서 법적/제도적 정비에 가장 높은 우선순위를 두었으며, 유형별 우선순위 결과에서는 시민대상의 교육강화에 높은 우선순위가 매겨지는 모습을 확인할 수 있었음. Ⅲ. 정책대안 전문성 강화 및 회계거버넌스 확립을 위한 우선추진 정책대안 viii 예산회계제도 개혁에 관한 인과분석 및 AHP분석, 기타 면접 및 실증분석을 통해 제시된 바, 현재 정부가 추진해야 할 최우선적인 정책대안으로 제도 정 비 특히, 실무자를 위한 세부지침 신속정비와 관련 인력의 교육을 위한 공식 적 비공식적 채널 활성화, 그리고 회계정보 활용도 제고를 통한 회계거버넌 스 확립을 제시하고자 함

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 실무자를 위한 세부지침 신속 정비 - 우선적으로 실무자들이 현장에서 직접적으로 활용할 수 있는 구체적인 실무 지침을 신속히 정비 보급해야 하겠음. 이미 국가회계법 제정을 비롯한 큰 틀에서의 법제도 정비는 어느 정도 완료된 시점이나 일선 실무자가 참조해 야 할 지침 등의 마련은 일선 담당자 입장에서는 만족할 수준이 못됨이 설 문조사, 회계담당 공무원 면담, 및 AHP분석 결과에서 반복적으로 확인되고 있음. 관련 인력의 교육을 위한 공식적 비공식적 채널 활성화 - 제도적 측면 다음으로 시급한 정책대안으로서 관련인력의 회계전문지식 확 충을 위한 다양한 교육제도 마련이 필요함. 설문조사결과 예산회계제도에 대한 인지도 측면에서 담당공무원의 경우에는 지방과 중앙간 별 차이가 없 는 반면, 비담당공무원, 지방의원 및 시민단체간에 있어서는 유의미한 차이 가 확인된 바 있음. - 면담결과에 있어서도 자치단체의 경우 의사결정자인 관리자 급과 의회의원 등의 이해관계자들의 복식부기에 대한 이해가 아직까지 부족하여 의회심의 에서 제대로 결산정보가 다루어지지 못하고 있는 현실이 지적된 바 있음. - AHP분석결과에 있어서도 가장 높은 비중을 나타내고 최우선순위로 주목된 정책대안이 시민대상 교육 강화 였음. - 구체적으로 공식적 채널뿐만 아니라 비공식 채널로서 커뮤니티의 마련을 제안함. 커뮤니티 형성의 성공적 사례로 지방자치단체의 경우 활발히 운영 되고 있는 지방자치단체 회계담당공무원들의 인터넷 카페 샤데팡 사례의 중앙적용 및 확대활용 방안을 보다 구체적으로 검토할 필요성이 있다고 판 단됨. ix

K I P A The Korea Institute of Public Administration <그림 8> 샤데팡 초기화면 전문성 확보 성공사례:샤데팡 카페주소:http://cafe.daum.net/Cadepend 개 설 일:2005. 10. 4. 회 원 수:1,493명 회원자격:행정안전부 및 자치단체 복식부기 담당직원, 공인회계사, 복식부기 교육기관 직원 등 정회원자격:지방자치단체 공무원 특별회원:행정안전부 담당자, 회계사 등(교수 포함) 주요게시판 - 복식부기 추진관련게시판:발생주의 복식부기 도입 우수사례, 자치단체별 최근 추진하고 있는 업무 소개 - 자산재평가 및 재무회계설계관련:자산재평가와 재무설계결산과 관련된 참고자료, 질문과 답변 등 - 질문과 답변:발생주의 복식부기회계제도 전반에 관한 모든 내용의 질문과 답변 - 행안부 건의방:발생주의 복식부기 회계제도와 관련된 건의와 정책제안 x 회계정보 활용도 제고방안 마련:보다 쉬운 회계정보 지향 및 회계포탈 설치 - 공식적 비공식적 교육훈련 장치마련과 별도로 회계정보에 대한 단순화, 명 료화를 고려해야 함. 현재 대부분의 지방자치단체들은 결산이 끝난 재무보 고서를 비롯한 회계정보를 해당 홈페이지에 공개하고 있음. 그러나 기존의

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 정보들은 일반 시민들이 이해하기 어렵고 전문가들만이 파악하고 평가할 수 있는 전문정보인 경우가 대부분인 문제점을 가지고 있음. - 대부분이 수치로 이루어진 지나치게 포괄적인 기존 재무정보와는 별도로 최 소한의 핵심적인 수치만 포함한 간단명료한 요약형 재무보고 양식을 확정하 여 전체 정부기관에 배포토록 제안함. - 더 나아가 각 정부기관별 재무정보 비교분석이 가능하도록 정부회계포탈사 이트를 마련하고 누구나 방문하며 질문과 답변이 활발하게 이루어지도록 해 야 할 것임. 중장기 정책대안 법제도 정비 - 회계기준의 체계화 현재 국가회계에 대한 기본사항은 국가회계법에 규정하고 회계처리 및 재 무보고에 대한 원칙과 일반기준은 국가회계기준( 국가회계기준에 관한 규 칙 )에서 규정하고 있음. 이러한 회계기준체계는 정부회계 개념체계, 연금, 원가 등 주요 회계처리사항에 대한 회계준칙, 실무적 지침 등 국가회계 전 반에 대한 종합성과 구조적 측면에서 체계성이 부족한 실정임. 특히, 발생 주의 회계제도의 도입은 현행 국가재정운영 및 결산보고에 있어 근본적 변 화와 영향을 수반하는 것이므로 새로운 제도의 시행을 뒷받침하기 위한 법 제도 정비로서 회계기준의 종합체계화가 최우선됨. - 현행 재정제도와의 연계성을 고려한 회계기준 제정 국가는 국가재정운영계획, 성과관리제도, 프로그램 예산제도, 정부평가제 도, 재정사업 자율평가제도 등 재정운영을 위한 각종 재정관리 수단을 운 영하고 있음. 이들 재정관리제도는 새롭게 도입되는 발생주의회계제도와 재정정보제공, 결산체계, 회계감사제도와 밀접한 관련을 가지고 있음. 또 한, 국회, 감사원, 각 중앙관서, 국가사업관련 민간기업, 채권자 등 내외부 이해관계자 들에게도 상당한 효과와 영향을 주고 있음. 특히, 향후 국가재 정정책 변화와 이에 따른 한정된 자원의 효율적 사용을 위한 재정의 효율 xi

K I P A The Korea Institute of Public Administration 성, 투명성, 책임성 등의 확보를 위해서도 현행 재정제도와의 연계를 고려 한 발생주의 회계기준의 제정이 요구됨. - 정부회계 정책 추진체계 확립:가칭 국가회계제도전환위원회 의 구성안 가칭 국가회계제도전환위원회는 새로운 국가회계제도의 전환에 관한 전반 적인 사항을 관할하는 한시적인 추진주체로서 국가회계에 관한 심의업무 를 담당하는 국가회계기준심의위원회와는 별도로 설치, 운영되는 것임. 국 가회계제도전환위원회는 실질적인 기능을 수행할 수 있도록 조직, 인력, 예산의 확보는 물론 다양한 구성원을 포함하는 정책 의사결정의 중심으로 역할을 다하여야 함. 국가회계제도전환위원회는 기획재정부를 중심으로 수요자인 감사원, 국회를 비롯하여 각 중앙관서, 전문가그룹, NGO대표 등 이해관계자를 균형있게 포함하여 구성하는 것이 필요함. xii 회계에 대한 책임과 권한강화 - 국가회계제도 도입에 있어 회계에 대한 책임과 권한강화가 무엇보다도 중요 함. 이와 관련하여 회계에 대한 책임성 및 권한강화를 뒷받침할 수 있는 합 리적인 정부회계모델의 구성이 요구됨. 여기에는 결산체계(통합형 회계모델 과 병행방식 모델), 회계실체의 구분(행정형과 사업형), 정부회계의 발생주 의 적용범위 등에 대한 충분한 검토가 필요함. - 국가회계 재무보고체계의 개선 재무보고의 중요성은 국가재정의 범위에 따라 재정상태와 재정운영 현황 을 체계적으로 표시하여 정확한 재정회계를 정보이용자에게 전달하는 것 임. 이 관점에서 국가회계의 경우, 정부회계의 출자기관, 투자기관, 출연기 관 등이 다양하고 그 재정규모가 방대하므로 이들의 회계처리 결과를 합리 적으로 국가재무제표에 반영하여 재무보고하는 것이 중요함. 따라서 국가재정의 실질적인 영향을 미치는 재정범위와 회계실체를 명확 하게 분석한 후 이를 토대로 재무보고 체계를 재정비할 필요가 있음. 특히 IMF, OECD 등 국제적 재정기준과 국제공공회계기준 등과의 정합성을 고 려하여 재무보고가 이루어질 수 있도록 하여야 할 것임.

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 인력확충 및 역량강화 - 기관장의 정부회계에 대한 의지강화 발생주의회계제도에 대한 도입배경 및 필요성, 사회적 공감대 형성을 위한 환경기반 구축은 제도의 성공적인 정착을 위한 필수적 요소의 하나임. 특 히 새로운 제도의 도입에 있어서 기관장을 비롯한 최고의사결정자의 적극 적인 지지와 추진의지는 매우 중요함. - 전문 회계인력 양성 및 담당자 직무수행능력 향상 발생주의 회계제도의 목표를 달성하기 위해서는 실제로 제도의 운영을 담 당하는 회계전문인력의 확보가 매우 중요함. 이를 위해 교육훈련에 의한 내부전문 인력양성, 외부전문가 적극 활용을 추진해야 함. 회계정보 활용성 제고 - 회계정보 적용 및 회계절차 이해의 용이성 정보수요자가 알기 쉽게 이해할 수 있도록 수요자 친화적으로 회계기준의 내용을 정비하는 것이 필요함. 여기에는 회계용어, 회계절차 및 회계정책 과 같은 재무정보의 작성과정에 대한 사항 및 정보제공범위, 보고서식과 같은 정보이용자의 이해가능성 제고를 위한 사항이 포함됨. - 정보수요자 필요로 하는 사항을 회계기준에 반영 국회의원, 기관장, 채권자, 국민, NGO 등 정보수요자가 필요로 하는 사항 을 파악하여 회계기준의 내용과 형식을 개편하는 것을 검토할 필요가 있 음. 즉, 예산심의나 결산심의시 요구되는 사업별정보, 기관장의 정책의사 결정에 필요한 재무관리분석정보, 국민의 입장에서는 국가의 자산부채 수 준 및 조세의 사용 등에 대한 정보 등이 주요 관심사항이므로 이러한 사항 이 산출가능하도록 회계기준을 설계하는 것이 필요하다. 이러한 관점에서 보면 국가회계기준도 수요자 관점의 접근은 미흡하다고 볼 수 있음 - 재무정보의 유용성 제고 재무정보의 활용도를 높일 수 있는 방안마련 정보수요자가 재무정보(재무제표)를 읽고 이해하는데 도움이 될 수 있는 설 명회, 강좌 등 정보이해가능성을 높일 수 있는 기회가 충분히 제공되어야 xiii

K I P A The Korea Institute of Public Administration 함. 이를 통해 발생주의 재무제표가 이해하기 곤란하다는 인식을 높이기 위 해 정보수요자가 친숙하게 재무정보가 전달될 수 있도록 하는 것이 요구됨. 최고관리층, 시민, 시민단체, 국회, 기관장, 재무책임자, 내부공무원, 재정연 구자 등 정보수요자의 특성을 고려한 정보 제공방안을 마련하는 것이 요구 됨. 즉, 정보수요자의 요구를 반영하여 정보량, 보고내용(산출물), 보고시 기, 정보전달방식 등을 별도로 결정하여야 함. 정부회계 거버넌스 확립 - 정부회계에 있어 거버넌스(governance)의 의미는 제도수립, 제도이행 및 제 도운용의 전 과정에 있어 정보의 생산자, 정보수요자 들이 함께 참여하는 틀 을 말함. 특히 새로운 제도의 도입에 있어서는 이해관계자 간의 갈등, 의사 소통 등 시행착오를 최소할 수 있도록 거버넌스의 시각에서 접근하는 것이 요구됨. 환경변화와 불확실성이 높은 재정환경 하에서 새로운 국가회계제도 의 시행은 주무부처가 주도적으로 추진하는 것이 유용한 점이 있을 수 있으 나 제도전환위원회와 같은 이해관계자들이 함께 참여하는 거버넌스 접근방 식이 보다 바람직할 것임. <그림 8> 국가회계 거버넌스 구조 예결산심의, 회계감사 국가(부처) 정보공급자, 제도운영주체 정부정보이용자 자문, 정보요구 국회, 감사원 정보요구자, 정보이용자 정 보 제 공 정보교환 정 보 제 공 전문가,NGO 이론토대 제공 외부정보이용자 xiv

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 Abstract A Study on the Effective Implementation of Budget Accounting System Reform: With Focus on Survey Results Keywords:budget accounting system reform, accrual basis and double entry accounting, survey research Background and purpose of research 〇 After the establishment of a basic plan for introduction of double entry bookkeeping to regional governments in early 1999 as well as a pilot and gradual introduction, the accrual basis and double entry accounting system was officially introduced by law in 2007. 〇 In 2009, the central government took steps to introduce the system through the National Accounts Act. 〇 With the provision of meaningful accounting information through financial account reports from regional governments for the 2008 fiscal year, it now is possible and necessary to conduct empirical studies that investigate and analyze the effectiveness of the new system. 〇 This study presents future tasks and policy improvement recommendations through a survey of regional government employees and related personnel who have experience in accrual basis and double entry accounting practices. It also surveys central government accounting managers about the transition to the accrual basis account settlement system, the perceived effectiveness of the system, and analysis of the results in addition to using current status investigations and xv

K I P A The Korea Institute of Public Administration interviews. 〇 This study focuses on identifying factors that affect the successful settlement of the accrual basis and double entry accounting system as well as those that enable the system to yield proper results as key research issues concerning government accounting system reform. These factors can lead to enhanced financial soundness and transparency that in turn can lead to improved efficiency of budget operation, the ultimate goal of the system. 〇 Preceding studies provided economic factors, political factors, and institutional, human resource, and organizational factors as environmental variables affecting the successful introduction of an accrual basis and double entry accounting. Other approaches that deal with reforming the budget accounting system to an accrual basis and double entry accounting system discuss implementation methods, intergovernmental cooperation, institutional factors, and human resource/ organizational factors. Analysis Results xvi 〇 As a result of empirical analysis of budget accounting system reform, there are several important suggestions. First, with regard to general awareness of the accrual basis and double entry accounting system, approximately 70% of regional and central government workers responsible for accounting related duties responded that they knew about the system, displaying a high level of awareness toward the system regardless of central and regional government branches. In regard to the necessity of introducing the accrual basis and double entry accounting system, 68.4% of regional government workers and

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 72.6% of central government workers agreed. These results were confirmed through individual interviews with public workers in charge of accounting related duties. In regard to the method of implementation, a majority of respondents (73.1%) favored gradual introduction starting with regional governments. 〇 Most respondents also agreed on the need for a designated organization, while more than half of those who agreed favored a designated government department organization. In regard to cooperation among government ministries and among members of organizations during the implementation of the system, in both cases only 20% of respondents agreed, indicating a lack of cooperation. In regard to training for enhancing expertise, negative responses were slightly higher than positive ones. 21.5% answered that there had been sufficient training, while 27.2% said that training was insufficient. In particular, regarding utilization of expert workers, only 16.8% agreed that expert workers were utilized properly in contrast to 37.3% who answered otherwise, implying that utilization of expert workers had been insufficient. 〇 Results of an analysis of impact factors regarding the accrual basis and double entry accounting system and their cause effect relationship showed environmental factors to affect the results of the system more than implementation factors. Among environmental factors, legal and institutional factors, designated organizations, and prior training were shown to have higher influence, implying that more focus should be put into these areas for the successful operation of the system. In short, a specific set of guidelines and a dedicated government ministry or organization are required for the successful operation of the system. xvii

K I P A The Korea Institute of Public Administration Training programs for accounting officers, lawmakers, and citizens also were found to be necessary. 〇 AHP analysis of measures for promoting government accounting also confirmed the results of analysis of impact factors and cause effect relationships. Among legal/institutional improvements, strengthening of individual competency, utility of accounting information and systems, and accounting governance, legal/institutional improvement received the highest priority, while strengthening education of citizens received the highest priority when ranked by type. Policy alternatives 〇 Through Structural Equation Modeling analyses, AHP analyses, interviews and other empirical analyses of budget accounting system reform, this study presents as policy alternatives that should be pursued with top priority by the government the following: revision of institutions, in particular the swift provision of detailed guidelines for working level personnel and activation of official/unofficial channels for related training, and establishment of accounting governance through enhancement of the utility of accounting information. Priority should be given to swift establishment and distribution of a set of detailed guidelines to be used by working level personnel. While legal preparations on the basic level such as the National Accounts Act have been completed, progress in providing detailed guidelines for workinglevel personnel has been repeatedly confirmed as unsatisfactory through surveys, interviews with government workers in charge of accounting, and AHP analysis results. xviii

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 〇 Another urgent policy alternative is the establishment of various training programs for enhancing accounting expertise of personnel. Surveys concerning awareness of the budget accounting system showed little difference in awareness between regional and central governments in the case of public workers in charge of accounting duties in comparison to a significant gap for public workers in positions unrelated to accounting, regional assemblymen and civic groups. Interviews revealed that in the case of regional governments, information on account settlement was not being handled properly during regional assembly reviews and that understanding of double entry bookkeeping was low among interested parties such as decisionmaking manager level personnel. In the AHP analysis, the policy alternative that received the most attention and was singled out as the candidate for top priority was improving training programs for citizens. 〇 This paper also proposes the use of online communities as both official and unofficial channels. One success story is the internet community Cadepend, opened by regional government accounting personnel. Further examination of this example is encouraged as it may contribute to the process of promoting the establishment of similar communities. To enhance the utility of accounting information, we have to make accounting information easier to understand and establish an accounting portal site 〇 In addition to official/unofficial training devices, the simplification and clarification of accounting information also must be considered. Most regional governments currently disclose some accounting information through their websites such as financial reports that have xix

K I P A The Korea Institute of Public Administration completed account settlement. However, most existing information is difficult for the general public to understand. This paper proposes that a clear and concise financial report form that includes only a minimum of key figures be set and distributed to government agencies so that concise versions of financial reports may be disclosed alongside existing financial information. 〇 Moreover, a government accounting portal site should be established to enable comparative analysis of financial information for each government agency. The portal site should be open to the general public, and the Government should make efforts to facilitate its Q&A function. xx

제 1장 서 론 제1절 연구의 배경 제2절 연구의 목적 및 기대효과 제3절 연구의 범위 및 방법

K I P A The Korea Institute of Public Administration 제1장 서 론 제 1 절 연구의 배경 2 1999년 초 지방자치단체 복식부기회계 도입을 위한 기본계획을 수립한 이후 시 범운영과 단계적 확산전략을 거쳐 2007년도부터 법령에 의해 공식적으로 발생주의 회계제도가 도입되었다. 중앙정부도 국가회계법에 의해 2009년부터 새로운 제도를 시행하고 있다. 이들 새로운 회계제도가 시행되어 실효성을 갖추고 성공적으로 운 영되기 위해서는 상당기간 동안 정착을 위한 노력이 뒷받침되어야 한다. 특히 발생 주의 복식부기회계제도는 회계처리와 재정정보의 산출 관리 및 활용방식을 바꾸는 재정인프라의 구조적 변화를 수반하는 것으로 제도전환에 따른 영향도 그만큼 크다 고 볼 수 있다. 정부의 발생주의제도 도입이 갖는 장점과 긍정적 파급효과에 관하여는 이 분야의 교과서를 비롯하여 그 동안 발표된 관련 논문과 보고서 등에서 충분히 다루어졌다. 하지만 그 동안의 논의와 주장들은 제도의 도입 이전에 사전적으로 다루어진 것들 로서 실제 제도가 도입된 이후에 동 제도에 대해 재정정보 이용자들이 어떻게 인식 하고 있는지, 도입의 효과가 어떻게 나타나고 있는지 등에 대한 실증적 조사나 분석 이 제대로 이루어지지 못하고 있는 것이 사실이다. 구체적으로 현금주의에서 발생주의제도로 전환하는 과정과 제도의 주요 내용적 측면, 그리고 실제로 발생주의회계정보가 갖는 유용성에 대한 분석 및 정보의 활용 도 등을 포함하는 실증적 연구가 필요하다. 특히 도입의 효과와 실제 나타난 성과를 경험적으로 조사하여 분석을 실시하는 연구가 부족하나마 이제는 가능하고 또한 필

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 요한 시점이 되었다. 이러한 경험적 연구는 발생주의 복식부기 회계제도에 대한 관 련 정책이나 법령, 지침 등을 살펴보고 국제기구 및 주요 선진국의 벤치마킹 자료 그리고 가장 중요한 우리나라 실제상황에서의 실증자료 분석을 통해 국가회계제도 의 발생주의로의 전환에 있어서 주요한 쟁점과 고려사항 및 정책적 시사점을 제시 하는데 기여할 것이다. 또한, 새로운 제도 도입에 따른 법적근거 및 입법, 조직정비 및 정책제도에 대한 개선, 사업 발굴 등 정책 제도적 개선을 위한 방안의 마련이 필 요하다. 본 연구는 이러한 문제인식을 가지고 이미 발생주의 복식부기 회계가 실시된 경 험을 가지고 있는 지방자치단체의 공무원과 관련자들뿐만 아니라 중앙정부 공무원 을 대상으로 발생주의 회계결산에 대한 제도전환과정과 도입효과를 중심으로 설문 조사를 실시한다. 그리고 설문분석결과를 토대로 앞으로의 과제와 정책적 보완사항 을 제시하고 더 나아가 이제 시작단계에 있는 중앙부처의 발생주의 복식부기 회계 제도의 보다 효과적인 정착을 위한 대비방안을 마련해 보고자 한다. 제 2 절 연구의 목적 및 기대효과 1. 연구의 목적 본 연구는 현재 우리나라 정부가 본격적으로 도입하고 있는 발생주의 복식부기 회계제도와 관련하여 다양한 주체들의 인식을 조사함으로써 세 가지 측면에서 목적 을 가지고 있다. 첫째, 이미 본격적으로 발생주의 복식부기 회계제도를 실시한 경험을 가지고 있 는 지방자치단체의 공무원과 의회의원, 회계사 그리고 시민단체 등 관련자들을 대 상으로 각 요인별 인식을 조사하여 제도운영 현황을 파악하는데 일차적인 목적을 가지고 있다. 보다 구체적으로 발생주의 복식부기 회계제도 도입과 관련된 제도환 경, 제도전환과정, 제도도입성과와 관련하여 실제 관련자들이 어떻게 인식하고 있 는가를 조사하고 이를 바탕으로 제시되는 시사점들을 분석해보고자 한다. 3

K I P A The Korea Institute of Public Administration 둘째, 제도운영 현황을 파악함과 동시에 발생주의 복식부기 회계제도의 효과적 정착을 위한 정책대안 마련을 도모하고자 한다. 우선, 지방자치단체를 중심으로 이 미 본격적으로 발생주의 복식부기 회계제도를 운영하고 있는 과정에서 필요로 하는 보완점과 대책들을 알아보고, 더 나아가 이제 도입초기단계에 있는 중앙부처에 대 한 시사점들을 제시하고자 한다. 이를 통해 선 시행된 지방자치단체에서 나타난 문 제점들이 중앙부처에서는 일어나지 않도록 예방하는 한편, 현재 도입초기에 있는 중앙부처의 발생주의 복식부기 회계제도 운영과정에서 제기되고 있는 각종 이슈들 에 대한 해법을 도출해 보고자 한다. 마지막으로 아직까지도 미진한 상태에 있는 발생주의 복식부기 회계제도와 관련 된 이론연구 분야에 새로운 학문적 기초자료를 제공함으로써 이 분야 연구자들에게 보다 실증적이고 심도 있는 연구기회가 마련되도록 하는데 목적을 두고 있다. 2. 기대효과 1) 예상고객 및 수요자 4 이 연구는 중앙정부 및 지방자치단체의 발생주의 회계제도 도입에 따른 인식과 회계제도 도입과정에서의 쟁점들을 회계환경, 제도전환 및 도입성과의 관점에서 실 증분석하고 있다. 따라서 분석결과에 대한 해석과 시사점을 통해 우리나라 정부회 계제도의 발생주의회계 전환에 선행적 경험과 교훈을 제안할 수 있을 것이다. 특히, 국가회계를 발생주의로 전환하는 과정에서 제도전환의 성공에 필수적 요소이고 반 드시 파악해야할 사항으로 동 제도의 예상고객과 수요자를 정확히 파악하고 그들의 정보수요에 충분히 대응성을 갖도록 국가회계제도를 만들어 가는 것이 중요할 것이다. 예상고객 및 수요자는 내부수요자와 외부수요자로 구분할 수 있으며 내부수요자 로는 정부부처를 비롯한 중앙행정기관, 내부관리자, 회계책임관 등이 될 것이다. 한 편, 외부수요자로는 전체 국민이 대상이 될 수 있고 국회(의원), 시민단체, NGO, 더 나아가서는 국민서비스에 밀접한 영향을 미치는 공공기관과 관련분야 연구자 등이 포함될 수 있을 것이다. 향후 정보공개 및 공시에 대한 요구가 증대됨에 따라 국가 재정회계정보에 대한

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 국민관심이 커질 것이므로 발생주의회계제도를 통한 국부, 부채규모, 재정성과, 연 금부채, 행정서비스원가 등에 보다 정확하고 충분한 정보제공이 가능할 것으로 기 대된다. 2) 정책 제도적 개선에 활용 이 연구를 통해 발생주의 국가회계제도의 안정적 전환 및 이행을 위한 정책적 시 사와 교훈을 얻을 수 있을 것으로 기대된다. 구체적으로 법적 측면에서는 국가회계 법을 비롯한 법규의 정비 그리고 실무운용을 위한 각종 규칙 및 지침 등의 제 개정 에 있어 정책적 방안을 제시한다. 둘째로는 조직정비에 있어 범정부적인 통합추진 이 이루어질 수 있도록 조직을 정비하고 국가회계제도의 도입, 관리를 위한 전담조 직의 필요성 등 제도추진을 위한 조직정비의 중요성을 제시한다. 셋째, 정책제도적 측면에서는 관련 재정제도와의 연계성을 확보하고 특히 성과관리나 프로그램예산 과의 연계운영 및 재정정보활용 차원에서 재정통계 분석방안 등 사업발굴이 필요함 을 제시한다. <표 1-1> 정책기여의 주요내용 구 분 주요 내용 법적근거 및 입법 조직정비 정책제도 - 국가회계법, 국가재정법 및 정부회계기준, 국가재정회계개념체계 등 법령의 제 개정 - 회계처리, 자산조사 및 평가 등에 대한 규칙 및 세부지침의 제 개정 - 통합적 추진을 위한 재정회계 관리조직의 정비 - 국가회계제도의 도입 및 관리를 위한 전담조직의 설치 - 회계자원관리 업무개편에 따른 회계관직 개편 등 - 회계제도 전환 및 정착과정을 고려한 정책, 제도 및 사업발굴 - 성과관리제도와 연계사업, 프로그램예산과 정보과목체계 분석, 재정정보 활용을 위한 재정통계 분석방안 등 사업 발굴 5

K I P A The Korea Institute of Public Administration 제 3 절 연구의 범위 및 방법 1. 연구의 범위 본 연구는 우리나라에서 본격적으로 발생주의 복식부기 회계를 도입하여 실시한 지방자치단체와 이제 막 도입을 시작하고 있는 중앙부처에 있어 발생주의 복식부기 회계 도입상의 제도 환경, 제도전환과정, 제도도입성과와 관련된 제반 경험 및 예측 을 연구범위로 설정하고 있다. 이 과정에서는 발생주의 복식부기 회계제도 도입과 성과에 대한 선행연구조사를 통하여 각 분야별 분석요인을 설정하고 이를 통해 발 생주의 복식부기 회계제도의 주요 성과와의 관련성을 파악해 보고자 한다. 2. 연구의 방법 본 연구조사는 지방자치단체의 공무원을 비롯한 관련자들과 중앙정부의 공무원 을 대상으로 설문조사를 실시하고 그 결과를 계량적 기법을 활용하여 분석한다. 연 구조사 수행 각 단계별 연구방법을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 1) 문헌분석 연구조사를 수행함에 있어 우선 그간의 정부예산회계개혁에 대한 선행연구와 실 제현황과 관련된 각종 문헌들을 검토 분석함으로써 정부예산회계개혁과 관련된 이 론들과 추진현황, 그리고 발생주의 복식부기 회계제도 운영과 관련된 주요 현안 및 이슈들을 파악한다. 이를 바탕으로 설문조사를 위한 분석틀을 마련하고 구체적인 설문문항을 작성한다. 특히, 설문문항 작성에 있어서는 기존 이론뿐만 아니라 선행 연구에서 다루어졌던 설문문항들을 조사하여 검토하고 이들을 보완 발전시키는 한 편, 새로운 문항을 추가 작성한다. 6

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 2) 관련 전문가 및 공무원 등 관련자 면담조사 및 사례연구 문헌분석을 통해 마련된 분석틀과 설문문항에 대해서는 관련분야 전문가 및 공무 원들을 대상으로 면담을 통해 지속적인 피드백을 실시한다. 이러한 과정을 통해 설문문항의 이론적 완성도를 높이는 동시에 조사의 실효성 및 효과성 제고를 도모 한다. 또한, 지방자치단체 회계담당공무원에 대한 면담조사 및 사례연구를 통해 설문조 사의 내용을 보완하고, 정책대안제시에 있어 보다 다각적이고 타당한 근거마련을 위해 활용하고자 한다. 3) 예비설문조사 이번 연구조사에서는 본 설문조사에 앞서 예비설문조사를 실시한다. 예비설문조 사는 중앙 및 자치단체의 공무원, 의회관계자, 지역전문가, 시민단체 및 발생주의 복 식부기 회계 전문가 등을 포함하여 10여명을 대상으로 하며, 예비설문조사의 결과 분석을 통해 설문문항들이 설문조사 대상자들에게 보다 이해하기 쉽고 조사하고자 하는 목적을 달성하기에 용이하도록 조정한다. 4) 본 설문조사 설문조사는 지방자치단체와 중앙부처를 구분하여 실시된다. 지방자치단체의 경 우, 제주특별자치도를 포함한 전체 광역시 도 등 63개 시범실시지역과 183개 비시 범실시지역 등 총246개 자치단체에서 공무원 및 관련전문가(회계사), 시민단체 등을 대상으로 1,189명의 표본을 선정하고, 전문 설문조사업체에 의뢰하여 우편 및 팩스, 전화 설문 등을 병행 실시한다. 중앙부처의 경우, 전체 40개 부 처 청을 대상으로 하여 각 부처별로 발생주의 복 식부기 회계제도 교육에 참가한 회계담당공무원을 대상으로 전수조사하고, 이들에 대해 면접설문 및 우편설문을 실시한다. 7

K I P A The Korea Institute of Public Administration (1) 설문조사의 모집단 이 설문조사는 지방자치단체와 중앙부처를 구분하여 연구조사대상을 설정한다. 즉, 지방자치단체의 경우, 각 지방자치단체별로 발생주의 복식부기 회계제도를 담 당한 경험이 있는 공무원, 지방의회 관련위원회 의원, 자치단체 회계관련 업무수행 경험이 있는 회계사 및 관련 시민단체 구성원을 모집단으로 설정한다. 중앙부처의 경우, 현재 발생주의 복식부기 회계제도가 도입초기에 있는 점을 감안하여 각 중앙 부처의 회계담당공무원만을 모집단으로 설정하고자 한다. (2) 설문조사의 표본집단 8 표본집단 추출에 있어서도 지방자치단체와 중앙부처를 구분하여 연구조사 대상 을 설정한다. 지방자치단체의 경우, 제주특별자치도를 포함한 전체 광역시 도 등 63 개 시범실시지역과 183개 비시범실시지역 등 총217개 자치단체에서 공무원 및 관련 전문가, 시민단체 등을 대상으로 1,722명의 표본을 선정한다. 표본추출은 구체적으 로 각 자치단체의 회계담당공무원 1명, 비회계담당공무원 1명, 지방의회의 관련위 원회 의원 2명, 자치단체 회계관련 업무수행경험이 있는 회계사 1명 및 시민단체 2 명을 파악하여 자치단체별로 각각 7명씩 할당표본추출을 실시한다. 예산회계제도 개혁이 궁극적으로 추구하는 것은 정부회계에 대한 대국민 투명성 강화이다. 즉, 발생주의 복식부기 회계제도의 최종적인 결과인 재무보고서를 대외 에 공개하고, 통해 외부통제가 가능하게 하며 결과적으로 정부예산배정에 있어 고 객의 영향력을 제고하여 예산항목 및 배정의 변화를 초래했던 것을 선진국의 선행 사례에서 찾아볼 수 있다(Carlin, 2005;Warren & Barnes, 2003). 이러한 측면을 고려 하여 본 설문조사의 표본은 담당공무원 및 전문가들 뿐만 아니라 정부통제의 역할 을 수행하고 있는 대표적인 주체로서 의회의원 및 시민단체 구성원을 각각 2명씩 표본추출에 포함하고 각 주체들간의 인식을 비교분석하고자 한다. 중앙부처의 경우, 전체 40개 부처청의 회계담당공무원을 대상으로 실시된 발생주 의 복식부기 회계교육에 참가한 52명 공무원을 대상으로 실시되었다. 구체적인 표 본추출계획은 다음 <표 1-2>와 같다.

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 <표 1-2> 자치단체 및 부처별 표본 단 체 수 구 분 시범지역 (2004년기준) 비시범지역 합계 단체별 할당* 표본수 지방 자치 단체 특별시 1 1 4 4 광역시 6 6 4 24 도 8 8 4 32 특별자치도 1 1 4 4 시 19 56 75 4 300 군 11 75 86 4 344 구 18 51 69 4 276 회계사** 56 시민단체** 97 소계 63 183 246 1,040 중앙 정부 구 분 부 처 수 대상 표본수 회계담당 중앙부처 40 52 공무원 총 계 1,189 * 자치단체별 할당표본은 회계담당공무원 1명, 기타 공무원 1명, 관련위원회 의회의원 2명씩 할당함. ** 회계사의 경우, 하나의 회계법인, 또는 한명의 회계사가 여러 자치단체를 맡은 사례가 다수 존재하여 자치단체수 보다 축소되었음. 시민단체의 경우도 시군구 단위로 존재하기 보다는 광역시 및 대도시 단위로 존재하여 자치단체 수보다 축소됨. 5) 통계분석 본 설문조사의 응답결과를 가지고 우선 전반적인 조사결과를 파악하기 위해 빈도 분석을 실시하고, 분석틀에 기반한 변수간 인과관계분석을 위해 구조방정식분석, 시범지역과 비시범지역간의 차이검증을 위한 분산분석, 정책대안의 우선순위 설정 을 위한 AHP분석 등을 비롯한 다양한 통계적 분석방법을 적용한 설문조사분석을 실시한다. 9

제 2 장 정부회계제도에 관한 이론적 배경 제1절 개념 및 특성 제2절 예산회계제도 개혁의 영향요인 및 제도효과 제3절 분석의 틀

K I P A The Korea Institute of Public Administration 제2장 정부회계제도에 관한 이론적 배경 제 1 절 개념 및 특성 1. 일반적인 회계의 개념과 유형 일반적으로 사용되는 회계의 개념은 셈하다 또는 측정하다는 의미를 가진 용어로 서(신신웅 이수영, 2009:2) 특정의 경제적 실체에 대하여 이해관계를 가진 사람들 에게 합리적으로 의사결정을 하는데 유용한 재무적 정보를 제공하기 위한 일련의 과정 또는 체계를 의미한다(윤성식 권수영, 1999;이효 김헌, 2002:23). <표 2-1> 일반적 회계의 유형 인식기준 인식시점 측정대상 특 징 현금주의 현금의 유입과 유출 시점 현금 이해가 쉽고 예산의 관리 통제에 용이 수정 현금주의 현금주의와 동일 단, 출납 정리 기간내 입출금을 포 함 하여 인식 단기적 재무자원의 변동 현행 출납정리기한 및 조 상충용제도에 적용 수정 발생주의 유동자산 또는 유동부채의 증감시점 총재무자원의 변동 비재무자원(유형자산, 사회간접자본 등)의 변동 파악 곤란 12 발생주의 거래발생시점 모든 경제적 자원의 변동 자산과 부채의 종합정리 * 이효 김헌(2002)이 IFAC PSC(1995)에서 발췌작성한 것을 재인용함.

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 기존의 회계개념은 주로 민간기업에서 주주를 상대로 재정적 정보를 제공하는데 주로 사용되어져 왔으며, 회계의 인식기준과 측정대상에 따라 현금주의, 수정현금 주의, 수정발생주의, 발생주의로 유형이 구분되고 있다. 우선, 현금주의 회계는 현금 의 유입과 유출에 따라 수입과 지출이 인식되며, 현금자원을 기준으로 하기 때문에 이해가 쉽고 예산의 관리통제가 용이하다는 장점을 가지고 있다. 수정현금주의 회 계는 인식시점은 현금주의와 동일하지만 출납정리기한내의 입 출금을 포함하여 단 기적 재무자원의 변동을 측정하는데 초점을 둔다. 수정발생주의 회계는 유동자산 또는 유동부채의 증감시점에서 거래를 인식하며 총 재무자원의 변동을 측정한다. 발생주의 회계는 거래발생시점을 인식시점으로 하며, 모든 경제적 자원의 변동을 측정한다. 발생주의 회계는 자산과 부채의 종합관리가 가능하다는 장점을 가지고 있다(이효 김헌, 2002:24). 2. 정부회계의 개념과 특성 1) 정부회계의 개념 정부회계(Governmental Accounting)의 개념을 앞서 논의한 일반적 회계의 개념과 연계하여 정의해보면, 정부조직내에서 발생하는 경제적 가치의 거래를 기록, 분류, 요약, 평가하여 그 결과를 이해관계자들에게 보고하는 과정이라고 정의할 수 있다 (신신웅 이수영, 2009:2). 정부회계는 국가재정법, 국가회계법, 국고금관리법 등 법령 및 제 규정에 의해 기 록되고 보고된다는 측면에서 기업회계가 가지지 못하는 환경적 특성을 가지게 된 다. 즉, 정부 및 비영리(G&NP) 조직을 위한 회계처리와 재무보고는 회계환경 조건 이나 정보이용자들의 수요 등에서 기업회계와는 다른 개념, 원칙과 기준, 절차에 의 해 이루어진다. 1) 회계처리의 중요성은 건전한 재정관리에 두어진다. 건전한 재정관 1) G&NP(government and nonprofit) 조직의 특성과 형태로는 1정부(중앙정부, 지방자치단체, 정부기관, 특별 구), 2교육기관(유치원, 초중등학교, 대학교), 3보건 및 복지기관(병원, 아동보호기관, 적십자기관 등), 4종교 기관(YMCA, 구세군, 교회관련조직), 5자선기관(자선기관 및 자선조직), 6재단(교육, 종교, 자선 목적을 위한 재단법인) 등을 포함한다. 13

K I P A The Korea Institute of Public Administration 리란 효율적인 예산, 적정한 회계처리, 의미있는 재무보고, 적시성 있는 회계감사를 포함한다. 정부부문의 재정관리는 그 활동의 범위와 다양성 면에서 민간부문에 비 해 훨씬 더 복잡하다. G&NP 환경과 민간기업의 환경은 양자 모두 희소한 자원을 획득하고 이를 재화 서비스로 전환시키는 점에서는 동일하지만, 양자 간에는 본질 적인 차이가 존재한다. 물론 양자 간의 폭넓은 차이를 일반화하기는 어려움이 있지 만 크게 조직목표, 재원의 원천, 그리고 규제와 통제 관점에서 차이가 발견된다. 이 를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 조직목표에서 차이가 있다. 민간기업은 이익에 대한 기대가 투자자에게 동 기부여를 하는 가장 주된 요인이다. 그러나 대부분의 G&NP 조직의 목표는 재원범 위 내에서 재화 서비스를 제공하는데 있다. 따라서 G&NP 환경에서 재무관리는 전 형적으로 순이익에 초점이 맞추어지기 보다는 재원을 획득하고 이들 자원을 효율적 으로 배분하는데 초점이 두어진다. 둘째, 재무자원의 원천이 상이하다. 민간기업의 경우 주된 재원은 소유주에 의한 투자, 재화 서비스의 판매이다. 반면에 G&NP 조직은 보통 이들 재원이 주된 요소가 아니다. 정부의 경우 고유하게 조세부과를 통해 강제적으로 재원을 조달하며, 상급 정부로부터의 교부금과 보조금 등이 중요한 재원을 구성한다. 각종 공공시설 등을 통한 서비스수익도 일정 부분을 구성한다. 셋째, 규제와 통제의 차이이다. 민간부문의 기업은 이익과 시장에서의 가격기제 에 의해 규율되지만, G&NP 환경에서는 이러한 이익 또는 가격 기준과 같은 규제 장치가 존재하지 않는다. 또한 많은 정부조직에서 제공하는 재화 서비스는 소위 소 비자만족에 의한 개방시장에서 가치측정이 곤란하다. 이에 따라 정부조직은 보다 엄격한 법률적, 규제적, 기타 통제수단을 갖추게 된다. 2) 정부회계의 특성 14 최근 전 세계적으로 정부부문의 개혁 과정에서 현금주의회계로부터 발생주의회 계로의 전환이 추진되어 왔다. 이 점은 정부조직에 있어서 회계처리와 재무보고의 변화를 의미한다. 발생주의 도입목적 중의 하나는 민간부문의 기업회계와 마찬가지 로 보고실체의 재정상태와 운영결과에 관한 정보를 광범위한 정보이용자(주민, 의

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 회, 감독기관, 채권자 등)에게 제공하는 것이라고 볼 수 있다. 이와 관련하여 정부부 문의 회계운영에 관한 주요 특성을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 일부 G&NP 조직의 활동(공익시설, 공공운송 등)이 이익을 추구하는 기업과 유사하지만 대부분 정부와 비영리조직은 이익측정에 관심이 없다. 따라서 G&NP 환 경에서 재무자원의 획득과 할당에 관한 의사결정, 재무자원 이용에 관한 관리적 감 독과 통제, 자원의 보호 관리는 전통적으로 수익성보다는 사회적, 정치적 목표와 통 제 관점에서 이루어진다. 이에 따라 정부조직 환경에서는 법률적, 행정적 규율이 사 용되고 있다. 둘째, 정부조직은 회계처리와 재무보고에서 소비하는 재무자원에 대한 통제와 그 에 대한 회계책임을 강조한다. 이러한 환경에서 회계처리에 영향을 미치는 가장 중 요한 요소로 예산(budget)의 독특한 역할을 들 수 있다. 민간기업의 예산은 수익 창 출을 위한 사업계획으로서 예산운영에 있어서 유연성을 지닌다. 하지만 정부예산은 회계기간 동안 제공하는 공공서비스의 형태와 공급량을 정하는 자원배분 수단이다. 따라서 일정한 예산의 배정범위 내에서 급여, 운영비, 고정자본형성 등을 위한 지출 이 이루어지기 때문에 지출통제적인 성격을 지닌다. 셋째, 대부분 정부조직에 대한 성과평가는 매우 어려운 것이 현실이다. 그 이유로 서는 우선, 정부가 제공하는 공공서비스의 가치를 판단할 수 있는 시장이존재하지 않고 편익과 비용부담 사이에 개별적인 대응관계가 성립하지 않는다. 또한 정부조 직은 민간기업처럼 이익 창출이라는 분명한 성과평가지표가 없으며 이익측정 기준 이 타당한 성과지표도 아니다. 넷째, 정부는 공공재산의 보호관리, 세금이나 재무회계 기록 등 수탁관리책임 (stewardship responsibilities)을 다하는 것이 중요한 재무보고의 목적 중의 하나이다. 3. 발생주의 복식부기 회계제도 1) 발생주의 복식부기 회계제도의 개념과 특징 발생주의 복식부기 회계는 거래가 발생한 시점(발생주의)을 기준으로 정부의 재 정상태(자산-부채-순자산)와 운영실적(수익-비용)의 변동상황을 인식하고 이를 거래 15

K I P A The Korea Institute of Public Administration 의 이중성(차변-대변)에 따라 회계처리하는 방식을 말한다. 2) 이와 같은 발생주의에 기초한 복식부기 회계제도의 도입 시 아래와 같이 재정운영상황에 대한 종합정보가 산출된다. 재정상태를 나타내는 재정상태보고서 (기업의 대차대조표) 운영실적을 나타내는 정부운영보고서 (기업의 손익계산서) 현재의 현금수지의 내용을 나타내는 현금흐름보고서 (기업의 현금흐름표) 또한 현행 예산회계에서 산출되는 정보, 예를 들면, 세입 세출예산액, 이월액, 예 비비 사용액, 예산전용 등 증감액 및 불용액 등도 동시에 생성될 수 있기 때문에 정 부운영에 있어서 보다 효과적인 관리정보의 제공이 가능하며 의사결정을 위한 기초 정보를 제공할 수 있다. 이러한 발생주의회계는 거래의 인식기준과 기록방식에 따 라 다음과 같이 구분될 수 있다. 1 인식기준에 따른 구분 거래의 인식기준에 의하면 회계의 기초는 현금주의와 발생주의로 구분된다. 먼저 현금주의(cash basis)는 현금이 유입되면 수입으로, 현금이 유출되면 지출로 인식하 는 기준이다. 즉, 재화와 서비스를 제공했다 하더라도 현금으로 회수가 되지 않는 동안은 수익으로 계상하지 않으며, 재화와 서비스를 제공받았다 하더라도 현금으로 지급되기 전에는 비용으로 계상하지 않는다. 이에 따라 감가상각비, 미수금, 미지급 금 등 현금이 수반되지 않는 비현금거래는 회계처리대상에서 제외된다. 반면에 발생주의(accrual basis)는 현금의 수수에 관계없이 거래가 발생된 시점에 인식하는 기준이다. 이에 따라 거래는 발생하였으나 현금의 유입과 유출이 이루어 지기 이전 시점에 인식되는 미수세금, 미수금, 미수수익, 미지급비용, 미지급금, 선 수수익, 선급비용 등의 소위 발생주의 거래항목이 사용되게 된다. 3) 16 2) 현행 예산회계제도는 세입 세출과 같은 현금거래만을 단식부기 방식으로 처리하고 있다. 다만, 지방공기업특별 회계(상수도, 하수도, 공영개발 등 175개)는 지방공기업법에 의해 복식부기방식을 채택하고 있으나 회계처리 수준이 미흡한 실정이다. 따라서 현행 제도를 발생주의기초와 복식부기방식으로 전환하는 경우 이것은 예산과 회계를 비롯한 전반적인 재정인프라를 변화시키는 것으로 단순한 제도개선이 아닌 회계제제의 전환으로 인식하는 것이 필요하다. 3) 회계의 인식기준은 현금주의와 발생주의를 양극단으로 하여 일련의 연속선 상에서 매우 다양한 모습을 지닐 수 있다. 역사적으로 현금주의에 의한 복식부기방식도 발견되고 있으나, 복식부기방식은 발생주의에 기초하는 것이 일반적인 경향이다.

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 2 기록방식에 따른 구분 거래의 기록방식에 의하면 단식부기와 복식부기로 구분된다. 우선 단식부기 (single entry)는 현금, 채권, 채무 등을 대상으로 발생된 거래의 한쪽 면만을 기록하 는 방식으로 전통적으로 정부회계에서 사용하여 온 기록방식이다. 반면에 복식부기 (double entry)는 하나의 거래를 대차평형의 원리에 따라 왼쪽(차변)과 오른쪽(대변) 에 이중 기록하는 기록방식이며, 거래의 이중성으로 인해 회계처리과정에서 오류 또는 탈루 등이 자동적으로 검증될 수 있다. 2) 현행 현금주의 예산회계와 발생주의회계의 비교 현행 현금주의 예산회계와 비교해서 발생주의회계는 여러 가지 점에서 차이를 보 이고 있으나, 무엇보다도 복식부기원리와 발생주의 원리의 적용에 따른 차이를 들 수 있다. 우선, 복식부기원리의 적용에 따라 회계처리를 수입과 지출이 아닌 경상과 자본 에 따라 구분하여 결산재무제표를 생성하고 이에 따라 재무제표의 과목이 별도로 존재한다는 점이다. 예컨대, 재정상태를 나타내는 과목으로는 자산, 부채, 순자산을 사용하고 운영결과를 나타내는 과목으로는 수익, 비용이 사용된다. 다른 하나는 발생주의원리의 적용에 따라 거래를 현금수수 이전에 기록하며 현금 거래와 예산거래 이외에 비현금거래와 예산외거래를 모두 포함하여 회계처리 대상 이 그만큼 확대된다. 즉, 거래를 현금수수 이전에 인식함으로써 미지급비용또는 미 지급금(자산과 비용지출에 대해 대금지급 이전에 임시로 계상하는 부채과목) 계정 이 발생하고, 현금수수와 관련이 없는 비현금거래로서 감가상각비(현금 지출없는 자원의 감소를 기록하는 비용과목), 대손상각비(현금 지출없는 자원감소 추정액을 기록하는 비용과목) 등의 발생주의 계정이 발생한다(<표2-2> 참조). 17

K I P A The Korea Institute of Public Administration <표 2-2> 예산회계와 발생주의회계의 비교 기 준 예 산 회 계 발생주의회계 회계 대상 인식시점과 기록방법 출납폐쇄기한 예산거래, 현금거래 중심 현금변동시점(수납 지출) 단식부기기록 있음 (1.1 - 다음연도 2월 28일) 경제적 자원 중심 (예산에 반영되지 않은 경제적 자원의 변동 을 포함:기부채납, 감가상각 등) 거래발생시점 세입:징수결의를 통한 채권의 형성 세출:검수 및 검사를 통한 채무의 발생 복식부기기록(이중기록) 없음 (1.1-12.31) 재무적 요소 수입, 지출 자산, 부채, 순자산, 수익, 비용 자산 부채관리 결산서 자산 부채관리와 회계처리가 별도로 이루어짐 세입세출결산서 기금결산보고서 채권 및 채무결산서 공유재산/물품보고서 결산부속서류 등 각각 분리되어 결산 자산 부채관리와 회계처리가 연계되어 처리됨 재무보고서 재정상태보고서 재정운영보고서 현금흐름보고서 순자산변동보고서 주석, 필수보충정보, 부속명세서 * 재정상태보고서:사회간접시설, 유산자산과 같은 공공자산의 별도구분, 자산에서 부채를 차감한 순자산 개념을 강조 * 정부운영보고서:이익금액의 많고 적음이 아닌 수익과 비용의 내역을 체계적으로 구분하거나(과목별), 자치단체의 각 기능별 비용과 자원사용내역을 제시(기능별) 또한 예산회계와 발생주의회계 간의 차이는 결산서류에서도 나타난다. 현금주의 에 의한 세입세출결산서류와 발생주의회계에 의한 재무결산서류를 비교하면, 재무 보고서는 결산총평, 기본재무제표, 필수보충정보, 부속명세서로 구성되고 세입세출 결산서는 결산총괄설명서, 결산서, 결산부속서류로 구성된다. 그리고 각각의 결산서 류 내역에 있어서도 근본적인 차이를 보이고 있다(<표2-3> 참조). 18

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 <표 2-3> 예산회계와 발생주의회계 간의 결산서류의 차이 재무보고서 (지방회계기준) 1. 결산총평 머리말 재정분석 및 통계자료 1. 결산총괄 설명서 세입세출결산서 (지방재정법 및 시행령) 2. 기본 재무제표 3. 필수 보충정보 4. 부속 명세서 재정상태보고서 재정운영보고서 현금흐름보고서 순자산변동보고서 주석 예산결산요약표 성질별 재정운영보고서 관리책임자산 예산회계와 재무회계의 차이에 대한 명세서 회계과목 대한 세부내역 미수세금 명세서 미수세외수입금 명세서 대여금 명세서 전출금 명세서 장기투자증권 명세서 일반유형자산 명세서 주민편의시설 명세서 사회기반시설 명세서 감가상각 명세서 기타비유동자산 명세서 장기차입부채 및 유동성장기차입 부채 명세서 공유재산 용도별 명세서 회계별 재무제표 총괄요약 명세서 2. 결산서 3. 결산서 부속서류 세입 세출결산보고서 기금결산보고서 채권현재액보고서 채무결산보고서 공유재산증감 및 현재액보고서 물품증감 및 현재액 총보고서 결산수지상황 총괄 등 14종 결산수지상황 총괄 총수입 및 지출액 증명 세입세출결산 총규모 전년도 결산대비 재원별 경제성질별 결산액 세입세출결산 회계별 규모(전년대비) 세입금 결손처분 사유별 현황 세입금 다음연도이월액 사유별 현황 기능별 성질별 결산현황 세출예산 집행잔액 현황 보조금 집행현황 주요사업 추진현황 세입세출외 현금 현재액 보증채무현재액 3) 발생주의 복식부기 회계제도 도입의 기대효과 발생주의 복식부기 회계제도는 지방자치단체 예산과 회계처리에 있어서 기존의 현금주의와 단식부기에 의해 이루어져 오던 회계관행을 발생주의와 복식부기에 의 한 회계관행으로 변화하는 과정이다. 이와 관련하여 발생주의제도의 도입에 따른 효과로서 다음의 사항을 제시할 수 있다. 19

K I P A The Korea Institute of Public Administration 1 관리정보의 유용성 발생주의회계는 현재의 예산회계에 의한 산출물보다는 분명히 다양하고 깊이 있 는 정보를 제공할 수 있다. 예컨대, 저량정보(재정상태, stock)와 유량정보(운영성과, flow) 및 양자 간 관계에 대한 유용성 있는 정보 제공이 가능하다. 기존의 예산회계 정보는 주로 현금거래를 다루는 수입과 지출회계를 위주로 하고 있어 자산, 부채, 운영성과 등에 대한 정보 제공이 곤란하다. 2 종합적인 재정상황의 파악 단편적 정보에서 포괄적 정보제공으로 종합적인 재정상황 파악이 가능하다. 현행 제도에서는 자산과 부채가 동시에 파악되지 않아 자치단체의 부채에 대해 단순히 금액의 많고 적음을 파악하고 있을 뿐이다. 이에 비해 발생주의회계는 부채와 보유 하고 있는 자산(현금화가 가능한 유동자산이 주 비교대상)을 비교하여 종합적인 관 점에서 자치단체의 재정상황을 판단하는 자료를 제공한다. 특히, 보증채무, 연금채 무 등 숨겨진 부채 및 향후 예견되는 우발부채를 파악하여 재정운영의 의사결정에 유용한 정보를 제공한다. 3 경제적 자원으로서 자치단체 보유 자산의 인식 재정상태보고서는 정부 소유 경제적 자산 및 부채에 대해 지속적 관리가 가능한 수단을 제공한다. 예컨대, 가용자산의 관리실태와 운용방향에 대한 정보 제공, 수탁 관리자로서의 자치단체의 역할과 책임 강조, 자치단체 소유자산의 즉시 파악가능 등 정부가 활용 가능한 모든 자산을 통일된 기준에 의해 관리함으로써 자산관리의 효율성을 제고시킨다. 20 4 비용정보 및 재정운영의 성과측정의 기반구축 재정운영보고서는 발생주의에 의한 거래인식, 비용 및 성과 정보 제공으로 보다 정확한 경제적 거래를 반영한다. 즉, 현행 예산회계는 주로 경비의 품목별로 예산과 목을 설정하고 있고 이를 중심으로 한 회계결산제도를 운영하고 있어 프로그램과 사업을 중심으로 비용과 원가를 파악하기 곤란하다. 그러나, 발생주의회계는 비용 과 원가에 대한 정보(예:감가상각비)를 정부활동별로 설정된 계정과목에 따라 표

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 시하는 것이 가능하다. 따라서 정부기능별로 비용과 수익을 대비시켜 개별 기능별 로 순원가(net cost)를 산출하는 방식에 의해 비용 및 성과정보 제공이 가능해 진다. 5 통합재정운영제도의 토대 구축 현재는 기업특별회계 등 일부에서 발생주의와 복식부기를 사용하고 있으나, 발생 주의회계에서는 회계대상으로 되는 일반회계, 기타특별회계, 기금회계, 기업특별회 계에 대해 발생주의와 복식부기 원칙을 통일되게 적용하고, 회계처리결과를 연결하 여 정부의 통합된 재정상태와 운영실적이 제공되고 이를 활용한 통합재정운영이 가 능해진다. 6 경영적 관점에서 공무원 인식전환 발생주의회계는 전통적인 투입중심, 통제중심의 재정운영 시각에서 보다 수요자 중심적이고 결과를 중시하는 예산운영으로 시각의 변화를 가져온다. 이외에도 재정 관리업무에 대한 전문지식 배양과 재정관리의 효율성 및 책임성 강화, 정보제공의 적실성 및 주민의 정보공개 요구에 능동적으로 부응하는 등의 점에서 발생주의회계 의 도입 필요성이 제기된다. 제 2 절 예산회계제도 개혁의 영향요인 및 제도효과 발생주의 복식부기 회계제도의 성공적 정착 및 효과성에 대한 연구는 이제까지 여러 학자들에 의해 연구되어오고 있다(문광민 & 임동완, 2007;임성일, 2001;Ouda, 2008;Cohen, Kaimenaki & Zorgios, 2007;Pessina & Steccolini, 2007;Carsin, 2005). 이들 연구들은 발생주의 복식부기 회계제도의 성공적 정착이 어떠한 요인들에 의해 이루어져왔는가를 분석하는 한편, 발생주의 복식부기 회계제도의 도입이 어떠한 성 과를 가져왔는가에 대해서도 논의를 전개하고 있다. 본 연구에서는 발생주의 복식 부기 회계제도의 도입과 관련하여 영향요인과 그 성과 및 효과에 관한 연구들을 중 심으로 검토해보고 이를 바탕으로 분석틀을 도출해 보고자 한다. 21

K I P A The Korea Institute of Public Administration 1. 예산회계제도 개혁의 영향요인 발생주의 복식부기회계제도 도입상의 영향요인으로는 크게 환경적 요인과 집행 과정에서 나타나는 요인으로 대별해 볼 수 있다. 1) 환경요인 우선적으로 이제까지 여러 국가들에서 발생주의 복식부기 회계제도가 도입되게 된 환경적 계기로서 어떠한 요인들이 작용하였는가에 대한 연구들을 찾아보면, 관 련 연구들은 크게 경제적 측면, 정치적 측면, 제도적 측면, 기술적 측면 및 인적 조 직적 측면으로 나누어 요인들을 제시하고 있다(윤성식 권수영, 1998;배득종, 2001; 임성일, 2001;윤영진, 2002;김혁, 2003;김재훈, 2003;, 이윤재, 2003;, Ouda, 2004; Ouda, 2008). (1) 경제적 측면 많은 연구들에서 발생주의 복식부기 회계가 도입되는 시기의 환경적 요인으로 경 제적 측면이 강조되고 있는데, 경제적 위기라든지, 해당 국가 또는 자치단체의 재정 적 위기 상황 또는 대외원조 필요성에서 비롯된 경우가 다수인 것으로 나타나고 있 다. 뉴질랜드의 발생주의 복식부기 회계제도 도입을 비롯한 일련의 정부개혁과정을 종합적으로 분석한 Ouda에 따르면, 뉴질랜드의 경우 1970년대 석유파동이후 경제적 위기상황과 그에 따른 IMF 구제금융과정에서 재정개혁을 시작하게 되었고(Ouda, 2008:93), 이후 호주, 영국, 프랑스와 우리나라의 경우에 이르기까지 다수의 나라들 이 경제적 위기상황에서 국제적 구제 금융을 받는 과정에서 발생주의 복식부기 회 계제도 도입유인이 발생한 것으로 제시되고 있다(Torres, 2004:455:김재훈 박광 훈, 1999;이남국, 2003;임동완, 2007;141). (2) 정치적 측면 22 발생주의 복식부기 회계제도의 적극적 도입을 가능하게 했던 또 다른 요인들로서

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 는 정치적으로 새로운 예산회계제도 필요성에 대한 지도자의 인식, 정치적 관료적 인식, 국가 사회적 차원의 공감대 형성 등이 중요한 요인으로 작용하였음이 제시되 고 있다(김재훈, 2003:25;Ouda, 2008:111;임동완, 2007:142). 김재훈(2003:25)의 경우, 영국과 호주의 발생주의 복식부기 회계제도 도입을 소 개하면서 이들의 도입이 분권화와 책임성 확보를 내용으로 한 행정개혁을 추진하는 과정에서 자연스럽게 이루어진 결과였음을 제시하고 있다. 즉, 이들 정부는 정부조 직의 효율성을 높이기 위해서 성과관리 위주의 행정개혁을 실행하였고, 분권화가 재량권의 남용으로 이어지지 않도록 하게 위해서 통제에 유용한 회계제도 개혁을 시도하였는데 이것이 발생주의 복식부기 회계제도 였음을 설명하고 있다. Ouda(2008)의 경우에 있어서도 발생주의 복식회계제도의 도입이 정치적 차원에 서의 정부개혁의 일환이었음을 소개하고 있다. 구체적으로 뉴질랜드의 발생주의 복 식부기 회계제도의 도입사례를 중심으로 재정적 위기, 부패와 같은 재정스캔들, 경 재적 위기 등에 직면하여 정부개혁에 대한 정치적 엘리트들의 공감대가 형성되고 이에 근거하여 개혁이 추진됨과 동시에 그 일환으로 발생주의 복식부기 회계제도가 도입되었음을 제시하고 있다. (3) 기타 측면:법제도적 측면 및 인적 조직적 측면 그 밖에 법제도적 측면에 있어서는 발생주의 복식부기 회계제도 도입과 관련된 법제도 및 예산제도의 구비 정도가 중요한 요인으로 제시되고 있다. 회계관련 전문 지식과 관련하여 전문가들을 비롯한 인적 측면에서의 개별 역량, 전문가들이나 관 련 학자들의 예산회계제도에 대한 인지도, 기타 자문 및 조정 메커니즘의 완비수준, 전담기구의 유무 등이 주요 요인으로 거론되고 있다(임동완, 2007;Ouda, 2008). 2) 집행요인 발생주의 복식부기 회계제도로의 예산회계제도 개혁을 다룬 또 다른 접근들은 제 도를 도입한 후 정착시키는 과정상의 집행요인에 초점을 두고 있다. 이들 연구들은 대체로 준비과정, 정부간 협조관계, 인력의 전문성 확보, 전담 추진기구 및 기존 제 도와의 연계성을 다루고 있다(Cohen, Kaimenaki & Zorgios, 2007;임성일 이효, 2008; 23

K I P A The Korea Institute of Public Administration 신흥철, 2008;Ouda, 2008). 이러한 요인들을 집행방식, 정부간 협조, 제도변수, 인적 변수 및 조직변수 등으로 구분하여 살펴보면 다음과 같다. (1) 집행방식 및 정부간 협조 측면 Cohen, Kaimenaki & Zorgios(2007)는 그리스의 발생주의 복식부기 회계제도 도입 과정들을 정보시스템과 연계하여 논의하고 있다. 그리스는 1996년 관련 법안이 통 과되면서 발생주의 복식부기 회계제도를 도입하였지만 관련 정보시스템 구축과 활 용에 있어서 일련의 실패를 거두었다. Cohen, Kaimenaki & Zorgios는 그 과정을 분석 하면서 제도성공을 위한 핵심요인을 파악하고자 하였다. 우선, 그리스의 실패요인 으로 사업과정에 대한 지원부족, 정보수집 부족, 기존 업무와의 연계부족, 소프트웨 어상의 과다한 버그 등 전산시스템 운영과정상의 요인과 함께 발생주의 복식부기 회계제도에 대한 공무원들의 인식과 태도, 조직 리더의 지원 등에서 부정적인 영향 이 있었다고 지적하고, 이들 요인들이 제도 성공을 위한 요인으로 파악하여 그 개선 필요성을 제기하고 있다. (2) 제도측면 24 기존 제도와의 관계에 있어서는 발생주의 복식부기 회계제도의 정착을 위해 예산 결과와 재무결산과의 관계, 현행제도와 새로운 제도와의 연계방안 등의 마련을 역 설하고 있다(임성일 이효, 2008:50-51;신흥철, 2008:56-58). 발생주의 복식부기 회계제도로의 전환과정에서 그 추진기구에 대한 연구 또한 다수의 연구들에서 그 중요성이 강조되고 있다. 구체적으로 미국의 경우 연방정부의 회계기준 제정을 위 한 자문기구인 FASAB(Federal Accounting Standards Adviosry Board)를 1991년 설립 한 후 1997년부터는 전 정부의 발생기준(발생기준) 및 채무기준에 입각한 재무보고 체계를 개발하는 등 발생주의 복식부기 회계제도 정착에 중요한 역할을 하고 있다 (유경연, 정영기, 2007:108). 제도전환 과정에서 정부회계에 대한 내용적 기술적 연구들은 발생주의 재무보고 서, 재무제표의 종류, 자산 부채 수익 비용의 인식기준, 도입에 따른 비용편익분석 등 주로 정부회계 도입모형의 설계와 관련된 내용을 다루고 있다(강인재 신종렬 배

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 득종, 2003;김혁 이병철 전중렬 최신재, 2004;심재영, 2007;이경섭, 2007;김경 호 김혁 이병철 전중렬, 2007) 4). (3) 조직 및 인적 측면 발생주의 복식부기 회계제도를 집행하는 과정에서 각국은 그 실질적인 업무를 담당 하는 다양한 기관들을 설정하고 있다. 조직적 측면에서 이들 전담기관들을 임동완 (2007:142)은 네 가지로 유형화하고 있다. 첫째로, 민간공인회계사협회에서 자발적 으로 연구 집단을 만들어 정부회계기준을 제정하는 유형으로서 뉴질랜드와 호주가 이에 속한다. 두 번째로 중앙예산기관과 연계된 독립된 기구의 위원회가 설립되어 정부회계기준을 제정하는 유형으로 영국, 프랑스, 스페인, 일본, 한국 등이 이에 속 한다고 보고 있다. 셋째로 독립된 기구로서 위원회가 설치되었다는 점에서 두 번째 유형과 유사하나 위원회가 중앙예산기관, 의회, 회계감사원 등 예산관련 기관들로 부터 영향을 받는 유형으로서 미국이 이에 속한다. 마지막으로 중앙예산기관에서 정부회계기준을 제정하는 유형으로서 독일과 대부분의 국가들이 이에 속한다. 한편, Paulsson(2006:58)은 발생주의 회계제도의 운영에 있어 회계정보의 운영은 조직이 가지고 있는 고유한 특성이나 상황에 따라서도 많은 영향을 받게 된다고 보고 조직 을 둘러싼 다양한 요인들에 대해서도 주목할 것을 제시하고 있다. 한편, 많은 연구들이 발생주의 복식부기 회계제도의 집행에 있어 전문가들 및 학 자들의 지원의 중요성을 강조하고 있다. 김동완(2003:11-12)은 발생주의 복식부기 회계제도 마련에 있어 학계 및 관계 전문가들의 활동을 중요시 하고, 기타 실무담당 공무원 및 지방위회 위원들을 대상으로 한 교육훈련 활동을 실시할 것을 제시하였 다. Warren & Barnes(2003:37-38)도 발생주의 복식부기 회계제도의 성과달성에 있 어서는 기관장(leader)들의 정치적 의지가 필요하고 동시에 회계관련 전문역량 강화 가 필요하다고 강조하고 있다. 4) 강인재, 신종렬, 배득종 2003 한국행정학보 제37권 제1호(한국행정학회) 복식부기회계제도 도입과 적용의 비용 편익분석:김혁, 이병철, 전중렬, 최신재 2004 알기쉬운 정부회계(신영사):심재영 2007 학술발표논문(방송통신 대학교) 앵글로색슨 국가들의 정부회계기준의 비교:이경섭 2007 발생주의 정부회계(영화조세통람):김경호, 김혁, 이병철, 전중렬 2007 지방자치단체의 복식부기 정부회계(신영사) 를 참조 바람. 25

K I P A The Korea Institute of Public Administration 2. 제도운영 성과 및 효과 26 제도시행 이후 발생주의회계 운영결과 나타나는 성과 및 효과성에 대한 연구들은 아직까지 그리 많은 편은 아니나 주로 뉴질랜드나 호주 등 선 시행된 국가들의 사례 를 중심으로 성과를 분석한 논문이 발표되고 있고(Warren & Barnes, 2003;Hassen, 2004;Torres, 2004;Hassen, 2008), 국내에서는 지난 2002년 전국 최초로 전 부서에 발생주의 복식부기 회계제도를 도입한 부천시 사례를 중심으로 분석한 논문들이 일 부 발표되고 있다(서효원, 2005;조연주, 2005;신흥철, 2008;임성일, 2008). 보다 최근에는 OECD 국가들을 중심으로 발생주의 복식부기 회계제도의 운영과 정부부 채 감소와의 관계를 연구한 논문이 발표된 바 있다(문광민 임동완, 2007). 발생주의 복식부기 회계제도의 운영성과와 효과성에 대한 연구는 특별한 구분없 이 혼재되어 연구되어지고 있다. 구체적으로 회계정보의 유용성 내지 활용도에 대 한 연구들은 궁극적으로 회계정보가 정부지출 내지 정책을 어떻게 변화시켰는가를 분석하고 있다. 즉, 현금주의회계와 발생주의회계 간 정보유용성을 비교하거나 발 생주의 회계정보의 활용정도, 발생주의 회계정보가 정부지출에 가져온 변화 등에 연구의 초점을 두고 있다(Warren & Barnes, 2003;Carlin, 2005;문광민 임동완, 2007). 구체적으로 뉴질랜드의 발생주의 복식부기 회계제도 도입성과를 연구한 Warren & Barnes가 제시한 바에 따르면, 뉴질랜드에서는 발생주의 복식부기 회계 제도를 통해 나온 정책정보로 일반 시민들이 정부지출을 보다 체계적으로 파악하게 되었 고, 결과적으로 정부 인력자원 관리상에 있어서 상당한 성과를 거두는 한편 정부 고 유기능으로부터 복지서비스와 보건 및 교육기능으로 정부지출을 이전하는 결과를 가져왔다고 한다(Warren & Barnes, 2003:37). 오스트레일리아에 있어서도 발생주의 복식부기 회계제도를 운영한 이후 정부예 산지출에 있어서 변화가 확인되고 있다. 구체적으로 1998년당시 상대적으로 낮은 비중을 보이던 교육지출(16.50%)이 2001년에는 25% 이상 증가하였고, 반면 정부인 력 면에서는 1999년도를 제외하고는 지속적으로 감소하여 2001년에는 가장 낮은 수 준을 보이고 있는 것을 확인할 수 있다(Carlin, 2005).

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 <표 2-4> 발생주의 복식부기 회계제도 도입이후 예산변화 : 오스트레일리아 빅토리아주 (단위:%) 구 분 1998 1999 2000 2001 교육 16.50 18.48 19.95 20.70 인력 9.50 11.60 9.60 8.50 환경 25.08 20.14 7.80 8.60 사법 19.14 31.69 16.91 17.03 사회기반시설 51.73 22.18 54.65 38.10 지역발전 52.51 71.60 44.89 57.24 내각운영 11.93 25.18 26.49 11.49 * Carsin(2005). p. 322. 그러나 우리나라 정부에서의 발생주의 복식부기 회계제도의 성과나 그 효과성에 대해 실질적 분석이 아직까지는 이루어지지 않고 있는 실정이다. 다만 발생주의 복 식부기 회계제도 도입과 관련된 효과로서 정부부채 감소를 제시하고 이들 간의 관 련성을 국가비교한 연구가 문광민 임동완(2007)에 의해 이루어졌다. 문광민 임동완 (2007:46)은 발생주의 복식부기 회계의 운영과 정부부채 감소와의 관계를 OECD 국가들을 대상으로 분석하였는데 그 결과를 보면, 해당국가의 집권정당의 이념적 성향이나 선거주기와 같은 정치 제도적 변수와 경제성장률, 경제개방도, 실업률 및 인구규모와 같은 사회경제적 변수 등을 모두 고려한 상황하에서 양자 간에 대체로 유의미한 음의 영향력을 보이고 있는 것으로 나타나고 있다. 즉, 발생주의 예산회계 제도가 도입된 경우 중앙정부의 부채비율은 대체로 감소하는 것으로 나타나고 있다. 한편, 발생주의 복식부기 회계제도를 포함한 정부개혁의 종합적인 모델을 제시하고 각 단계별 영향요인을 제시한 Ouda(2004, 2008)의 연구는 발생주의 복식부기 도입 및 집행, 성과 및 효과에 이르기까지 전 과정에 따른 영향변수들을 제시하고 있다. 특히, 개혁의 효과성을 측정하는 기준으로서 경제성(Economy), 효율성(Efficiency), 효과성(Effectiveness) 그리고 공평성(Equity)을 4E로 제시하고 있다. 27

K I P A The Korea Institute of Public Administration <그림 2-1> Ouda(2008)의 정부개혁모델 자극 재정문제 재정스캔들 부패 경제위기 변화지향 엘리트인식 (정부개혁지향성) 개혁결정 엘리트인식 (정부개혁실행가능성) 개혁의 내용 민영화 / 관리개혁 재정개혁 / 개별섹터개혁 개혁집행:성공요인 토대 정치및관료의 지지 / 의사소통 / 개혁비용 / 변화의지 자문과 조정 / 전문적 학문적지지 / 정보통신기술 / 국제재정지원 개혁성공 결과:경제성, 능률성, 효과성, 공평성(4E) 달성 자료:Ouda(2008). p.112. 제 3 절 분석의 틀 28 이상의 선행연구 검토를 바탕으로 본 연구는 <그림 2-2>와 같은 분석틀을 도출하 였다. 분석틀은 크게 3가지 즉, 영향요인차원, 제도성과차원, 제도효과차원으로 구 분된다. 우선 영향요인차원에서는 환경요인과 집행요인을 구분하고, 제도성과 차

KIPA 연구보고서 09-23 예산회계제도개혁의 효과적 추진방안 연구:예산회계제도개혁에 대한 인식을 중심으로 원에서는 회계정보의 유용성을 다루고자 한다. 마지막으로 제도효과 차원에서는 발 생주의 복식부기 회계제도가 추구하는 궁극적인 효과측면이라고 할 수 있는 재정건 전성 및 예산효율성에 대한 인식을 측정하여 각 차원별 인과관계를 분석해보고자 한다. 각 차원별로 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 1. 영향요인차원:환경요인과 집행요인 영향요인차원에서는 환경요인과 집행요인으로 구분한다. 우선, 환경요인에 있어 서는 총 5개 변수 즉, 정치적 변수, 제도적 변수, 인적 변수, 조직적 변수로 구분하고 각각에 대해 구체적인 항목들을 측정하고자 한다. 보다 구체적으로 정치적 변수로 는 발생주의 복식부기 회계제도에 대한 인지도, 기관장의 관심도 등을 측정하며, 제 도적 변수에서는 법제화에 대한 인식, 인적측면에서는 사전교육에 대한 인식, 전문 인력 확보, 조직적 변수로서는 전담조직 필요성에 대해 인식을 조사하고자 한다. 다 만, 선행연구에서 가장 우선적으로 제시된 바 있는 환경요인으로서 경제적 측면 요 인인 재정위기나 경제위기, 국제적 측면에서의 국제적 요청이나 지지의 경우, 본 조 사연구가 국내조사로 국한된 상황에서 조사대상 자치단체나 중앙부처의 경우 상이 한 변동을 보이기보다는 동일한 수준을 보일 것이라는 측면에서 분석틀에서는 제외 하도록 하였다. 다음으로 집행과정요인에 있어서도 총 5개의 변수로 구성하였다. 우선, 집행방식 과 관련해서는 준비기간을, 정부 간 협조 변수에서는 정부부처 간 협조와 부서 간 협조정도를, 인적측면에서는 담당자의 전문성확보, 외부 전문인력 활용여부, 제도측 면에서는 기존제도와의 연계성여부를 조사하고자 한다. 2. 제도성과차원과 제도효과차원 제도성과에 있어서는 회계정보의 유용성을 변수로 하여 재정상태와 재정운영현 황 항목을 조사하고자 한다. 마지막으로 제도효과차원에 있어서는 재정건전성 및 예산효율성에 대한 인식을 측정하여 각 차원별 인과관계를 분석해보고자 한다. 29

K I P A The Korea Institute of Public Administration 3. 정책적 대응방안 이상의 3가지 차원 분석과 함께 마지막으로 정책적 대응방안으로서 법적 제도적 정비, 개인역량강화, 회계정보 및 제도의 활용도 제고 그리고 정부회계 거버넌스 확립 변수를 제시하고 이들 간의 우선순위 분석을 통해 정책대안을 제시해보고자 한다. <그림 2-2> 분석틀 30

제 3 장 정부회계제도 개혁현황 제1절 주요선진국의 정부회계제도 개혁현황 제2절 우리나라 정부회계제도 개혁현황

K I P A The Korea Institute of Public Administration 제3장 정부회계제도 개혁현황 제 1 절 주요선진국의 정부회계제도 개혁현황 1. 개 관 32 최근의 정부예산 및 회계제도 개혁은 공공부문 개혁과 그 맥락을 같이하면서 특 히 신공공관리(NPM:New Public Management)에 이론적 근거를 두고 있다. 이는 공 공부문 운영에 있어서 성과(결과)와 고객만족을 중시하고 시장원리에 의한 경쟁과 효율을 적용하는 등 기존의 행정운영 방식과는 다른 패러다임의 변화를 반영하고 있다. 변화 초점을 정부회계에 맞추면, 그 동안 정부부문의 회계처리는 법령과 예산기 준 준수 등이 중시되어 왔으나, 최근에는 행정운영에 대한 과학적 보고와 공공책임 성 확보 그리고 예산 효율과 재정성과 관리 등이 주요한 관심사로 되었다. 1990년대 이후 추진되어 온 정부회계 개혁사례를 살펴보면, <표 3-1>에서 보듯이 각 국가별로 상이한 회계기준과 특성을 보이며 발생주의회계의 도입 시기, 회계기 준의 제정기구 등도 다양함을 알 수 있다. 주요국의 발생주의회계 도입은 예컨대 뉴질랜드 등 일부 국가를 제외하면 점진 적 단계적 도입을 추진하고 있다. 즉, 정부회계의 기본모델을 수립한 후 시범기관을 지정하여 시험운영(pilot project) 과정을 거친 다음, 각 국가의 예산/회계 등 재정 환 경적 특성을 충분히 검토하여 도입 타당성과 현실적용성을 검토한 후에 시행하고 있다.