2010년도 한국행정학회 동계학술대회 발표논문 감정의 재발견: 화성 男 금성 女 은유로 해석한 정부-국민 간 소통과 갈등 김정수(한양대학교) I. 들어가는 말 1. 문제의 제기 미국산 쇠고기 수입을 둘러싼 소위 광우병 파동 은 우리 사회를 크게 뒤흔들었던 엄청난 사건이 었다. 이명박 정부 출범 직후인 2008년 4월 18일 미국산 쇠고기 수입 조건의 완화를 골자로 하는 한미 쇠고기 협상이 타결되었다. 그런데 4월 27일 MBC 'PD수첩'이 미국산 쇠고기의 안정성에 의혹을 제기하 면서 소위 광우병 파동 이 격발되었고 이후 네티즌들을 중심으로 정부에 대한 비판 여론이 비등하였다. 그러자 정부는 국민의 불안을 해소시키기 위해 5월 2일 합동 담화문을 발표하고 미국산 쇠고기는 광우병 으로부터 안전하다고 설명하였다. 전문가들도 배석한 합동 기자회견에서 정운천 농림수산식품부 장관은 미국산 쇠고기의 안전성에 대한 의문은 확실한 과학적 근거가 없으며 수입재개 합의는 국제적 기준과 과 학적 근거에 의거해서 이루어졌기 때문에 광우병 위험 가능성은 없다고 강조하였다. 그런데 정부의 상세 한 해명에도 불구하고 여론은 오히려 더욱 악화되어 갔다. 바로 그날 저녁 서울 청계광장에서 개최된 대 규모 촛불집회를 시작으로 이명박 대통령과 정부를 비난하는 대규모 시위가 두 달도 넘게 연쇄적으로 계 속되었던 것이다. 이처럼 최근 우리 사회에는 중요한 정책사안을 두고 정부와 국민 간에 극심한 갈등이 빚어지는 경우가 종종 발생하고 있다. 광우병 파동 외에도 세종시 수정안을 둘러싼 사회적 갈등, 스크린쿼터 축소 를 저지하기 위한 영화계ㆍ시민단체들의 반발시위, 핵폐기물 처리장 건설에 대한 부안 주민들의 반대투 쟁, 재개발사업과 관련된 철거민들의 천막농성 등 정부와 국민의 심한 갈등으로 인해 정책추진이 크게 진통을 겪었던 대표적 사례들이다. 정책문제를 해결해나가는 과정에서 정부와 국민 사이에 갈등과 대립 이 격해지는 것은 국가발전을 위해 투입되어야 할 사회적 에너지가 소모된다는 점에서 바람직하지 않다. 그렇다면 정책사안을 놓고 정부와 국민 간에 갈등이 심화되는 이유는 무엇일까? 광우병 파동과 같은 상황에 대해 많은 논자들이 정부와 국민 사이의 소통의 부족이 가장 큰 문제라고 비판하였다. 대통 령을 비롯해서 수많은 사람들이 정부가 국민과의 소통에 힘써야한다고 독려하였다. 하지만 정작 정부와 국민간의 진정한 소통이란 무엇이며 소통부재의 원인은 무엇인지 또 이를 어떻게 극복할 것인가에 대한 진지한 분석은 그리 많지 않았다.(오철우, 2009) 광우병 파동의 경우, 정부가 국민들의 불만의 목소리에 귀를 닫아걸었던 것은 아니었다. 오히려 기회 있을 때마다 국민들에게 정보를 제공하고 납득시키려고 노 력하였다. 그러나 수차례에 걸친 정부 담화문과 해명에도 불구하고 정부를 비난하는 촛불집회는 더욱 격 렬해졌다. 즉 소통이 이루어지기는커녕 오히려 갈등의 골이 더욱 깊어졌던 것이다. 이러한 현상을 어떻게 이해해야 하는가? 2. 논문의 목적 및 주장 - 1 -
이 논문의 목적은 감정 이라는 요소를 통해 정책과정에 있어서 정부와 국민간의 소통관계를 해 석하고 개선방안을 모색하는 데 있다. 인간은 이성적으로 사고하는 한편 감정적으로 행동하기도 하는 존 재이다. 또한 갈등 자체가 사실 감정적 현상이라는 점에서 정부와 국민간의 소통부재와 갈등을 감정 측 면에서 조망해보는 것은 어쩌면 지극히 당연한 일이다. 그러나 지금까지 대부분의 주류 사회과학 연구에 서는 이성과 감정의 철저한 이분법적 사고 하에 이성적 측면만 강조된 반면 감정적 측면은 거의 무시되 어 왔었다. 행정 및 정책과정에 관한 기존 연구들 중에서도 사회적 갈등의 기저에 깔려 있는 감정적 측 면에 초점을 맞춘 경우는 극히 드물었다. 그러나 이 논문은 인간의 삶에서 감정을 배제시키면 결코 사회 현상에 대한 충분한 설명을 제시할 수 없다는 전제에서 출발한다. 국민과 정부 간의 소통부재로 인한 갈 등을 제대로 이해하기 위해서는 감정(emotion)의 중요성에 대한 재인식이 반드시 필요하다는 것이 이 논 문의 기본 주장이다. 국민과 정부와의 소통부재 및 갈등을 감정 측면에서 분석함에 있어서 이 연구는 Gray(1992)의 화성에서 온 남자, 금성에서 온 여자 라는 은유에서 남자 대신 정부를, 여자 대신 국민을 대입한 새로운 은유틀을 제시한다. 사회적으로 중요한 정책사안을 둘러싼 정부와 국민 사이의 소통부재는 마치 남편과 아내의 갈등관계와 흡사하다. 남녀 간의 심리적 차이에 대한 연구에 의하면, 남녀관계에서 대화가 안통하 고 갈등이 빚어지는 주된 이유는 남자와 여자가 각기 다른 별에서 온 존재들처럼 서로 사용하는 소통체 계가 다르기 때문이라고 한다. 어떤 문제가 발생했을 때 대개 남자들은 문제해결 관점에서 이성적으로 접근하는 반면 여자들은 감정을 공유하는 관계 차원으로 접근한다는 것이다. 사회문제를 대하는 정부의 태도와 정부에 대한 국민의 태도도 이와 유사하다. 화성에서 온 정부 는 이성적 문제해결을 강조하는 소 통체계를, 금성에서 온 대중 은 감정공유를 통한 관계를 중시하는 소통체계를 사용한다. 이 때문에 정부 가 국민을 납득시키기 위해 아무리 이성적으로 설명을 되풀이한다고 해도 진정한 소통은 이루어지지 못 하고 상호 갈등의 골이 더욱 깊어지게 된다. 즉 감정에 대한 충분한 이해와 관심의 결여가 정부-국민 사 이의 소통부재와 갈등의 근본 원인이라는 것이다. II. 사회과학에서 감정의 위상 1. 기존의 지배적 접근: 감정의 무시 서양의 철학 및 사회과학에서는 전통적으로 감정을 이성에 비해 열등한 것으로 보는 부정적 편 견이 지배적이었다. 플라톤은 이성과 감정이 충돌할 때는 감정이 져야 한다고 주장했다.(웨스턴, 2007: 35) 감정은 성급하고 어설프며 순간적으로 폭발하거나 누구든 거치적거리면 공격하는 군중심리로 변하기 쉽기 때문이다. 현대 사회과학 역시 대부분 감정의 문제를 중요한 연구주제로 취급하지 않거나 병리적 일탈 정도로만 다루어 왔다.(전신현, 2009: 1) 사회학에서는 파슨스의 주장처럼 감정중립성(affective neutrality) 을 근대 사회발전의 중요한 측면으로 간주하였다. 즉 감정은 근대사회의 이차적 제도 및 관계 들을 훼손하는 비합리적이고 전근대적인 요소로 간주되었던 것이다.(바바렛, 2007: 40) 심리학에서는 아 동발달이나 정신건강 등의 이슈와 연계된 감정 연구들이 많이 있지만 정책과 관련된 사회현상과 연계된 연구는 거의 없다.(Lewis and Haviland-Jones, 2000) 심리학 연구를 차용한 정책이론들은 감정을 다루 되 보통 합리적 결정을 방해하는 장애물 정도로 다루고 있다.(Jervis, 1968; Tversky and Kahneman, 1973) 특히 행정과 정책에 관한 대부분의 기존 연구들에서는 감정에 대한 진지한 성찰을 거의 찾아보기 어렵다. - 2 -
기존의 행정학 및 정책연구에서 감정에 관한 연구가 극히 드문 것은 전통적으로 이성(또는 합리 성)과 감정을 대립된 것으로 파악하는 이분법적 사고(Spezio and Adolphs, 2007: 74)) 때문이라고 할 수 있다. Weber의 관료제 이론에 잘 드러나 있듯이 정부 관료제는 합리성을 최고 덕목으로 추구할 것이 요구된다. 인간적 관계나 사적인 감정은 정부의 합리적 문제해결을 저해하는 병리적 요소로 치부된다. 그 러다보니 정책과정 역시 감정이 배제된, 혹은 마땅히 배제되어야만 하는, 현상으로 이해된다. 최근 세계 적으로 행정개혁의 핵심이라고 할 수 있는 신공공관리론(New Public Management)과 같이 도구적 합리 성(instrumental rationality)에 기초한 이론에서 감정은 사각지대에 놓일 수밖에 없다. 또한 정책과정을 행태적으로 설명하려는 연구들도 감정에 대해서는 거의 주의를 기울이지 않았 다. 이러한 경향은 인간을 합리적 의사결정자로 보는 소위 합리모형에서 가장 두드러진다. 주류 경제학의 가정대로 인간을 자신의 효용을 극대화하려는 존재로 인식하는 한 인간의 모든 결정과 행태는 감정보다 는 손익계산에 따라 좌우되는 것으로 설명되기 때문이다. 합리적 결정모형을 비판했던 H. Simon의 만족 모형이나 C. Lindblom의 점진모형의 경우도 인간의 합리성이 제약되어 있음을 강조한 것이지 합리성 추 구 자체를 부인한 것은 아니었다. 1) 인간은 누구나 권력과 이익을 추구한다는 식의 이해관계 중심적 접근 방법(interest-based approach)에서는 감정이 개입할 여지를 남겨두지 않는다. 정책과정에 있어서 개인이나 집단의 이익 대신 사회적 규범과 제도의 역할을 더 강조하는 신제 도주의(New Institutionalism)는 전통적인 이해관계 중심적 접근에 대한 강력한 이론적 라이벌이다. 역사 적 제도주의자들은 지금 당장의 이해관계나 권력투쟁 보다는 역사적 경로를 통해 형성되어 자리 잡은 제 도에 의해 정책이 좌우된다고 주장한다.(Thelen and Sven Steinmo, 1992) 사회학적 제도주의자들은 사 회적으로 보편화된 규범적 틀에 따라 조직결정이 이루어진다는 점에서 (이익)극대화의 논리가 아닌 적절 성(appropriateness)의 논리를 강조하고 있다.(March and Johan P. Olsen, 1984) 한편 신제도주의와 유 사한 맥락에서 아이디어 혹은 사고의 중요성을 강조하는 연구들도 이해관계 중심적 접근방법에 대한 대 안으로 활발히 전개되고 있다.(Reich, 1988; Goldstein, 1993; Yee, 1996; Braun and Busch, 1999; Campbell, 2004) 기존의 도구적 합리성 및 이익극대화 접근방법에 대한 또 다른 강력한 비판은 사회적 구성주의 (Social Constructionism)에 의해 제기되고 있다.(Berger and Luckman, 1967) 최근 행정학 및 정책연구 분야에도 조금씩 소개되고 있는 구성주의에서는 사회적 실재와 현상을 사람들 간의 관념과 인식에 의해 만들어지는 것으로 이해한다.(김명환, 2005; 이영범ㆍ허찬행ㆍ홍근석, 2008) 사람들이 추구하는 이익이라 는 것도 선험적ㆍ독립적으로 존재하는 주어진 것 (given)이 아니라 사회관계 속에서 사람들의 상호주관 적 해석에 의해 의미가 부여되면서 형성되어진다는 것이다. 동일한 사안이라도 어떤 측면들이 어떻게 규 정 혹은 프레이밍되어 제시되느냐에 따라 이해관계 인식이 달라질 수 있다는 프레임 이론(Frame Theory)도 이와 비슷한 맥락의 접근이다.(Goffman, 1974; 강민아ㆍ장지호, 2007) 그런데 이해관계 중심의 전통적 접근방법을 비판하는 신제도주의나 사회적 구성주의에서도 감정 이라는 요소는 그다지 중요한 주목의 대상이 아니다. 하지만 인간이 사회적 동물인 동시에 감정적 존재 라는 명백한 사실을 상기할 때 감정이 인간의 사회적 행태를 기저에서 좌우한다는 것을 부인하기는 어렵 다. 그럼에도 불구하고 감정을 배제한 채 사회적 삶을 합리성으로만 축소시켜 이해하고 설명하려 한다면 많은 중요한 부분을 놓칠 수밖에 없을 것이다.(박형신ㆍ정수남, 2009: 13) 1) Simon의 만족모형에서 최적 대신 강조하는 만족 자체가 사실 지극히 감정적인 차원의 판단이다. Simon 자신 역시 일찍이 1967년에 발표한 논문에서 인간의 사고는 항상 감정이나 느낌과의 밀접한 연관 하에(in intimate association with emotions and feelings which is never entirely lost) 이루어진다고 지적한 바 있다.(Marcus, Neuman, and MacKuen, 2000: 6) - 3 -
2. 감정에 대한 새로운 인식 인간행동 및 사회과정을 이해함에 있어서 감정을 중요한 요소로 포함시키려는 시도는 최근 여러 학문 분야에 걸쳐서 나타나고 있다. 심리한 분야에서는 오래전부터 감정의 종류 및 영향에 관해 많은 연 구가 축적되어 왔으며,(Solomon, 2004; Sclater, Jones, Price, and Yates, 2009) 최근에는 신경생리학 분야에서도 감정을 중요한 연구주제로 다루고 있다.(다마지오, 1999; Lewis and Haviland-Jones, 2000) 사회학의 경우, Kemper의 감정의 사회적 상호작용 이론 (1978)과 Hochschild의 관리되는 마음 (1983) 이 출간된 이후 일부 사회학자들을 중심으로 감정사회학(Emotional Sociology)이 전개되었다. 예컨대 Forgas(1991)가 편집한 Emotion and Social Judgments는 감정이 사회적 판단(social judgment)에 미치 는 영향에 관한 다양한 시각의 연구들을 소개하였다. 감정이 사회과정의 일상적 작동에서 중심에 있음을 강조하는 Barbalet(1998[2007], 2002[2009])은 감정을 통해 행위와 구조를 연결짓는 거시적 감정사회학 의 필요성을 역설하였다. 국내의 감정사회학 논의로는 이성식ㆍ전신현(1995), 김홍중(2006), 윤명희 (2008), 엄묘섭(2009), 박형신ㆍ이진희(2008), 박형신ㆍ정수남(2009) 등의 연구를 꼽을 수 있다. 정치학 분야에서는 개인이나 집단의 정치적 의사결정에 있어서 감정의 역할에 대한 연구가 최근 활발해지고 있다.(Marcus, Neuman, and MacKuen, 2000; Goodwin, Jasper, and Polletta, 2001; Marcus, 2002; Goodwin and Jasper, 2004; Redlawsk, 2006; Neuman, Marcus, Crigler, and MacKuen, 2007) 정치학에서는 주로 선거 과정에서 유권자들의 투표행위와 관련하여 감정의 중요성이 지적된다. 그동안 축적된 많은 연구를 살펴보면 사람들은 쟁점 현안보다는 감정에 휩쓸려 투표하는 경향 이 있다.(Marcus, 2002: 2) 웨스턴(2007: ⅺ)에 의하면 정치적 두뇌는 감정적 이며 유권자는 결코 냉 정하게 계산하거나 합리적 결정을 내리겠다며 정확한 사실이나 숫자, 정책을 객관적으로 찾아가는 기계 가 아니다. 예컨대 대통령 선거와 같은 중요한 정치적 선택의 경우에도, 대부분의 유권자들은 선거공약 에 대한 냉철하고 이성적인 판단 대신 이미지에 의해 형성되는 감정에 따라 순식간에 마음을 뒤바꾸기 일쑤이다. 합리적 행위자 모델과는 달리 실제 유권자들은 그럴듯한 주장을 내놓는 후보가 아니라 적절한 감정을 불러일으키는 후보를 선택한다는 것이다. 2) 한편 Marcus, Neuman and MacKuen(2000)은 감성적 평가가 오히려 정치적 판단(political judgment)의 합리성 제고에 도움을 줄 수 있다는 감성지능이론 (theory of affective intelligence)을 주장한다. 또한 모이시(2009: 208)는 세계화라는 복잡한 상황 속에 서 국제관계와 국가의 집단행동을 제대로 파악하기 위해서는 감정(공포의 서양, 굴욕의 이슬람, 희망의 아시아)이라는 프리즘을 통한 분석이 필요하다고 한다. 한편 경영학에서는 특히 마케팅 분야에서 최근 소비자의 감성적 만족을 중시하는 소위 감성마케 팅, 문화마케팅, 체험마케팅에 대한 논의가 크게 주목받고 있다.(로비넷, 2003; 힐, 2004; 안광호, 2006) 이성에 바탕을 둔 기존의 마케팅 이론에서는 모든 소비자가 가격, 성능, 품질에 관한 충분한 정보에 근거 해 합리적인 의사결정을 한다고 믿었다. 그러나 감성마케팅론은 소비자를 그렇게 냉철한 이성적 존재로 만 보지 않는다. 그보다는 감성적 만족과 감동을 좇아 소비 선택을 하는 감정적 존재임을 강조한다.(힐, 2004: 45) 따라서 성공적인 마케팅을 위해서는 이성적 고객이라는 편견을 버리고 소비자의 감성을 자극 해서 마음을 사로잡을 수 있는 전략이 필요하다는 것이다. 한편 최근 우리나라 행정학계에도 감정의 중요성을 인정해야 한다는 주장이 극히 일부이긴 하지 2) 2000년도 미국 대통령 선거전에서 당시 똑똑하고 지적인 이미지의 고어 후보가 패배했던 것은 부시 후보의 촌스 럽고 어눌해보이는 이미지가 유권자들에게 더 큰 친밀감을 느끼게 하는 요인으로 작용했기 때문이었다. 우리나라의 2002년 대통령 선거전에서 노무현 후보가 이회창 후보를 누르고 당선된 경우도 감성이 승패를 좌우했던 대표적 사 례로 꼽힌다. 많은 사람들이 이회창 후보는 너무 이성적으로 보여 정서적 공감을 갖기 어렵다고 느낀 반면 노무현 의 눈물 이라는 홍보영상에서도 비쳐지듯이 노무현 후보는 서민적이고 다른 사람을 잘 이해해줄 것으로 느꼈다는 것 이다.(안광호, 2006: 95) - 4 -
만 조금씩 제기되고 있다. 감성정부(Emotional Government)를 주장하는 이대희(2007)는 국민들의 감성 을 존중하며 감성적 지성을 갖춘 관료제, 이성과 감성을 동시에 고려하는 정부의 필요성을 역설한다. 이 와 같은 맥락이긴 하지만 우윤석(2008)은 감정의 부정적 의미가 부각되기 쉬운 감성정부 라는 용어 대신 감성지능적 정부 (Emotionally-Intelligent Government)라는 용어를 제안하고 있다. III. 감정에 대한 개념적 고찰 1. 개념 정의 국어사전에 의하면 감정이란 어떤 현상이나 일에 대하여 일어나는 마음이나 느끼는 기분 을 의 미한다. 영어 단어 emotion의 어원은 움직이다(to move)라는 뜻의 라틴어 movere 에서 비롯되었다고 한다. 감정(emotion)이란 간단히 말해 마음의 움직임 이라고도 할 수 있다. 감정 과 유사한 의미의 용어 로 정서, 느낌, 감성 등의 단어들이 같이 사용된다. 영어에서도 emotion 외에 affect, feeling, passion 등의 단어들이 비슷한 뜻으로 통용된다. 이들 용어들의 개념적 차이를 구분하려는 시도도 있지만 많은 경우 명확히 구별하지 않은 채 사용되고 있다.(이대희, 2007: 68) 실제로 emotion이라는 영어단어가 국 내문헌에서는 논자에 따라 감정, 감성, 정서 등 상이한 단어로 번역되기도 한다. 2. 특성 감정은, 좋은 것이든 나쁜 것이든, 다음과 같은 몇 가지 공통된 특성을 가지고 있다고 한 다.(Marcus, 2002: 21~22) 첫째, 감정은 숨겨지고 불명확한 원인들로 인해 발생한다. 둘째, 감정은 개인 적으로나 집단적으로 사려 깊은 생각이나 성찰 없이 행동을 유발하는 경향이 있다. 셋째, 감정은 어떤 의 도된 행동-특히 다른 사람들에게 영향을 미치는-에 대해 충분히 숙고하지 못하게 한다. 래저러스(1997: 216)는 감정을 인간의 마음과 몸 양쪽에 관련된 복잡한 반응으로 이해하며 다음 과 같은 것들이 포함된다고 보았다. 첫째는 분노, 불안, 사랑의 느낌과 같은 주관적인 정신 상태다. 둘째 는 공개적으로 표현되든 되지 않든, 달아나거나 공격하는 것과 같은 행동의 충동이다. 셋째는 심장 박동 이 증가하거나 혈압이 증가하는 것과 같은 신체의 큰 변화다. 안광호(2006: 36~39)는 감정(정서)의 개념적 특성으로 다음 네 가지를 제시한다. 첫째, 감정은 어떤 대상을 향해 발생한다. 둘째, 감정은 어떤 대상에 대한 매우 강한 부정적ㆍ긍정적 평가의 결과로 유 발된다. 이 평가는 많은 인지적 노력(깊은 생각)을 통해 이루어지기 보다는 무의식 상태에서 즉각적으로 이루어져 반사적 감정반응(reflex emotion)이 유발될 수 있다. 셋째, 감정은 자동적인 생리적ㆍ육체적 각 성 또는 느낌을 경험하게 만든다. 넷째, 감정은 특정한 행위성향을 유발시킨다. 3. 감정과 의사결정: 감성적 판단 vs. 이성적 판단 인간이 이성적 존재인 동시에 감정의 동물이라는 것은 부인할 수 없는 사실이다. 인간의 의식세 계는 이성과 감정 또는 사고와 느낌의 두 영역으로 구성되어 있다.(이대희, 2007: 405) 이성과 감정은 좋던 나쁘던 간에... 서로 그물처럼 연결되어 (다마지오, 1999: 2) 있으며 상호 조화를 이룸으로써 삶 을 적절히 영위할 수 있도록 돕는다.(로비넷, 2003) 그런데 서양의 합리주의 철학 전통에서는 감정을 이 성에 비해 열등하며 개인과 사회의 합리적 발전을 위해서 통제되어야 할 요소로 취급하여 왔다.(Marcus, - 5 -
Neuman and MacKuen, 2000: 12-27) 하지만 실제로는 개인적으로나 사회적으로 감성 영역이 의사결정 과정을 지배하면서 이성 영역을 압도하는 경우가 더 흔하다. 감정과 이성에 대한 통상적인 시각은 양자를 서로 상충되는 대립적 관계로 이해한다. 감정은 즉 흥적이고 변덕스럽기 때문에 감정에 좌우되는 사람은 합리적이고 건전한 의사결정을 하지 못한다고 본 다. 특히 감정적으로 동요된 상태에서는 정확한 정보처리를 바탕으로 하는 이성적인 판단이 이루어지기 어렵다. 분노, 불안, 공포, 혹은 환희 등의 감정으로 흥분한 사람은 객관적 상황판단에 있어서 인식의 오 류를 범하기 쉽다. 예컨대 Ruddy, Feldman, and Casses(2007: 208)는 분노한 사람들의 인지작용이 대 개 즉흥적이고 피상적이며 철저하지 못하다는 여러 연구 결과들을 소개하고 있다. 감정적 판단은 이성적 판단에 비해 무척 빠른 속도로 이루어진다. 감성이 마음에 영향을 미치는 속도는 사고에 비해 3,000배나 빠르다고 한다.(로비넷, 2003: 6) 그래서 이성적 사고가 미처 따라잡기도 전에 먼저 감정이 행동을 유발시키는 경우가 적지 않다. 이성적 판단은 여러 정보를 꼼꼼히 처리해야 하 기 때문에 상당한 인지적 노동을 요하며 시간도 많이 걸린다. 그에 비해 감정이나 느낌은 바로 인출 가 능하며 즉각적인 만족을 제공한다.(힐, 2004: 33) 감정적 판단은 즉각적인 느낌에 의존하거나 사전에 형 성되어 기억 속에 저장된 신념을 토대로 이루어진다. 따라서 인지적 노력과 상황 대응속도 면에서 훨씬 수월한 선택(판단) 방식이다. 실제로 전문적 지식이 부족하거나 정보가 충분치 못한 상황에서 사람들은 감정 주도적으로 대안을 선택하는 경우가 흔하다.(안광호, 2006: 59) 신중하고 이성적인 판단과정에서도 감정은 일정한 역할을 수행한다. 감정은 이성적 선택을 통해 추구하고자 하는 목표 가치를 형성한다.(박형신ㆍ이진희, 2008: 163) 합리적 선택이론에 의하면 인간은 자신의 이익(interest)을 극대화하기 위해 노력한다. 그런데 과연 무엇이 자신의 이익인가 하는 것은 궁극 적으로 감정 영역에서 좌우된다. 어떤 사람이 돈을 많이 벌려고 하는 것은 돈에 대한 감정적 애착이 있 기 때문이다. 또 어떤 사람이 돈은 못 벌어도 예술활동을 추구하는 것은 그 사람에게는 예술이야말로 가 장 큰 기쁨과 만족이라는 긍정적 감정을 불러일으키기 때문이다. 즉 감정적 경험에 따라 어떤 사람에게 는 돈이 최고의 이익이 되는가 하면 또 어떤 사람에게는 예술활동이 최고의 이익이 되는 것이다. 이처럼 감정은 이성이 해결해야만 하는 문제들을 지적 해준다.(바바렛, 2007: 83) 또한 이성적 판단의 결과는 감정적 반응을 통해 검증되고 최종적 결정으로 확정된다.(로비넷, 2003: 6) 이 때문에 감정은 사람들의 신념체계 형성에 지대한 영향을 미친다. 즉 인간은 어떤 대상에 대 한 감정적 경험과 조화되는 방향으로 자신의 속성신념 집합(coherent set of emotionally held beliefs)을 구성하기 마련이다.(안광호, 2006: 60) 그리고 이를 토대로 어떤 정보의 진실성 여부를 판단한다. 다시 말해 감정 혹은 느낌이 어떤 정보의 진실 여부를 말해준다고 믿는 것이다. 결국 감정의 영향을 받은 의 사결정은 이성적 사고만으로 내린 결정에 비해 더 깊게 그리고 더 오랫동안 지속된다.(로비넷, 2003: 58) 4. 사회적 갈등의 원인으로서 분노 감정 감정에는 여러 가지 종류가 있다. 그 중 특히 분노(화, 노여움, anger)는 사람들 사이에 갈등을 유발/증폭시키는 중요한 요인이다. 바바렛(2007: 233)은 분노를 받아들일 만하고 바람직하고 적절하고 정당한 결과와 절차로부터의 이탈에 대한 감정적 판단 이라고 정의한다. 분노란 어떤 대상이나 사건에 대하여 몹시 언짢거나 못마땅해하는 감정이며 흥분한 상태가 되어 공격적 에너지를 분출하기도 한다.(이 대희, 2007: 108) 사회 속에는 법규나 제도, 정치상황, 특정 정책 등 사람들에게 분노를 일으키는 다양한 요인들이 있다. 예컨대 핵 시설과 같은 위험성이 큰 주제에 관한 전문가나 정부의 난해하거나 설익은 설 명은 사람들에게 엄청난 분노를 야기시키면서 불신과 갈등을 심화시킨다.(페터스ㆍ송해룡, 2001: 245) 감정이 일어날 때는 대상 혹은 목표가 있는데 분노의 경우 그 목표는 자신의 에고 혹은 자존심 - 6 -
을 보존하는 것이라고 한다.(래저러스, 1997: 28) 분노의 감정은 자신이 바라는 목적을 좌절시키는 부정 적 사건에 의해 유발되며 그 사건이 불의(unjust)하거나 부당(illegitimate)하다고 비쳐질 때 더욱 증폭된 다.(Ruddy, Feldman, and Casses, 2007: 205) 그런데 분노는 외적으로 승인된 일련의 기준, 가치, 규 범에 의해 추동된다 는 점에서 단순히 개인적인 복수심과는 다르다.(바바렛, 2007: 232) 우리가 불의를 목도할 때, 그것이 설사 우리가 모르는 사람을 향한 것이라 해도, 분노를 느끼게 되는 것도 이 때문이다. 정의에 헌신하고 인간의 품위를 지키는 것은 우리 존재의 한 부분이며, 우리가 원하는 공정한 세상의 기초다. 우리 대부분은 그런 불의한 세상의 증거를 다름 아닌 우리 자신의 정체성에 대한 공격으로 여긴 다. 그것을 우리 자신에 대한 직접적인 개인적 공격과 다름없이 위협적으로 여길 수도 있다. (래저러스, 1997: 35) Dore and Kirouac(1985)은 분노를 유발하는 상황으로 다음과 같은 다섯 가지 요인을 제시한다. (안광호, 2006: 83 재인용) 1) 장벽, 장애물, 좌절(사람, 사회적 제약, 위험한 공격에서 오는 심리적ㆍ신 체적 위협), 2) 모욕(심리적 또는 언어적 위협), 3) 뭔가 하도록 강요받음, 4) 부당한 대우를 당하거나 목 격함, 그리고 5) 욕구 충족을 방해하며 지속되는 누그러지지 않는 긴장감 등이다. 한편 (안광호, 2006: 170)는 분노의 발생 원인으로 다음과 같은 경우들을 꼽는다. 1) 목표지향적 행동에 방해를 받을 때, 2) 자존심에 손상 입었다고 자각할 때(무가치한 존재로 취급당하거나 정당한 대우를 받지 못한다고 자각할 때), 3) 자신의 욕구가 충족되지 않았을 때, 그리고 4) 상대방의 말과 행동이 자신의 기존 신념과 상반될 때 등이다. IV. 국민-정부 소통관계의 분석틀 감정 측면에서 정부와 국민간의 소통 및 갈등 관계를 조망하기 위하여 본 연구에서는 두 가지 분석틀을 제시한다. 하나는 감정공동체로서의 정책대중이고, 다른 하나는 화성 男 금성 女 모델이다. 1. 감정공동체로서의 정책대중 일반적으로 정책과정에 관련된 사람들을 정책결정자(policy maker)와 대상집단(target group)으 로 구분한다. 대상집단은 정책으로 인해 어떤 식으로든 이익을 보거나 비용을 부담하는 사람들을 의미한 다. 그런데 정책에 의해 직간접적인 영향을 받거나 이해관계가 걸린 것은 아니지만 해당 사안에 대해 큰 관심을 가지고 있는 사람들도 있는데 이들과 대상집단을 합해서 정책대중 이라고 부를 수 있다.하지만 정책대중 이외의 사람들은 대개 해당 사안에 대해 별 관심이 없기 때문에 굳이 독자적 판단의 수고를 하 기 보다는 정책대중이 표출한 입장을 따라가곤 한다. 따라서 사실상 정책대중의 입장이 국민 전체의 여 론을 형성하는 경우가 많다. 스크린쿼터제 또는 세종행정복합도시와 같이 특정 지역 혹은 계층을 겨냥하 는 정책의 경우 <그림 1>의 (가)와 같이 대상집단 < 정책대중 < 국민 의 구조를 이룬다. 미국산 쇠고 기 수입처럼 잠재적으로 모든 국민이 정책의 대상이 되는 경우에는 (나)와 같이 대상집단, 정책대중, 전 체 국민이 사실상 동일한 집단이 된다. - 7 -
<그림 1> 대상집단, 정책대중, 국민의 관계 감정공동체 (communities of feelings)란 특정한 사안에 대하여 감정적으로 공통된 경험과 반응 을 공유하는 사람들의 무리를 의미한다.(베레진, 2009: 75) 감정의 공유를 통해 결합된 감정공동체는 개 인들 간의 감정적 일체감을 강화시키며 감정 에너지를 뿜어낸다. Collins(2004: 103)가 지적하듯이 감정 은 하나의 사회를 묶어주는 힘- 연대의 접착제-이자 갈등을 동원하는 힘-집단 동원의 에너지-이다. (박 형신ㆍ이진희, 2008: 149에서 재인용) 일반적인 조직과 달리 감정공동체는 그 형태와 내용 그리고 존속 기간이 일정하지 않은 일시적인 장 (temporary arena)이다.(베레진, 2009: 83) 그러나 감정공동체는 감 정 에너지가 표출되는 특정한 시기 동안 정치적 정체성(political identity)과 소속감을 드라마틱하게 고조 시키면서 개인들을 공적 공간 속으로 결합시킨다.(Berezin, 2001: 84) 감정공동체를 구성하고 있는 개인 들은 우리가 모두 여기 모여 있어! 우리는 무엇인가 공유해야만 해! 라는 식의 강렬한 연대의식을 느끼 게 된다. 그리고 이를 통해 우리는 모두 거기 있었어! 라는 집합적 기억(collective memory)이 형성되게 된다.(Berezin, 2001: 93) 군중에 대한 선구적 연구자인 르 봉도 이와 유사한 맥락에서 심리적 군중 (foule psychologique)이라는 개념을 제시했었다. 많은 개인들이 어느 순간 격렬한 정서에 사로잡힐 때 의식을 지닌 인격체는 사라지고 개인들의 감정과 생각은 전부 한 방향으로 정렬되어 일시적이긴 하지만 매우 명 확한 특성을 드러내는 하나의 집합적 영혼이 구성된다 는 것이다.(르 봉, 2008: 23) 그는 강렬한 감정의 공유가 이루어진다면 설령 수 천, 수 만의 사람들이 각각 다른 곳에 분산되어 있다고 해도 심리적 군중 은 형성될 수 있다고 보았다. 르 봉이 바라보는 군중은 이성적 존재라기보다는 감정에 휩싸인 무리에 불 과하다. 충동성, 과민성, 이성적 사고 불능,... 판단력 결여, 감정의 과장 그리고 빈약한 사유 능력, 비판 정신의 결여, 쉽게 흥분하는 성질, 잘 믿는 경향, 그리고 단순함 이 군중의 속성이라는 것이 다.(르 봉, 2008: 34, 182) 군중을 구성하는 각 개인들의 지적 수준과 관계없이 감정과 사상이 같은 방향으로 정렬되는 정신적 전염(contagion mentale)이 순식간에 발생하곤 한다.(르 봉, 2008: 29) 특히 군중 속 개인에게는 어떤 감정이든 매우 빠르게 전염되는데 이것이 바로 군중이 일순간에 극단으로 치닫는 급작 스런 혼란이 발생하는 이유이다.(르 봉, 2008: 129) 정책 현안을 두고 형성되는 정책대중이 감정공동체 혹은 심리적 군중화하게 되면 정치적으로 매 우 강력한 힘을 발휘하게 된다. 새로운 정책 혹은 정책변경이 예고되면 대상집단은 그에 대한 손익계산 을 하게 되고 그 평정(appraisal) 결과에 따라 긍정적 또는 부정적 감정을 공유한다. 3) 상당한 손해가 예 - 8 -
상되는 경우 대상집단이 정책에 영향을 미치기 위해 흔히 쓰는 전략은 가급적 넓은 범위의 외부적 연대 를 구축하는 일이다. 이 과정에서 자주 활용되는 효과적인 수단이 바로 감정(예컨대 분노)에의 호소이다. 르 봉의 지적과 같이 집단 속의 개인들 사이에는 매우 빠른 감정적 전염이 일어나기 쉽다. 특히 인터넷 과 같은 매체를 통하여 자극적인 이미지와 구호가 동원되면 감정적 전염이 순식간에 확산될 수 있다. 즉 감정공동체로서의 정책대중이 형성되게 되는 것이다. 대상집단에 의해 촉발된 감정이 정책대중으로 넓게 확산되면서 감정공동체가 이루어지게 되면 강력한 감정 에너지가 발산된다. 그리고 정책대중이 표출하는 이 감정적 메시지가 국민 전체 여론의 향방을 좌우하게 되는 것이다. 감정공동체 개념은 어떤 정책현안을 둘러싸고 정부와 국민 간에 심각한 갈등으로 인해 정책이 파행을 겪게 되는 현상을 이해하는 데 하나의 실마리를 제공한다. 예컨대 아무리 좋은 내용의 정책(변화) 이라고 해도 일단 부정적 감정으로 들끓는 감정공동체로서의 정책대중이 형성되고 나면 그 정책의 원만 한 시행은 어렵게 된다. 정책 자체의 합리성 혹은 바람직스러움에 대한 논리적 설득과 이성적 주장이 부 풀어 오른 감정의 벽을 넘기는 힘들다. 이성적 논법은 감정과의 싸움에 있어서 완벽하게 무력하기 때문 이다.(르 봉, 2008: 118) 이러한 상황에서는 뚜렷한 근거도 없고 논리적 증명도 불가능한, [그러나] 간 결하고 명료하며 확신에 찬 문장 이 오히려 더 큰 권위를 지니게 된다.(p.127-128) 따라서 정책(의 바람 직스러움)에 대한 정부의 설명만으로는 부정적 감정으로 한 덩어리가 되어 반발하는 감정공동체를 진정 ㆍ납득시키기 어려운 것이다. 2 화성 男 금성 女 모델 그렇다면 정책을 둘러싸고 감정적 갈등이 빚어지는 상황은 어떻게 이해할 수 있는가? 정부와 국 민 간의 소통부재 및 갈등을 감정 측면에서 분석함에 있어서 이 연구는 정부-국민 관계를 남녀관계에 비 유하는 은유틀을 제시한다. 남자와 여자는 여러 면에서 서로 대조적인 속성을 가지고 있다. 예컨대 남녀 간의 갈등상황과 관련하여 김성묵(2003: 54)은 남자는 상황을 먼저 이해하면 마음이 풀린다. 하지만 여 자는 먼저 마음이 풀려야만 상황을 이해하기 시작한다 고 지적한다. 또한 패즈와 패즈(2000; 157, 194) 의 관찰에 의하면, 여자는 감정에 호소하고 인간관계를 중시하는 반면 남자는 말에 집중하고 일을 중시 한다. 소비행위에 있어서도 대개 남성들은 가게 안에 들어가서 일단 원하는 것을 찾으면 바로 집어들고 계산하고는 곧장 나가버리는 반면 여성들은 자신의 이성적 욕구와 감각ㆍ감성적 욕구를 동시에 채워주는 제품이 무엇인지 비교하느라 많은 시간을 보낸다고 한다.(힐, 2004: 319) 남녀의 심리적 차이에 관해 가장 설득력 있고 널리 인용되는 모델은 아마 존 그레이의 화성에 서 온 남자, 금성에서 온 여자 (Men are from Mars, Women are from Venus)일 것이다. 4) 이 은유적 모 델에서는 남자와 여자가 마치 서로 다른 행성에서 온 존재들처럼 매우 상이한 인지구조를 가지고 있다고 전제한다. 그레이(1993)가 정리한 화성인(남자)과 금성인(여자)의 특징적 차이는 <표 1>과 같다. 남자들 은 기본적으로 목표 지향적 존재로서 문제해결에 온통 정신을 쏟으며 목적을 이루는 능력을 통해 자기 존재를 확인한다. 반면 여자들은 관계 지향적이어서 일 보다는 감정과 느낌을 함께 나누는 관계를 맺음 으로써 만족을 느낀다. 남녀간의 차이는 또한 대화 방식에서도 두드러지게 나타난다. 남자들은 대개 사실 3) 인지적 정서이론에서는 인지적 평가(cognitive appraisal)가 정서유발에 중요한 역할을 한다고 가정한다.(안광호, 2006: 76) 어떤 대상물의 목표관련성(goal relevance)과 목표일치성(goal congruence) 정도를 평가한 결과 자신이 세운 목표와 관련 없거나 불일치하면 그 대상물에 부정적 감정이 유발된다. 여기서 대상물에 대한 평가는 반드시 의 식적 과정을 거쳐야 하는 것은 아니며 감각적 이해(감지)를 통해(즉 무의식 수준에서의 평가를 통해) 이루어질 수 있 다고 한다. 4) 부부 상담 전문가 John Gray가 1992년에 출간했던 이 책은 227주동안 퍼블리셔스 위클리 베스트셀러가 되었을 정도로 남녀간의 심리적 차이를 대단히 명쾌하게 기술한다는 평을 받고 있다. - 9 -
전달 위주의 대화를 하기 때문에 핵심 골자만 간단히 전하는 것으로 끝나는 반면 여자들은 온갖 과장과 은유, 막연한 표현들을 총동원하여 감정을 교류하는 대화를 주로 한다. 화성인 지향점 목표 지향적 관계 지향적 금성인 중시하는 것 문제해결: 능력, 효율, 업적 감정공유: 관심, 관계맺기 대화 방식 사실전달 위주: 핵심 골자 감정표현 위주: 과장, 은유, 막연한 표현 총동원 만족을 느낄 때 목적을 이룰 때 느낌을 나누고 관계를 형성할 때 관심의 대상 사물, 사실, 일, 기술, 사람, 느낌, 인간관계 조언과 충고 능력에 대한 불신 관심의 표시 사랑의 욕구 (상대방에게 받고자 하는 것) 미안하다 의 의미 <표 1> 화성인(남자)과 금성인(여자)의 근본적 차이 1.신뢰 2.인정 3.감사 4.찬미 5. 찬성 6.격려 내가 일을 제대로 처리하지 못해서 사과한다 1.관심 2.이해 3.존중 4.헌신 5. 공감 6.확신 당신 기분이 그렇다니 마음이 쓰인다 남녀 간의 이러한 차이를 이해하지 못하면 서로 사랑하는 남녀 사이에도 전혀 의도치 않은 갈등 이 생길 수 있다는 것이 그레이의 진단이다. 남자(혹은 여자)가 보내는 사랑의 메시지를 여자(혹은 남자) 는 자신을 무시(혹은 모욕)하는 메시지로 받아들이기 때문에 감정이 상하게 되고 분노하게 된다는 것이 다. 예컨대 문제상황에 처하게 되면 남자는 즉각 문제해결책을 찾으려 골몰하는 반면 여자는 자신의 감 정을 함께 나누는 관계를 간절히 찾는다고 한다. 그래서 사랑하는 여자에게 어떤 문제가 생기면 남자는 즉시 문제해결 모드로 돌입함으로써 자신이 여자를 사랑한다는 메시지를 보낸다. 그러나 여자는 자신이 얼마나 힘들어하는지를 남자가 헤아려주며 감정을 같이 공유하기를 원한다. 따라서 자신의 말에는 귀를 닫아버리고 일방적으로 해결책을 제시하는 남자를 보며 사랑의 메시지를 읽는 것이 아니라 당신에게 관 심도 없고 신경쓰기도 싫다 는 메시지로 판독한다. 결국 남자의 진정한 의도와는 정반대로 여자는 감정 공유를 거부당했다고 느껴서 분노하게 된다는 것이다. 3. 화성에서 온 정부, 금성에서 온 국민 앞에서 살펴본 남녀의 차이에 대한 구도는 정부와 국민 간의 관계에 있어서도 상당 부분 적용될 수 있다는 것이 본 연구의 출발점이다. 정부는 공익과 국민복지를 위해 사회적 공공문제를 해결하려는 목적으로 창조된 기제이다. 따라서 합리적 문제해결은 정부 관료제에게 요청되는 최고의 당위적 규범이 자 행위준칙이다. 그리고 감정은 정부의 본분을 수행함에 있어서 불필요하거나 합리성을 왜곡하는 장애 물이라는 것이 보편적인 인식이다. 반면 집단으로서의 국민은 많은 경우 냉철한 이성적 판단과 철저한 계산 보다는 단순하게 사고하고 감정에 휩싸이기 쉬운 존재이다. 이와 같은 맥락에서 르 봉(2008: 38)은 군중이 여성적 성격을 띠는 것은 어디든 마찬가지 라고 거듭 강조한 바 있다. 5) 감정공동체로서의 정책 5) 르 봉의 주장에 여성비하적인 시각이 깔려 있는 것은 사실이다. 그렇지만 남녀의 심리적 차이에 비쳐볼 때 군중 의 심리적 특성이 남성보다는 여성에 가깝다는 것은 (가치중립적 차원에서) 상당히 일리 있는 통찰이라 할 수 있다. - 10 -
대상 개념과 화성 정부, 금성 국민 은유틀에 입각한 정부와 국민 간의 소통 및 갈등 관계에 관한 설명 은 다음과 같다. 먼저 어떤 사회적 상황의 발생 혹은 변화는 그에 대응하는 새로운 정책 혹은 기존 정책의 변화 를 야기시킨다. 정책에 의해 직접적으로 영향을 받게 되는 대상집단은 이해관계 평가에 따라 감정적 반 응을 하게 된다. 대상집단에게 많은 손해가 예상되는 경우, 정책에 영향력을 행사하기 위해 외부적으로 동조세력을 넓히려고 한다. 이 때 대부분의 일반 국민들은 해당 정책사안에 대해 관심도 없고 아는 바도 거의 없는 상태이다. 따라서 대상집단은 일반 국민들의 관심을 유발하고 또 복잡한 계산 대신 간단한 직 관적 판단을 유도하기 위해 가급적 단순ㆍ명쾌한 논리와 몇 개의 인상적인 정보만을 제공한다. 인간의 제약된 합리성(bounded rationality)과 결정비용(decision cost)을 고려할 때 해당 사안에 별 관심 없는 일반 국민들에게 방대한 상세 자료를 제공하고 동의를 구하는 것은 대단히 비효율적인 전략일 뿐이다. 정보제공과 더불어 대상집단이 흔히 사용하는 강력하고 효과적인 무기는 바로 국민들의 감정에 호소하는 것이다. 감정은 집단 속 개인들 사이에 빠르게 전염될 뿐 아니라 감정을 공유한 집단의 응집력 은 단순히 지식이나 이해관계를 공유한 집단보다 훨씬 크기 때문이다. 특히 오늘날과 같이 초고속 인터 넷이 일상화되어 있는 상황에서는 신속한 정보 전달 뿐 아니라 멀티미디어 이미지를 활용할 수 있다는 점에서 감정 전염을 통한 공감대 형성이 과거보다 훨씬 더 신속하고 강력하게 일어날 수 있다. 대상집단의 입장에 동조하는 사람들이 늘어나면 정책대중이 형성된다. 이들은 사이버 및 오프라 인 공간에서 대상집단의 논리에 수긍하며 동일한 감정적 반응을 표출하는 감정공동체가 된다. 감정공동 체를 이룬 정책대중에서 발견되는 일반적인 현상은 단순ㆍ명쾌한 논리, 인상적인 일부 자료의 강조, 텍스 트 보다 이미지 중시, 감성에 호소하는 자극적 상징 등이다. 정책집단이 분노 혹은 좌절과 같은 부정적 감정을 강력하게 표출하면 전체 국민들 중 많은 부분이 이에 동조하면서 자연스럽게 전체 여론도 부정적 으로 형성된다. 부정적 여론의 확산에 직면한 정부의 입장은 마치 사랑하는 아내를 위해 어떻게든 문제를 잘 해 결해보려고 애쓰다 아내의 감정만 상하게 하는 남편으로 은유해볼 수 있다. 정부는 사회문제를 잘 해결 하기 위해서 정책의 실체적 합리성(substantive rationality)을 냉철하게 추구하려 한다. 그런데 대부분의 일반 국민들은 정부가 내놓은 정책의 모든 복잡한 내용을 꼼꼼히 살펴보고 이해하려 하기 보다는 대개 몇몇 간단한 정보파편만 가지고 좋으냐 나쁘냐 하는 식으로 간결하게 판단한다. 그 대신 정부가 국민들 사정에 관심과 주의를 충분히 기울이지 않는 듯이 보이면 정책내용의 진정한 실체적 합리성과는 상관없 이 감정이 상하게 된다. 문제해결과정에서 나타나는 정부의 몰감정적 태도는 마치 아내의 고충을 함께 아파하지 않는 무관심한 남편의 이미지처럼 국민들에게 분노의 감정을 불러일으키는 것이다. 반면 정부 입장에서는 문제해결을 위한 수고를 무시하는 듯한 여론의 비난이 이해되지 않는다. 그래서 국민을 달래 기 위해 정책이 합리적임을 더욱 힘써 설명해서 납득시키려고 한다. 하지만 그러면 그럴수록 국민들에게 는 정부가 구차한 변명을 계속 늘어놓는 것으로 비쳐져서 감정만 더욱 상하게 된다. 그러면 정부는 또 다시 이성적 설명(해명)을 되풀이 하고 이는 다시 국민들의 분노한 감정을 더욱 격앙시키는 악순환이 되 풀이되는 것이다. 정부와 국민 사이에 이처럼 소통부재와 갈등증폭이 일어나는 이유는 양자의 소통체계가 다르기 때문이다. 마치 화성에서 온 남자 와 금성에서 온 여자 처럼 각자 사용하는 언어체계가 다르기 때문에 서로 상대방이 자기 말을 도무지 듣지 않는다고, 그래서 대화가 통하지 않는다고 생각하며 불평하는 것 이다. 정부와 국민 간에 실제로는 수많은 정보교환이 일어남에도 불구하고 소통부재가 토로되는 것은 이 처럼 상이한 소통체계로 인하여 상호간에 진의가 제대로 전달되지 않기 때문이다. 달리 표현하면, 서로 말은 주고받지만 진정한 마음은 통하지 못하는 상황으로 인하여 갈등이 증폭된다는 것이다. - 11 -
IV. 정부와 국민 간의 갈등 사례 본 연구에서는 정부와 국민 간의 소통관계를 분석하기 위한 사례로 스크린쿼터 축소논란과 미국 산 쇠고기 수입반대 촛불시위를 분석한다. 두 사례 모두 정책에 대한 국민들의 강력한 감정적 반발로 인 해 갈등이 증폭되었다는 공통점이 있다. 그런데 전자는 영화계라는 특정한 대상집단과 이들의 주장에 동 조하는 여러 시민단체 및 네티즌들이 정책대중을 형성하였다는 점에서 <그림 1>의 (가)에 해당한다. 반 면 후자는 사안 자체가 잠재적으로 국민 모두에게 영향을 미칠 수 있는 사안이라는 점에서 사실상 대상 집단 및 정책대중이 국민 전체와 동일하다는 점에서 <그림 1>의 (나)에 해당한다. 1. 미국산 쇠고기 수입반대 촛불집회 미국산 쇠고기 수입을 둘러싼 소위 광우병 파동 은 2008년 4월 18일 미국산 수입 쇠고기의 연 령제한 단계적 철폐를 골자로 하는 개정협상이 타결되면서 촉발됐다. 6) 특히 4월 29일 방영된 MBC의 PD수첩 은 시청자들에게 큰 충격을 주면서 많은 국민들이 미국산 쇠고기의 위험성에 관하여 불안감을 갖게 되었다. 광우병과 관련하여 괴담 수준의 유언비어까지 나돌면서 미국산 소고기 수입 개방에 대한 비판이 높아지자 5월 2일 정부는 대국민 담화문을 발표하고 미국산 쇠고기 수입의 안전성을 강조하였다. 그러나 정부의 해명에도 불구하고 바로 그날 저녁 청계광장에서는 청소년들의 주도로 광우병 수입반대 촛불 문화제 가 열렸고 약 1만여명의 시민들이 참여하여 정부를 성토하였다. 또한 다음 아고라 의 이명 박 대통령 탄핵 요구 게시판에는 3일 오전 70만 명 이상이 서명하였다. 이날을 기점으로 정부에 항의하 는 촛불집회가 두 달 넘게 매일 개최되었다. 5월 22일에는 이명박 대통령이 수입 쇠고기 파동과 관련한 대국민 사과 담화문을 발표하였으나 촛불시위는 수그러들지 않았다. 5월 29일 정부는 미국산 쇠고기 수 입 위생조건에 대한 고시를 발표하였고 국민들의 반발은 더욱 격화되었다. 6월로 넘어가면서 시위는 점 차 폭력적 양상을 띠기 시작하였다. 6ㆍ10 항쟁 을 기념하며 정권 퇴진 을 목표로 내세웠던 6월 10일의 집회에는 서울 도심에 8만 명, 전국 80개 시도에 14만 명이 참여하였다.(경찰추산. 주최측 추산은 서울 70만, 전국 100만) 시위의 폭력성이 심해지면서 경찰과의 물리적 격렬한 충돌도 잦아졌다. 이러한 상황 에서 정부가 강경대응 의지를 천명하고 폭력시위에 대한 여론이 악화되는 한편 종교계의 호소 등으로 인 해 7월에 들어와서는 촛불시위의 열기가 식어가게 되었다. 그리고 100일째 되는 8월 15일 1,000여명 정 도의 간헐적 시위를 끝으로 미국산 쇠고기 수입반대 촛불집회는 막을 내리게 되었다. 한편 국내 대형마 트들이 미국산 쇠고기 시판을 재개한 11월 27일에는 일부 시민단체들의 항의에도 불구하고 하루 동안 50톤이 팔리면서 미국산 쇠고기는 우리나라 수입 쇠고기 시장에서 1위 자리를 차지하였다.(고종원ㆍ이한 우ㆍ최규민, 2009: 121) 광우병 파동을 둘러싼 정부와 국민의 갈등은 분노라는 프리즘을 통해 잘 이해될 수 있다. 7) 처음 6) 미국산 쇠고기는 2003년 12월 미국에서 광우병이 발생한 이래 수입이 중단되었다가 한미 FTA 협상 타결 이후 2006년 10월 수입이 재개되었다. 하지만 이후 총 16건의 수입위생조건 위반 사례가 적발되어 2007년 10월에는 검 역 및 수입을 전면 중단하는 조치가 취해졌었다. 그런데 2007년 5월 미국이 국제수역사무국으로부터 광우병 위험 통제 국가 의 지위를 획득함에 따라 한미 양국은 새로운 고시를 만들기 위한 협상을 진행하고 있었다. 그리고 11월 17일 한덕수 국무총리 주재로 열린 대책회의에서 미국이 동물사료 금지조치를 강화할 경우 월령에 상관없이 SRM을 제외한 나머지 쇠고기를 모두 수입하기로 결정하였다. 하지만 노무현 대통령은 이와 관련하여 끝내 최종 결재를 하 지 않은 채 퇴임하였고 이 때문에 이병박 정부의 협상 타결 이후 설거지 론 이 논란거리가 되었다.(고종원ㆍ이한우 ㆍ최규민, 2009: 269) 7) 촛불집회를 분석한 많은 연구들이 감정, 특히 분노의 중요성을 인식하고 있다.(김영옥, 2008; 이영민, 2008; 박형 신ㆍ이진희, 2008) 또한 당시 상황을 다룬 수많은 언론 보도들도 성난 민심 혹은 국민의 화 등과 같이 분노라는 - 12 -
한국 정부가 미국산 쇠고기 수입 재개 협상을 시작할 때 가장 염두에 두었던 대상집단은 국내 축산농가 였다. 8) 그러나 PD수첩 의 충격파로 인해 정부의 예상과는 달리 미국산 쇠고기 수입은 광우병이라는 먹 거리 안정성 문제로 국민들에게 각인되었다. 이는 온 국민이 곧 대상집단이자 동시에 정책대중이 되었음 을 의미한다. 축산농가는 소수이지만 수입 쇠고기를 사먹는 소비자는 전 국민이기 때문이다. 9) 그리고 수 많은 국민들이 정부의 미국산 쇠고기 수입협상에 대해 비판적 입장을 갖게 되었다. 이명박 대통령에 대 한 지지율 변화를 보면 취임 직후인 3월 23일만 해도 59.4%였던 것이 촛불집회가 시작된 직후인 5월 7 일에는 25.4%로 급락했고 6월 2일에는 17.1%로까지 추락하였다. 정책대중으로서의 국민이 이토록 심하 게 반발했던 것은 강력한 감정을 공유하고 발산하는 거대한 감정공동체의 형성으로 해석할 수 있다. 10) 그리고 이 감정공동체를 결속시켰던 감정은 다름 아닌 분노였던 것이다. 그렇다면 분노에 휩싸인 거대 감정공동체가 이루어진 동인은 무엇인가? 국민들의 분노를 촉발시켰던 직접적인 요인은 불안 혹은 공포 라는 감정이었다. 공포란 합리 적 선택에 의해 피할 수 있는 대상이 아니라 위험에 처할지도 모른다는 감정적 느낌 이다.(박형신ㆍ이진 희, 2008: 168) 미국산 쇠고기 수입에 반대하는 측에서는 논리보다 감성에 호소하는 선정적이고 자극적 인 구호를 동원하여 사람들의 불안감을 자극하였다. 11) 뿐만 아니라 이명박 대통령의 방미 기간 중 정상 회담 시한에 맞춰 협상이 조급하게 타결되었기에 굴욕협상, 조공협상 이라는 비판이 쏟아졌다. 이는 곧 미국의 부당한 압력에 무릎꿇은 검역주권 포기 로 비쳐지면서 국민의 자존심을 크게 상하게 하였다.(홍 윤기, 2009: 274; 고종원ㆍ이한우ㆍ최규민, 2009: 251) 광우병에 대한 불안감 자체는 나름대로 과학적 근거를 갖춘 평가에 기초한 정당한 감정의 발로였다. 그리고 국민적 자존감이 상한 것 역시 한미간 불공 정(해보이는) 합의에 대한 정당한 반능이었다. 그런데 미국산 쇠고기에 대한 불안이 그토록 격렬한 촛불 시위로 번졌던 것은 분노의 감정이 폭발하였기 때문이다. 그리고 그 주된 원인은 감성적 방기 (홍기윤, 2009: 286), 즉 국민의 불안한 감정을 제대로 읽지 못하고 적절한 소통을 하지 못했던 정부의 대응방식 에 있었다. 한미 쇠고기 수입협상을 타결하면서 정부가 취했던 행동은 전형적인 화성에서 온 남자 스타일 이었다. 도시민들이 세계에서 가장 비싼 고기를 먹는 것은 바람직하지 않다. 질 좋은 고기를 들여와서 일반시민들이 값싸고 좋은 고기를 먹게 되었다 (4월 21일)라는 이명박 대통령의 발언에는 어려운 문제를 잘 해결하고 나서 칭찬을 바라는 의기양양함이 그대로 드러나 있다. 협상 수석대표였던 민동석 농식품부 감정을 가장 핵심적인 키워드로 파악하였다. 8) 김종훈 통상교섭본부장은 쇠고기 수입으로 우리 축산농가의 피해에 대해 고민을 했지, 먹으면 죽는다 는 식으로 제기될지 진짜 생각 못했습니다.... [소통을] 못 한 것은 먹으면 죽을 수 있다 는 쪽으로는 전혀 착안을 못한 겁니 다. 라고 회고한 바 있다. 조선일보, 최보식이 만난 사람: 협상장의 검투사 김종훈 통상교섭본부장, 2009. 9. 21. A33. 9) 사실 한미 FTA 협상에 앞서 진행되었던 한미 쇠고기 수입협상은 축산농가들의 이해관계에 국한되어 있었고, 따라 서 그 때에는 미국산 쇠고기 수입반대 운동이 전 국민적 양상을 띠지 않았었다.(홍윤기, 2009: 279) 축산농가의 붕 괴는 소 키우는 사람들의 문제였지 내 문제가 아니었기 때문이다. 그러나 미친 소 문제는 전 국민적인 관심사였고 생활의 문제였으며 생명의 문제였다....내가 죽고 내 가족, 내 애인이 죽는다는 사실이 더 중요 했던 것이다.(이득 재, 2008: 92) 10) 촛불시위에 참여했던 대중을 바라보는 데에는 상반된 관점이 존재한다. 안토니오 네그리의 탈근대적 다중이론에 입각한 집단지성 (대중지성, 다중지성) 관점에서 새로운 민주주의의 주체로 해석하는 시각이 있는가 하면 반대로 비합리적이고 광기에 사로잡힌 대중들의 등장 으로 보는 시각도 있다.(나종석, 2009: 107-108, 111) 촛불시위 참여 자들을 합리성을 갖추지 못한 채 감정에 얽매인 감상적 주체로만 해석하는 것은 무리가 있지만 그렇다고 감정을 배 제한 순전히 이성적인 대중지성으로 보는 것도 적절치 않다.(김석수, 2009: 91) 박구용(2009: 163)은 중립적 입장에 서 촛불은... 지성과 감성의 어울림 이라고 평가하고 있다. 11) 미국산 쇠고기와 관련하여 쏟아졌던 구호들 중에는 다음과 같이 선정적 표현이 많았다. 미친 소, 미친 정부, 국 민들은 미치겠다, 뇌송송 구멍탁, 차라리 청산가리를 입안에 털어 넣는 것이 낫다, 미국에선 개도 안 먹는 다, 저 15년 밖에 못 살았어요. 조선일보, 쇠고기 논쟁 말의 전쟁 에서 정부가 졌다, 2008. 7. 4. A4. - 13 -
농업통상정책관의 복어 독을 빼고 복을 먹는 것과 같이 광우병 특정위험물질만 제거하면 99.99% 안전 하다 는 발언 역시 문제해결 측면에만 초점을 맞춘 입장이었다. 그러나 이러한 발언들은 민심과 동떨어 진 발언으로 불에 기름을 부은 것이나 다름없었다.(고종원ㆍ이한우ㆍ최규민, 2009: 289) 5월 2일 정운 천 농림수산식품부 장관과 김성이 보건복지가족부 장관의 합동 대국민 담화문도 마찬가지였다. 확실한 과학적인 근거 없이 제기하는 안전성에 관한 문제들이 사실인 것처럼 알려지고 있어 안타깝게 생각 하 며, 미국산 쇠고기 수입재개 합의는 국제적 기준과 과학적 근거에 의거해서 이루어졌"다고 해명하였다. 이어서 감정적인 막연한 비난 여론을 잠재우기 위해 끝장토론 이라는 이름으로 광우병 설명회를 열고 철저한 검역과정을 거쳐 안전성을 담보할 것이므로 광우병 위험 가능성은 없다 고 주장하였다. 12) 그러나 국민을 설득하기 위한 정부의 시도는 오히려 국민들의 분노를 더 키우고 말았다. 통합민주당 최재성 대 변인은 쇠고기 때문에 민심에 들끓고 있는 지금, 정운천 농림부 장관은 황당한 발언을 해 성난 민심에 기름을 붓고 있다 고 비난했다. 실제로 바로 이날 저녁부터 미국산 쇠고기 수입에 반대하는 촛불집회가 시작되었다. 국민들이 불안해하는 감정 따위는 조금도 개의치 않고 무시해버리는 듯한 정부의 태도가 국 민들의 분노를 증폭시키게 되었던 것이다.(박형신ㆍ이진희, 2008: 170) 광우병 파동 당시 정부의 인식은 국민들의 비난 여론은 정보 부족으로 인한 오해에서 비롯된 것이니 정부가 제대로 된 정보를 제공하고 잘 설득하면 국민들도 납득하고 이해할 것 이라는 식이었다. (고종원ㆍ이한우ㆍ최규민, 2009: 20) 실제로 5월 1일 정운찬 장관은 광우병 논란은 부안 사태와 같다. 사실을 모르는 사람들에 의해 선동된 것 이라고 주장하였다.(경향닷컴 촛불팀, 2008: 26) 5월 2일 이명 박 대통령이 광우병 문제를 정치논리로 접근, 사회불안을 증폭시켜서는 안 된다 고 발언한 것도 같은 맥락에서였다. 그래서 정부는 인터넷에 퍼진 소위 광우병 괴담 들이 얼마나 황당한 거짓인지 설명하려고 애썼다. 5월 5일과 7일에는 주요 일간지에 농림수산식품부와 보건복지가족부 공동명의로 미국산 수입 쇠고기와 미국 사람들이 먹는 쇠고기는 똑같다, 지난 10년간 전 세계에서 소비된 미국산 소는 3억 5천 만 마리이지만 광우병은 전혀 없었다! 는 광고를 내기도 하였다. 여기서 중요한 것은 미국산 쇠고기에 관한 정부 주장의 진실성 여부가 아니라 정부가 국민들의 불안과 분노라는 감정을 전혀 수용하지 못했다는 점이다. 여러 차례에 걸쳐 발표되었던 대국민 담화문이 나 관련 고위 공직자들의 언동은 국민의 감정을 포용하기 보다는 과학적 근거 를 내세우며 정부 주장의 진실성을 설명하는 데 몰두하였다. 정부가 나름대로 국민과 소통하기 위해 애를 쓰기는 했지만 이는 어 디까지나 사실 차원의 정보전달에만 집중한 것이었다. 객관적 증거를 가지고 충분히 설명하면 국민들이 납득할 것이고 그러면 분노의 감정도 가라앉을 것이라는 정부의 인식은 전형적인 화성에서 온 남자 의 사고방식이었다. 정부가 미국산 쇠고기의 안전성에 대해 상세히 설명하면 할수록 국민 입장에서는 국민 들의 상한 감정을 전혀 고려하지 않은 정부의 무신경과 몰지각한 파렴치성 때문에 더욱 더 분노가 증 폭되었던 것이다.(홍윤기, 2009: 274) 비록 이명박 대통령이 5월 22일 대국민 담화를 발표하고 정부가 국민들의 마음을 헤아리는 데 소홀했다는 의견을 겸허히 받아들이며 국민 여러분께 송구스럽게 생각한 다 고 사과했지만 촛불시위의 규모는 더 커졌다. 왜냐하면 수입 쇠고기의 안전성이 국제기준과 부합하 는 것은 물론, 미국인 식탁에 오르는 쇠고기와 똑같다 며 따라서 재협상은 없다 고 단호히 못박았기 때 문이었다. 13) 대통령 담화문은 국민들이 기대했던 진심어린 사과가 아니라 사실상 일방적인 해명과 설득 12) 세계일보, 정부 '광우병 해명' 끝장 토론 쟁점들, 2008. 5. 2. 13) 이 와중에 간간이 터져나오는 다음과 같은 돌발성 발언들도 국민들을 자극하여 반발을 더하게 하였다.(양기화, 2009: 359; 고종원ㆍ이한우ㆍ최규민, 2009: 107) 광우병 괴담 유포자와 불법 촛불집회 주모자를 사법처리하겠다 (경찰청); 중고생들의 촛불집회 참석은 전교조 교사들과 연관이 있다 (공정택 서울시 교육감); 허위사실 유포 혹은 불법집회로 국민을 불안하게 하는 행위는 법과 원칙에 따라 엄정하게 대처하겠다 (한승수 총리 담화문); 실직자들과 일자리 없이 길거리를 헤매는 젊은이들이 촛불시위에 참가한 것 같다 (한나라당 이상득 의원); 사탄의 무리들이 이 땅에 판을 치지 못하도록 해달라 (추부길 청와대 홍보기획 비서관); 한국민들이 과학에 대해, 미국산 쇠고기에 대해 - 14 -
이었다. 마치 화가 났다니 미안하긴 한데 지금 이 중차대한 시기에 잘 알지도 못하면서 괜한 오해로 시 비걸지 말고 국가발전이라는 대업 수행에 협조나 잘 해라 는 식으로 국민을 다그치는 인상을 주었던 것 이다. 14) 2. 스크린쿼터 축소반대 투쟁 스크린쿼터(Screen Quota)란 영화관에서 영화를 상영할 때 자국의 영화를 일정 기간 이상 의무 적으로 상영하도록 규제하는 조치를 말한다. 우리나라에서는 1966년 영화법 제2차 개정이 이루어지면서 스크린쿼터제가 처음으로 도입되었으며 1996년부터는 1년 중 2/5(146일) 이상 한국영화를 상영하도록 의무화되어있었다. 그러나 1998년 출범한 김대중 정부는 외환위기 사태를 극복하기 위해 그 해 6월 미국 과의 양자간 투자협정(Bilateral Investment Treaty)의 체결을 시도하였다. 그러나 한미 정상들간의 합의에 도 불구하고 협상은 곧 교착상태에 빠지게 되었다. 미국측의 스크린쿼터 축소 요구에 대하여 한국 정부 는 수용의사를 밝혔지만 국내 영화계를 중심으로 한 반발이 너무나 강력했기 때문이었다. 한미 재계의 거듭되는 요구와 양국 관료들의 누차에 걸친 시도에도 불구하고 7년이 지나도록 스크린쿼터 축소는 이루 어지지 않았다. 1999년 6월에는 김대중 대통령의 최측근이었던 박지원 장관이 문화부에 부임하여 스크린 쿼터 축소를 시도했으나, 110여 명의 영화인들이 삭발시위를 하는 등 격렬히 반발하자 포기하고 말았다. 결국 노무현 정부가 BIT를 포기하고 대신 FTA 체결에 적극 나서면서 2006년 2월이 되어서야 기존 스크 린쿼터일수에서 50% 축소하는 결정이 이루어지게 되었다. 한국 정부와 영화계 사이에 스크린쿼터 축소라는 사안을 두고 벌어진 갈등의 골은 대단히 깊었 다. 당시 한국 정부로서는 외환위기 극복이야말로 절체절명의 국가적 과제였고, 이 문제의 해결을 위해 한미 BIT는 반드시 체결되어야만 했다. 그런데 스크린쿼터와 같은 상대적으로 사소한 사안으로 발목을 잡는 것은 전체 나라경제를 생각하지 않는 지극히 비합리적인 행위였다. 사실 객관적 통계자료로만 보면 당시 우리나라 영화산업의 규모와 비중은 다른 문화산업들에 비해 상당히 작은 편이었다.(문화관광부, 2001: 19) 반면 영화계 입장에서 볼 때, 스크린쿼터 축소는 곧 한국 영화를 죽음으로 내모는 부당한 행 패였다. 1960년대 이후 제도적으로 굳게 닫혀 있었던 우리나라 영화시장은 80년 중반 두 차례 한미 영 화협상의 결과 스크린쿼터를 제외한 모든 보호정책들이 폐지되면서 대폭 개방되게 되었다.(노정동, 1994) 이후 외화수입이 급등하고 한국영화 시장점유율이 15%(1993년) 수준으로 떨어지면서 절박한 위기의식을 느꼈던 영화계로서는 마지막 보루인 스크린쿼터 유지에 필사적으로 집착하게 된 것이었다. 스크린쿼터 축소 문제의 본질에 관한 정부와 영화계의 시각은 판이하게 달랐다. 경제 및 통상관 료들은 스크린쿼터 문제를 기본적으로 경제문제로 파악하면서 산업논리에 의해 풀어나가야 한다고들 주 장하였다. 예컨대 한덕수 통상교섭본부장은 스크린쿼터를 유지하면 우선은 입에 달게 느껴질지 모르지 만 장기적으로는 경쟁력을 가지기 힘들며 외자유치와 한국영화의 진흥을 위해서는 스크린쿼터의 폐지가 바람직하다 고 하였다.(김시무, 1999: 118) 반면 한국 영화계는 스크린쿼터를 문화 주권을 지키기 위한 최소한의 대안 으로 프레이밍하였다. 15) 스크린쿼터제도가 폐지되면 한국인의 혼이 담긴 영화라는 문화 적 유산을 더 이상 제작할 여건이 상실된다 는 것이었다.(김시무, 1999: 118) 그래서 미국의 스크린쿼터 좀 더 배우길 희망한다 (버시 바우 주한미국대사). 14) 미국산 쇠고기의 안전성에 대한 정부의 해명은 곧바로 시민들의 공박에 부딪혀 의혹이 증폭되곤 하였다. 이와 관련하여 홍윤기(2009: 283)는 이명박 정부가 국가 감성과 국가 지성을 사실상 방기하였다 고 비판한다. 시민들이 국가로부터 그 어떤 따듯한 온정이나 배려, 나아가 유용한 정보와 지식 또는 처방을 기대할 수 없 게 되었다는 것 이다. 15) 비대위ㆍ공대위 공동 성명서, 1999. 6. 26. - 15 -
축소 요구는 문화적 침략, 국내의 스크린쿼터 축소 불가피론은 문화에 대해 무지한 자들이 우리의 문 화적 주권을 돈 몇 푼에 팔아먹으려는 얄팍한 경제논리 라고 비난했던 것이다. 한국 영화계의 이러한 비난은 부당한 요구를 강요하는 미국정부와 그에 동조하여 문화주권을 방 기하려는 한국정부에 대한 강렬한 분노의 감정에서 비롯된 것이었다. 그리고 스크린쿼터제의 직접적 대 상집단이었던 영화계는 사람들의 감정에 직접 호소하는 소위 문화 애국주의 전략을 구사하며 정책대중 을 확대시켜 나갔다. 16) 영화계가 폭넓은 외부연대를 신속히 구축할 수 있었던 것은 자극적이고 감성적인 홍보전략 덕분에 분노의 감정 공유가 이루어졌기 때문이다. 예를 들어 1998년 12월에는 수많은 유명 영 화스타들이 검은 옷차림에 자신의 영정사진을 들고 광화문 광장에 모여 한국영화 장례식을 치루면서 미 국의 스크린쿼터 폐지요구는 한국 영화를 죽이려는 음모라고 울부짖었다. 17) 그 이듬해에는 강제규, 임권 택, 명계남 같은 비중 있는 영화인들의 공개 삭발식도 이어졌다. 안성기(1998), 문성근(2001) 같이 대중 적으로 얼굴이 잘 알려진 배우들은 위기에 처한 한국 영화를 살려야 한다고 대중들에게 직접 호소하였 다. 또한 비대위의 한 성명서는 스크린쿼터 폐지를 노리는 한미 투자협정은 미국에 의한 제2의 을사보호 조약 이라며 일반인들의 반미정서를 자극하기도 했다. 18) 당시 한 여론조사에 의하면 응답자의 무려 69% 가 한국 영화를 보호하기 위해 스크린쿼터를 유지해야 한다는 데 찬성하는 것으로 나타났다. 19) 이는 많 은 국민들이 스크린쿼터 축소 시도에 대한 영화계의 분노의 감정을 공유했기 때문이었다. 미국산 쇠고기 수입을 둘러싼 광우병 파동 때와 같이 스크린쿼터 축소 논란의 경우에도 정책대 중은 분노라는 감정을 공유한 감정공동체 성격을 띠었다. 한국 영화의 종말을 불안해하는 사람들에게 정 부는 경제논리에 바탕을 둔 설명으로 일관하였다. 스크린쿼터는 보호주의적 정책수단이며 이는 시장경쟁 을 제한함으로써 한국 영화산업의 질적 발전을 저해할 뿐 아니라 자유무역을 기본원리로 삼는 오늘날의 개방적 세계무역질서 하에서는 더 이상 고집하기 어렵다는 것이다. 뿐만 아니라 한국경제의 발전을 위해 한미 BIT 체결이 필수인데 이를 위해서라도 미국의 스크린쿼터 축소요구를 수용할 필요가 있다는 것이 다. 정부의 이러한 태도는 문화주권에 대한 국민의 염려 따위는 안중에도 없는 목석같은 존재, 미국의 부 당한 요구에 제대로 항의하지도 못하는 비굴하고 무능한 존재로 많은 사람들에게 비쳐졌다. 이와는 대조 적으로 정부를 비판하는 영화계는 지극히 감성적인 전략을 구사했고 그 결과 정부에 대한 불만과 분노의 감정은 더 크게 증폭되었다. 그로 인해 뿜어져 나왔던 감정공동체의 감정적 에너지는 정부의 스크린쿼터 축소 시도를 봉쇄하며 BIT 타결을 무산시켰던 것이다. 이러한 상황 역시 화성에서 온 남자 와 금성에서 온 여자 사이의 갈등 양상과 흡사하다. 광우 병 파동에서도 그랬지만 이때에도 스크린쿼터라는 정책에 대한 정부 설명의 진실성 여부보다 더 중요했 던 것은 정부가 처음부터 영화계(혹은 정책대중)의 상한 감정을 제대로 보듬지 못했다는 점이다. 영화계 와 국민들은 문화적 주권과 자존심을 이야기하고 있는데, 정부는 외환위기 극복이라든가 영화산업 발전 등과 같은 문제해결 적 이야기만 하고 있었다. 마치 어떤 문제가 발생했을 때 먼저 감정의 공유를 바라 는 여성의 바램은 전혀 감지하지 못하고 그저 문제해결에만 골몰하는 남성의 태도가 오히려 여성의 화를 16) 1998년 7월의 BIT 제1차 실무협의 직후의 거리시위는 영화인들로 구성된 스크린쿼터 사수 범영화인 비상대책 위원회 (비대위)에 의해 주도되었다. 그러나 12월 초에는 비대위와 민주노총, 경실련, 민예총, 전교조, 환경운동연합 등 22개 시민사회들이 연대하여 우리 영화 지키기 시민사회단체 공동대책위원회 (공대위)가 구성되어 대규모 거리시 위를 주도하였다. 공대위에 참여하는 단체의 수는 이후 약 3~40개 정도로 늘어났다.(김정수, 2004) 그러나 미국산 쇠고기 수입과는 달리 스크린쿼터 논란과정에서 정책대중은 전 국민으로까지 확대되지는 못했다. 먹거리 는 모든 국 민의 기초 관심사였지만, 영화 는 그렇지 못했기 때문이다. 17) Screen, 스크린쿼터 사수 범국민 운동: 부활 꿈꾸는 한국영화의 장례식 그리고 그후..., 1999. 1. 18) 비대위 성명서, 1999. 6. 24. 19) 주간조선, 16. 한국인의 문화생활, 1999. 12. 31. 흥미로운 것은 응답자의 58%가 미국 등 선진국과 비교해 우리 영화의 수준이 전반적으로 낮다고 평가했다는 점이다. 이는 질적 수준에 관계없이 한국 영화는 우리 것 이니 꼭 지켜야만 한다는 문화 애국주의 의 발로라고 해석된다. - 16 -
돋우고 갈등을 증폭시키는 형국인 것이다. VII. 결론: 감성행정학을 지향하며 이 논문의 기본 질문은 정부와 국민 사이에 소통부재와 갈등이 증폭되는 원인은 무엇인가? 이 었다. 이 질문에 대한 본 연구자의 대답은 국민의 감정에 대한 정부의 무관심과 몰이해 때문이라는 것 이다. 이는 정부가 국민을 의도적으로 무시한다거나 소통하려는 노력을 게을리 하기 때문이라는 의미가 아니다. 핵심은 정부와 국민 간의 갈등상황에서 국민들이 정말 바라는 바가 무엇인지에 대해 정부가 잘 못 알고 대응한다는 점이다. 그렇기 때문에 상황을 진정시키려고 정부 나름대로는 각종 담화문도 발표하 고 해명한다고 하지만 그것이 오히려 국민의 불만을 더 키워서 결국 갈등이 더욱 증폭된다는 것이다. 어떤 정책사안을 두고 국민들의 감정이 상해버린 상황에서 국민들이 정부에게 우선적으로 바라 는 것은 상한 감정을 도닥여주는 일이다. 잘잘못을 따지기 전에 국민들의 동요된 감정을 인정하고 공감 해주는 것이 먼저라는 것이다. 합리적 해결책을 제시하는 것은 그 다음이다. 그런데 정부에서는 그 정책 이 얼마나 합리적인지 설명(홍보)하는 데에 더욱 열중한다. 국민들에게 충분한 정보를 제공하고 사정을 잘 알려주면 국민들이 이해하고 납득할 것으로, 그래서 감정도 누그러질 것으로 판단하기 때문이다. 하지 만 정부가 합리성을 강조하며 설명하면 할수록 국민들의 감정은 오히려 더 상하게 된다. 그저 책임회피 를 위해 뻔뻔하게 변명을 되풀이 하는 것으로 받아들이기 때문이다. 격앙된 국민들의 반응에 대해 만약 정부가 합리적 설명에 더 힘쓰는 식으로 대응하게 되면 국민들은 정부의 몰감성적 태도로 인해 더욱 감 정이 격해지게 된다. 결국 국민들을 납득시키려고 정부 나름대로 노력하지만 그럴수록 의도와는 달리 국 민과의 갈등은 오히려 더욱 심화되는 악순환이 되풀이되는 것이다. 이 연구가 제시하는 함의는 행정 실무 및 연구에 있어서 감정의 중요성에 대한 재발견 이다. 그 동안 대부분의 행정학 및 정책연구에서 감정은 사각지대에 놓여있었다. 그러나 인간의 의사결정과 행태 는 이성뿐만 아니라 감정에 의해서도 크게 좌우된다. 이해관계라는 것도 인간의 삶을 기저에서 좌우하는 감정의 뒷받침이 없다면 무의미해진다. 따라서 감정을 빼놓은 행정학 연구는 정부-국민 관계에 관한 충 실한 설명과 처방을 제시하기도 어렵다. 또한 감성을 무시한 행정은 국민의 만족과 신뢰를 얻기 어렵다. 그동안 머리 좋은 공무원들이 효율성ㆍ합리성을 내세우며 열심히 일해왔음에도 불구하고 국민들의 체감 만족은 그에 상응할 정도로 높지 않은 것이 사실이다. 이는 정책의 내용적ㆍ절차적 합리성 부족인 탓도 있겠지만 정책수요자의 입장을 공감하는 감성지능(emotional intelligence)을 결여하고 있기 때문일 수도 있다. (우윤석, 2008: 100) 이 연구에서 제시된 화성에서 온 정부, 금성에서 온 국민 은유틀은 두 집단 간 갈등의 근본원 인으로 인식틀 및 소통방식의 차이에 주목한다. 20) 정부는 문제해결 및 사실전달 위주의 소통에 치중하는 반면 국민들이 원하는 소통은 감정공유에 바탕을 둔 관계형성이다. 행정에 대한 국민의 신뢰와 만족을 높이기 위해 화성 정부, 금성 국민 시각에서 제시하는 처방은 국민들의 감정을 잘 고려하는 감성 정 부 (이대희, 2007), 감성지능적 정부 (우윤석, 2008), 혹은 동정적인 정부 (구교준, 2009)가 되라는 것이 다. 왜냐하면 어떤 문제가 발생했을 때 국민(정책대중)은 정부가 자신들과 같은 감정을 느끼며 공감하고 있음을 보고 싶어하기 때문이다. 일찍이 Laswell이 주장했듯이 공공정책의 궁극적 지향은 문제해결을 통 한 인간의 존엄성 고취이어야 한다. 그리고 사람 중심 의 행정이 되기 위해서는 국민의 불행과 상한 마 음에 대한 감정적 동조, 즉 동정(compassion)에 기반한 소통 이 필요하다.(구교준, 2009: 255) 반면 효 20) 이와 같은 맥락에서 스노우(1996)는 문학적 지식인 그룹과 과학자 그룹 사이의 놀랄만한 몰이해와 커뮤니케이션 부재를 두 문화 라는 개념으로 파악하고 이로 인한 양극화는 사회적으로 막대한 손실이라고 주장했다. - 17 -
율적 문제해결에만 초점을 맞추는 기능주의적 접근은 정작 중요한 목적인 인간 을 소외시킬 수 있다. 차 가운 문제해결자의 이미지는 그 진짜 의도와는 관계없이 우리의 문제에는 전혀 무관심한 타자 라는 인상 을 전달하게 되어 감정적 반발만 불러일으킨다. 감성마케팅에서도 강조하듯이, 시민 자신이 소중하게 여 겨지고 배려받는다고 느끼게 될 때 정부에 대한 지속적인 신뢰와 유대관계가 이루어질 수 있다.(로비넷, 2003: 24) 국민들은 감성적 대화를 원하는데 정부는 이성적 대화에만 집중하면 진정한 소통은 있을 수 없다. 정부가 애를 쓰면 쓸수록 오히려 감정의 골만 더 깊어지게 된다. 물론 그렇다고 해서 행정의 합리성 추구를 무시해도 좋다는 말은 결코 아니다. 감성마케팅을 주 장하는 힐(2003: 131)도 감성 요소들이 아무리 강력하다 하더라도 형편없는 제품을 가지고는 어찌할 도 리가 없기 때문 에 이성적 요소를 간과해서는 안된다고 강조한다. 그러나 행정의 합리성은 부족하면 불 만이 제기되지만 많다고 해서 만족감이 증가되지는 않는다는 점에서 위생요인(hygiene factor)라고 할 수 있다. 냉철한 이성 위에 따뜻한 감성이 더해져야 비로소 국민에게 만족을 주는 좋은 행정 이 될 수 있다 는 것이다. 따라서 합리적 정책결정과 집행이 반드시 필요하지만 그 과정에서 국민들의 감정을 잘 살피 보 보듬어야 갈등의 예방 혹은 원만한 해결이 가능하다. 말 한마디에도 반응이 다르게 나오고 따뜻한 감성적 접촉이 폭발 직전의 감정을 무마시킬 수 있 기 때문이다.(이대희, 2007: 420) 자신의 감정이 무 시되어 분노하는 사람에게 아무리 이성적으로 설명하고 논리적으로 설득하려고 해도 전혀 통하지 않는 다. 21) 설명해서 이해되면 마음이 풀리는 것이 아니라 그 반대로 먼저 마음이 풀려야 설명도 귀에 들어오 고 이해도 되기 마련이다. 부부상담 전문가인 그레이(1993: 234-235)는 남자들이 흔히 논쟁에 불을 당기게 되는 이유는 여자의 감정이나 관점의 타당성을 인정하려 하지 않기 때문이다.... 설득으로 감정을 돌려 놓으려는 것 은 화성인[남자]의 본능[이지만]... 오히려 역효과를 초래한다 고 충고한다. 금성에서 온 국민 을 모시고 살아야 하는 화성에서 온 정부 는 이 충고에 귀를 기울일 필요가 있다. 21) 강한 부정적 정서에 대한 고객의 통상적 반응은... 상대방과 대화를 거부하는 것이다. 그러나 기업의 서비스 담당자가 잘못을 즉각 인정하고 수정하려는 자세를 취하면 고객은 분노를 가라앉힐 가능성이 높다. (안광호, 2006: 59) - 18 -
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