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www.kli.re.kr 목차 1 공공부문비정규직정규직화쟁점과과제 ( 이정희 ) 5 2 2017 년상반기노동시장평가와하반기전망 ( 성재민 ) 17 3 총론 : 노동존중사회실현의의의와정책방향 ( 조성재 ) 21 4 한국형사회적대화체제의새로운디자인 : 포스트 87 년노동체제 를향한여정의새출발 ( 박명준 장홍근 ) 31 5 대안적근로자대표제의모색 : 근로자대표제도의개편방향 ( 김기선 ) 43
1 공공부문비정규직정규직화쟁점과과제 문재인정부가 일자리창출 을제1의국정과제로두고실행방안마련을위해속도를내고있는가운데공공부문에종사하는비정규직의정규직화방안에관한논의도활발하다. 대통령은 5월 12일, 취임뒤첫외부일정으로인천공항공사를방문하여 공공부문비정규직제로시대 를선언하였다. 고용안정, 차별해소및격차완화, 사회통합을위하여노동시장이중구조를개선하여야하고, 이를공공부문에서부터실현해나가겠다는정부의지를보여준것으로평가된다. 공공부문일자리질개선은특히고령화와맞벌이확산, 응급이나비상상황, 실업이나빈곤위협에대처하기위한사회서비스, 보육및돌봄서비스, 치안서비스, 사회안전망제공과같은공공서비스수요가증대되고있는상황과맞물려시급한과제가아닐수없다 ( 배규식, 2017). 이를통해종사자들의전문성과자존감및만족도를높여서비스의질을개선시키고, 결과적으로국민들의만족도를향상시킬것으로기대된다. 또한 마중물 이되어민간부문일자리질개선에도긍정적영향을미칠것으로보인다. 현재까지대선공약집과대통령의발언등을통해확인되는비정규직고용대책은상시 지속업무정규직고용원칙정착을통한비정규직규모축소, 차별해소, 간접고용에대한원청기업의공동사용자책임부여, 최저임금 1만원으로인상 (2020년까지) 등으로요약된다. 이글에서는공공부문비정규직정규직화를위한쟁점들을정리하고해법을모색하는과정에서검토할사항을짚어보고자한다. 이를위해제Ⅱ장에서논의대상이되는공공부문비정규직현황을간략하게정리하고, 제Ⅲ장에서는고용원칙, 정규직화방안, 임금체계, 논의틀등네가지논의과제를중심으로쟁점과검토사항들을살펴본뒤글을맺는다. * 한국노동연구원부연구위원 (jhlee@kli.re.kr).
2 1 3 3 4 공공부문에종사하는노동자들규모는공공부문범위와집계방식에따라다소차이가있다. 고용노동부는 2016년말현재공공부문종사노동자들의규모를 184 만 8천여명이라고발표한반면, 통계청은 2015년말현재 233만 6천여명이라고집계하였다. 1) 통계청자료에서는종사자들의고용형태를확인하기어렵기때문에 2) 이글에서는고용노동부자료를바탕으로몇가지살펴보고자한다. 고용노동부에따르면, 2016년말현재공공부문종사자 (184만 8천여명 ) 가운데정규직이 71.6%( 약 132만 5천명 ) 이고, 무기계약직이 11.5%,( 약 21만 2천명 ), 기간제와파견 용역등비정규직이 16.9%(31만 2천명 ) 를차지한다. 1 ( 단위 : 명, %) 전체 중앙정부 자치단체 중앙공공기관 지방공기업 교육기관 1,848,553 (100.0) 310,982 (100.0) 401,647 (100.0) 431,760 (100.0) 70,055 (100.0) 634,109 (100.0) 자료 : 고용노동부, 2016 년말현재. 1,324,715 (71.6) 269,512 (86.7) 297,698 (74.1) 293,897 (68.1) 45,963 (65.6) 417,645 (65.9) 211,950 (11.5) 20,582 ( 6.6) 52,939 (13.2) 24,676 ( 5.7) 9,466 (13.5) 104,287 (16.4) 311,888 (16.9) 20,888 ( 6.7) 51,010 (12.7) 113,187 (26.2) 14,626 (20.9) 112,177 (17.7) 191,233 (10.4) 13,295 ( 4.3) 40,424 (10.1) 40,134 ( 9.3) 8,759 (12.5) 88,621 (14.0) 120,655 ( 6.5) 7,593 ( 2.4) 10,586 ( 2.6) 73,053 (16.9) 5,867 ( 8.4) 23,556 ( 3.7) < 표 1> 의통계만놓고보면새정부에서비정규직고용관련논의대상이되는비정규직은무기계약직 21만 1,950명과기간제와파견 용역업체노동자 31만 1,888명등 52만 3,838명이다. 하지만이통계가공공부문의비정규직을모두보여주고있다고보기는어렵다. 우선통계청자료와의차이에서확인되듯이공공기관이모두포 1) 통계청 (2017. 6. 12), 2015 년기준공공부문일자리통계. 2) 통계청자료에서는고용형태가아니라일자리형태로분류하여규모를집계하였다. 이에따르면, 2014 년과 2015 년에동일한근로자에의해점유된지속일자리는 201 만 7 천개 (86.3%) 인반면이직과퇴직으로근로자가대체되었거나일자리가새로생겨신규채용된일자리는 31 만 8 천개 (13.7%) 다.
괄되어있지않다. 예컨대지방정부출자출연기관규모가아예빠져있다. 2, 3차로이어지는하도급업체에서일을하거나용역업체와위탁계약을맺어독립사업자로분류될가능성이있는노동자들은이통계에잡히지않은것으로보인다. 또한발전회사와같이일부핵심업무를제외하고는자회사나민간기업에수의계약등의형태로업무를위탁한경우, 이자회사나민간기업이재하도급을주거나파견, 일용직을활용하는경우가많기때문에 ( 이정희외, 2016) 중층적고용관계에있는노동자들의규모가누락되어있을가능성이높다. 급식업무와같이 임대계약 을맺고특정공공기관에서근무하는경우, 공공기관의특정업무가민간에위탁되어있는경우역시마찬가지다. 따라서논의대상이되는비정규직범위를정하고규모를파악하는일이선행되어야한다. 이는기본적으로정부통계를참조하되, 기관별노사의공동실태조사를필요로한다. 해당기관별로노사가함께해당기관에서수행되고있는모든업무를펼쳐놓고어떤고용관계하에서, 누가그업무를수행하고있는지확인한뒤대책마련을위한범위를정할필요가있다. 공공부문비정규직문제해결을위해논의해야할과제는정규직고용원칙, 정규 직화방안, 임금체계, 논의틀등크게네가지다. 본장에서는각과제별로쟁점을살 펴보겠다. 1 현재까지확인된고용원칙은상시 지속, 생명 안전업무는정규직으로고용한다는것이다. 문제는상시 지속, 생명 안전업무의기준을어떻게정의할것인지, 또한각기관별로수행하는업무의상시 지속성을어떻게판단할것인지에관한것이다. 상시 지속업무정규직고용관행은새정부들어새롭게제시된것은아니다. 지난정부에서도노동시장이중구조개선의일환으로상시 지속업무에종사하는비정규직을정규직 ( 무기계약직 ) 으로전환 채용하는방침 3) 이제시되었다. 당시 상시 지속 3) 관계부처합동 (2012.1.16), 상시지속적업무담당자의무기계약직전환기준 등공공부문비정규직고용개선추진지침.
2 1 3 3 4 업무 를 1 연중계속되는업무로서 2 과거 2년이상지속되어왔고, 3 향후에도 2년이상지속될것으로예상되는업무 로정의하였다. 이지침에서는상시 지속적업무의세부판단기준도제시하였는데, 연중계속성 에대해서는연간 10~11개월은기간제노동자가담당하고 1~2개월은정규직이대체하는경우, 동일한장소 ( 사업장 ) 에서이루어지는동종 유사업무에수개월단위로기간제를반복교체하는경우, 급식조리원과같이방학등으로일시적으로근무가면제되는기간이있는경우를연중계속되는업무로간주한다고밝혔다. 또한지속성에대해서는사업의명칭여부와관계없이기관내에서유사 동일한업무가과거 2년이상계속되어온경우라고정의하였다. 이판단기준을그대로유지할지여부를검토할필요가있다. 이미서울시는지난정부지침보다완화된기준 ( 표 2 참조 ) 을적용하여기존의기간제를정규직 ( 무기계약직 ) 으로전환한바있다. 서울시는상시지속판단기준에서 과거 2년이상계속 을삭제하였고, 연중지속성도정부지침 (10~11개월) 보다완화한 9개월로봤으며, 현행기간제근로자사용기간제한예외자 4) 범위에서도연령기준 (55세이상 ) 을공무원정년인 60세이상으로확대하였다. 2 차 상시지속판단기준 연중계속판단기준 연중계속업무로서, 과거 2 년이상계속되어왔고향후에도 2 년이상지속될것으로예상되는업무 연간 10~11 개월은기간제가, 1~2 개월은정규직이대체하는경우 연중계속되는업무로서향후 2 년이상행정수요가지속될것으로예상되는업무 연간 9 개월이상은기간제가담당하고 3 개월이하는정규직이대체하는경우 전환제외 55 세이상 60 세이상 자료 : 관계부처합동 (2012.1.16) 상시지속적업무담당자의무기계약직전환기준 등공공부문비정규직고용개선추진지침 ; 서울시 (2012.3.22) 서울시공공부문비정규직정규직전환계획. 4) 1. 사업완료기간이정해진경우 2. 휴직 파견근로자대체자 3. 학업 직업훈련등이수 4. 고령자 (55 세이상 ) 5. 박사학위소지자 6. 기술사등급의국가기술자격소지자 7. 건축사, 변호사, 변리사, 의사등전문직종 8. 정부의복지정책 실업대책등에따라다른법령에의해국민의직업능력개발, 취업촉진및사회적으로필요한서비스를제공하기위한일자리 9. 제대군인의고용증진및생활안정을위한일자리 10. 국가보훈대상자지원을위한일자리 11. 다른법령에서사용기간을달리정한경우 ( 기간제교사, 영어회화전문강사등 ) 12. 군사관련종사자 13. 국가안전보장, 국방 외교등업무종사자 14. 고등교육법상조교, 겸임교원, 시간강사, 초빙교원등 15. 근로소득상위 100 분의 25 해당자 16. 초단시간근로자 17. 체육선수및지도자 18. 연구업무종사자, 연구업무에직접관여하여지원하는자 19. 근무성적불량자 20. 향후업무량감소.
상시 지속업무판단기준이정해진뒤이를기관별로적용시키는과정에서는크게두가지가전제될필요가있다. 첫째는각기관의특성사업과직무가상시 지속업무인지여부를판단할때반드시노 사이해당사자들이함께논의해야한다는것이고, 둘째는자회사, 용역업체, 하도급업체등을통한간접고용활용영역까지모두펼쳐놓고검토해야한다는점이다. 이와같이상시 지속업무기준마련과기관별적용이이루어진다면 < 표 3> 에서보는것처럼동종 유사업무인데도기관에따라고용형태도다르고, 따라서임금이나근로조건도차이가나는문제도해소될수있을것이다. 이는다음에서살펴볼임금체계와관련, 동일가치노동에대한동일임금원칙을기업내뿐아니라기업횡단적으로적용할필요가있다는점을함께보여준다. 3 PSD 유지보수 * 외주화 직영전환 ** 직영외주화 경정비외주화 직영전환 ** 직영직영 중정비 ( 중수선 ) 직영 자회사 ( 철도 ENG) 담당하던전동차정비직영전환 신호시스템일부외주화직영직영 외주화 토목일부외주화직영일부외주화 궤도 일부외주화 자회사 ( 철도 ENG) 담당하던궤도보수업무직영전환 일부외주화 차량기지내구내운전외주화 직영전환 ** 직영외주화 특수차운영외주화 직영전환 ** 업무직직영외주화 역사운영외주화 직영전환 ** 직영직영 청소 *** 자회사자회사외주화 설비외주화외주화외주화 급식 무기계약직 ( 기간제법효과 ) 기지 / 동작은직영, 별관 3/ 본사는외주 업무직직영 일부외주화 주 : * 대전과광주지하철은공사가직접. 대구와인천은정규직과용역업체가함께담당함. **5개분야는 구의역 사고이후서울시가직영으로전환키로한것임. *** 인천지하철청소업무는공사가직접담당함. **** 서울메트로와서울도시철도는통합되어 2017년 5월 31일서울교통공사로출범함. 자료 : 이정희외 (2016: 109), 수정보완함. 다음으로살펴볼것은생명 안전업무인데, 정의하기가매우어렵다. 관련성으로 따지면모든업무가이범주에포함될수도있고, 같은업무이더라도수행되는업종
1 2 1 3 3 4 의특성에따라생명 안전과의관련성에큰차이가있을수있기때문이다. 5) 생명 안전업무는공공의안전과직결되는경우와노동자개인의안전과관련되는경우로나눠볼수있는데생명 안전업무범위에관한사회적논의를진행해야한다는것을전제로, 공공안전과직접관련된분야에서부터우선적으로정규직고용관행을만드는방안을검토할필요가있다. 서비스를이용하는국민들의안전을위협하는사건이발생하였거나그가능성이높은공공안전분야 ( 예를들어철도, 선박, 항공, 의료등 ) 에서부터정규직화를추진해나가자는것이다. 이과정에서병원의의료폐기물처리와같이해당업무를수행하는노동자들의안전이위협되는정도가높은업무인경우도급금지를통한정규직고용원칙을함께마련할필요가있다. 2 정규직화방안으로는기존정규직과동일처우 ( 통합형 ), 별도직군제를통한정규직화 ( 별도직군제 ), 자회사로의고용 ( 자회사 ) 등세가지를꼽을수있다. 첫째, 통합형은말그대로정규직직제에포함시켜임금, 근로조건, 인사등에서동일한처우를하자는것이다. 상시 지속업무정규직고용관행을실현하는빠른길이라는점에서긍정성은있지만소요비용, 기존정규직업무와의유사성이낮은경우처우수준, 입직경로차이등에따른내 외부이견등을감안할때현재의상시 지속업무수행비정규직모두에게한꺼번에적용되기쉽지않다는문제도있다. 이런이유로제안되는두번째방안은별도직군제인데, 현재의무기계약직과유사한방식이다. 하지만무기계약직이고용안정만담보할뿐차별적처우는지속되고있다는점에서 중규직 이라비판받아왔다는점을감안할때이방안을택할경우, 기존무기계약직모델은넘어서야한다. 무기계약직은 2007년 7월, 기간제및단시간근로자보호등에관한법률시행을앞두고은행권노사주도로도입되기시작했는데, 지난 10여년동안노동현장에서는적지않은문제점들이확인되었다. 상시 지속업무인데도신규사업추진이나신규채용시여전히기간제로채용하는사례가있다거나, 제도시행이후오히려간접고용비정규직이더증가한다거나, 무기계약직으로전환되었어도처우가개선되지않았다는점등을들수있다 ( 국회의원정진후 공공운수노조의료연대본부, 2015). 따라서무기계약직으로의전환이간접고용증가와같은 5) 예컨대병원에서수행되는급식, 청소업무와일반공공기관에서수행되는동일업무간에생명 안전관련정도가동일하다고보긴어렵다.
11 대체효과를낳지않도록할것과고용안정성보장에더해임금 근로조건, 승진등에서의처우개선이반드시전제될필요가있다. 이와함께전환방식도검토할필요가있다. 대상자전원을일괄적으로해당기관의별도직군으로전환할것인지, 개인별평가 ( 실적과직무능력, 태도등에관한 ) 를거쳐전환여부를확정할것인지에관한것이다. 서울시는원칙적으로모두전환시키되근무성적과태도가극히불량한자에한해필요한최소한의평가를거치는네거티브방식을취했다. 세번째는자회사방식이다. 단계론적으로봤을때상대적으로편의성이높은방안으로꼽힌다. 하지만임금 근로조건등처우문제를제외하더라도여전히간접고용형태를유지하고있다는점에서특히생명 안전관련성이높은업무인경우관리감독, 사용자책임등의문제가상존한다는점에서논란은있다. 이미시행된공공부문비정규직자회사전환사례를보면, 모회사와의업무위탁계약기간에따라고용계약을 1년 ( 혹은 2~3년 ) 단위로갱신하여고용안정성이확보되지않거나, 임금과근로조건이개선되지않거나, 동종유사업무를수행하는정규직과의차별이여전히존재한다는등의문제가지적되고있다 ( 남우근, 2017). 실제한국철도공사자회사가운데철도시설물유지관리및정비업무를전문으로하는코레일테크사례를보면, 입찰을통해사업을수주하는방식으로운영되기때문에대다수노동자들이기간제로고용되어있음을확인할수있다. 2016년말현재정규직은 43명 ( 현원기준 ) 인반면전일제기간제노동자가 1,000명에달한다. 이세가지방안중하나가유일한대안이아닌만큼현재비정규직이수행하고있는업무의특성을반영한단계적인해법을모색할필요가있다. 크게두가지경로를검토할수있다. 하나는상시 지속업무비정규직들을원청인공공기관이 직접 고용하는것을원칙으로하고, 정규직과수행업무의유사 동일성, 기술수준, 난이도, 근무환경등을감안하여기존정규직으로통합시킬것인지, 별도직군제를도입할지여부를단계적으로검토하자는것이다. 다른하나는정규직업무와의동일 유사성이명백한경우공공기관의직접고용을원칙으로하되별도업무에대해서는고용안정성, 임금및근로조건개선, 원청의공동사용자로서의책임부여등이전제되는자회사방안을추진하자는것이다. 이두가지경로는 정규직화 를모든상시 지속업무종사비정규직에대한기관의직접고용이전제된것으로이해할지, 아니면원칙을견지하더라도실질적인처우개선과차별해소등이이루어지는현실적인경로를찾는것으로볼것인지차이에기반하고있다.
12 2 1 3 3 4 3 임금체계관련쟁점은크게두가지로정리할수있다. 첫째는공공부문임금체계개편의원칙과방향이고, 둘째는비정규직문제와맞물린기업내복수임금체계인정여부이다. 먼저, 큰틀에서의임금체계개편방안을살펴보겠다. 그동안공공기관임금체계는근속연수, 기관별, 고용형태별임금격차가크고동일가치노동동일임금원칙에서벗어난다는점에서개편필요성이지속적으로제기되어왔다. 공공기관및지방공기업 466곳을대상으로임금체계조사를실시한정동관외 (2016) 에따르면, 임금체계의공정성이매우약한것으로확인된다. 특히하위직급중심으로폭넓게존재하고있는임금의연공성때문에유사직무를수행하는동일직급내기본급차이가 2배가넘는경우가많아공정성측면에서문제가있고, 직급차이에따른임금인상보다는근속에따른인상폭이더커서승진에대한동기가부여되지않는다는문제도있다. 연공급제는해마다호봉이자동으로오르면서임금이인상되는임금체계인데연령이올라갈수록필요생계비도늘어난다는점에서, 특히사회임금이취약한한국의상황에서적합하다는주장도없지않지만업무의내용과무관한임금인상이비효율적이고공정하지않다는비판도많이제기된다. 또한수행하고있는업무보다는공공기관유형 ( 및소속부처 ) 이공공부문내기관별임금격차를유발하는원인으로지목되고있어형평성이담보되지않는다는지적을받고있다. 따라서임금체계를 직무 중심으로재편할것을검토할필요가있다. 이는새정부가제시한동일가치노동에대한동일임금원칙을실현하는핵심과제이기도하다. 이를위해직무의가치가동일하다면동일임금을지급하고상이한직무간에는임금차이가합리적수준에서설정되도록방안을강구할필요가있다 ( 정동관외, 2016). 정부의정원통제와인사관리부담을별론하고, 직무기반임금체계가마련된다면비용절감차원에서선호되었던비정규직활용유인도줄일수있을것이다. 직무중심의임금체계로의재편과정에서무엇보다먼저풀어야할숙제는직무급제에대한이해도를높이는일이다. 다수의공공부문노동자들은 직무급 을 직무성과급 으로이해하고있고, 직무의가치가발현되는공정한임금체계라기보다는저임금을고착시키는수단으로보고있다. 이는공공부문의효율성제고를강조해온이전정부가 성과 를연동시킨임금체계로의개편을강행해온데대한반발이기도하고, 청소업무와같이저임금직종의임금체계를단순화시키는방안으로
13 직무급이라는이름을붙인데대한저항이기도하다. 실제직무급제를제2의성과연봉제라고비난하는경우도적지않다. 따라서현재임금체계의문제점에대한노사간의공유작업을전제로새로운개편방안을함께모색할필요가있다. 임금체계개편관련, 두번째쟁점은기관내복수의임금체계인정여부다. 비정규직정규직화와관련, 첫술에배부를수없는만큼단기적으로는고용형태전환에초점을두고임금체계개편등은중장기적으로논의한다고했을때정규직전환자들에대한별도의임금체계를마련할지검토할필요가있다. 이경우, 앞서살펴본무기계약직사례에서처럼고용안정성은부여하지만임금과처우수준은향상되지않는경우도발생할수있다. 이들에대한처우수준역시직무가치와연동시켜설계해야하겠지만직무평가와이에근거한임금체계개편에일정한시간이소요되는만큼당장의임금수준과승진등인사관리방안을어떻게마련할지논의해야한다. 4 무엇보다중요한것은이러한쟁점들을논의할틀에관한것이다. 세가지층위에서검토할수있다. 우선노동계가제안한노-정교섭틀이다. 노동계는현재조직되어있는공공부문노동조합들이양대노총막론하고공동부문공동대책위 ( 민주노총공공운수노조 보건의료노조, 한국노총금융노조 공공연맹 공공노련 ) 에참여하고있는만큼공대위와기획재정부가교섭하자고요구하고있다. 노동계가직접노- 정교섭을요구하는핵심이유는인천공항공사에서이미약속된 연내 1만명 정규직화를위해무엇보다정부가총인건비제와총정원제, 경영평가개편안을제시하는것이우선되어야하는만큼원포인트로정부의약속을받아내야한다고보기때문이다. 그동안인건비와정원을통제하고, 적자운영시기관의경영평가에서감점을주는등의정책이무분별한업무외주화와비정규직확대를초래해왔던만큼이를개선하겠다는방침을분명히밝히는게먼저라는입장이다. 둘째는해당기관별논의틀이다. 정부가상시 지속업무, 생명 안전업무에대한지침을내더라도이를실행하기위해서는각기관별로논의대상이되는비정규직의범위를정하고, 지침을근거로업무를평가해야하는만큼기관별노-사간논의틀은반드시마련되어야한다. 이때고려할사항은정규직화대상이될비정규직들이노동조합을통해대표될권리를확보하지못한경우가많다는점이다. 노동조합없는비정규직들의목소리를어떻게반영할지함께검토할필요가있다. 다행히인천
14 2 1 3 3 4 공항공사에는정규직뿐아니라주로간접고용되어있는비정규직들로조직된노동조합이있고, 최근정규직화방침발표이후조합원수도늘어나고있어참여를통한의견개진가능성이있다. 셋째는초기업적인논의틀이다. 사업의동일 유사성이있는기관들이함께모여유사직무수행비정규직들의정규직화방안을통일적으로마련하기위함이다. 업무의상시 지속성에대한판단과동일가치노동에근거한임금 ( 체계및수준 ) 원칙을구축할필요가있는만큼최소한유사기관별로벤치마킹이가능한구조를설계할필요가있다. 이상에서살펴본공공부문비정규직정규직화추진과정에서무엇보다우선되어야할과제는정부가총인건비제, 총정원제, 경영평가등현재공공기관에일률적으로적용하고있는각종지침들을수정하는것이다. 결자해지차원에서정부가그동안통제해왔던정원과인건비문제를풀고예산확대등을약속해야한다. 이와관련하여, 공공기관경영평가 6) 에서동기부여항목을삽입하는것을검토할수있다. 예컨대평가대상이되는고용지수를만들어서비정규직비율축소, 고용형태별임금격차완화등에따른가점을주는방안이다. 이미대통령공약에서도임금격차해소를위한공정임금제도입 ( 현재 50~60% 수준인격차를 80% 수준으로완화 ), 비정규직고용부담금부과등이제시되어있다. 또한성과연봉제도입기관에부여했던 3-4점의가점을비정규직축소및정규직전환, 차별해소등을수행한기관에대한가점으로전환하거나 100점내에좋은일자리만들기항목을포함시키는등의방법을검토할수있다. 이글에서는새정부핵심과제중하나인공공부문비정규직고용대책마련을위한쟁점과검토사항을살펴보았다. 요약하면, 상시 지속, 생명 안전업무종사자들의정규직고용원칙을전제로, 직무가치에기반한임금체계설계를통한동일가치노동동일임금의실현을통해공공부문양질의정규직화모델을만들자는것이다. 정규직화방안은다양하게검토될수있으나앞서밝힌원칙들이사회적으로동의되고현장에서실현되는데소요되는시간과비용등을감안하여단계적이고도중 6) 현행의공공기관경영평가제도를그대로존치시킬지여부는별도논의를필요로한다.
15 층적인접근이필요하다. 이과정에서무엇보다중요한일은이해당사자들이충분히논의하여수용가능하고지속가능한방안을만드는것이다. 대통령의인천공항공사방문은정부의공공부문비정규직문제해결의지를보여주었다. 정부는또한지난해극심한노정갈등을초래하였던성과연봉제폐기방침을밝혔다. 이에공공기관노동조합들은성과연봉제인센티브 1,600억원을모아비정규직의정규직화와좋은일자리창출을위해쓰자고제안하였다. 남은것은본격적으로방안을논의하는일이다. 이해당사자들이함께양질의정규직화모델을만들어야할것이다. 이를위해 8월말발표예정인공공부문비정규직정규직전환로드맵작성과정에서부터이해당사자들간의심도깊은논의가이뤄지길기대한다. 국회의원정진후 공공운수노조의료연대본부 (2015), 공공부문상시 지속업무정규직화정책평가와개선방안 ( 국립대병원사례를중심으로 ), 2015년교육문화체육관광위원회국정감사정책리포트남우근 (2017), 사례를통해본간접고용전환현황과함의, 민주노총간접고용문제올바른해법찾기공개토론회 (2017.6.21) 발표문. 배규식 (2017), 새정부의공공부문일자리정책방향, KLI노동포럼발표문 (2017.6.21). 이정희 조성재 송민수 정경은 박재범 (2016), 공공부문소속외근로자근로조건사례조사, 고용노동부수탁연구과제. 정동관 송영욱 이승협 이희진 임완호 채준호 (2016), 공공기관임금체계개편지원사업, 고용노동부수탁연구과제.
2 2017 년상반기노동시장평가와하반기전망 지난연말전망과는달리 2017년들어정치적혼란이조기에진정되면서, 해외의나아진경제여건에따라수출을중심으로여러지표가개선되면서경기회복을시사하고있다. 이로인해최근으로올수록각전망기관들의올해경제성장률전망도꾸준히높아져왔고, 한국은행도지난 7월에연초의전망보다 0.3%p 높은 2.8% 전망을내놓았다. 취업자수도 2017년상반기에전년동기대비 36만 3천명증가하는등노동시장에서도개선조짐이나타나고있다. 종사상지위별로보아도경기개선신호로볼수있는상용직임금근로자증가폭이지난해말보다다소회복된가운데, 건설업고용증가영향으로일용직증가폭도커졌다. 반면, 지난해하반기크게증가했던자영업자는증가폭이빠르게둔화되고있다. 지난해부터이어진자영업자증가는구조조정과경기둔화에따른임금근로일자리위축에따라자영업을창업하거나한계자영업자의퇴출이지연된것이주된원인으로, 올들어경기회복세가나타나면다시줄어들것으로예상되었던현상이다. 업종별로보면, 2016년조선업구조조정과경기침체여파로취업자수가감소했던제조업은 2017년들어감소폭을줄이면서회복국면에접어들고있다. 건설업은 2015년하반기부터분양시장활성화에따른호황이지속되면서 2016년 7월이래취업자수증가폭이확대되어왔다. 건설업호황의영향으로주택관련거래가활발해부동산업에서도취업자가크게늘었다. 서비스업에서는교육, 보건 사회복지, 도소매업중심으로취업자수가늘었다. 보건 사회복지서비스업은여성 (102천명증가 ), 40대이상 (76천명증가 ) 위주로몇년째꾸준한취업자증가를보이고있으며, 도소매업은지난해취업자수가크게줄었던기저효과에더해소매판매액이늘면서소매업위주의고용증가가있었던것으로보인다. 기존에서비스업취업자증가를이끌던업종들중에올상반기들어고용이안좋았던업 * 한국노동연구원부연구위원 (seongjm@kli.re.kr).
1 2 1 3 3 4 종들도있다. 특히숙박및음식점업은취업자증가폭이 2016년상반기 94천명에서 2017년상반기 33천명으로둔화되었다. 그동안꾸준히고용이증가해왔던전문 과학및기술서비스업, 사업시설관리및지원서비스업에서도제조업고용이감소하는영향으로고용증가폭이둔화되거나감소했다. 이상과같은 2017년상반기업종별고용동향은수출호전, 새정부출범에기인하는경기호전기대감과함께, 개선되고는있으나아직은미약한내수경기상황을모두반영하는것이다. 연령별로보아도 20대를제외하면고용률이증가해노동시장여건이호전되고있음을보여주었다. 다만, 아직까지신규채용이활발해지는단계까지는이르지못한관계로 20대고용률은답보상태에머물고있다. 청년의노동시장진입이느려지면서 30대초반도연장된노동시장진입연령대라고볼수있을텐데, 남성과미혼여성고용률은 20대와동일하게고용률이하락하였다. 30대초반부터 40대초반까지의기혼여성고용률은늦은출산과경력단절을줄이기위한정부정책등의영향으로변화가있었다. 이를테면, 30대초반 (30~34 세 ) 기혼여성고용률은금융위기이후꾸준히상승하는추세에있었으며, 늦은출산의영향으로 30대후반 (35~39세) 기혼여성고용률은꾸준한하락추세를보였다. 40대초반 (40~44세) 기혼여성고용률은지난몇년간답보상태를보여왔다. 30 대초반기혼여성의고용률은 2017년상반기에도상승했으며, 30대후반기혼여성의고용률은 2년연속상승했고, 40대초반기혼여성고용률은전년동기대비다소하락했다. 경제활동인구조사에자녀유무가공표되지않아 30대후반기혼여성의고용률증가가자녀없는여성의증가때문인지, 자녀가있음에도경력단절대신경제활동지속을택한여성의증가때문인지구별할수는없으나, 충분히주목해서볼만한흐름이다. 앞서언급했듯이, 2017년하반기에는내수의점진적인회복과수출의호조세지속으로경기가나아질것으로전망되고있다. 이와같은흐름이이어지면노동시장의여건도개선되어갈것이다. 연구원에서는 2017년월평균 30만명중후반대의일자리증가를전망하고있고, 경제활동참가율과고용률역시노동시장개선흐름에따라상승할것으로판단하고있다. 다만, 경기개선세가강하지않고수출이반도체등일부품목에국한되는등불확실성이큰상황이이어지고있어실제노동시장의개선흐름이어느정도수준으로나타날지는지켜봐야할것이다. 그러나이와같은개선이실현되더라도근본적인노동시장의변화를의미하는것
2 1 1 은아니다. 기술의변화와제조기업의해외진출증가로인한노동시장에서의양극화에더해, OECD 최고수준의저임금고용, 비정규직비중및사회보험도안되는 400만남짓의비공식일자리등으로인해일자리가늘더라도가구소득은제자리걸음을하고있다. 한국적현상인높은영세자영업비중도지속되는문제로남아있다. 주지하다시피, 수출의낙수효과는약화된지오래이나이를대체할내수기반확충, 분배의개선등대안적인방향으로의이동은지체되고있다. 또한대기업과중소기업간일자리격차가커미래비전이있는일자리가필요한청년층의구직어려움이가중되고있다. 15~64세인구의감소가눈앞의현실이지만사오정이란말이보여주듯생애주된일자리에서의이른밀려남도여전한현실이며, 자녀를가진여성의지속적인직장생활을위한여건개선도아직까지갈길이멀다. 새정부는이런측면에서볼때과거보다진일보한정책메뉴를내놓고있다. 이미확정된것처럼내년에는최저임금이대폭인상되며, 근로시간제도에서도큰변화가예고되어있다. 비정규직규모를줄이기위한공공부문지침이이미발표되었으며, 민간부문에서도생명 안전분야를비롯상시적인일자리의정규직화촉진을위한정책방향이제시되고있는상태이다. 대중소기업간문제를완화하기위해공정거래위원회가이미바삐움직이고있으며, 협력이윤공유제같은새로운정책대안의도입이모색되고있다. 일자리양의증가와일자리질의개선을위해각종세제지원정책도발표되었다. 여성의경제활동촉진을위해장관급부터 30% 할당공약을지키는등유리천장을깨기위한노력과함께육아휴직활성화를통해경력단절을줄이기위한대책도추가되고있다. 각정책하나하나마다속도와수준을놓고논란이많지만, 기존의경제운영방향이갖고있는한계와이를극복하는대안적인정책방향이필요하다는공감대자체는폭넓은것으로보인다. 위의정책들이단기적으로는기업들에게비용을발생시킬수밖에없다는점에서, 이미최저임금관련대책이마련되고있듯이지원대책이충실히입안되어부작용을최소화하면서나아가야할것이다. 또한, 이미확정안이나방향이발표된위와같은정책들에더해 4차산업혁명과중국제조업의성장등에따라우리나라산업의구조변화가불가피하다는점에서직업교육및훈련, OECD 평균수준에한참못미치는사회안전망의발본적강화대책이추가된다면좀더바람직할것으로보인다. 올해는우리나라노사관계가새롭게정립된 1987년 7, 8, 9월대투쟁 30주년이다. 노동시장이제대로작동하려면고용관계전반을규율하는노사관계제도와행
2 2 1 3 3 4 태에대한재조명도필요하다. 이를위해지난노동리뷰 2017년 7월호에이어 8월호에서는노동존중사회를위한노사관계측면의개선과제를새정부의정책방향과관련해제안하는특집을구성하였다. 우리나라노동시장, 노사관계의과제는대부분중장기적으로지속되어온것들이다. 새정부가내세우는정책프로그램역시오래된과제를풀어가는것인만큼완전히새로운것이아니라기존정책을진일보시키거나재원부족이나이익집단의반대, 공감대부족등여러이유로제대로해보지못했던정책들이다. 방향전환에대한공감대가넓은만큼, 충실한논의와대책마련을통해제대로일보를디뎌야하겠다.
3 총론 : 노동존중사회실현의의의와정책방향 노동은전통적의미에서보자면인간이목적의식적으로도구를사용하여자연을변화시키는과정으로서인간을동물과구별짓게하는핵심적인행위이다. 현대사회에서인간의노동은매우다양화, 고도화, 조직화되었지만, 인간을인간답게만드는존귀함의근거라고하는본질은변함이없다. 그럼에도불구하고노동을천시하거나차별하고, 노조등을통하여자신의목소리를내려는움직임을불순하게바라보는시각이만연되어있는것은안타까운일이다. 최근발생한기업체회장들의부하직원에대한막말과욕설, 인격모독, 그리고그이전의이른바땅콩회항사건, 여전히빈발하는산업재해와과로사등은이러한노동천시철학을반영한행동과사건들이라고볼수있다. 본래자본주의하의노동은노예나농노의노동과는달리본인의의사에입각한노동력의자유로운교환을의미하는것이지만, 일단조직내로들어오게되면수직적위계질서하에서기업주나상급자의갑질의희생양이되기십상이다. 그러한점에서현대기업문화는자유주의의철학에기초해야하지만, 여전히봉건주의의습속 ( 習俗 ) 을탈피하지못한일부사용자들은노동과노동자에대한삐뚤어진시각을여과없이드러내곤한다. 더욱이우리나라에서자유주의과제도완전히달성하지못한상태에서 1980년대이후몰아닥친신자유주의속에서시장과소비자는노동에대한우월적지위를유감없이발휘한다. 그대표적인사례가바로감정노동이다. 자신의감정을억제하고고객의비위를맞추기위하여끝없이노력해야하는감정노동자의처지는이사회에서노동자와소비자의상대 * 한국노동연구원노사관계연구본부장 (chosj@kli.re.kr).
22 2 1 3 3 4 적위상을여실히보여준다. 또한소비자에대한신속한서비스와상품제공을위하여잔업등불규칙한노동을감수해야하는여러업종의노동자들처지또한소비와노동사이의불균형을보여주는사례들이다. 개별적으로보면소비자는대부분노동자이며, 노동자는곧소비자임에도불구하고, 집합적이고구조적으로자기모순에빠져있는것이다. 1) 이러한상황을극복하고자하는노력들은흔히노조결성움직임으로나타나지만, 다양한합법적, 불법적수단을동원한사용자의조치들에의하여노조결성은헌법문구에나존재하는권리로전락하기도한다. 특히사내하도급과관련한간접고용비정규직문제는하청노동자, 하청기업, 원청사용자라는 3자사이의실제적관계와형식적관계의교차속에흔히장기, 악성분규로비화하는경우도적지않았다. 나아가유성기업사태등에서보았듯이기존노조를약화시키거나붕괴시키기위하여복수노조제도를악용하는사례도여럿대두한바있다. 그럼에도불구하고복지시스템이충분치않은사회속에서비정규직, 영세기업, 실업, 비경제활동인구사이를전전하는근로빈곤층은다시노동시장에재진입할수밖에없고, 때로는조직내상급자의갑질을감내해야할수도있다. 한마디로봉건주의의잔재를완전히청산하지못한상태에서닥쳐온신자유주의의광풍속에서노동은위기에처해있다. 이에따라노동현실을고발하고, 해결을촉구하는대중문화작품도적지않게제출되어온바있다. 대형마트의판매서비스직노동자의처지를고발하면서노조결성활동을부각시킨영화 카트 와유사한소재의웹툰을영화화한 송곳, 비정규직의실태를조명한 TV 드라마 미생 과 직장의신, 반도체노동자의죽음을고발한 또하나의약속, 그리고널리알려지진않았지만, 감정노동문제를소비자와의관계속에서입체적으로드러낸연극인 불멸의여자 등에이르기까지시간이흐를수록수많은작품들이노동문제의심각성을다루게되었다. 이는노동에대한우리사회의삐뚤어진인식과구조적문제점이더이상감내할수없는수준에이르렀음을보여주는것으로해석된다. 지난 19대대선에서문재인대통령을비롯하여대부분의후보들이노동문제에대한공약을앞다투어내놓은것은이러한시대적상황을반영하였기때문일것이다. 이글에서는문재인정부의노동존중사회실현을위한공약들을짚어보면서이 1) 물론금리생활자, 지대수취자, 고위경영자나기업소유주등은노동으로부터벗어나있으며, 따라서언제나소비자로서의권리만을주장하기도한다. 그러한점에서소비와노동의불균형을촉진하는세력이누구인가는더욱분명해진다고할것이다.
23 를구체적으로어떻게정책으로만들어나갈것인가에대한문제의식을발전시켜 보고자한다. 문재인정부는노동과관련하여일자리창출, 비정규직감축및처우개선, 노동존중사회실현이라는크게세가지공약을제시한바있다. 세가지영역은서로가서로를강화하면서일자리의양과질을동시에제고하는효과를기대하게한다. 그중에서도노동존중사회실현을위한공약들은오랫동안선성장후분배논리, 혹은경제우선주의하에서뒷전으로밀려있던묵은과제들과우리노사관계의구조적취약점들을극복하고자하는방향성을제시하고있는것으로풀이된다. < 표 1> 은이와관련하여더불어민주당의대선공약집가운데, 지면관계상몇가지를생략하고주요내용을제시한것이다. 새정부의인수위원회역할을대신한국정기획자문위원회는문재인정부의 100대과제중 63번에서노동존중사회실현을명기하였는데, 그세부항목들은공약집의내용과크게다르지않다. 이는문재인정부가선거과정에서제시한공약을중심으로노동존중사회실현을위한정책을펴나갈것임을재확인해준것으로해석된다.
24 2 1 3 3 4 1 1 3 4 5 한국형사회적대화기구 설립 - 공공부문에서부터모든노동자들을대표하는노동자대표와경영계대표들, 대통령이참여하는사회적대타협의모범창출 - 논의의제를고용과연계된복지영역으로확대 노사정사회적대타협으로노동존중사회기본계획수립 체당금제도확대해임금체불노동자보호강화 - 현행퇴직자에국한된체당금제도를재직자에확대 체불임금근절을위한제도개선 - 체불임금에대한지연이자를재직근로자에게도적용 - 고액 상습체불사업주에대한처벌강화 - 임금채권의소멸시효를 3 년에서 5 년으로연장 일자리최소기준 준수를위한노동행정 근로감독강화 - 노동관계법이행을감독하는근로감독관추가증원 - 노동관계법합동수사 TF 운영 청소년노동에대한근로감독강화 - 근로감독관확대및최저임금전담감독관설치 노동인권교육을교과과정에연계하여의무화 - 기초적인노동관계법령및집단적노사관계영역교육 알바존중법 을도입하여청년일자리기본권보장 - 근로기준법 내에부당한업무지시제한근거를마련하고, 정신 정서적학대등을폭행유형에포함 - 3개월계속근로한청년알바에게실업급여확대및퇴직급여지급 핵심협약중 결사의자유및단결권보호협약, 단결권및단체교섭협약, 강제노동협약, 강제노동철폐협약 비준 ILO 핵심협약비준에따른국내법개정 - 강제노동, 결사의자유, 단결권 단체교섭권관련국내법개정 노조가입률과단협적용률제고를위해법 제도개선추진 헌법상노동기본권보장 - 특수고용노동자, 실직자, 구직자등의노동기본권보장 - 근로시간면제제도및교섭창구단일화제도개선방안마련 - 초기업단위단체교섭을촉진하고, 단체협약적용범위확대 - 정당한단체행동권행사에대한무분별한손배 가압류남용제한 사업장내근로자이해대변기구인 종업원대표 제도실질화 - 근로자대표 의선출, 임기, 구성, 권한등을보장 공무원직장협의회의설립 운영에관한법률 개정추진 공공부문부터노동이사제를도입한후민간기업으로확산 - 근로자대표 1~2명이이사회에참여하여의사결정참여보장 주 : 기타주요내용은 2. 노 사 정이 2010년약속한 1800시간대노동시간 실현, 9. 부당해고된근로자가원할경우최초복직판정만으로복직이가능하도록변경, 10. 위험의 외주화 방지, 산재발생사업장에대한책임강화및 감정노동자보호법 제정, 11.30만택시운전자의생존권보장및권익향상등이며, 세부항목에서도지면제약상일부내용생략하였음. 자료 : 더불어민주당제19대대통령선거정책공약집, 나라를나라답게 에서발췌.
25 1 앞에서언급했듯이이사회의노동은위기에처해있기때문에문재인정부의노동존중사회공약은대단히중요하며, 구체적인정책으로구현되어야한다. 양극화된사회속에서일부대기업과공기업노조의행태를빌어 귀족노조 운운하고, 마치양극화의모든책임을져야하는것처럼몰고가는것은정당하지않다. 더욱이대기업노조이기주의담론을넘어노동조합전반에대한부정적인식이널리펴져있는것은노동을천시하는문제와직결되어있다. 노동조합은기본적으로약자들의목소리기능을위한조직인데, 일부문제를과장하여약자들의권리자체를차단하려는의도와연결되기때문이다. 본래우리사회경제의양극화는두가지차원이있는데, 하나는자본소득 ( 기업소득, 금융소득, 지대등 ) 과노동소득사이의양극화이며, 다른하나는노동내부의고임금계층과저임금계층사이의양극화이다. 지난 20여년간광범하게확산된아웃소싱속에서노동내부의양극화를활용한자본과노동의양극화가빠르게전개되어왔다. 즉소수의대기업정규직을포섭한가운데하청과재하청의연쇄속에서 2 차노동시장의저임금을활용하는기제가발달해온것이다. 따라서이제강력한조직력을보유한대기업노조들은연대전략을통하여중소기업, 비정규직노동자들과임금격차를축소하려는노력을기울여야하지만, 그것은양극화극복을위한노력중일부일뿐이다. 정부는 2차노동시장노동자들의소득증대와권리확대를위해노력함으로써노동내부의양극화극복에도움을주고, 그럼으로써자본대노동사이의양극화를극복하는길로나아가야한다. 대기업노조들에게는상관없는일일수있으나, 2차노동시장을중심으로전반적인노동권리를확충하는것은양극화를극복하여사회통합을복원하는데기여할것이다. 한편우리나라는 1996년 OECD 가입시결사의자유등을보장하는노동법개정을약속한바있으며, 이에따라 1997년, 1998년노동법개정으로일부진전을보기도하였다. 그렇지만여전히노동존중사회실현을위한기본과제인 ILO 핵심협약을비준하고, 노조가입률과단협적용률을제고하며, 90% 의중소 영세미조직노동자들의권리를보장하는것은크게미흡하다. 이것은국제사회와의외교적약속일뿐아니라, 한 EU FTA 노동조항등에서규정한바로서통상과경제에관련되는이
2 2 1 3 3 4 슈이기도하다. 선진국과대등한무역협정을맺고, 또 OECD 등선진국클럽에가입한다는것은노동자들을비롯하여약자들의권리를충분히보장하여공정한경쟁질서를구축하며, 보편적인인권을실현할준비가되어있다는것을의미한다. 산업화와민주화에이어한국사회가나아가야할과제는노동문제를포함하여문화적으로품격있는국가로다시서는것이다. 아시아지역에진출한많은한국기업들에서여전히현지노동자들을억압하고거친노무관리를구사하는사례들이보고되고있는것은국내의사업경험에서부터노동과공존하는방법에익숙치않기때문이다. 아시아지역에서문화적리더십을발휘하기위해서는명실상부한노동선진국이되어야하며, 그핵심과제는노동존중사회의구현이다. 2 노동존중사회실현은사회적, 인권적의미로국한되는것이아니며, 노동자들에게만유리하고경영을어렵게만드는정책이아니다. 미시적으로보면저인건비와노동자들의무권리에의존한경영에머무르는것이아니라, 혁신을통해고부가가치경영으로나아갈수있는계기로작용할것이다. 주지하다시피일터혁신은노동자들의작업장내자발적참여에의하여발전한다. 권리를보장받을뿐아니라, 적절히보호받고보상받는노동자들은기꺼이협력할자세를가질수있다. 높은임금과작업장내보장된발언권이일에대한헌신과제안활동에대한열정을불러온다는것은수많은이론과현실에서입증되어왔다 ( 조성재 이준협, 2010). 거시적으로는이른바소득주도성장의지속성을담보하는핵심기제가바로노동존중사회실현이다. 새정부의경제정책기조로소득주도성장론이언급되고있는데, 널리알려진바와같이그것은가계소득증가가내수소비를자극하여생산의증가를가져올수있다는케인즈경제학적사고이다. 이에따라고율의최저임금인상정책등이제시되고합의된바있다. 그러나그이외의정책수단이마땅치않은것처럼보인다. 그렇지만미국에서 1930년대대공황을극복할수있었던것은후버댐건설등때문만은아니며, 바로와그너법으로대표되는뉴딜노동입법이있었기때문이다. 노동권에대한전반적강화속에서산별노조들이대거결성되고각종권리를신장할수있었던것이노사간의균형을맞추어민간부문에서노동소득의안정성을밑받침해준것이다.
2 결국소득주도성장을위해서는특히한계소비성향이높은 2차노동시장노동자들의임금증대와그것을지속가능하게하는노동권의강화가필요함을알수있다. 최저임금인상등정부의단기적이고일회적인정책수단보다기울어진운동장을바로잡는항구적인세력균형회복노력이필요한근거는인권적차원뿐아니라, 바로경제적이유에서찾을수있을것이다. 그러한점에서청소년알바노동을보호하고, 체불임금을해소하며, 경영참가를촉진하는정책들역시사회적이며, 동시에경제적인정당성을갖는다. 당연히 2차노동시장의빠른임금상승과권리확대는인건비의증가를가져올것이다. 지속가능한성장을위해서는비용증가를상쇄할수있을만큼의생산성향상노력이필요하며, 결국다시미시적논의로돌아가게된다. 즉, 소득주도성장과양립하는혁신주도경제가구현되어야하며, 그를위한인간노동의창의성과헌신성에주목할때이다. 그러한점에서일터혁신은법제도개혁과더불어노동존중사회가안착하기위한양날개중하나라고할것이다. 민주화와산업화에이어한국사회를근본적으로변모시켜아시아지역의품격있는문화국가로도약하게할노동존중사회의실현은이렇듯사회적, 경제적의미가지대하다. 그럼에도불구하고현재노동이위기에처해있다고규정한데서알수있듯이출발선은매우뒤처져있고, 가는길은험난하기만하다. 따라서장기에걸친시야를갖고꾸준히인식을제고하면서단계별로정책을펴는것이요구된다. 노동존중사회실현이정치사회적권리확대와인본주의실천뿐아니라소득주도성장에대해갖는의미를생각해볼때그것이지속가능하기위해서는노사관계시스템자체를재편할수있어야한다. [ 그림 1] 은그러한점에서노동존중사회구현정책이어떻게노사관계시스템과연계되는지를보여준다. 최상층의사회적대화와중범위수준의초기업단위교섭, 그리고미시수준의근로자대표제에이르는시스템의정비속에서포괄적의미의노동존중사회가안착될수있을것이다. 정부는노동인권교육의실질화와 1조 4천억원이넘어버린체불임금해결등에서드러날근로감독행정의강화속에서전반적으로노동권보호의지를천명하고왜곡된반노조정서를극복할수있는길을열어야한다. 그를위해서는노동계의협
2 2 1 3 3 4 1 조, 특히힘이강한대기업, 공기업노조들의연대전략이조응해야만한다. 이러한분위기속에서영세기업과비정규노동자들을중심으로그동안의좌절된노조수요가현실의조직률로전환될수있는제도적보호조치가무엇인가를고민할필요가있다. 기업단위조직으로는영세, 비정규직노동자들의이해대변이수월치않다는점에서초기업단위교섭에불리한제도적요인들을제거하는법률개정등이요구될것이다. 그럼에도불구하고그동안의불신속에서사용자들은산별교섭에여전히주저할가능성이높으며, 대기업노조등은교섭권, 체결권, 쟁의권, 인력, 재정등을산별중앙으로흔쾌히집중하려하지않을것이다. 너무나커져버린기업규모간임금격차와연공임금체계등도초기업단위교섭의발전에장애요인이다. 따라서초기업단위교섭의발달을위한노력의한켠에서기업별로발전해온우리나라노사관계시스템의유산을인정하고기업단위교섭간조율 (coordination) 을강화하려는전략이동시에구사될필요가있다. 그러한점에서초기업단위교섭의틀거리를만드는제도개선보다행태적측면에서노사정간의중층적사회적대화와연대행동을실질화하려는노력이더욱절실히요구된다고할것이다.
2 사회적대화는불신의아이콘이되어버린노사정위원회를전면개편하되, 그원칙은노사자율에기반해야한다. 정부가억지로사회적대화를이끌고가거나편의적으로노사정위원회의외피만활용하려는시대는종식되어야한다. 정부가사회적대화를촉진하되, 주체는분명노사가중심이되어야하며, 대타협에목매다는것이아니라, 합의지향의협의기구를만들어나가야한다. 아울러이러한사회적대화를수평적으로다각화하고, 수직적으로확장하는것은사회적대화의유효성을더욱높이게될것이다. 기업과작업장수준에서도노사간참여와대화는대단히긴요하다. 기존의메뉴만다양하고실질은부족했던노사협의회노측대표, 근로기준법상근로자대표, 취업규칙과관련한근로자과반수대표등을통합하면서민주적선거에의해실질적대표를선출하고, 그들의권리를보장해야한다. 그것은작업장내일터혁신을위한지렛대가될것이며, 아울러기업수준의경영참가를위한토대가될것이다. 요컨대, 중앙의최상위수준에서말단작업장수준에이르기까지참여를통한노동의위상제고와그를위한권리보장과사회적기반조성이새정부의노동정책방향이되어야한다. 그렇게노동존중사회가실현된다면노동계또한사회운영의당당한한주체로서노사관계와경제에대한책임을공유해야만한다. 그렇게높은수준에서노사정간의책임있는파트너십이구현되는것이한국사회의또한번의업그레이드로이어질것이다. 이하본특집에서다루는사회적대화, 노조가입률제고, 근로자대표제의개편, 체불임금의해소, 노동인권교육의실질화, 공공기관노동이사제도입등의개별주제들은위와같은배경적의의와모두긴밀한상호관계를갖고있다. 조성재 이준협 (2010), 작업장유형과혁신성과, 한국노동연구원.
4 한국형사회적대화체제의새로운디자인 : 포스트 87 년노동체제 를향한여정의새출발 한국의사회적대화는약사반세기의역사를지니고있다. 그것은같은시기에형성되고진화한이른바 1987년노동체제 1) 의성격및동학과분리하여생각할수없다. 지금까지의사회적대화체제는 1987년노동체제를그맥락으로삼으며, 동시에그것의일부를이루는부분체제 (partial regime) 였다. 그것은 1987년노동체제의내적모순과동학을반영하면서자기변신내지일정한진화를진행해왔다. 그러나현재그누구도 1999년에제정된노사정위원회법에기반하여기능해온한국의중앙사회적대화기구가안정적으로제도화되어잘기능하고있다고이야기하기힘들것이다. 제도적으로는소멸하지않았지만, 행위자들의참여거부로인해제대로작동하지못하고있는한국형사회적대화체제, 과연이러한식으로지속하는것이사회적으로의미가있을까? 이제한국의사회적대화는 1987년노동체제의한계를극복하기위한목적을실현한다는취지를품고새롭게디자인되어야한다. 새로운맥락화, 즉새로운거시적노동체제를구성하려는지향에부합하도록재설계되어야한다. 공교롭게도지난 5월출범한문재인정부는한국형사회적대화모델의구축을표방하고있다. 그것은지난 30년간이른바 1987년노동체제를토대로해서싹트고진화해갔던 종래의한국형사회적대화체제 를새로운거시적노동체제를선도해가는 새로운한국형사회적대화체제 내지 포스트 1987년노동체제로의이행을지향하는사회적대화체제 를추구하는것이라고말해도틀림이없을것이다. 그렇다면 포스트 1987년노동체제 에조응하는방식의 새로운한국형사회적대화체 * 박명준 = 한국노동연구원연구위원 (mjnpark@kli.re.kr). 장홍근 = 한국노동연구원선임연구위원 (changhg@kli.re.kr), 1) 1987 년노동체제 의성격과변동에대한구체적인논의는장홍근 (1999), 노중기 (2008), 장홍근외 (2016), 정이환 (2013) 등을참조.
32 2 1 3 3 4 제 는어떻게설계되어야할까? 이글은그것의핵심적구조와요소, 그리고그것의작동방식을구상하고제언하는것을목적으로한다. 먼저지난 1987년노동체제하에서전개되어왔던한국형사회적대화체제의지난버전 (version) 의특성과동학을살펴본후에본고의주된목표점으로진입해가도록하자. 1 한국의 1987년노동체제 는한국경제사회의전환기적특성을고스란히담지한것으로, 크게보아정치적민주화와경제적자유화의이중전환 (dual transition) 의과제를동시에내포하는것이었다. 그것은국가가주도하고규제하는경제운영, 노동의무권리상태등을요소로하는이전의 권위주의적노동체제 로부터벗어나는것이핵심이었다. 그일환으로시장에대한탈규제화를한편으로하고, 노동의정치사회적시민권증진이라고하는과제를다른한편으로해서, 양자를동시에그리고점진적으로도모해갔던일종의복합전환형노동체제였다. 동시에그것은 20세기말서구경제체제의신자유주의화가그이전에기본적인민주적정체 (polity) 와복지국가라고하는사회경제체제를이미일정하게성취한후에순차적으로진행되었던것과결정적차이를갖는민주화이행기의과도기적노동체제의하나였다고볼수있다. 이러한모순적긴장을품고있던 1987년노동체제는결과적으로민주화에서시작해서신자유주의로귀결되었다. 초기 10년은민주화를향한각축기로서의특성이강했지만, 그이후로는주로시장원리를매우강조하면서사회경제적질서를형성해갔다. 보다세분해본다면, 1987년체제의처음 10년은보수정부하에서민주화를향한사회적요구에점진적으로화답해갔던시기였고, 그다음 10년간은상대적인진보정부하에서민주화와신자유주의화를동시에그리고보다역동적으로달성해갔던시기였다. 그리고마지막 10년간은보수정부하에서신자유주의적경제운용에주로방점을두면서도글로벌금융위기이후변화된세계적인이데올로기진영을반영하여일정하게신자유주의의폐해에대한성찰과수정의시도를미온적으로덧붙여갔던시기였다. 특히 1998년외환위기이후 20년은주로시장주도의탈규제화 (deregulation) 논리가지배적으로관철되어갔다. 그결과형성된신자유주의적경제와노동시장은심
33 각한사회통합의위기를초래했다. 경제의성장동력과일자리창출력이낮아진가운데노동시장의양극화가지속되었다. 노동과정에서의개선이나혁신의동인은미진한가운데노동력재생산구조역시원활치못한상황에처해있다. 그진화의끝자락에처해있는 1987년노동체제하에서는더이상안정된일자리와노동력재생산을담보하지못하고있다. 그럼에도불구하고미시, 거시를막론하고현실의노동정치는이를타개해나갈돌파구를찾지못하고있다. 개혁의답보상태에서노사관계와노동정치가헤매고있는것이지금의현실이다. 특히 1987년체제의또다른기둥인민주화의진행은일정시점에서, 특히 2000년대중후반이후보수정부시기에접어들어사실상정체되었다. 최근촛불혁명을통해정권교체가이루어지면서그나마막새로운시동을걸고있는중이지만, 여전히어떠한방향으로그것이나아갈지에대해서는명확하지않다. 지난시기한국의사회적대화는 1987년노동체제 를이끌어가는노동정치의중요한수단가운데하나였다 ( 장홍근, 2017). 그것은앞서언급한두가지의모순적과제가초래하는정치적긴장을, 두경향으로의개혁을각각대표적으로지향하는세력들간타협을통해풀어가려던시도의일환이었다. 때로는노사정위원회라고하는제도화된공식기구를통해, 때로는그외곽에서일시적으로형성된구성체들을통해긴장의해결을위한노력은사회계급과국가를대표하면서독특한행위자지형 (actors constellation) 에처해있던주체들에의해이루어졌다. 1987년체제하에서의사회적대화는핵심적으로일방적개혁이초래할수있는정치적파국을조정하고막기위한갈등해결의수단이었다. 그것은그사이의개혁과제의내용적맥락, 그리고정치권력의성격의변화속에서일정한성격의변화를겪었다. 결과적으로그과정에서요구되는사회적타협, 사회적이해주체들의민주적소통역량의성숙과상호간신뢰의증진이라고하는근본적인과제의성취는- 일정한성과에도불구하고-여전히미완의상태에머물러있는상황이다. 지난시기 1987년노동체제 하에서의사회적대화는그주된목적및내용의측면, 그리고그것의형식적측면의특성을기준으로네가지로유형화될수있다. 먼저목적및내용의차원에서는중요현안이나위기가도래했을때이에대한대응과관련된것을주된내용으로하면서추진되는대응적 (responsive) 내지처방적 (prescriptive) 사회적대화가있었는가하면, 새로운노동질서를형성하는것을주내용으로하는선도적 (proactive) 내지형성적 (formative) 사회적대화가있었다.
34 2 1 3 3 4 형식의차원에서는정부가주도하면서사실상국가코포라티즘 (state corporatism) 을연상시켰던동원형 (mobilizing) 혹은급진적노동계를사실상배제했던배제형 (exclusive) 사회적대화가있었는가하면, 정부의협소한의도보다는대화주체들의자율성 (autonomy) 내지자발성 (voluntarism) 을상대적으로강조하는자율형 (autonomous) 혹은급진적노동계까지포함하여조직노동전부를포괄하려던포용형 (inclusive) 사회적대화가있었다. 이러한유형론적분석에입각해볼때 1987년노동체제하에서의사회적대화는 1996년노개위를통한초보적수준의 형성 자율형 사회적대화 (A형) 에서시작하여 대응 자율형 (B형) 대응 동원형 (C형) 형성 동원형 (D형) 의방향으로선회혹은퇴행하는궤적을그렸다고볼수있다 ( 표 1 참조 ). 2) 1 1 목적 내용 선도적, 형성적 대응적, 처방적 자료 : 장홍근 (2017: 19) 에제시된그림부분수정. A. 형성 자율형 (1996 년노사관계개혁위 ) B. 대응 자율형 (1998 년 2.9 사회협약 ) D. 형성 동원형 (2013 년 5 월일자리협약 ) (2015 년 9.15 대타협 ) C. 대응 동원형 (2009 년 2 월노사민정합의 ) 1 1 문재인정부가주창하는 포용적성장 에기반한 노동이존중받는사회 를추구하는정책은기존의 1987년노동체제하에서, 특히그후반부에도모되어왔던경제운용방식및노동체제성격과질적으로다른성격을추구하는일종의대전환을도모하려는것으로해석될수있다. 그안에는일정하게 포스트 1987년노동체제 로 2) 이러한유형화는장홍근 (2017) 에서제시한내용을다소각색하여다시구축한것이다. 각유형별특징들에대해서는해당글을참조.
35 의질적인전환지향성이담겨있다고볼수있다. 새로운한국형사회적대화체제는이러한포스트 1987년체제를이끌어가려는지향성과목표하에서설계되어야한다. 이는앞서 1987년노동체제 하에서전개된 A, B, C, D형의순환 (circulation) 적운동을마감하고, 질적으로새로운단계에진입해들어감을의미한다. 현재는급속한경제위기의상황은아니며, 상대적으로진보적성향의문재인정부하에서새로운미래를향한 형성적조치들 이적극적으로도모되고있는상황이다. 이러한맥락에서일종의 형성-자율형 내지 선도-포용형 의사회적대화체제를새롭게구축하는것이필요하다. 사회적대화체제의새로운순환이라는의미를살린다면, 이는지난 1987년노동체제하에서마치 1996년에노개위를구축했을때와같은류의혁신적이고경로파괴적 (path-breaking) 시도를추구하는것이라할수있다. 3) 외견상가장쟁점이될수있는부분은현재의 경제사회발전노사정위원회 ( 이하노사정위 ) 를어떻게할것인가이다. 사회적대화체제의질적전환과새로운단계로의진입을지향하는일은일정하게 1987년노동체제와의단절을요구한다. 따라서현존하는노사정위는이제역사속으로떠나보낼때가되지않았나하는것이필자들의공통된판단이다. 이는사회적대화기구를없애자는말이아니다. 오히려기존의사회적기구가지닌치명적한계들을극복한보다강화되고확장된사회적대화기구를새롭게구축하자는의미이다. 전반적으로 미래지향적시각에서과거와질적인단절의의미를찾고내적쇄신의기회를마련한다는취지에서명칭, 목표, 위상, 작동방식등모든면에서의전면적재구성이필요 하다는것이다 ( 장홍근 박명준 2017: 25). 기존의노사정위를중심으로한사회적대화기구는민주노총등노동계일각에서강한거부반응을보이고있는상황도이러한 전면적쇄신론 의근거가될수있다. 이러한문제의식을담아명칭역시 ( 가칭 ) 노동사회위원회 등으로새롭게바꾸는시도를할필요가있다. 3) 비록하나의정치적의사결정방식의수단으로그역할이끝까지혁신적이지는못했지만적어도투입 (input) 의측면에서노개위는적지않은의미가있었다. 대통령자문기구라고하는형식도그당시에는파격적이었고, 막출범했지만여전히법외노조였던민주노총까지사회적대화의주체로정식초청된것도혁신적이었다. 언론인과정치인들까지포괄하면서사회적대화의주체를대폭확대시켰고, 내부적으로분과를구축하여논의를집중화, 체계화시켜갔다. 노개위에담겨진이러한혁신성은그대로이후노사정위원회의틀을형성함에있어적지않은영향을끼쳤다. 어쩌면 1987 년노동체제하에서의사회적대화체제의가능성과한계는이미그초기형태였던 1996 년노개위에다담겨있었다고볼수있다.
3 2 1 3 3 4 2 전면적쇄신론에기반한새로운사회적대화기구를구상하면서핵심적으로아래의 8가지원리들을부각할수있다. 1 가장주안점을둘부분은노사대표들의주체성과능동성을과거보다훨씬더강화시키는쪽으로나아가는것이다. 1987년노동체제하에서의사회적대화기구는대통령자문기구이면서정부, 특히고용노동부관료들의기능이컸다. 특히동원형의성격이강했던시기에는정부가자신의의지를관철하려는의도가지나치게내비치기도했다. 지금까지사회적대화기구에서의논의를통해산출된다수의합의들은상당수정부정책을정당화하는것이었다. 또한그것들은주로정부가노사에게약속을하는방식이었지노사스스로약속하고실행을결의하는내용은훨씬적었으며, 있어도주로주변적성격을지니는것들이었다. 포스트 1987년노동체제를지향하는새로운사회적대화기구는노사간협의를통해신뢰와상호이해를증진해가면서문제의해법을고안하고스스로책임있는태도를구현해가는쪽으로나아가야한다. 자율, 자치, 그리고책임의원리가스며들어있는노사정간의파트너십형성이야말로 1987년노동체제의한계를극복하는핵심이다. 4) 그렇다고국가를배제하거나, 삼자주의 (tripartism) 대신이자주의 (bipartism) 를추구하자는것은결코아니다. 오히려위와같은목표의식을갖고정부가그안에서제대로역할을수행해가야한다. 2 노사정간의균형잡힌파트너십의이상은당장실현되고기능하기쉽지않다. 현실의정책결정과정은정부가대부분의자원과권력을쥐고있는상황이다. 노사가아무리협의하고합의한다고해도그것과정부의정책행위와의연계성이마련되지않는다면노사가아무리능동적이어도그결과가현실화되기어렵고, 사회적대화를통한정책결정이라는이상도공염불이될가능성이크다. 정부주도성이강했던 1987년노동체제하에서도사회적대화기구는또다른정부기구및국회등정책결정의제도화된행위자들사이에서표류하고주변화되는경험을자주했다. 5) 따라서사회적대화기구를새롭게구성하면서능동적인노사파트너십을강조하더라도그것이제도적, 정치적으로정책결정의핵심적인과정에연계될 (bound) 수있는 4) 이는한마디로 동원형사회적대화모델 에서 자율형사회대화모델 로의전환이라고칭할수있다 ( 장홍근, 2017). 5) 말하자면일종의 기능적탈구 (functional dis-articulation) 상태였다고표현할수있다.
3 방안을마련해야한다. 이를위한의미있는조치의하나로우리는사회적대화기구의위상을대통령자문기구를넘어더욱더강화시키는길을생각할수있다. 예컨대국가인권위원회와같이독립성이훨씬강화된공적기관의모습을띠게하는것이다. 그안에서의협의와합의의결과가갖는사회적위신을높이는것은기존의한계를극복하는데에일정하게기여할수있다. 동시에사회적대화에임하는노사대표의권리와책임모두를증진시키는효과도거둘수있다. 6) 적지않은비용이들겠지만, 그것은우리사회가협치와대화를중심으로경제를운용하기위해필요한사회투자 (social investment) 로간주될수있을것이다. 3 새로운사회적대화기구는어디까지나합의의강박관념을떨쳐버리고협의자체를중요시하면서참여주체들간의스킨십을일상화시켜가는역할을해야한다. 한마디로 합의지향적협의기구 로서의성격을명확히해야한다. 지난정부의사회적대화관행을돌아보면, 주로한국노총과경총그리고고용노동부의 3자가노사정을대표한사회적대화를꾸리면서노동시장개혁을어떻게할것인지를고민해왔으나실상은정부와경영계의입맛에맞는개혁안을마련하는것에그것을활용하려했다. 이에대해민주노총은적극적인자기소외의길을가면서 성안의개혁담합 을끊임없이비판하고견제하는방식으로자신의존재를드러냈고, 박근혜정부의일방적노동시장개혁정책에한국노총은합의를파기하는식으로맞섰다. 결과적으로개혁정책을둘러싼갈등의난국을풀어감에있어사회적대화는그다지결정적역할을하지못했다. 이러한양상은사회적대화를입법과정에서요구되는노사정의선합의를도출하는단위로무리하게상정했기때문에발생한것이다. 새로운사회적대화체제하에서노사가보다능동적으로역할을하는사회적대화기구는이러한섣부른기능적함정에빠지지말아야한다. 7) 동원된대화와팔비틀기합의창출은모두철저히지양되어야할악습들이다. 4 새로운사회적대화기구는실용적개방성을지향해야한다. 그것은우리사회에서요구되는사회적대화의수직적확장과수평적다각화를주도하고촉진하는핵심적인제도적행위자로역할해갈수있어야한다. 종래의사회적대화기구는지 6) 현재정부주도의일자리위원회에도일정하게노사대표들이참여를하고있으나이는어디까지나정부기구로서의성격이강하다. 다만원활한정책이행을위해향후사회적대화기구가강화된형태로구축된다면, 그것은일자리위원회가다루는의제들을일부자연스럽게공유해갈수있을것이다. 7) 이러한차원에서현정부에서추진하는바일자리개혁을위한노사정대타협과같은매력적인정치적시도에새로운사회적대화기구가복무할수있다면바람직할것이나, 그과정이지나치게정부의입김에의해좌지우지된다면이는자칫과거의오류가되풀이하는모습으로빠질우려도적지않기에매우신중하게임해야할것이다.
3 2 1 3 3 4 역이나업종단위에서의산업-일자리-노동문제를풀어가는역할을제대로맡지못했다. 중앙부처인고용노동부가지역노사민정협의체나노사정위원회모두주관했지만, 정작지역에서의사회적대화의활성화를위해서중앙의사회적대화기구가주체적이고능동적인역할을수행할여지는없었다. 업종단위의사회적대화는극히미발전한상태였고, 근래에보건의료부문등일부맹아적실천들이나타나지만이역시제도화된사회적대화기구의일과는공식적으로는무관했다. 새로운사회적대화기구는경제운영의장전반에걸쳐사회적대화가활성화되는것을자신의임무로삼으며능동적으로기능해가도록디자인되어야한다. 중앙사회적대화기구의문턱을높이고그안의논의구조를협소하고폐쇄적으로끌고갔던관행을혁파해야한다. 대신에일종의 찾아가는사회적대화 와 끌고들어오는사회적대화 의양방향적역동성이모두작동하게해서중앙사회적대화기구안에지역과업종의이슈들이입체적으로다루어지고해법이모색되도록자원을두루투입하는방향으로설계되어야한다. 5 새로운사회적대화체제에서는사회적대화기구가우리사회에서필요로하는초기업수준에서의노사관계를효율적으로조율하고촉진해가는추동자로기능할수있어야한다. 이는경제민주주의의심화라고하는원론적의미와함께현재심하게곪아있는노동시장의이중구조화문제의해결수단이라는의미에서도중요하다. 또한위에서언급한바, 사회적대화의수직적확장이라고하는측면과도맞닿아있는주제이다. 종래의지역노사민정의실천은-소수의의미있는성과를부정하지않겠으나-중앙부처관료의시각에서재단되고이끌어지면서의미있는혁신을거두지못했고, 자발성과자치성의원리도실현하지못했다. 이는새로운사회적대화체제가주도적으로풀어야할과제이다. 원하청등기업간관계의왜곡된구조화로발생하는노동시장격차문제해소를위해서도초기업수준사회적대화의활성화는의미있는수단이다. 이러한시도는제도화된틀과자원의투입없이자발적으로 (voluntary) 이루어지기어렵고, 중앙정부의힘만으로도이상적인답을찾기어렵다. 능동적이고의식적으로움직일수있는사회적대화기구의역할이중요하다. 종래에사회적합의가겪었던이행과정의왜곡내지불순응의문제를극복하기위해서도중범위수준 (meso-level) 노사관계의발전은중요하다. 아직까지우리사회에서는지역이나업종의노사관계를끌고가는주체들조차미발전되어있는상황이기에이러한노력은행위주체의발굴과역량증진이라고하는과제를자연스럽게포함하게될것이다.
3 6 새로운사회적대화체제에서는사회적대화기구에참여하는행위주체를다각화시켜야한다. 1987년노동체제하에서노동이해대변의주체는민주노총과한국노총이었다. 전자는이데올로기적급진성과행태적실리주의가모순적으로결합된모습을보이면서제도화된사회적대화기구에의참여를거부했다. 후자는내부의일각에서자주성의훼손이지속되면서상층부위주의제도적기득권향유를기반으로사회적대화에적극적으로참여했다. 이들모두조합원의이해증진을추구하면서사회적대화에대해상반된태도를취했지만, 정작노동조합조직률은 10% 대의답보상태를벗어나지못한채 10년이상을지속해갔다. 그사이미조직취약노동자들의이해대변은공백상태로남아있었고, 조직노동과미조직노동간의격차문제는사회적이슈로부상했지만양대노총은그에대한신통한해법도찾지못했고사회적대화를능동적으로구축해문제를풀려는노력도미흡했다. 새로운사회적대화체제하에서는이해대변의주체를확장적시각에서정의내리고다양한주체들이사회적대화에참여할수있는기회를열어야한다. 현실에서는노동의이해대변이나비즈니스이해대변의주제들모두매우분화되어있고복잡한형국이다. 예컨대 2017년최저임금결정과정에서자영업자들의결속이돋보였던것은비즈니스이해대변주체의분화를암시하는의미심장한모습이다. 이미새로운사회적대화기구를구상하면서이전정부에서도여성이나청년등미대변계층의참여를인정하는방식의개혁안을마련한바있다. 특히노동이해대변의주체와관련해서종래의노동조합중심성을인정하되, 준노조 (quasi-union) 로칭할수있는미조직및취약노동자들의이해대변에경주하는노동단체들의참여도대폭장려할필요가있다. 7 사회적대화기구내부인력의분화및역량강화를이루어내야한다. 우선연구및분석역량, 의제를선도해가고해법을제시하는역량을대폭강화해야한다. 네덜란드의사회경제위원회 (SER) 와같은기구는사실상권위있는분석기관으로서의역할을충실히수행하면서매우중장기적인측면의정책대안을선도적으로고민해간다. 종래한국의사회적대화기구에서는전문위원들의전문성과신분상의안정성모두에서미흡했고, 노사정위는연구와분석의측면에서의사회적기능을사실상상실하고있었다. 새로운사회적대화기구는그러한한계를극복해가야한다. 최소한국회입법조사관정도의안정된신분과전문성을갖춘연구단위를내부에둘수있어야하며, 그이상의역량강화도필요하다. 참신한페이퍼를작성할수있는전문인력들의지적인작업이사회적대화의실천영역의확대와맞물려축적
4 2 1 3 3 4 되고활용되어야한다. 한편사회적대화기구가능동적역할을수행하기위해서는연구전문가뿐아니라실천전문가들의역할도중요하다. 새로운사회적대화기구는상생의노사관계와일자리창출, 격차해소등의주제를우리사회전반에서실현하고확산시키기위한사회적대화의촉진자들 (facilitators) 을길러내고역할을수행하도록해야한다. 종래에노사발전재단과같은곳에서종래에수행했던일터혁신등의주제를매개로한컨설팅기능을-특히중범위수준의-사회적대화의영역으로확대시켜이를전문적으로수행할실천인력들을노사정위내에두고배양하며, 적극적으로활동하게해야한다. 8 새로운사회적대화기구는우리사회에대화와협치의문화를확산시키는중심적인역할을수행해야한다. 그러한취지에서우선적으로참여행위자들의확대를유도하면서, 그들의정책역량, 행위선택의성숙성을유도하는노력을전개해야한다. 참여주체들의역량을증진시켜내기위한투자와노력을전개하는일이야말로협의중심의논의관행이진정자리를잡고활성화되기위한원동력이될수있다. 역량이강화된행위자들간의긴밀한상호작용과논의가심화되다보면, 결정적인순간에그들간에의미있는큰합의가나올수있는법이다. 이러한취지에서사회적대화기구내에참여자들의정책역량이나소통역량을증진시키는역할을맡는단위를둘필요가있다. 더나아가그러한단위는일반국민들을대상으로해서도사회적대화에대한이해를증진시키고그것이확산될수있도록하는확장된역할까지맡아나갈수있을것이다. 아직도일상생활의많은영역에서우리는민주적이고역지사지하는소통을통해갈등과이견을합리적으로풀어내는문화가취약하다. 새로운사회적대화기구는이러한한계를극복하기위한노력역시일정하게자신의일로삼아야하며, 궁극적으로상시적인대화와타협의관행이사회전반의영역으로침투해가도록노력해야한다. 1987년노동체제하에서시도된사회적대화체제의구축노력은분명소통적민주주의, 숙의민주주의를지향하는시도였다. 한국은이미약 20년가까이사회적대화기구를상설화시켜운영해오고있는나라로아시아에서는거의독보적이라할수있으며, 이러한모습은일단은자랑스러운우리의성취라고보아야한다.
41 하지만정작그뚜껑을열어보면, 그러한목표는충분히달성되지못한상태인것이사실이다. 여전히국가중심적거버넌스가그안에지배적이며, 성숙하고미래지향적인지식정보사회에서구성원들간의민주적이고자율적인소통을통한경제사회질서의운영이라는이상과는여전히거리가있다. 국가주도의신자유주의화의늪에빠진채포괄적이해조정에기반한정책형성및이행의관행은사회전반적으로성장해가지못했다. 사회적대화체제는고통받는약자들을비껴나있다. 이제하나의싸이클을형성한기존의 1987년노동체제하에서의사회적대화체제는질적으로새로운단계로올라서야한다. 과거의한계를전면적으로쇄신하는내용성을담아내야한다. 문재인정부가지향하는 노동존중사회 의이상은국가가주도해서노동의사회적시민권을강화시키려는노력을전개하는것을하나의축으로한다. 그또다른축은강화된사회적대화체제의구현을통해서노동이정책의대상이아니라주체가되어갈등과조정의중심에서능동적역할을수행할수있는틀과길을만드는것이다. 이글에서제시한다양한방안들은그것을위한기초적인뼈대와기둥에해당하며, 향후그것의실현을위해서보다본격적인연구와토론이전개되어야할것이다. 지난사반세기동안우리안에공유된 축적의시간 만잘정리해서활용해가도의미있는새로운도약이가능할것이다. 역사의새로운시간은언제나결단을요구했고지금은분명새로운결단을부르는시기이다.
42 2 1 3 3 4 노중기 (2008), 한국의노동체제와사회적합의, 후마니타스. 장홍근 (1999), 한국노동체제의전환과정에관한연구, 1987~1997, 서울대학교사회학과박사학위논문. (2017), 1987 노동체제 의동학과사회적대화의전개, 노동리뷰 7월호, pp.9~25. 장홍근 박명준 (2017), 대전환기, 새로운사회적대화체제의구상, 노동리뷰 4월호, pp.19~28. 장홍근 김세움 김근주 정흥준 박준식 (2016), 대안적노동체제의탐색-1987년이후, 한국노동체제구조와동학, 한국노동연구원. 정이환 (2013), 한국고용체제론, 후마니타스.
5 대안적근로자대표제의모색 : 근로자대표제도의개편방향 2017년 5월 10일수많은국민들의희망을담아새로운정부가닻을올렸다. 그리고 나라를나라답게 라는슬로건 (slogan) 을표방했던문재인정부앞에는이제국민들의수많은염원을실천해야하는과제가남아있다. 새정부가 일자리대통령 을천명하는데서쉬이짐작할수있듯이, 문재인정부의정책공약집에서는일자리와관련된공약에많은지면이할애되어있다. 정책공약집에는주요공약으로 일자리가마련된대한민국 이제시되어있고, 일자리창출, 비정규직감축및처우개선, 노동존중사회실현 등이이를실현하기위한주요과제로설정되어있다. 그리고 노동존중사회실현 을위한세부적인과제로 11가지의과제가제시되어있는가운데 1) 그중하나로 사업장내근로자이해대변기구인 종업원대표 제도실질화 를통해 90% 의중소 영세미조직노동자의권리를보장하겠습니다 라는내용이들어있다. 본고에서는실태적관점에서본현행근로자대표제도 2) 가가진문제점을지적하고, 3) 현행근로자대표제도의문제점을극복하기위한대안적근로자대표제는무엇인지그개편방향을제시하고자한다. * 한국노동연구원연구위원 (arbeit@kli.re.kr). 1) 더불어민주당 (2017), 제 19 대대통령선거더불어민주당정책공약집 : 나라를나라답게, pp.82~93. 2) 이글에서는사용하는 근로자대표 에는근로기준법상의근로자대표 ( 근로기준법제 24 조제 3 항등 ) 인과반수노동조합또는과반수근로자대표자, 근로자참여및협력증진에관한법률 ( 이하 근참법 이라함 ) 상의노사협의회또는그근로자위원, 취업규칙불이익변경에있어동의주체가되는과반수노동조합또는근로자의과반수등이이에포함된다. 3) 이와관련하여새정부가들어서기에앞서연구원은 노동리뷰 2017 년 4 월호 전환기의고용노동정책 : 노동 편에서주로법이론적관점에서현행근로자대표시스템이가지고문제점을지적하고향후근로자대표제도의개편방향에대한단상 ( 斷想 ) 을보인바있다. 이에대하여는김기선 (2017), 근로자대표제도의개편방향, 노동리뷰 4 월호, 한국노동연구원, pp.37~42 참조.
44 2 1 3 3 4 1 노사협의회의운영실태와관련하여상용근로자수가 30인이상인기업 36,739개를모집단으로하여이를산업별비례할당방식을활용하여 586개의표본을조사한최근연구에의하면, 노사협의회의운영여부에대해 57.2%(335개소 ) 는 운영하고있다 고응답한반면, 42.8%(251개소 ) 는 운영하지않고있다 고응답하였다. 이러한결과는근참법에따르면 30인이상의사업장은노사협의회를설치하도록규정하고있음에도불구하고, 실제현장에서는노사협의회를운영하지않는경우가적지않음을보여주는것이라할수있다. 4) 1 ( 단위 : 개소, %) 노사협의회 운영함 335 57.2 노사협의회 운영하지않음 251 42.8 합계 586 100 자료 : 장홍근외 (2016), 노사협의회운영상황실태조사, 고용노동부학술연구용역보고서, p.36. 2 ( 단위 : 개소, %) 근로자의직접선거 159 47.5 근로자의간접선거 37 11 회사의지명 추천 45 13.4 일부근로자선거와일부회사지명 추천 41 12.2 일부근로자선거와일부노조위촉 9 2.7 노조가근로자위원을모두위촉-과반수노조가위촉 40 11.9 노조가근로자위원을모두위촉-비과반수노조가위촉 2 0.6 모름 2 0.6 합계 335 100 자료 : 장홍근외 (2016), 노사협의회운영상황실태조사, 고용노동부학술연구용역보고서, p.43. 4) 장홍근외 (2016), 노사협의회운영상황실태조사, 고용노동부학술연구용역보고서, p.36.
45 한편노사협의회위원중근로자위원을선출하는방식과관련하여앞의연구에의하면, 노사협의회를운영하고있는 355개사업체가운데 47.5%(159개소 ) 는근로자의직접선거를통해근로자위원을선출한다고응답하여과반수정도가근로자의직접선거를통해근로자위원을선출하는것으로나타났고, 노조 ( 과반수노조 ) 가근로자위원을지명하는경우는 11.9%, 근로자의간접선거를통해근로자위원을선출하는경우는 11.0% 로나타났다. 그렇지만회사의지명, 추천에의해근로자위원을선출한다는응답도 13.4% 로나타나, 근로자위원선출에있어회사의지배 개입정도가적지않은것으로나타났다. 5) 2 우리노동현실에서실제로근로기준법상의근로자대표가어느정도활용되고있는지에대한정확한실태를파악할수있는자료는존재하지않는것으로보인다. 다만근로자대표와의서면합의를요건으로하고있는유연근로시간제가어느정도도입내지실시되고있는지를통해근로자대표의활용도를간접적으로유추할수있을뿐이다. 2016년 8월기준경제활동인구조사근로형태별부가조사에나타난임금근로자가운데유연근무제를활용하는근로자가 4.2% 에불과하여실무에서실제유연근로시간제가활용되는경우가많지않을것을보면근로자대표의활동또한그리활발하지않다고추측해볼수있다 3 취업규칙제도가가진현실적인한계성으로는현행취업규칙제도는근로조건의형성및변경을위한합의기능을수행하는데어려움이있다는점이다. 사용자가근로조건을근로자에게불이익하게변경하고자하는경우과반수노조또는근로자의과반수는이러한사용자의제안에대해찬반을표시하는수동적인주체에머물고있을뿐이다. 상황이이렇다보니, 원칙적으로는사용자가자유롭게근로조건을설정하거나변경하는것을인정하면서도근로조건을불리하게변경하는경우에있어서는과반수노조또는근로자과반수의동의를받도록함으로써사용자가일방 5) 장홍근외 (2016), 노사협의회운영상황실태조사, 고용노동부학술연구용역보고서, p.43.
4 2 1 3 3 4 적으로근로조건을불리하게변경하는문제점을보완하고자한근로기준법의취지는거의발휘되지못하고있다. 이러한사실은취업규칙과관련한연구조사를통해서도일정부분확인되고있다. 200개의사업장을대상으로각사업장별로적용되고있는취업규칙의실태조사를조사한연구 6) 에따르면, 취업규칙의불이익한변경시취업규칙보유기업 (190개) 의 87.8%(167개 ) 는동의를받는것으로, 4.7%(9개 ) 는동의를받지않는것으로조사되었다 ( 기타 13개 ). 그러나동의를얻는다는의미를보다자세히살펴보면, 과반수노조나과반수근로자들의의견수렴을한다 는경우가취업규칙보유기업 (190개) 의 36.3%(69개 ) 이고, 동의를구하기는하지만 과반수상관없이노조의동의를얻는다 는응답이 23.1%(44개 ), 노사협의회의동의를얻는다 는응답이 19.4%(37개 ), 노사협의회근로자위원의동의를얻는다 는응답이약 8.9%(17개 ) 로나타나절반이상의기업 (98개기업 ) 이사실상형식적인동의절차를진행하는것으로나타났다. 또한이연구에서조사된사용자가동의를얻지못한경우이후의처리방식을보면, 동의를얻을때까지취업규칙의변경을유보한다 는응답은취업규칙보유기업 (190개) 의 55.7%(106개 ) 이고, 개별근로자마다동의를얻어근로계약을변경한다 는응답이 19.5%(37개 ), 최대한노력으로도동의를얻지못할경우동의없이변경한다 는응답이 14.7%(28개 ), 신규근로자들에게변경된취업규칙을적용한다 는응답이 8.9%(17개 ) 로나타나현행법령상에규정되어있는절차를제대로준수하지않는경우가적지않은것으로조사된바있다. 1 현행근로자대표시스템이가지고있는문제점과비슷한기능을수행하는현행노동관계법상근로자대표의난립으로인한혼란을극복하기위해서는현행근참법상의노사협의회, 근로기준법상근로자대표및취업규칙변경제도를통합하여근로자의이익을진정으로대변할수있는집단적근로조건결정시스템을구축하는것 6) 이정외 (2009), 취업규칙분석및제도개선방안연구, 고용노동부연구용역보고서.
4 이필요하다. 7) 문제는근로자대표시스템을어떻게개편할것인가이다. 이와관련해서는기존에다양한제안들이있어왔다. 8) 기본적으로노사협의회의근로자위원을중심으로근로자대표제도를통합할것인지, 종업원평의회와같은근로자대표기구를수립할것인지는입법적결단에의해판단될문제라생각되지만, 현행노사협의회와같은노사동수로구성되는위원회방식이아닌노사가대등적인입장에서협의또는합의를하는종업원대표방식을취하는경우에는사용자가근로자대표를선출하는것이금지되기때문에근로자의자발적인선거발의등이있어야근로자대표가선출될수있고, 따라서사용자에게근로자대표의선출의무를부과하기어렵다는점을고려할때단기적으로현행노사협의회의근로자위원을중심으로근로자대표제도를통합하되, 장기적으로종업원평의회형태의독자적인근로자대표기구를수립하는것을상정할수있을것으로판단된다. 이와관련하여근로자대표가마련되어야하는대상을확대하는것이필요하다. 현행근참법은상시 30인이상의근로자를사용하는사업또는사업장을대상으로하고있지만, 정작근로자이익대표가절실히필요한사업장은영세사업장이다. 이러한점을감안하면향후근로자대표가설치되어야할대상범위를현행보다확대하는것을고려할필요가있다. 현행근로기준법에의하면근로기준법이전면적용되는범위는상시 5인이상의사업또는사업장이며, 취업규칙의작성의무는상시근로자 10인이상의사업또는사업장에부과된다는점을고려하여적용확대를고민할필요가있다. 한편근로자의이익대변의문제가단순히사업장수준에그치지않는다는점을감안하여복수의사업또는사업장으로이루어진기업그리고복수의기업이결합 7) 근로자대표시스템의재구축과관련하여그간제시되었던학계의견해들을살펴보면대체로근로기준법상의근로자대표와근참법상의노사협의회, 또는취업규칙의근로자과반수까지를통합하는단일한근로자또는종업원대표시스템이구축되어야한다는점에서는견해가일치되어있는것으로판단된다 ( 박제성 (2013), 근로자대표의재구성을위한법이론적검토, 한국노동연구원, p.74). 8) 이와관련해서는노사협의회를축으로하여근로자대표시스템을개편하는견해 ( 강성태 (2007), 근로자참가제도의신동향과과제, 법학총론 24(3), 한양대학교법학연구소 ; 김훈 박종희 (2011), 종업원대표제재구축의필요성과기본방향, 산업관계연구 21(2), 한국고용노사관계학회 ; 유일호 (2013), 종업원대표제도구축방안에관한연구, 노동연구 25, 고려대학교노동문제연구소, pp.204~205; 이승욱외 (2015), 노동관계법상근로자대표제도의개선방안연구 - 노사협의회근로자위원권한강화 를중심으로, 고용노동부학술연구용역보고서 ), 독자적인근로자대표또는종업원대표시스템구축을지지하는견해 ( 이철수 (2011), 통일적인종업원대표시스템정립을위한소고, 산업관계연구 21(1), 한국고용노사관계학회 ; 유경준 박은정 (2012), 노동조합과근로자대표시스템에관한연구, 산업관계연구 22(1), 한국고용노사관계학회 ), 단체교섭시스템의확대를통한근로자대표시스템의개편을주장하는견해 ( 박제성외 (2010), 기업내근로조건결정법리, 한국노동연구원 ; 박제성 (2013), 근로자대표의재구성을위한법이론적검토, 한국노동연구원 ) 등이있어왔다.
4 2 1 3 3 4 된기업집단의경우이에상응하여근로자이익대변기구로서기업또는기업집단근로자대표등중층적근로자대표제도가수립될수있도록할필요가있다. 이와더불어현행노사협의회가사업의규모와관계없이획일적으로 3인이상 10인이하의위원으로구성되도록하는것에서탈피하여사업규모에따라그규모를다양화하는것을검토할필요가있다. 2 근로자대표는명실상부한근로자의대표이어야한다. 결국이는근로자대표가민 주적선거라는형태의근로자전체의집단적의사에의한수권을통해그대표성을 확보해야한다는것을의미한다. 이와관련하여검토되어야할사항중하나로는과 반수노동조합에어떠한지위를부여할것인가의문제가있을수있다. 이에대해 현행과마찬가지로과반수노동조합에근로자대표선출에일정권한을부여하도록 하는견해가있을수있다. 9) 이와같은견해가주장하는현실적인불가피성이일정 부분있다는점을부정할수없는것이사실이지만, 과반수노동조합에근로자대표 의선출에권한을부여하는것은별도의정당성을요구한다. 이와관련해서는이철 수 (2011) 의지적을새겨둘만하다. 원리적으로과반수노조라하여왜비조합원의 발언권을봉쇄해야하는지에대한정당화근거가필요하고, 과반수의여부는변동 적이고우연적인사실이라제도의안정적운영을위해입법기술상어려움이따르 기때문에 ( 장기적으로는 ) 과반수여부에관계없이통일적인종업원대표시스템을 모색할필요가있을것이다 10) 이러한점에서본다면새로운근로자이익대표시스 템을고려함에있어기존과동일하게과반수노동조합에게근로자대표선출에대 한전권을부여하는것은타당하다고보기어렵다. 따라서과반수노동조합에게근 로자대표에대한선출권한을부여하기보다는근로자대표가모든근로자의선거에 의해선출될수있도록하는것이바람직할것이다. 11) 이와동시에근로자대표의선 출과관련해서는선거권및피선거권에대한규정, 선거관리위원회, 후보자및선거 관리위원회에대한신분보장, 사용자의선거에대한비용부담등편의제공, 선거의 하자등선거의실시와관련된규정이마련될필요가있다. 9) 대표적으로이승욱외 (2015), 노동관계법상근로자대표제도의개선방안연구 - 노사협의회근로자위원권한강화 를중심으로, 고용노동부학술연구용역보고서, pp.208~209. 10) 이철수 (2011), 통일적인종업원대표시스템정립을위한소고, 산업관계연구 21(1), 한국고용노사관계학회, p.30. 11) 다만, 이경우노동조합의입후보자에대하여는추천등의요건을적용하지않는것으로생각해볼수있을것이다.
4 3 근로자대표제도의개편과관련하여고민이필요한사항은향후근로자대표에게어떠한권한을부여할것인가의문제이다. 근로자대표의권한을법률로정해야하는것은첫째로근로자는그대표기관인근로자대표에의하여사용자로부터보호를받아야한다는점, 둘째로권한을법률에명확히규정함으로써근로자대표의권한이확실히확보되도록하려는점에있다. 근로자대표의권한으로는정보제공을받을권리, 의견청취, 협의권, 동의거부, 합의등몇가지상정가능한형태가있지만, 근로조건전반에걸친근로자대표의권한을세부적으로나누는것은면밀한검토가필요한일이기때문에, 여기에서는현행노동관계법령에규정된근로자대표의권한을중심으로그중요사항만을밝혀두기로한다. 첫째, 취업규칙제도는폐지하고이를사용자와근로자대표간에노사가공동으로결정내지합의하는제도로전환하여야한다. 현행취업규칙제도는근로조건에대한노사의대등결정이라는관점에서볼때이에부합하는제도라고보기어려운점이있다. 기업현장에서이루어지고있는취업규칙작성및신고의실태에비춰보면, 취업규칙기재사항을규정하고있는근로기준법제93조는근로조건전반에대한사용자의일방적인결정성이실질적으로인정되고있다. 둘째, 현행근로기준법등에서근로자대표와의서면합의를요구하는사항은사용자와근로자대표가합의하도록한다. 셋째, 현행근참법상노사협의회의의결사항및협의사항은현행형태를유지하는것으로하되향후그권한의조정여부를검토한다. 현행근참법상노사협의회의의결내지협의사항을살펴보면, 전체근로자의근로조건에적지않은영향을미칠수있는직 간접적인사항은협의사항으로되어있는반면, 의결사항은직접근로조건에영향을미치지않는사항이다수로되어있다. 넷째, 근로자대표가실질에있어서도기능을할수있기위해서는사용자로부터정보제공이보장될필요가있다. 정보제공을받을권리는결정에대한직접적인권한이아니지만, 기타권한의적절한행사를위한필수적인권리이기때문이다. 한편근로자대표의운영및활동과관련해서는임기제의보장을통한근로자대표의상설화가필요하고, 근로자대표의기구로서의장이선출되어야하며, 근로자대표의회의및결의에대한세부적인규정이마련되어야한다. 또한근로자대표의해
5 2 1 3 3 4 임을포함한근로자대표의의무가규정되어야하고, 근로자대표의활동을보장하기위하여근로자대표의활동에대한사용자의비용부담및근로자대표에대한보호장치가마련될필요가있으며, 전체근로자의사업내직접민주주의를보다활성화하기위해근로자총회에대한규정이필요하다. 그리고근로자대표에의해보호되어야할대상을확대하는것이필요하다. 파견근로자, 사내하도급근로자등직접적인근로관계는없다하더라도해당사업장에서업무를수행하는것과관련하여근로자대표가이들의이익을적절히보호할수있도록하는것이필요하다. 4 근로자대표가사용자와체결한합의의효력에대한명문의규정을마련할필요가있다. 단체협약과유사하게근로자대표가체결한합의에대해강행적 직접적효력을부여하는것이다. 이와관련하여독일사업조직법은근로자대표와사용자간에체결된서면합의 (Betrie- bsvereinbarung) 는직접 강행적효력을가지는것으로규정하고있다 ( 사업조직법제77조제4항제1문 ). 한편근로자대표와사용자간에체결된합의와단체교섭또는단체협약의관계를어떻게설정할것인지에대한신중한고민이필요하다. 이와관련해서는근로자대표와의관계에서노동조합의우위성이보장될수있도록할필요가있다. 법률에의해인정되는근로자대표와달리노동조합은헌법상보장되는노동3권의주체이다. 이를위해서는단체교섭을사업또는사업장단위에묶어두고있는교섭창구단일화제도를개선함으로써초기업단위교섭및협약이체결될수있도록하는한편, 단체교섭또는단체협약의대상이되는사항에대하여는근로자대표보다노동조합의우위를인정하는명시적인규정을마련할필요가있다. 참고로독일의경우사업조직법제77조제3항제1문에서는협약당사자의단체협약권을보장하기위하여근로자대표와사용자간에체결되는서면합의의한계를규정하고있다. 이에따르면, 단체협약에서정하고있거나또는통상적으로단체협약에의하여정해지는임금기타근로조건을사업협정의대상이될수없도록하고있다. 즉이점에서협약상의우위가확보되고있다. 단체협약상의효력을사업협정의그것보다우위에두는까닭은사업협정이미조직근로자에대하여 대체단체협약 (Ersatztarifvertrag) 으로서의효력을가지거나또는사업협정에의하여협약상의규정이무력하게되는것을방지하고, 또한기본법제9조제3항에의하여보장되는협약자치를존중하고자
51 하는데있다. 따라서원칙적으로단체협약상의규정을원용하는사업협정의체결도허용되지않는다. 협약당사자의권한우위가인정되는사항을내용으로하는사업협정은사용자와근로자대표의권한범위를넘는것이기때문에무효가된다. 이를테면단체협약에서초과근로가인정되는예외적인경우를정하고있는경우, 초과근로에대해규정하고있는사업협정이나주근로시간의일별분배에관한단체협약상의규정에반하는사업협정은무효가된다. 다만, 단체협약에서소위 협약개방규정 (Tariföffnungsklausel) 에의해협약상의내용을보충하는사업협정의체결을허용하는명시적은규정을둔경우에는협약우위는적용되지않는것으로하고있다 ( 사업조직법제77조제3항제2문 ). 현행노동관계법상근로자대표제도가그야말로기능부전의상태에있음에도불구하고향후근로자대표의중요성과그역할은보다증대될것으로보인다. 이는노동조합조직률의지속적인저하, 고용형태의다양화등으로인해전통적인근로조건결정시스템에한계가부각되고있고, 경제의글로벌화, 기업간경쟁의격화, 서비스경제의확산, 다양한고용형태와이에따른작업방식의다양화, 일과가정의양립등근로자의요구수준의개별화등이진행되고있다는점에서그러하다. 이러한점에서향후기업내근로자대표제도의필요성은보다확대될것이기대된다. 이에따라현행취업규칙변경에있어근로자참여제도, 노사협의회, 근로기준법상의근로자대표등현행노동관계법에산재해있는근로자대표시스템을통합하여명실상부한기업내집단적근로조건결정의주체로서근로자대표시스템을개편내지재구축하는것이필요하다할것이다. 노사대등의관점에서근로조건에대한집단적협의및합의를가능케하는근로자대표시스템을마련하는것이우리가앞으로시급히풀어야할숙제다.
52 2 1 3 3 4 강성태 (2007), 근로자참가제도의신동향과과제, 법학총론 24(3), 한양대학교법학연구소. 김기선 (2017), 근로자대표제도의개편방향, 노동리뷰 4월호, 한국노동연구원. 김훈 박종희 (2011), 종업원대표제재구축의필요성과기본방향, 산업관계연구 21(2), 한국고용노사관계학회. 더불어민주당 (2017), 제19대대통령선거더불어민주당정책공약집 : 나라를나라답게. 박제성 (2013), 근로자대표의재구성을위한법이론적검토, 한국노동연구원. 박제성외 (2010), 기업내근로조건결정법리, 한국노동연구원. 유경준 박은정 (2012), 노동조합과근로자대표시스템에관한연구, 산업관계연구 22(1), 한국고용노사관계학회. 유일호 (2013), 종업원대표제도구축방안에관한연구, 노동연구 25, 고려대학교노동문제연구소. 이승욱외 (2015) 노동관계법상근로자대표제도의개선방안연구 노사협의회근로자위원권한강화 를중심으로, 고용노동부학술연구용역보고서. 이정외 (2009), 취업규칙분석및제도개선방안연구, 고용노동부연구용역보고서. 이철수 (2011), 통일적인종업원대표시스템정립을위한소고, 산업관계연구 21(1), 한국고용노사관계학회. 장홍근외 (2016), 노사협의회운영상황실태조사, 고용노동부학술연구용역보고서.
2 1 3 3 4 발행일 2017년 9월 28일인쇄 2017년 9월 30일발행발행인김승택원장직무대행발행처 30147 세종특별자치시시청대로 370 세종국책연구단지경제정책동 Tel (044) 287-6603 Fax (044) 287-6649 인쇄 ( 주 ) 이환디앤비 (02)2254-4301 등록일자 1988년 9월 13일등록번호제13-155호 c 한국노동연구원