<362DBFB5B1B920BBEAC0E7BAB8C7E8C0C720C7FCBCBA28C0AFB9FCBBF D E687770>

Transcription

1 영국산재보험의형성과노동정치의역할에관한연구 ( 유범상 ) 141 노동정책연구 1) 제12 권제1 호 pp.141~166 c 한국노동연구원 연구논문 영국산재보험의형성과노동정치의역할에관한연구 * 유범상 ** 본논문은 1946년영국산재보험제도의등장을노동조합과노동정치를통해살펴보려는것이다. 일반적으로산재보험은사회보험중에가장먼저도입되고, 노동조합의적극적인참여와노사정간의협상과타협을전제한다는점에서복지국가형성의전형적인모습을보여준다. 따라서본논문은영국의산재보험제도형성에초점을맞추어노동정치와복지국가형성의정치를이해하려는것을목적으로하고있다. 영국의노동조합은산재보상의정치에서아젠다세팅, 정책과정과결정의참여자, 실질적입법의핵심주체로존재했다. 즉끊임없이산재보상의문제점에대해비판했을뿐만아니라대안을제시해왔으며, 정책결정과정에서노동당을통해개입해왔다. 따라서영국의산재보험제도형성의정치는노동조합의적극적인참여와협상과타협의노동정치가사회보험과복지국가형성의전제였다는것을보여주고있다. 핵심용어 : 산재보험, 영국, 노동정치, 복지국가 논문접수일 : 2012 년 2 월 28 일, 심사의뢰일 : 2012 년 3 월 5 일, 심사완료일 : 2012 년 3 월 8 일 * 본논문은필자의박사학위논문 (Welfare Politics and Social Policy of Coal Workers' Pneumoconiosis in Britain and South Korea, 2009, The University of Edinburgh) 을기반으로하여작성된것이다. 그리고심사과정에서좋은논평을해주신익명의심사위원들에게감사드린다. ** 한국방송통신대학교행정학과조교수 (houran@knou.ac.kr)

2 142 노동정책연구 2012 년제 12 권제 1 호 Ⅰ. 복지국가형성과산재보험 본논문은영국의산재보험제도의형성과정을통해영국의복지국가형성의정치를이해하고자한다. 본논문이영국에주목하는이유는영국이복지국가형성의정치교과서이기때문이다. 정치는어떤세력이자신의이념을정책으로관철하는행위다. 이런점에서볼때영국의복지국가는자신의설계도인베버리지보고서, 복지국가형성의엔진이라고할수있는노동당과그당의적극적인지지세력인조직노동, 그리고이들세력과지도에명확한방향을제시한사회민주주의를기반으로형성되었다. 그렇다면왜산재보험인가? 산재보험은대부분의복지국가형성에서제일먼저보편적인사회보험제도로도입되었기때문이다. 특히영국의산재보험은 사회보장의가장오래된영역, 가장관대한수당, 다른사회보장제공의선도자, 독립된존재 (Wikeley et al., 2002: 713) 등의특징을가지고있다. 더나아가산재보험은노동조합의역할을잘들여다볼수있는사례다. 이윤을축적해야지만생존할수있는자본가는생산과정에서끊임없이더나은상품을더빨리더싸게만드는데관심을가질수밖에없다. 이런상황에서노동자들의건강과안전이위협을받을개연성이커진다. 따라서노동조합은산업재해와이에대한보상의문제에필연적으로관심을가지게된다. 이것이자본주의생존의핵심인노동력상품을보존하는것과직결되어있기때문이다. 이처럼사회보험중에서도산재보험은노동조합과특히긴밀한연관성을가지고있다. 대부분산재보험은산업화된국가에서 19세기에등장했다. 산재보험형성의원인으로노동조합권력의증가, 보상수단으로서사법체계의부적절성, 높은산재율에대한사회적우려, 산업안전에대한유인책과재활의필요등이거론될수있다 (Wikeley et al., 2002: 713). 그런데이상의요인들중에서도노동조합권력의우선성이인정되어야한다. 노동조합이힘만있다면다른요인들은 문제있는것 으로호명되기때문이다. 즉노동조합의노동자들의건강과산재에대한관심과이것을이슈와정책으로만들수있는능력이사법체

3 영국산재보험의형성과노동정치의역할에관한연구 ( 유범상 ) 143 계에대한부적절성문제를제기하여사회적지지를만들었고정부의산업안전에대한관심과정책으로귀결되었기때문이다. 본논문이산재보험제도에관심을갖는또다른이유는산업재해와이에대한대책이본질적으로복지국가의핵심요소인사회보험과밀접히연관되어있기때문이다. 노동자의업무상재해에대한보상책임을규정하고있는산재보험은기본적으로산재노동자의소득보장을목적으로한다. 즉산재보상은산재노동자가고용주를법정에고발하기위한것보다는일정수준의소득을유지하고의료급여를제공받도록하는무과실보험프로그램으로서보편적인사회보험제도다 (Wooding & Levenstein, 2007: 50). 더나아가산재보험을둘러싼노동정치는협상과타협의드라마가가장잘나타나는영역이기도하다. 산재보상을통해소득보전을목적으로하는노동자와산재가발생했을때위험을분산해야하는자본가사이에일정한이해관계수렴이가능하기때문이다. 즉산재보험은노사간공통의이해관계와갈등완화에기여한다. 특히산재보험은정부나자본가에게 거대한사업이며최고의금융자본 이다. 산재가 상품화되고거래되는시장의물건이자보험회사소유주에게는부의원천 이기때문이다 (Wooding & Levenstein, 2007: 163). 이상에서보듯이, 영국의산재보험등장과정을노동조합과노동정치의역할에초점을맞춰서보는것이복지국가형성의기초를이해하는데중요하다고본다. 이런점에서본논문은노동조합의역할과노동정치의사회적타협에초점을맞춰영국의복지국가형성의정치를이해하려는것을목적으로하고있다. Ⅱ. 관점 : 제도, 정치그리고노동운동 본논문은산재보험제도와노동정치의관계에초점을맞추어복지국가형성의정치를이해하고자한다. 따라서본논문은제도와정치의관계에초점을두고있는신제도주의에주목했다. 신제도주의의한부류인역사적제도주의에따르면, 제도는공백에서만들어지는것이아니라행위자들간의활동의결과이자반영이다 (Thelen & Steinmo, 1992: 18). 따라서제도는본질적으로 사회

4 144 노동정책연구 2012 년제 12 권제 1 호 적 정치적행동의화석화된흔적 이며 제도는정책뒤에있는핵심세력과정책을확립해온역사적타협과협력적실천을이해하는열쇠이다 (Jorgensen, 2002: 18). 한편제도는명문화된계약, 규칙, 법등이되자마자일정하게고정된안정성과함께이들의창조자, 즉정치세력과관계를통제한다. 다시말해제도는권력과영향력의분배, 이익의정의, 그리고사회의가치확립에개입한다 (Hall, 1986; Pontusson, 1995; Thelen & Steinmo, 1992). 이런맥락에서 제도는정치를형성한다 (Koelble, 1995: 238). 이논의를보다구체적으로묘사하면 [ 그림 1] 이된다. 이그림에서보듯이, S1인권력관계또는정치는 I1이라는제도를만든다. 이런점에서 Poulantzas (1978) 가언급한것처럼제도는세력관계의응축이다. 그런데한번형성된제도 I1은정치 ( 세력관계 ) 에영향을준다. 따라서 S2라는새로운정치또는권력관계가형성된다. 이정치는다시 I2라는제도를만든다. 정치적관계 S1은 S2와분명히다르지만본질적인차이가없기때문에경로의존적 (path-dependancy) 이라고할수있다. 이렇게반복되다가 [ 그림 1] 의가운데 X축에서보듯이, 기존의제도와권력관계와질적으로 S 1 과 I 1 이라는다른역사적결절점이생긴다. 그렇게되면기존의경로의존성이사라지고 S 1 이라는새로운경로가만들어진다. [ 그림 1] 역사적제도주의설명도

5 영국산재보험의형성과노동정치의역할에관한연구 ( 유범상 ) 145 정리하면 T 시간에형성되어정치를규정했던제도는 T+1 시간에유효하지않을수도있다. 왜냐하면세력관계의변화가더이상 T 시간의제도를용인하지않을수있기때문이다. 따라서 T+1 기간에새로운세력관계는새로운제도를만든다. 이렇듯제도와정치는서로를속박하면서변해간다고볼수있다. 따라서본논문은특정제도를정치적관계의맥락속에서형성된구조와관련주체들간의정치적관계를통해이해해야한다고본다. 국가를세력관계가응축된제도 (Poulantzas, 1978) 라고볼때, 복지국가는국가의특수한한형태다. 즉복지국가는특정한권력관계와가치분배를내포하고있다. 권력관계의특수성은노동운동이핵심적인정치적파트너로서참여하고있다는점에있다. 권력자원이론은그동안복지국가의존재조건이전국조직인노동조합과이와밀접한연계를맺고있는진보정당이라고주장하여왔다 (Pierson, 2006; Esping-Andersen, 1985; Gough, 1979; Rothstein, 1990). 따라서복지국가는삼자협의주의 (tripartism) 또는사회적조합주의 (social corportism) 의정치형태를띠었다. 한편복지국가의가치분배는탈상품화 (decommodification) 를내용으로하고있다. 복지국가란, 시장과경쟁의기반에서만물을상품화하려는자본주의로인해발생하는불평등의문제를탈상품화를통해인간의삶의조건을확보하려는제도이자실천이다. 따라서복지국가는시장자유주의와다른고유의자신의철학과제도를가지고있다. 이것은 시장을포위함으로써사회를보호 하려는경향을갖는진보적자유주의또는사회민주주의로표현될수있고, 제도주의적복지또는보편주의로나타난다. 이상에서보듯이, 산재보험제도또는복지국가라는제도는정치적관계속에서이해해야한다. 그리고복지국가의정치에서노동운동과노동정치는핵심적인역할을하고있다. 따라서본논문은산재보험제도형성의정치에서노동조합의역할에주목하고자한다.

6 146 노동정책연구 2012 년제 12 권제 1 호 Ⅲ. 기존연구와자료 그동안독일 일본 미국등의산재보험형성과제도에대한연구는어느정도존재했다. 이연구들은대체로제도형성과정과기원에대한본격적인연구보다는제도의내용에대한소개에집중했다. 그런데영국에대한한국의연구는산재보험제도에대한연구가매우취약하다. 이것은한국의산재보험이독일의대륙모델과일본에기인하고있고, 영국의현재시스템이사회보험에통합되어있어서한국과다르기때문이다. 특히 1946년당시의영국의산재보험형성과관련한국내연구는없다고해도무방하다. 따라서본글은외국의문헌자료에의존할수밖에없었다. 이것은산재보험형성과정에서직접적으로참여한관련주체들이만든 1차자료와연구자들의연구서인 2차자료로나뉠수있다. 영국의기존연구와관련하여산재보험형성의역사에대한논의는풍부하지만, 1946년을중심으로산재보험제도형성에초점을맞춘연구는많지않다. 따라서당시산재보험의형성에참여했던사람들과정부기관의기록과활동에서단초를찾을수밖에없다 (Beveridge, 1942, 1953; 의회속기록인 Hansard; 영국노총 (TUC) 의매년사업보고, 정부의문건인 DHSS, 1981; Pearson, 1978). 이런와중에서 Colwill(1986) 의박사논문은산재보험제도형성사를집중적으로다루고있어매우유용하다. 또한이밖에도 Young(1964), Brown(1982), George (1968) 등의형성과정을보여주는연구와산재보험사를통시적으로보여주는 Wikeley et al.(2002), Harris(1977) 의연구가있다. 한편산업안전및산재보험과영국노동조합간의연관성과관련하여상이한견해가있다. 부정적인견해로서영국의노동조합에게이문제는매우부차적인주제라는것이다. 즉영국의노조는임금인상을위해산업안전과노동자건강문제를소홀히다루어왔다 (Bartrip, 2002; Tweedale, 1999; Dwyer, 1991). 하지만영국의노동조합에대한이와다른견해가훨씬더많이존재해왔다. 이입장은산업안전과보상에대해노조가적극적으로대처해왔다고본다 (Eva

7 영국산재보험의형성과노동정치의역할에관한연구 ( 유범상 ) 147 & Oswald, 1981; Tweedale, 1999; Melling & Bufton, 2005; McIvor & Johnston, 2007; Bloor, 2000). 이입장에있는논자들은노조가의회와작업장에서노동자들의건강과안전을위해노력해왔다고주장한다. 본논문은영국의노동조합이산업안전과산재보상에깊숙이개입해왔다고본다. 이것은다음에서살펴볼산재보험제도형성의역사에잘드러난다. Ⅳ. 영국의산재보험의형성과산재보상의복지정치 1. 산재보험형성사 영국의산재보험제도 (IIA : Industrial Injuries Compensation) 의형성을이해하기위해서간략하게영국산재보험의형성사를살펴볼필요가있다. 영국산재보험은 1897년영국노동자보상법 (WCA : British Workmen's Compensation Act 1897), 1946년 IIA, 그리고 1986년사회보장법 (Social Security Act) 으로산재보험제도의통합등의결절점 (historical momentum) 을통해발전해왔다. WCA 이전의산재는보통법 (Common Law) 과 1880년에도입된사용자책임법 (Compensation under Employer's Liability Act) 을통해다루어졌다. 이법들은관리소홀과의무위반이라는차원에서사용자책임성을부과했으나노동자가사용자의잘못을입증해야하는한계를가지고있었다 (Brown, 1982, 1; DHSS, 1981: 1). 이런와중에 WCA는무과실책임이라는원칙을확립했기때문에산재보상의역사에서매우중요한입법이었다. 이것은노동자들이더이상사용자들의책임소재를밝힐필요가없다는것을의미했다 (Pearson, 1978: 26~27). 하지만이법의적용범위는매우제한적이었다. 철도, 공장, 광산, 채석장, 30피트이상의빌딩건설등의위험한사업장으로제한되었기때문이다 (Pearson, 1978: 26~28). 지속적인법개정을통해적용대상이확장되었지만결정적인변화는베버리지보고서에이르러서야나타났다. 베버리지는 WCA가매우긍정적인측면이있지만, 길고복잡한법소송과정, 낮은보상수준과협소한적용대상, 연금이아닌일시불보상, 산재노동자에대

8 148 노동정책연구 2012 년제 12 권제 1 호 한재활과의료비지급의미비등을문제점으로지적했다 (Beveridge, 1942). 베버리지는이문제의해결을위해 IIA 도입을시도했다. IIA가기존의산재보상제도와결정적으로다른것은산재보험을사회보험의맥락에서다루었다는점이다. 즉이법안은산재보상을기존의사용자개별책임에서사회적책임으로보았다 (Schweinitz, 1943: 236). 하지만 IIA는일반사회보험과분리되었는데, 산재노동자가일반환자와다르기때문에특별하게취급되어야한다고생각했기때문이다. 이법안은수정을거듭했지만대체적으로 1982년까지큰골격이유지되었다. 하지만 1970년대에산재보험기금이폐지되었고마침내사회보장법의도입으로 IIA는일반사회보험과통합되었다 (Wikeley, Ogus & Barendt, 2002: 715). 2. 노동조합의복지정치 제도의형성은정치와함수관계에있다. 복지국가형성의정치에서핵심적인주체는노동조합의정치세력화에있다 (Esping-Andersen, 1990). 이런관점에서볼때영국의노동조합은 1945년당시복지국가형성사에서언급되는전형적인모습을보여주었다. 영국에서 1842년이전에노동조합은법적으로인정받지못했다. 하지만 1868년전국중앙조직인노동조합회의 (TUC) 설립이후로노동조합은급속도로성장한다. 그결과전후 1945년에노동조합은가장신뢰하는집단중의하나가되었고, 높은정치적영향력을갖게되었다. 이러한노동조합의위상은첫째, 양차세계대전중에노동조합이전쟁수행에적극적으로협조한데따른것이었다 (Pelling, 1987: 222). 특히노조는인력수급정책에적극적으로협조하였고, 정부는노동조합을긍정적으로보기시작하였다 (Barnes & Reid, 1982). 특히주목할점은영국의노동조합이제도정치에파견할자신들의정당을 1900년에만들어 1945년단독집권하기전에도두차례연립정부를통해집권했다는점이다. 그리고노동조합은노동당을재정적으로지원했고조합원들을당원으로가입시켜인적인측면에서도후견하였다. 블럭투표 1) 등의제도를통 1) 노동조합이노동당에영향력을미칠수있는주요한제도는블록투표다. 전당대회의투표

9 영국산재보험의형성과노동정치의역할에관한연구 ( 유범상 ) 149 해노동당에압도적인영향력을행사했다. 이밖에도노동조합은노동당의전국집행위원회의당연직대표를맡아노동당에대한적극적인영향력을행사했다 (Dorey, 1995: 17). 더나아가노동조합은정부의관료를통해영향력을행사했는데, 1945년에틀리내각의 20명중 6명이노동조합의후견을받는장관이었다 (Pelling, 1987: 226). 노동조합은노동당의전후합의의적극적인지지자였다. 노동조합은제2차세계대전전후에복지국가를지지했고, 베버리지위원회는노조의강력한요구로만들어졌다 (Jones, 2000: 107). 노동조합의대표들은전후정부위원회에적극적으로참여했고, 이속에서경제적 정치적 산업적주제들을다루었다. 이것은노동조합과노동당이모든정책을공유하고함께결정해나갔다는것을의미한다 (Dorey, 1995: 18). 산업재해와산재보험제도의형성과관련하여가장주목할만한노조는당연히상급단체인 TUC이었다. TUC는산업안전과산재보상을위해정부정책을비판하고대안을제시해왔다. 그리고영국광산연맹 (NUM) 도적극적인역할을했다. NUM의상급단체는 TUC였지만 1945년당시에상당한영향력을가지고있었다. 이것은위험한광산의작업때문이다. 특히진폐증은직업병의대표적인문제로부각되어왔다. TUC와 NUM은한목소리로노동자들의산재보상문제를제기했지만경우에따라서는다른주장을제기하기도했다. 이상에서보듯이, 노동운동은정당을지렛대로삼아국가정치에서자신들의이익과의지를관철시켜나갔다. 사회보험으로서산재보험제도의형성은노동조합이노동정치의주요한행위자가됨으로써가능한것이었다. 방법은 1 당원 1 표제이지만, 가입단체 의대표는자기단체의당원전체의표를하나의덩어리, 즉 블록 (block) 으로투표하는것이기존의당헌규정이었다. 예를들면전당대회의안건에대해광부노조안에서찬성 600 표, 반대 450 표가나오더라도, 광부노조위원장은전당대회에서노조원전체의표 (1,050+ 투표에참가하지않은노조원 ) 를찬성표로던지게되어있었다. 앞에서본것처럼블록투표는노동당의당원전체중노동조합원의비율이 90% 이상이기때문에대규모의노동조합몇몇또는노동조합위원장몇몇이사실상전당대회를지배할수있었다 ( 김수행, 2005: 280).

10 150 노동정책연구 2012 년제 12 권제 1 호 Ⅴ. 산재보험등장 : 동의와권력 영국의산재보험 (IIA) 이도입된배경에는대체로네가지요인을지적할수있다. 우선기존의노동자재해보상법의심각한문제를관련주체들이동의하고있었다. 이들은사회보장제도를도입해야하는필요성을자각하고전후합의 (post-war social consensus) 라는공감대를형성했다. 사회보장을한다면어떤방향으로가야할지에대한지도 (map) 로서베버리지보고서와이것을추진할추진권력으로서노동당정권의탄생등의요소도산재보험제도형성의원인이었다. 이러한요인들을구체적으로살펴보자. 베버리지보고서이전까지기존의노동자보상법에대한비판이지속적으로제기되어왔다 (Beveridge, 1942, para 79; OMR, 1944: 5, 9, 12; Geroge, 1968). 이것은앞서살펴본바와같이정부, 노동자, 사용자등의모든주체들에게부담이되는제도였기때문이다. 우선이제도는사용자, 노동자, 보험회사간의지루한장기간의법적소송을유발하고있었다. 노동자들은이에대해다음과같이불평했다 : 기존시스템하에서소송은보통법원에서다루어졌다. 그리고판결에불복할경우상급법원 (County Court, Court of Appeal, House of Lords) 을거치면서소송이진행된다. 그런데이소송은긴법적투쟁을요하고많은비용이들어간다 (TUC, 1949: 4~5). 산재노동자들은지속적인소득을가질수없었고, 의료와재활을받지못했다. 이러한문제들때문에많은소송이제기되었다. 이소송시스템은노동자들뿐만아니라관련당사자들모두에게부담스러운것이었다. 특히기존법은낮은보상수준과일시금으로보상금을지급하는방식이었다. 이에 TUC는왕립위원회에자신들의주장을담은문건을제출하는등이법을개정하기위한많은노력을해왔다 :

11 영국산재보험의형성과노동정치의역할에관한연구 ( 유범상 ) 151 우리는상당기간동안지속적으로우리들의주장을제기해왔다. 1925년당시에도개정안을제시했고, 1933년 2월에도하원에우리의개정안이의원입법으로제안되었다. 그러나제2차독회 (seconding reading) 2) 에실패했다. 두개의유사한법안들이 1936년에도유사한운명을맞았다 (TUC, 1949: 3). 이처럼노동자보상제도는지속적으로비판받아왔다. 문제는이것이노동계뿐만아니라사용자들도고비용과지루한소송때문에현제도에불만을갖고있었다는점이다. 따라서 1939년이후로왕립위원회는법개정논의를시작했다. 이러한상황에서정치권이법개정을논의한배경에는전후합의 (post-war consensus) 가있다. 전후합의는제2차세계대전이후 1970년대말대처정부가등장하기이전까지경제정책과사회정책, 그리고외교정책등에서노동당과보수당간유사성을보인현상을일컫는다. 전후합의는 1945년노동당의집권으로공고화되었다. 하지만그기원은파시즘이라는공동의적에대해연대한 7 년의전쟁 (1939~45) 으로까지거슬러올라간다. 이런점에서전후합의는전시합의 (wartime consensus) 라고도한다. 연립정부 (1940~45) 는사회주의자들과보수주의자들간의사회적 지적연계를형성했고, 히틀러를패퇴시키기위한공통의일상적인노력은두정당간의이념적차이를좁혀지도록만들었다 (Seldon, 1991: 41). 전후합의가기반으로삼고있는경제정책은케인즈의완전고용과혼합경제이고, 사회정책은베버리지의통합된사회보장정책이었다. 케인즈주의 (Keynesianism) 와베버리지주의 (Beveridgism) 는노동당정부 ( ) 에서실현되었다. 즉노동당정부는완전고용, 의료보험 (NHS), 사회보장프로그램, 가스, 전기, 철도, 석탄, 철강등공기업등의정책을실현하였고, 이것은 1951년이후집권한보수당정부에서도지속되었다 (Kavanagh, 1966: 11). 보수당의버틀러 (Butler) 와노동당의가이츠겔 (Gaitskell) 재무장관의이름을합성한버츠켈리즘 (Butskelism) 은이러한현상을표현하고있다. 이상에서보듯이, 전후합의는영국의정치권이보편적인사회보험제도의밑 2) 영국의회는각위원회에법안을제출하기전에두차례의독회를거친다. 제 2 차독회는법안의기본원칙을검토한다 (Freedman, 2002: 210).

12 152 노동정책연구 2012 년제 12 권제 1 호 거름이되었다. 앞서보았듯이, 노동자의산재를둘러싼문제가지속적으로나타났고, 이문제를사회적차원에서해결해야한다는합의가만들어지는상황에서베버리지보고서는그방향과내용이어떠해야하는지를제시했다. 이런점에서이보고서는사회보험제도가가야할방향과방법을담고있는지도 ( 地圖 ) 로평가받는다. 간과해서안될것은베버리지위원회가노동조합의요구에따른것이었다는점이다. 베버리지의회고에따르면베버리지위원회 ( 공식명칭은 사회보험과관련서비스에관한부처간위원회 ) 는사회보험에대한포괄적인검토를요구하는 TUC의지속적인압력때문에만들어졌다 (Beveridge, 1953: 296). 이처럼베버리지위원회의등장을노동정치와관련해서이해해야한다. 1941년여름에출범한베버리지위원회는지난 50년동안에사회보장제도의실행과정에서문제가된사항들을광범위하게검토하기시작했다 (Harris, 1977: 378). 이위원회는특히제2차세계대전동안에제기된광범위한국민들의요구를반영하고자했다. 베버리지가주목한사회적문제는결핍, 질병, 무지, 불결그리고나태등이었고, 그핵심은빈곤에대한대응이었다 (Beveridge, 1942: 1). 하지만이위원회는이문제가다른문제들과연동되어있다고보았다. 이런맥락에서당연히베버리지보고서는사회보험제도를다루었고, 노동자보상제도를사회문제의해결책으로서검토대상으로삼았다 : < 위원회 > 가조사하도록요청받은사회보험과연관서비스의시책들은점차확대되어왔다. 엘리자베스시대로거슬러올라가는구빈법과별도로조사된시책들은 1897년노동자보상법을시작으로지난 45년동안만들어진것들이다. 우선제한된직업군에만적용되었던그법은 1906년일반화되었다 (Beveridge, 1942: 2). 베버리지보고서는사회보험속에편입한다는방향을제시했다 : 위원회의위원장인윌리엄베버리지는사회보험도입을열렬하게지지해온사람이었다. 따라서그는노동자보상제도를사회보험제도로전환해야하는이유를가장일관성있게제시했다 (Hansard, 1945: 288). 이상에서보듯이, 베버리지보고서발간후노동자보상제도의개정여부나

13 영국산재보험의형성과노동정치의역할에관한연구 ( 유범상 ) 153 사회보험으로의통합에대한논의는더이상의미가없었다. 문제는어떤내용으로개정할것인가에있었다 (Colwill, 1986: 146). 아무리훌륭한비전일지라도정책으로실현되지못한다면, 한낱이상 ( 理想 ) 에불과할것이다. 베버리지보고서가현실이되었던것은 1945년총선에서예상을깨고압도적인노동당의승리때문이었다. 노동당은 640개의의석중에서 393석을얻어다수당이되었다. 이로써노동당은 1900년창당이래최초로단독으로집권을하게된것이다. 당시연립정부의수반이제2차세계대전의영웅인처칠이었고, 노동당이기존에단독집권의경험이없는정당이라는것을감안한다면, 이승리는놀라운것이었다. 왜이러한역사적결절점이만들어졌는가? 노동당은베버리지보고서를받기를주저하는보수당의처칠과는달리확고한복지국가에대한태도를보여주었다. 전후의많은시민들은그들의빈곤, 주택, 일자리에대한불안에휩싸여있었다. 이런상황에서당시의시민들사이에만연한정서는 보수당은낡은정당이고늙다리들 (old gang) 이다. 이들은제1차세계대전과제2차세계대전사이에시민들의삶의문제를다루는데실패했다 (Childs, 1986: 13) 는것이었다. 시민들은노동당이전후문제를해결하는데더욱적합한정당으로인식하고있었다. 이들은노동당이보수당과는달리 그들의필요에반응하는정당이고, 다양하고진실한목소리를가진재능이많은준비된정당 으로인식하고있었기때문이다 (Childs, 1986: 14). 이상에서보듯이, 당시의시대적요구는보편적인복지를도입하는것이었다. 전시에는보수당이적합할수있을지모르지만, 평화시에는노동당이보다사회적필요에반응할수있는정당이었다. 노동당은이제산재보험을포함한사회보험을추진해야할시대적과제를부여받았다. Ⅵ. 산재보험의쟁점 : 재원과보상 산재보험을도입하는데있어서네가지큰쟁점이존재했다. 첫번째는기존의노동자재해보상법을사회보험으로통합하느냐의문제이고, 두번째는산재

14 154 노동정책연구 2012 년제 12 권제 1 호 보험운영주체의문제다. 세번째는산재보험의재정을누가부담할것인가의문제였고, 마지막으로는산재보상의수준과관련된문제였다. 그런데이네가지쟁점중에가장중요한것은첫번째문제였다. 나머지문제들은이문제가해결되면당연히해결될문제들이었기때문이다. 우선, 산재보험의형태와관련된논쟁이다. 기업가들은현행보상제도가문제가많다는것을인지하고있었지만산재보험에대한국가의개입을꺼려했다. 연립정부의내무부장관피크 (Osbert Peake) 는기업가들이베버리지보고서의산재보상에대한제안에적대적이라는것을발견했다. 실제기업가들은베버리지위원회에서기존제도가변화하지않아야한다고주장했다. 이들은새로운개혁이생각하지않은재정적부담을줄것이라는두려움을가지고있었기때문이다 (Bartip, 1987: 195). 이런맥락에서기업가들은노동자들과정부와공동으로재정을출자하는개혁을선호했다. 영국경영자협회 (British Employers Confederation) 의회원들은사회보험방식으로갈때전적으로자신들만이보상을부담한다면, 산재보험의운영을자신들이해야한다고주장하였다 (Beveridge, 1942: para 94). 한편노동조합들은재정적부담을질지라도사회보험으로가야한다고생각했다. 즉그들은사회보험으로서의산재보험이사용주들의부담에서삼자기여형태로갈수있다는것을알고있었음에도불구하고산재보험제도도입을찬성했다. 그렇다면왜노동조합은이런판단을했을까? 우선노동조합은보상수준이높아질수있다고생각했다. TUC는 만약사회보험이도입되고노동자들이기여한다면, 주당 35실링은더이상적절하지않을것이다. 최소한보상이올라갈것이다 (PIN 21/1, 22 December 1944: 2). 또한노동조합은오랫동안노동자보상제도의운영에참여하고자했다. 이것이자신들의영향력을높일수있는방법이라고보았기때문이다. 그리고이것을위한전제가노동자와사용자들이동일하게기여하는데있다고보았다 (OMR, 1944: 19 20). 이상에서보듯이, 산재보상제도가사회보험체계에편입되는문제는운영주체와재원부담의문제를그안에내포하고있다. 하지만당시시대적흐름은사회보험체계로산업재해문제를다룬다는것을암묵적으로전제하고있었다. 따라서이제문제는운영주체의영향력과각주체별재원부담의수준그리고

15 영국산재보험의형성과노동정치의역할에관한연구 ( 유범상 ) 155 보상수준을일반사회보험과같이할것인지등을둘러싸고벌어졌다. 다음으로, 운영주체와관련된논쟁이벌어졌다. 앞서언급한대로노동자보상이사회보험으로도입된다면국가, 노동조합, 기업등의삼자간의재정에대한기여와제도운영의문제가자연스럽게대두된다. 하지만이문제들이쉽게해결될여지가있는것은아니었다. 각주체들은당연히자신들이더적은기여를하는대신더많은보상과더많은제도운영의참여를원할것이기때문이다 : 적절한방법은사회보험제도에서적절한비율의이익을고려하는것과연관된다. 즉사용자와노동자그리고정부가산재보험제도운영에어떤부담을질것인가. 기존에는경영자들이일방적으로부담을가졌지만, 사회보험에서는의료보험과실업보험에서보듯이동일한부담이필요하다. 그리고이러한상황에서관리의권한또한동일하게부여하는것이마땅하다 (PIN 21/1). 이상에서보듯이, 노동조합은더적은기여를하는대신더많은보상과운영에의참여를주장했다. 기여와관련하여 TUC는사용자가 6페니 3) 를내는반면노동자는 3페니를내야한다고주장했다 (TUC, 1946: 93). 셋째, 재원부담은노사정모두에게민감한주제였다. 특히그동안재원을부담하지않았던노동조합에게재원부담은뜨거운감자일수밖에없었다. 하지만영향력의확대를위해재원부담을하기로결정한노동조합에게재원부담여부의문제보다는산업별로재원부담을누가더많이할것인가가관건이었다. 산재보험제도의재원부담과관련하여노동조합내부에이견이표출되었다. 노동조합은모두사회보험으로서산재보험을설계했지만, 재정부담과관련하여다른의견을보였다. TUC는각산업의위험수준에따라다르게보험료를징수하는산재보험제도를만들어야한다고주장했다. 반면영국광산연맹 (Miner's Federation of Great Britain) 4) 은산업과위험여부를불문하고모든기업주는동일한재원부담을져야한다고주장했다 (Beveridge, 1942, para 93, 3) 원문에서는 6d. 로표기되어있다. 여기에서 d. 는 denarius 의약자인데, 이것은 penny 의의미다. 따라서본글은페니로사용한다. 4) 영국광산연맹은 1944 년에전국광산노동조합 (NUM : National Union of Mineworkers) 이된다.

16 156 노동정책연구 2012 년제 12 권제 1 호 25). 이러한대립은 1938년의왕립위원회의논쟁에서도그대로드러났다. 영국광산연맹은동일하게재원부담을주장함으로써광공업에서실질적인재정적부담을줄이고자했다 (Colwill, 1986: 76~77). 마지막으로보상수준과관련해서노동조합과기업간에명백한입장대립이있었다. 노동조합은보다높은수준의보상을원했지만기업들은최소한의영역에서낮은수준의보상이있어야한다고생각했다. 기업가들은높은보상은기업에게높은경제적부담을가져오고, 이것은경제위기로귀결될것이라고주장했다 : Boyd( 영국경영연합의임원 ) 는법안을깊이토론할필요성을느꼈다. 비록노동자들의안전에는동의했지만보상수준의증가에대해서는우려했다. 그는이같은높은수준을담고있는산재보험법안이경제적파국없이실행될수있을지에대해의심했다 (PIN 21/68, BEC, 31 August 1945: 2). 이러한우려에서기업가들은노동자보상이일반사회보험과같은수준에머물러야한다고주장했다 : Boyd는보상이산업과비산업간에차이를두어서는안된다고보았다. 만약차이가있다면, 장애인들이자신의장애가고용상에서발생한것이라고주장하게만든다. 비록산업재해가일반재해에비해특수하다는것을인정했을지라도 Boyd는보상의차이를둔다면장기적으로큰실수로귀결될것이라고보았다 (BEC, 14 February 1945: 1). 한편노동조합과노동부장관모리슨 (Herbert Morrison) 은노동자들이사회보험의연금수급자보다높은수준의보상을받아야한다고주장했다. 산재보험제도도입의정치는이상의쟁점들을해결하는과정이었다.

17 영국산재보험의형성과노동정치의역할에관한연구 ( 유범상 ) 157 Ⅶ. 산재보험도입의정치 : 베버리지제안에서입법까지 산재보험제도형성을둘러싼쟁점들은토론과타협의복합적정치과정을통해정리되었다. 산재보험법 (IIA) 도입과정에서세가지법제출안 (bill) 이있었다. 첫번째는 1942년베버리지보고서, 두번째는 1944년 9월연립정부의백서 (White Paper), 마지막은 1945년 8월의노동당정부의법제안서다 (Colwil, 1986: 7; Brown, 1982: 25~33; Bartrip, 1987: 168~23; Young, 1964: 87~107 참조 ). 여기서는노사정간의입장차이에초점을맞추어서이과정을살펴볼것이다. 1. 새로운제안 : 베버리지보고서 베버리지보고서는노동자보상의모든영역을검토하였고, 산재노동자보상에대한포괄적인결론에도달했다. 앞서언급한대로이보고서는산업재해를사회보험의영역으로끌고오고자했다. 이것은 법률가의천국에서사회서비스로산재보험을전환 (Harris, 1977: 399) 하는것이었고, 면책과개별사용자책임의원칙으로부터사회적책임의원칙으로전환 (Schweinitz, 1943) 을의미한다. 베버리지의사회보험의여섯가지원칙 5) 은산재보험의구상에도적용되었다. 이것은노동자들이산재보험의재정에동일하게기여하고동일한급여를받아야한다는것을의미한다. 하지만베버리지보고서는자신이정한사회보험원칙과다른관점에서산재보험을설계하고있었다. 이탈된부분은정액기여에대한정액급여의원칙부분이었다. 우선베버리지는위험한산업의기업가들에대한세금의특별징수가불가피하다고주장했다 (Colwill, 1986: 148). 이분야에서더많은보험료가들어갈것이라고보았기때문이었다. 그리고한발더나아가베버리지는일반 5) 여섯가지기본원칙이란충분한급여, 정액급여, 정액기여, 행정관리와책임의통합 일원화, 적용범위의포괄성, 피보험자의분류화등이다 (Beveridge, 1942).

18 158 노동정책연구 2012 년제 12 권제 1 호 시민들과는달리노동자들에게좀더높은수준의특별급여지급 6) 이필요하다고보았다 : 일반시민보다노동자들이더많은위험에노출된다. 예를들어광산에서해마다 6명중에한명꼴로광부들이산재를당한다. 따라서정부는산업의희생자들에대한특별한보상이합리적이다. 따라서이영역에서급여가기여에따라서는안된다 (OMR, 1944: 13). 이처럼베버리지는 산업재해에대해서는분리된그리고보다특별한계획이필수적이다 고생각했다 (George, 1968: 171). 이런관점때문에산재보험계획은사회보험원칙으로부터이탈한다. 사회보험의대상자인일반국민보다노동자들에대해보상의우위성을주장했기때문이다. 이때문에산재보험은 1980년대까지사회보험속에통합되지못하고분리되어존재해왔다. 베버리지는왜산재보험의재정문제및보험료지급과관련해서정액기여와정액급여의원칙을이탈해야한다고권고했을까? 다시말해이보고서는왜위험한사업장에대한특별징세 (special levy) 와피보험자에게더특별한대우를해야한다고보았을까? 그것은 TUC와영국광산연맹 (MFGB) 간의논쟁을이해해야한다. 즉앞서언급했듯이, 재원확보를모든산업에서동일하게하자고주장하는영국광산연맹과더많은위험을안고있는산업에서더많은출자를해야한다고주장하는 TUC 간의의견절충과정에서발생한것이다. 이상에서보듯이, 베버리지보고서의권고는양대노총간의토론과타협을담고있다. 즉산재보험이사회보험이면서도단일한사회보험의체계에통합되지않고분리되었던것은베버리지가산재노동자를일반사회보험수급권자보다더나은대우를받아야한다고생각했기때문이다. 그리고이것은노동조합의견해를반영한것이었다. 6) 베버리지는산재노동자들의장애급여를최초 13 주동안은일반사회보험의급여와같이정액급여로지급해야한다고보았다. 하지만 13 주이후에산재노동자들의장애급여는소득비례 (earnings-related) 해서지급해야한다고주장했다. 이비용은보통의사회보험의기여와위험과질병이평소보다더큰산업에서의특별징수를통해충당될수있다고보았다 (Harris, 200: 464).

19 2. 타협 : 백서와정부안 영국산재보험의형성과노동정치의역할에관한연구 ( 유범상 ) 159 베버리지보고서발간이후산재보상을논의하기위한많은위원회들이만들어졌다. 예를들어연립정부하에서재건을위한전시내각위원회 (War Cabinet's Committee on Reconstruction Problems), 베버리지보고서공식위원회 (Official Committee on the Beveridge Report), 재건우선위원회 (Committee on Reconstruction Priorities), 노동자보상자문위원회 (Workmen's Compensation Advisory Committee) 등이존재했다. 이상의위원회들은베버리지보고서를본격적으로검토하였고, 그과정에서 1944년 9월에백서가도출되었다. 백서는사회보험에대한구상을담고있는데, 이것은 1분야와 2분야의두부분으로나뉘어져있었다. 첫번째부분이사회보험의포괄적인분야를논의하고있다면, 두번째부분은산재보험계획을담고있다 (Choudhuri, 1962: 159). 이것은베버리지보고서가산재노동자를특별하게다루어야한다는것을반영한결과였다. 백서는산재로인한장애나삶의손실은사회서비스로보장되어야한다고보고, 분리된보험재정으로부터보상이이루어져야한다고제안했다 (OMR, 1944: 5). 기여의비율은성인의경우주당 6페니, 여성의경우 4페니, 청소년의경우는이의절반인 2페니였다. 사용자와노동자는같은비율로부담했는데, 이것은노사가전체재정의 6분의 5를부담하고정부는 6분의 1을부담했다 (OMR, 1944: 19~20). 한편베버리지위원회는위험한산업의특별징수를거부했다. 이것은행정을복잡하게할뿐만아니라이들사업장의경제적부담을줄것으로보았기때문이다 (Bartip, 1987: 196). 이상에서보듯이, 백서는기본적으로베버리지보고서를수용했다. 하지만베버리지보고서의모든것을받아들인것은아니었다. 백서는 13주이상으로지속된산재의경우일반보험이지급하는급여가아니라산재환자들에게는특별급여를주는데이것을반대했다. 또한위험사업장에대한경영자들의특별징수를반대했다 (OMR, 1944: 13). 약간의이견이있었지만백서는대체적으로모두에게환영을받았다. 내무부장관모리슨 (Morrison) 은 산재에대한책임성을사용자개인에서공동체로바

20 160 노동정책연구 2012 년제 12 권제 1 호 꾸었다는데의의가있다 고주장했다 (Hansard 404, 1944: 1393). 노동조합은 이런방식으로그동안 TUC가생각해왔고, 앞으로이것에준해서행동할것이다 (PIN 21/1, 22 December 1944: 1) 라고말했다. 하지만모든것이완벽하게합의되었던것은아니었다. 노동당은급여의비율 ( 첫 13주동안주당 35실링 ) 이첫날부터적용되어야한다고주장했다. 또한적절한의료서비스가필요한모든치료와재활그리고훈련및새로운정착을위해보장되어야한다고보았다 (Labour Party, 1944: 6). 이러한비판의맥락에서 TUC는급여의비율과비교하여기여의비율에대해불만족을표시했다. 삼자간의공동으로재정을만드는것은급여의수준을높이는상황에서가능하다. 따라서경영자들의기여는주당 6페니로노동자들기여의배가되어야한다 (Bartrip, 1987: 204) 고했다. 백서는의회에서논의되었다 (1944, ~11. 28). 여야간에약간의비판이있었지만만장일치로백서를승인했다. 이백서는처칠의선거관리과도정부 (Churchill's Caretaker Government) 에의해 1945년 6월 6일에정부안 (National Insurance (Industrial Injuries) Bill) 으로제출되었다. 이법안은별다른논란없이총선과의회의회산으로처리가잠시유보되었다. 3. 입법 : 노동당정부의등장과제도화 산재보험제도에대한최종검토가 1945년노동당의압승으로끝난선거직후에시작되었다. 노동당은내각의분과위원회인사회서비스위원회 (Social Services Committee) 를설치했다. 산재보험과관련된이슈는이위원회의두번째모임에서본격적으로다루어졌다. 여기서연립정부의논의들을이어받아입법화하자는결정에도달했다. 이에따라 1945년 8월 23일에노동당의안이만들어졌다. 이안은최초의입법적노력의산물이었다 (Bartrip, 1987: 209) 년 2월 22일에이법안은최종적으로의회를통과했고 1948년 7월 5일에발효되었다. 7) 7) 이과정에서일어난논쟁을이해하기위해서는 1945 년 10 월 10 일과 11 일에있었던제 2 차독회와 1945 년 10 월 30 일과 12 월 13 일에있었던상임위원회의논의를살펴보아야한다.

21 영국산재보험의형성과노동정치의역할에관한연구 ( 유범상 ) 161 이단계에서약간의변화가있었다. 예를들어사회보험의기본급여가증가했고, 새로운수당, 즉특별수당 (Special Hardship allowance) 이생겼다. 그런데이것이어떻게가능한것이었을까. 예를들어노동당정부안이제안했던 40실링의수당이 45실링으로상승했다. 이변화의하나의단서는피크 (Osbert Peake) 의진술에서찾을수있다 : 9월 12일에블랙풀 (Blackpool) 에서 TUC 간부들은수상을만났다. 여기에서산재보험법제안에대해토론이있었는데, TUC는기본적인수당이올라야한다고강하게제안했다. 하지만그법안이 9월 19일인쇄되었을때별다른변화가없었다. 그러나놀랍게도제2차독회에서수상은 40실링에서 45실링으로인상한다고발표했다 (Hansard 414, 1945: 291). 이상에서보듯이, 노동조합과노동당간에긴밀한토론과협상을통해산재보험의일부내용이수정된것이다. 이법안이 1945년 8월에공표되었을때, TUC는산재보험법을매우긍정적으로평가했다 : 이새로운제도는많은시간동안노동조합이추구해온근본적인변화를담고있다 (TUC, 1949: 1). 산재보험제도는합의에참여했던보수당에서도일제히환영하였다. Ⅷ. 분석과시사점 이상에서보듯이, 영국의산재보험제도는베버리지보고서와같은지도, 개혁의지를갖고있었던노동당의집권, 그리고보편적인복지를해야한다는시대적상황의산물이었다. 그런데보다중요한것은이것을추동한노동조합의조직적인힘과참여가있었다는사실이다. 영국의노동조합은산재보상의정치에서문제제기자, 정책내용의결정자, 실질적입법의주체로서존재했다. 즉끊임없이산재보상의문제점에대해비판했을뿐만아니라대안을제시해왔으

22 162 노동정책연구 2012 년제 12 권제 1 호 며, 정책결정과정에서노동당을통해개입해왔다. 따라서영국의산재보험제도형성의정치는노동조합이적극적으로참여하고이러한노동정치가사회보험과복지국가의전제였다는것을보여주고있다. 이상에서보듯이, 복지국가는자신의지도나이념을가지고있다고해서형성될수있는것은아니다. 이것은필요조건이지충분조건이아니기때문이다. 즉어떤이념을가진특정세력이정치과정에참여하여영향력을행사할때그것은비로소제도가되는것이다. 이런점에서어떤제도의이면에는세력관계와이념이들어있다. 영국은 1970년대말신자유주의를표방하는대처의집권이후보편주의를지향하는복지국가에서엥글로색슨모델로불리는신자유주의적유형의국가로변모한다. 이를통해복지축소의정치가진행되었다 (Pierson, 2006). 노동조합은노동당의 멀리도가까이도하지않는 ( 불가원불가근 ) 정책과보수당정권의공격으로점차위축되었다. 하지만복지국가는대처의기대만큼급속하게위축되지는않았다. 그것은복지축소에대한저항의정치가작동했기때문이다. 저항의근거는물론노동조합이었지만그보다더주목해야할것은복지유산을누리고있는일반시민, 즉이해관계자들이다 ( 유범상 이현숙, 2008). 이런점에서복지형성의정치를노동운동이이끌었다면복지국가축소에대한저항의정치는노동자뿐만아니라일반시민들까지가세했다 (Pierson, 2006). 이상에서보듯이, 영국의산재보험형성을통해본복지국가형성과신자유주의이후의복지국가축소의정치는현재복지국가를둘러싼논쟁의상황에있는한국에주는함의는무엇인가. 그것은우리가정교하게짜여진복지국가의지도를갖기위해노력해야한다는것을보여준다. 이지도는새로운이념을반영해야한다. 하지만이지도를활용할수있는세력이존재하지않는다면박물관의박제품에지나지않을것이다. 여기에서노동조합과노동정치는매우중요한역할을해야한다. 한편한국은현재복지국가형성의정치뿐만아니라복지국가축소의정치에대항하는정치를조직해야한다. 이런점에서한국의복지정치는형성과동시에축소에대한저항의정치라는이중의과제를수행해야한다. 이런점에서한국은복지국가를위한세력을노동운동뿐만아니라시민사회운동의연대에서찾아야할것이다.

23 영국산재보험의형성과노동정치의역할에관한연구 ( 유범상 ) 163 참고문헌 김수행 (2005). 알기쉬운정치경제학. 서울대출판부. 유범상 이현숙 (2008). 영국의복지유형과의식의괴리 : 그기원과시사점. 사회복지연구 38: 325~352. Barnes, D. and E. Reid(1982). Governments and Trade Unions. London: Heinemann Educational Books Ltd. Bartrip, P. W.(1987). Workmen s Compensation in Twentieth Century in Britain: Law, History and Social Policy. Avebury: Aldershot. BEC(British Employers Confederation)(1945). Industrial Injury Insurance Scheme: Notes of deputation from the British employers confederation. 14 February. (1945). Deputation from British Employers Confederation: Industrial injuries insurance bill. 31 August. Beveridge, W.(1942). Social Insurance and Allied Services. London: HMSO, Cmd Beveridge, W.(1953). Power and Influence. Hodder & Stoughton. Bloor, M.(2000). The South Wales Miners Federation, Miners Lung and the Instrumental Use of Expertise, Social Studies of Science 30 (1): 125~140. Brown, J. C.(1982). Industrial Injuries: Studies of the Social Security System (Report No.606). London: Policy Studies Institute. Childs, D.(1986). Britain since 1945: A Political History (2 nd ). London: Routledge. Choudhuri, S. R.(1962). Social Security in India and Britain: A Study of the Industrial Injury Schemes in the Two Countries. World Press. Colwill, J. G.(1986). Capital, Labour, and the State: The Origins of the National

24 164 노동정책연구 2012 년제 12 권제 1 호 Insurance (Industrial Injuries) Act PhD thesis in Philosophy at London School of Economics and Political Science. DHSS(1981). Social Security Act 1975: Reform of the Industrial Injuries Scheme (Cmnd 8402). HMSO. Dorey, P.(1995). British Politics since Blackwell. Dwyer, T.(1991). Life and Work: Industrial Accidents as a Case of Socially Prodeced Error. Mew York: Plenum Press. Esping-Andersen, G.(1985). Politics against Market: The Social Democratic Road to Power. Princeton: Princeton University Press. (1990). The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton, New Jersey: Princeton University Press. Eva, D., and R. Oswald(1981). Health and Safety at Work. London and Sydney: Pan original. George, V. N., 1968, Social Security: Beveridge and After. Routledge & Kegan Paul. Freedman, L.(1996). Politics and Policy in Britain, White Plains, N.Y, London: Longman. 정원석역. 영국정치론 제주대학교출판부. George, V. N.(1968). Social Security: Beveridge and After. London: Routledge & Kegan Paul. Gough, I.(1979). The Political Economy of the Welfare State. London: Macmillan. Hall, P. A.(1986). Governing the Economy: The Politics of State Intervention in Britain and France. Cambridge: Polity Press. Hansard(Parliamentary Debates) (1944) Vol. 404 (1945) Vol. 414 (1974) Vol. 875 (1974) Vol. 877 (1975) Vol. 887 (1975) Vol. 897 (1997) Vol Harris, J.(1977). William Beveridge: A Biography. Oxford: Oxford University Press. Jones, K.(2000). The Making of Social Policy in Britain: From the Poor Law to New Labour (3 rd ). London: The Athlone Press. Jorgensen, H.(2002). Consensus, Cooperation and Conflict: The Policy Making Process in Denmark, Cheltenham: Edward Elgar. Kavanagh, D.(1996). British Politics: Continuities and Change (3 rd ). Oxford:

25 영국산재보험의형성과노동정치의역할에관한연구 ( 유범상 ) 165 Oxford University Press. Koelble, T. A.(1995). The New Institutionalism in Political Science and Sociology. Comparative Politics 27 (2): 231~243. Mcivor, Arthur and Johnston, Ronald(2007). Miner's Lung: A History of Dust Disease in British Coal Mining. Ashgate. Melling, J., and M. Bufton(2005). A Mere Matter of Rock: Organized Labour, Scientific Evidence and British Government Schemes for Compensation of Silicosis and Pneumoconiosis among Coalminers, 1926~1940. Medical History 49 (2): 155~178. OMR(Office of the Minister of Reconstruction)(1944). Social Insurance: Proposals for an Industrial Injury Insurance Scheme (Part 2, Workmen's compensation). London: HMSO. Pearson, P. H.(1978). Royal Commission on Civil Liability and Compensation for Personal Injury (Cmnd ). HMSO. Pelling, H. M.(1987). A History of British Trade Unionism (4 th ). London: Macmillan. Pierson, C.(2006). Beyond the Welfare State?: The New Political Economy of Welfare (3 rd ). Cambridge: Polity. PIN 21/1, TUC(1944). Industrial Injury Insurance Scheme: Notes of Deputation from Trade Union Congress Report. 22 December. Pontusson, J.(1995). From Comparative Public Policy to Political Economy: Putting political institutions in their place and taking interests seriously. Comparative Political Studies 28 (1): 117~147. Poulantzas, N.(1978). State, Power, Socialism. London: Verso. Rothstein, B.(1990). Marxism, Institutional Analysis, and Working-Class Power: The Swedish case. Politics and Society 18 (3): 317~345. Schweinitz, K.(1943). England s Road to Social Security. New York: Barnes. Seldon, A.(1991). Government and Economies in the Postwar World : Economic policies and comparative performance, 1945~85. London: Routledge. Thelen, K., and S. Steinmo(1992). Historical Institutionalism in Comparative

26 166 노동정책연구 2012 년제 12 권제 1 호 Politics. in Steinmo, S., Thelen, K. and Longstreth, F. Structuring Politics: Historical institutionalism in comparative analysis. New York: Cambridge University Press. TUC(1946). Annual Report on Activities. (1949). Guide to the Industrial Injuries Acts and Regulations. Tweedale, G.(1999). From Magic Mineral to Killer Dust: Turner and newall and the asbestos hazard. Oxford: Oxford University Press. Wikeley, N. J., and A. I. Ogus(2002). The Law of Social Security (5 th ). London: Butterworths. Wooding, J., and C. Levenstein(1999). The Point of Production: Work environment in advanced industrial societies. Gulilford Press. 김명희외역, 노동자건강의정치경제학 한울. Young, A. F.(1964). Industrial Injuries Insurance. London: Routledge & Kegan Paul.

27 영국산재보험의형성과노동정치의역할에관한연구 ( 유범상 ) 167 abstract Formation of Welfare State and Labour Politics in Britain Focusing on National Insurance (Industrial Injuries) Act 1946 Bumsang Yoo This objective of this thesis is to explore the formation of welfare state and the role of trade unions in Britain focusing on National Insurance (Industrial Injuries) Act This is because the Act embodied industrial relations and was a indicator of welfare state. It is expected that this study gives an insight about the politics of welfare state formation in Korea. The result of this study focusing on the role of trade union is that TUC was the important actor in the formation of the Act. The trade union had criticized for serious defects of the Workers' Compensation Act which was the system for industrial injury before the National Insurance (Industrial Injuries) Act 1946 and made many efforts to improve the existing act. In particular the union actively participated in the discussion and decision making process of the new act. This thesis comes to the conclusion that the role of trade unions is still a deceive factor in politics of welfare state formation and organization of power bloc is a necessary and sufficient condition in the welfare state formation in Korea. Keyword : National Insurance (Industrial Injuries) Act 1946, welfare state, industrial injury, labour politics