인구구조변화와사회안전망정책분석 Ⅱ 노후소득보장대책분석

인구구조변화와사회안전망정책분석 Ⅱ [ 노후소득보장대책분석 ]

인구구조변화와사회안전망정책분석 Ⅱ 노후소득보장대책분석 2017. 10.

이보고서는 국회법 제 22 조의 2 및 국회예산정책처법 제 3 조에따라국회의원의 의정활동을지원하기위하여, 국회예산정책처 보고서발간심의위원회 의심의를 거쳐발간되었습니다.

발간사 2017년 8월말을기점으로우리나라는 65세이상노인인구가전체인구의 14% 를차지하는고령사회에진입했습니다. 고령화현상은저출산과기대수명의연장등인구구조변화에서기인하는것으로대부분의국가에서일어나고있는현상입니다. 그러나우리나라의고령화속도는 OECD 국가평균보다 4배빠른속도 (1993~2013년고령화속도한국 : 4.06%, OECD: 1.19%) 로진행되고있어이러한충격을잘흡수하기위한제도적노력과정책대응이그어느나라보다도중요하다고볼수있습니다. 정부에서도 2006년부터 저출산 고령사회기본법 에따라고령사회대책을추진해오고있으며, 기초연금, 노인장기요양보험, 중 장년일자리등관련정책을통해의미있는성과를내고있습니다. 그러나 2014년기준우리나라의노인빈곤율은 49.6% 로 OECD 평균 (12.6%) 의 4배, 노인자살률은인구 10만명당 55.5명으로 OECD 평균 (18.8명) 의 3배수준입니다. 이러한지표들은노후사회안전망에대한우려와그간추진해온정부의고령화대책에대한점검필요성을제기하고있습니다. 국회예산정책처에서는고령사회사회안전망대책을 노후준비지원법 에서규정하고있는빈곤 질병 무위 고독등노년기의 4고 ( 苦 ) 에대응하는소득 건강 일자리 사회참여및여가등으로범주화하여분석하였습니다. 제1권은총괄편으로주제선정배경, 정책환경변화및공공사회복지지출추이에대한검토사항을담았습니다. 제2권부터제5권까지는노후소득보장대책, 노인건강관리및돌봄대책, 중 고령자근로기반확대대책, 노인사회참여및여가대책에대하여분석하였습니다. 분석결과에따르면노후사회안전망의정책방향은평생사회안전망과의연계선상에서검토되어야할것입니다. 또한개인은길어진노년기에미리대비하고, 정부는정책대상을전 후기고령자로세분화하는등보다면밀하게정책을수립 추진해야할필요가있습니다. 본기획보고서가인구구조변화에따른사회안전망에대한국민적관심을제고하고, 관련정책의개선방안에관심을갖고계신의원님들의의정활동에기여할수있기바랍니다. 2017 년 10 월 국회예산정책처장김춘순

요약 1. 분석배경및개요 노후소득지원사업과노후소득보장제도사각지대해소사업을중심으로노후소득보장대책을분석 노인가구의소득 지출및자산 부채실태, 각종공적이전소득의수급비율등을검토 노후소득보장지원사업의수급현황및중고령자의연령대별빈곤관련지표변화, 월평균필요생활비등을분석 국민연금의사각지대규모및국민연금보험료면제제도와보험료지원제도의현황을검토 2. 사업개요및현황 노후소득보장대책관련사업은 1 노후소득지원, 2 노후준비지원, 3 노후소득보장제도사각지대해소등으로구분되며, 보건복지부, 고용노동부, 농림축산식품부등 3개부처에의해수행되고있음 노후소득보장대책관련사업의 2018년예산안은 10조 9,617억원으로, 2010 년 2조 9,317억원에비하여 3.7배가량증가 - 2018년예산안중노후소득보장지원의비중은 89.77%, 노후소득보장제도사각지대해소의비중은 10.21%, 노후준비지원의비중은 0.02% 로집계 요약 i

사업유형소관부처사업명회계 / 기금 노후소득 지원 노후준비 지원 노후소득 보장제도 사각지대 해소 보건복지부 [ 노후소득보장대책관련사업의구성 ] 국민연금급여지급국민연금기금 기초연금지급 일반회계 보건복지부노후준비서비스국민연금기금 고용노동부퇴직급여제도정착지원일반회계 보건복지부국민연금사각지대축소 / 사회보험사각지대해소국민연금기금 고용노동부 ( 두루누리지원제도 ) 일반회계 보건복지부실업크레딧지원사업국민연금기금 고용노동부실업크레딧지원일반회계, 고용보험기금 보건복지부출산크레딧 군복무크레딧 농림축산식품부농어업인건강연금보험료지원 농어촌구조개선특별회계 주 : 국민연금급여지급은개인이사회보험료를납부한뒤사회보험급여를지급받는방식으로운영되므로, 본보고서의노후소득보장대책관련논의에서제외함자료 : 각부처별 2018 년예산안및기금운용계획안사업설명자료 를바탕으로국회예산정책처에서작성 3. 해외주요국사례 해외주요국사례는독일, 영국, 일본의노후소득보장체계를살펴보고, 국가별로운영중인공적연금사각지대해소를위한제도를비교 분석 독일은전통적으로사회보험을중심으로복지정책을확대해왔고, 영국은자유주의복지국가 1) 중사회보험의역사가가장길며, 일본은우리나라와같이고령화를겪으면서노후소득보장체계를조정 보완해왔음 외국의경우다층적노후소득보장체계를구축하였으며, 출산및육아, 실업, 질병 장애, 돌봄등의사유로인해보험료체납, 공적연금비적용등으로발생하는공적연금사각지대해소를위한다양한제도를운영 출산및육아, 실업, 질병 장애, 돌봄등에의한소득손실로발생하는노후빈곤가능성을완화하기위하여, 각종공적연금보험료면제제도 ( 크레딧제도 ) 2) 수행 1) 자유주의복지국가는 Esping-Andersen(1990) 이 The Three Worlds of Welfare Capitalism 에서제시한복지국가유형중하나로, 국가가지원하는복지의수준이상대적으로낮은유형 ( 보편주의적복지정책을실시하는사회민주주의국가와사회보험비중이높은보수주의국가와비교 ) 에해당되며, 영국, 미국, 호주등이자유주의국가에해당한다. ii 요약

[ 주요국의공적연금사각지대해소정책비교 ] 공적연금사각지대해소를위한각종크레딧제도 독일 영국 일본 - 자녀양육기간및가족돌봄기간에대한크레딧 - 직업훈련기간에대한크레딧 - 군복무기간 ( 혹은사회봉사기간 ) 에대한크레딧 - 질병급여 ( 혹은상해급여 ), 실업급여등사회급여수급기간에대한크레딧 - 비기여기간에대한크레딧 : 질병급여와실업급여의장기수급후에지급되는크레딧, 모성휴가기간에대한크레딧, 직업훈련기간에대한크레딧등 - 고려기간에대한크레딧 : 2 명이상의 10 세이하자녀를양육하는전업주부, 1 명이상의 10 세이하자녀를양육하며시간제로일하는여성등이대상 - 양육크레딧 - 모성급여크레딧 - 실업급여, 장애연금, 질병급여크레딧 - 돌봄크레딧 - 근로장려세제크레딧 - 16~18 세대상청년크레딧, 교육혹은훈련기간크레딧, 배심원기간동안의크레딧, - 잘못투옥된기간동안의크레딧등의운영 - 국민연금 ( 기초연금 ) 크레딧 : 법정면제제도, 신청면제제도, 학생납부특례제도등 - 후생연금크레딧 : 출산휴가기간의보험료면제제도, 육아휴직기간의보험료면제제도등 자료 : 각종정책자료를바탕으로국회예산정책처에서작성 - 독일과영국은출산 육아, 실업, 질병 장애등에대한크레딧뿐만아니라노인이나장애인인가족을돌보는기간에대하여돌봄크레딧을제공하여, 돌봄노동의사회적가치를인정 - 일본은 30세이하학생에대하여공적연금보험료를면제하여, 늦어진취업으로인해발생하는현세대청년층의노후빈곤가능성을완화하는정책추진 공적연금사각지대해소정책의재원은대부분국고 ( 일부제도는수발보험, 실업보험등사회보험기금활용 ) 에서지출되고있으며, 보험료면제제도의사유가발생한시점에국고를지출하여크레딧을인정 2) 보험료면제제도는개인의공적연금보험료기여가없더라도연금에가입한것으로인정해주는제도를통칭한다. 요약 iii

4. 주요쟁점분석가. 노인경제상태현황 노인가구의소득- 지출구성을보면, 연간소득액은약 2,305만원이고근로소득 37.4%, 공적이전소득 22.6%, 사업소득 15.5% 순으로구성비가높으며, 연간지출액은약 1,727만원으로소득액의 74.9% 가량을지출 노인의연령대가높아질수록공적이전소득과사적이전소득간격차 3) 가감소 - 65~69세가구는공적이전소득의비중이사적이전소득보다 13.4%p 높지만, 70~74세 7.4%p, 75~79세 0.3%p, 80~84세 2.0%p, 85세이상 1.4%p 로, 격차가점감 [ 노인가구의소득 - 지출구성 ] < 소득 - 지출 > < 소득의구성 > 자료 : 보건복지부 한국보건사회연구원 (2014) 의 2014 년도노인실태조사 를바탕으로국회예산정책처에서작성 노인가구의자산 - 부채구성을보면, 평균자산액약 2 억 5,000 만원중부 동산의비중이 85.4% 이고, 평균금융자산액은전체자산의 12.6% 수준 ( 약 3,140 만원 ) 이며부채 ( 약 2,630 만원 ) 의금융자산대비비중은 83.7% 임 3) 가구가비경제적활동으로얻은소득을뜻하는이전소득은공적이전소득과사적이전소득으로나뉘는데, 공적이전소득은각종사회보장제도에따라지급되는급여이고, 사적이전소득은다른가구로부터받은생계비성격의보조금등이해당된다. iv 요약

부동산이노인가구자산의대부분을차지하고있어, 부동산과기타자산을 포함한자산대비부채의비중은 10.5% 로산출됨 [ 노인가구의자산 - 부채구성 ] < 자산 - 부채 > < 자산의구성 > 자료 : 보건복지부 한국보건사회연구원 (2014) 의 2014 년도노인실태조사 를바탕으로국회예산정책처에서작성 노인개인의총소득구성은공적이전소득이 35.0% 를차지하였고, 사적이전소득 23.8%, 사업소득이 15.1%, 근로소득 12.7%, 재산소득 11.5% 로집계 공적이전소득의수급여부는기초 ( 노령 ) 연금 4) 이 66.4% 로가장많았고, 국민연금등공적연금 31.9%, 기타공적급여 14.6%, 기초생활보장 5.4% 순으로조사 4) 노인실태조사 가실시된 2014 년의경우상반기에는기초노령연금이, 하반기에는기초연금이지급되었고, 2014 년 6 월부터 노인실태조사 가실시되었기때문에기초노령연금항목으로설문조사가수행되었다. 요약 v

[ 노인개인의총소득구성및공적이전소득수급여부 ] 자료 : 보건복지부 한국보건사회연구원 (2014) 의 2014 년도노인실태조사 를바탕으로국회예산정책처에서작성 나. 노후소득보장지원수준의적정성 정부는 2014년 7월부터기존기초노령연금 5) 을기초연금으로전환하여 65세이상노인에게지급 기초연금시행첫해인 2014년에최고수령액인기준연금액을국민연금급여액균등부분 (A값) 6) 의 10% 에상응하는 20만원으로책정하고, 매년물가상승률을반영하여기준연금액책정 2014년기초노령연금이기초연금으로전환된이래수급률과연금액증가 기초노령연금과기초연금모두노인소득하위 70% 에게지급하고있는데, 수급률은 2012년 65.8%, 2015년 65.6% 로, 65~66% 대유지 - 기초연금수급자수는 2012년약 393만명에서, 2016년약 458만명으로증가 기초연금의기준연금액은기초연금도입시점인 2014년 20만원으로책정되었고, 이후물가상승률등을반영하여 2016년기준 20만 4,010원까지증가 - 2017년기준연금액은월 20만 6,050원이며, 2017년 4월부터 2018년 3월까지적용 5) 2008 년도입된기초노령연금은 2007 년국민연금의급여수준을 2028 년까지 40 년가입자기준평균소득의 60% 에서 40% 로낮추기로결정함에따라, 기초노령연금의급여수준을 2009 년부터 2028 년까지국민연금급여액균등부분 (A 값 ) 의 5% 에서 10% 로인상함으로써, 40% 로낮아진국민연금의소득대체율을실질적으로는 50% 까지높이는정책효과를목표로하였다. 6) 국민연금가입자의최근 3 년간평균소득월액 (A 값 ) 은국민연금수급직전 3 년간의국민연금가입자의평균소득월액을직전년도로현재화하여합산한후 3 으로나눈값이다. vi 요약

[ 기초연금수급현황 ] ( 단위 : 명, 원, %) 2012 2013 2014 2015 2016 수급자 3,933,095 4,065,672 4,353,482 4,495,183 4,581,406 수급률 65.8 65.0 66.8 66.4 65.6 기준연금액 94,600 96,800 200,000 202,600 204,010 1 인당급여액 86,741 88,636 178,155 181,469 181,488 주 : 1 인당급여액은월을기준으로제시함자료 : 보건복지부제출자료 2007년부터 2016년까지노인의빈곤율 7) 및지니계수 8) 모두기초연금이도입된 2014년을기점으로완화되는경향 9) 노인빈곤율은 2013년 48.1% 까지증가하였다가 2014년 47.4% 를기록하였고, 2016년노인빈곤율은 46.5% 로 2014년보다 0.9%p 낮은수준 2007년기준노인의지니계수는 0.397이었으나 2012년에는 0.433으로노인인구내부의소득불평등이심화되는경향을보였으나, 2016년지니계수는 0.390으로기초연금도입이전에비해소득불평등개선 7) 빈곤율은빈곤의규모를측정하는대표적인지표로서, 전체가구중빈곤선 ( 중위소득 50%) 미만가구의비율로정의된다. 8) 지니계수는인구분포와소득분포와의관계를나타내는수치로서, 소득이어느정도균등하게분배되어있는가를평가하는데주로활용된다. 0 은완전평등, 1 은완전불평등한상태이며, 수치가클수록불평등이심화되었음을의미한다. 9) 노인빈곤율과지니계수의개선이기초연금도입에의한효과라고단정할수는없다. 노인빈곤완화경향은기초연금의효과일수도있지만, 65 세에도달하여노인에편입되는인구코호트가이전에비하여국민연금가입등체계적으로노후준비가된상태이기때문에발생할결과일수도있다. 요약 vii

[ 노인빈곤율및지니계수추이 ] ( 단위 : %) 자료 : 통계청자료를바탕으로국회예산정책처에서작성 정부는기초연금의기준연금액을 2018년 25만원으로인상하고, 2021년까지 30만원으로인상하는동시에기초연금을국민연금수급액에따라차등지급하는제도 10) 를폐지하는방안을검토할예정 기초연금과국민연금의연계를끊고적정수준의기초연금급여액을책정하기위해서는월평균필요생활비 11), 노인연령대별빈곤율, 각종노후소득보장제도의빈곤완화효과등을고려할필요 중고령자의월평균필요생활비와 50세이후연령대별빈곤율추이를검토한결과, 연령이증가할수록월평균필요생활비는감소 (2015년기준 50대 1인의최소필요생활비는약 114만원이지만, 80대이상은약 82만원 ) 하는반면빈곤율은증가 (2016년기준 51~65세 12.8%, 66~75세 40.8%, 76세이상 58.9%) 하는경향이관찰 10) 기초연금의전신인기초노령연금과기초연금모두국민연금평균소득월액 (A 값 ) 에근거하여 A 값의 5~10% 선에서기준연금액을책정하였다. 또한, 소득재분배급여 (A 급여 ) 를활용하여개인별기초연금액을산출하고있다. 소득재분배급여란국민연금평균소득월액으로, 개인별기초연금액을결정하는기준이된다. 국민연금가입기간이길수록, 일찍가입할수록 A 급여액은증가하며, 가입기간이동일하더라도가입시기, 가입이력에따라 A 급여액은다를수있다. 11) 국민연금연구원이 국민노후보장패널조사 6 차년도자료를토대로 2015 년기준노인이인식하는월평균필요생활비를설문조사한결과이다. viii 요약

다. 노후소득보장제도사각지대해소사업의실효성 2016 년기준 18~59 세인구중공적연금보험료납부자는 54.65%( 국민 연금 49.76%, 특수직역연금 4.89%) 로, 45.35% 가국민연금의사각지대에 놓여있음 45.35% 에해당하는국민연금적용의사각지대에는비경제활동인구, 공적연 금비적용자, 납부예외자, 장기체납자등이포함 비경제활동인구 9,473 천명 공적연금비적용자 199 천명 18~59 세총인구 32,825 천명 (100.0%) 경제활동인구 23,352 천명 공적연금적용자 23,154 천명 국민연금적용대상 21,549 천명 납부예외자 4,173 천명 장기체납자 1,042 천명 소득신고자 17,376 천명 보험료납부자 16,334 천명 특수직역연금 1,604 천명 28.86% 0.61% 12.71% 3.18% 49.76% 4.89% 자료 : 국민연금연구원제출자료 [ 공적연금가입실태 ] 소계 : 14,888 천명 (45.35%) 소계 : 17,938 천명 (54.65%) 다른국가들과비교 12) 해보았을때, 한국의경제활동참여인구중보험료납 부자비율은 79.9% 로, 비교대상 9 개국중가장비율이높은일본보다 15.5%p 낮음 - 15~64 세경제활동연령에해당하는인구를기준으로할경우한국의공 적연금가입률은 54.2% 로, 비교대상국가인그리스 (58.3%), 이탈리아 (57.1%), 스페인 (48.7%), 독일 (65.6%), 스웨덴 (72.2%), 영국 (71.5%), 미국 (71.4%), 일본 (75.0%) 등 9 개국중스페인을제외하고는가장낮은수치 정부는국민연금의사각지대를해소하기위하여출산크레딧, 군복무크레 딧등보험료면제제도와실업크레딧, 두루누리지원제도, 농어업인연금 보험료지원제도등보험료지원제도를수행중임 13) 12) World Bank(2012) 의 International Patterns of Pension Provision Ⅱ: A Worldwide Overview of Facts and Figures 에제시된 2005 년기준국가별경제활동참여인구중보험료납부자비율과경제활동연령인구 (15~64 세 ) 중보험료납부자비율자료를활용하였다. 요약 ix

출산크레딧은둘째자녀이상출산시국민연금의추가가입기간을인정해주는형태로운영되고있으며, 군복무크레딧은현역병또는사회복무요원으로 6개월이상복무한자가국민연금수급권을취득한경우제공 실업크레딧은국민연금가입자또는가입자였던고용보험구직급여수급자가희망하는경우실업기간에보험료의일부를지원하고그기간을가입기간으로추가산입하는것으로, 1인당최대 12개월까지지원받을수있음 - 국민연금과고용보험에가입하지않은임시 일용직의약 80%(2016년기준임시 일용직근로자의고용보험가입률은 23.8%, 국민연금가입률은 18.0%) 는실업크레딧의혜택을받을수없는상황 두루누리사회보험료지원제도는 10인미만사업장저임금근로자 ( 월평균보수 140만원미만 ) 의국민연금및고용보험의보험료일부를국고로지원하는것으로, 사업주및근로자보험료의최대 70% 까지지원 - 두루누리지원제도도입시에는신규가입자를확대하는것을목표로삼았으나, 신규가입자유입정체 ( 신규가입자비중 2013년 41.5%, 2014년 38.5%, 2015년 40.1%, 2016년 37.9%) 5. 정책시사점 기초연금의지속가능성제고를위한기준연금액의책정기준마련 정부계획대로기초연금급여액을인상하고기초연금과국민연금의연계를폐지하게될경우, 노후소득보장지원사업의지속가능성과효과성을제고할필요 - 기초연금지급을통해달성하고자하는명확한목표를설정하고중장기적인노인인구유입에따른목표치조정의필요성등을검토하는한편, 이전까지는국민연금 A값을토대로책정되었던기초연금기준연금액의새로운책정기준을마련하여기초연금급여수준의적정성과재원조달의안정성을확보할필요 13) 보험료면제제도는사회적으로가치있는활동및불가피한사유로연금에가입하지못한비기여기간에대한기간이나혹은가입인정소득을인정해주는것이고, 보험료지원제도는저소득층의부담완화및가입유인을위해보험료를지원해주는것이다. x 요약

출산크레딧및군복무크레딧의실효성강화 출산크레딧및군복무크레딧의인정시기조정을통하여크레딧대상자에대한적정한수준의사회적보상보장및재원의안정적인조달방안을모색할필요 - 출산크레딧과군복무크레딧의인정시기는크레딧의사유가발생한때가아니라국민연금수급권이발생한때이므로, 국민연금수급권을취득하지못하여일시금을수급하는경우는크레딧의혜택을볼수없음 - 연금수급권이발생한때에크레딧인정기간에해당하는급여를일시에지급 ( 독일, 영국, 스웨덴등은크레딧사유발생시에처리 ) 하기때문에후세대에재정적부담을지우는문제발생 임시 일용직근로자대상실업크레딧적용확대를위한기반마련 정부는실업크레딧과고용보험연계에의해상용근로자에게만혜택이집중되고있는지여부를검토하고, 그결과를토대로임시 일용직근로자가실업크레딧을적용받을수있도록제도를개선하는방안을모색할필요 - 두루누리지원제도등을활용하여임시 일용직근로자도실업크레딧의적용을받을수있는제도적기반을마련하기위해노력할필요 두루누리지원제도의효과적운영방안모색 정부는신규가입자의유입을높이기위하여 2018년부터신규가입자에대해서는보험료의 70% 를, 기존가입자에대해서는보험료의 20% 를지원하는것으로사업수행방식을변경할예정 - 국민연금수급대상자를늘려노후소득보장체계를강화하기위해서는이러한정부의조치가실효성을거두고있는지에대한분석을토대로, 신규가입자확충을위한방안을지속적으로모색 적용할필요 신규가입자발굴 확대를통하여국민연금사각지대를완화하는동시에, 중장기적으로기존가입자에대한보험료지원수준의적정성을제고하여두루누리지원제도의지속가능성을강화할필요 - 기존가입자에대해서는지원수준을현행과같이일률적으로적용할것인지, 근로자의임금이나보험료수준에따라차등화할것인지, 최대지원기간에제한을둘것인지등에대한논의를토대로필요한재원의규모를예측하고재원조달계획을마련할필요 요약 xi

차례 CONTENTS I. 분석배경및개요 / 1 1. 분석배경및목적 1 2. 분석방법 3 3. 분석내용 4 II. 노후소득보장지원대책개요및현황 / 5 1. 사업개요 5 2. 재정투입추이 7 3. 해외주요국사례 9 가. 독일 9 나. 영국 13 다. 일본 16 III. 주요쟁점분석 / 19 1. 노인경제상태현황 19 가. 노인경제상태검토 19 나. 노인가구의소득-지출및자산-부채실태 21 다. 노인개인의소득 자산및부채실태 25 2. 노후소득보장지원수준의적정성검토 27 가. 노후소득보장지원사업개요 27 나. 노후소득보장지원사업수급현황 33 다. 노후소득보장지원수준의적정성확보방안검토 38 차례 xiii

3. 노후소득보장제도사각지대해소사업의실효성 43 가. 국민연금사각지대검토 43 나. 국민연금사각지대해소사업현황 50 다. 노후소득보장제도사각지대해소사업의실효성제고방안검토 57 IV. 정책시사점 / 61 1. 기초연금의지속가능성제고를위한기준연금액책정기준마련 61 2. 출산크레딧및군복무크레딧의실효성강화 62 3. 임시 일용직근로자대상실업크레딧적용확대를위한기반마련 63 4. 두루누리지원제도의효과적운영방안모색 63 참고문헌 / 65 xiv 차례

표차례 CONTENTS [ 표 1] 노후소득보장대책관련정책추진현황 5 [ 표 2] 노후소득보장대책관련사업의구성 6 [ 표 3] 노후소득보장대책관련사업의예 결산추이 8 [ 표 4] 2014년노인실태조사조사대상의일반적특성 20 [ 표 5] 노인가구의소득 지출구성 22 [ 표 6] 노인가구의자산-부채구성 23 [ 표 7] 노인가구의부담이되는생활비지출항목 24 [ 표 8] 노인개인의소득 자산및부채구성 25 [ 표 9] 국민연금수급개시연령및소득대체율 30 [ 표 10] 기초연금개요 32 [ 표 11] 준공적연금및사적연금개요 32 [ 표 12] 은퇴기소득계층이동 33 [ 표 13] 국민연금수급현황 : 65세이상 34 [ 표 14] 기초연금수급현황 35 [ 표 15] 빈곤관련지표추이 : 은퇴연령과근로연령비교 37 [ 표 16] OECD 주요회원국의공적연금보험료율과소득대체율 38 [ 표 17] 국민연금평균소득월액 (A값) 40 [ 표 18] 중고령자가인식하는월평균필요생활비 41 [ 표 19] 50세이후연령대별빈곤율추이 41 [ 표 20] 노후소득보장제도별빈곤완화효과분석 42 [ 표 21] 국민연금가입자의종류 44 [ 표 22] 국민연금적용사각지대와수급사각지대 45 [ 표 23] 국민연금가입자현황 48 차례 xv

[ 표 24] 공적연금가입실태 49 [ 표 25] 주요국의공적연금가입률 50 [ 표 26] 국민연금사각지대해소를위한제도의개황 51 [ 표 27] 실업크레딧신청자현황 54 [ 표 28] 두루누리지원제도현황 55 [ 표 29] 두루누리수급자평균소득월액, 평균보험료, 평균지원금액 55 [ 표 30] 농어업인연금보험료지원인원및지원액 56 [ 표 31] 종사상지위별고용보험및국민연금가입률 : 2016년 58 [ 표 32] 두루누리지원제도 ( 국민연금보험료지원 ) 의가입자및지원액추이 59 [ 표 33] 두루누리지원제도의지원기준및지원수준변화 ] 60 xvi 차례

그림차례 CONTENTS [ 그림 1] 국가별노인빈곤율 : 2014년 1 [ 그림 2] 국가별공적연금의소득대체율 : 2014년 2 [ 그림 3] 독일의노후소득보장체계 9 [ 그림 4] 영국의노후소득보장체계 14 [ 그림 5] 일본의노후소득보장체계 16 [ 그림 6] 노인개인의총소득구성및공적이전소득수급여부 27 [ 그림 7] 우리나라의노후소득보장체계 28 [ 그림 8] 주요노후소득보장제도의도입및변화 29 [ 그림 9] 노인빈곤율및지니계수추이 36 [ 그림 10] 전체취업자중자영업자와비정규직근로자의비중 47 차례 xvii

I. 분석배경및개요 1. 분석배경및목적 2014년기준우리나라의 65세이상노인빈곤율은 49.6% 로 OECD에가입한 34개국가의노인빈곤율평균인 12.6% 의 4배에달한다. 유럽복지국가들의노인빈곤율은영국을제외하고는 10% 를밑돌고있고, 영국 13.4%, 미국 21.5%, 호주 35.5% 를기록하였다. 우리나라와유사하게빠른고령화를겪은일본의노인빈곤율은 19.4% 로, 우리나라보다 30.2%p가낮았다. [ 그림 1] 국가별노인빈곤율 : 2014 년 ( 단위 : %) 주 : 비교대상국가선정시에는 Esping-Andersen(1990) 이 The Three Worlds of Welfare Capitalism 에서제시한복지국가유형을참고함. 스웨덴, 핀란드, 노르웨이는보편주의적복지정책을구사하는사회민주주의국가에해당하고, 네덜란드, 프랑스, 독일은사회보험비중이높은보수주의국가이며, 영국, 미국, 호주는국가가지원하는복지의수준이상대적으로낮은자유주의국가임. 일본은한국과유사한동아시아복지국가이므로, 비교대상국가에포함하였음. 자료 : OECD 의 Pensions at a Glance 2015 를바탕으로국회예산정책처에서작성 1

이처럼우리나라의노인빈곤율이세계최고수준인이유는고령화가진행되면서노인인구의규모가증가하고있으나, 노후소득을보장하기위한목적으로도입 시행된각종사회보장제도가성숙기에접어들기못했기때문으로볼수있다. 우리나라는일반국민의노후소득을보장하기위한국민연금제도가 1988년에도입되었다. 우리나라의경우다른국가에비하여공적연금의도입시기가늦고사각지대의규모가크기때문에, 노인빈곤율이높은수준이다. [ 그림 2] 의국가별공적연금의소득대체율을보면, 2014년기준우리나라공적연금의소득대체율은 39.3% 로 OECD 회원국평균인 40.9% 보다 1.6%p 낮은수준이다. 핀란드는 55.8% 로소득대체율이가장높았고, 프랑스 55.4%, 노르웨이 44.0%, 스웨덴 42.7% 순으로공적연금의소득대체율이높은것으로나타났다. [ 그림 2] 국가별공적연금의소득대체율 : 2014 년 ( 단위 : %) 주 : 1. 비교대상국가선정시에는 Esping-Andersen(1990) 이 The Three Worlds of Welfare Capitalism 에서제시한복지국가유형을참고함. 스웨덴, 핀란드, 노르웨이는보편주의적복지정책을구사하는사회민주주의국가에해당하고, 네덜란드, 프랑스, 독일은사회보험비중이높은보수주의국가이며, 영국, 미국, 호주는국가가지원하는복지의수준이상대적으로낮은자유주의국가임. 일본은한국과유사한동아시아복지국가이므로, 비교대상국가에포함하였음. 2. OECD 는연금제도를의무가입연금 (mandatory pension) 과개인연금 (voluntary pension) 으로구분하고있으며, 의무가입연금은공적연금 (mandatory public) 과사적연금 (mandatory private) 으로나뉨. 의무가입을조건으로하는사적연금이운영되고있는국가는스웨덴, 노르웨이, 네덜란드, 호주등 34 개 OECD 회원국중 12 개국가임. [ 그림 2] 의소득대체율은의무가입연금중공적연금에해당하는수치임. 자료 : OECD 의 Pensions at a Glance 2015 를바탕으로국회예산정책처에서작성 2

정부는 2006년부터 5개년단위의 저출산 고령사회기본계획 을수립하여, 공적연금강화, 주택 농지연금확산, 퇴직 개인연금활성화등을통하여노후소득보장체계를강화하고자노력하고있다. 이미노년기에접어든노인인구를대상으로기초연금등을지급하여노후소득을보장하는한편, 노후준비법 (2015년 12월시행 ) 에근거하여길어진노년기를준비할수있도록노후설계를지원하고국민연금의사각지대해소를위한다양한사업을실시하고있다. 2016년에는 제1 차노후준비지원 5개년기본계획 을수립하여, 노후준비가필요한전국민을대상으로생애주기별로필요한급여및서비스를제공하기위한정책과제를추진중에있다. 노후소득보장체계구축과관련하여서는두루누리지원제도, 실업크레딧등의사업을통하여, 취약계층의국민연금사각지대해소를목표로하고있다. 이와함께, 정부는 2021년까지기초연금의기준연금액을 30만원으로인상하고, 국민연금수령액에따른감액을폐지하는등기초연금을통한노후소득보장수준을높여노인빈곤문제를해결하는방안을검토중에있다. 이처럼노후소득보장체계의확충을통해노인빈곤문제를완화하고자하는정책적노력이지속적으로추진되고있으나, 노후소득보장체계를구성하는다양한사업들을제도군으로묶어분석한경우는드물다. 이에, 국회예산정책처는노후소득보장체계를구성하는노후소득지원과노후소득보장제도사각지대해소사업을중심으로사업의효과성과개편방향등에대한분석을실시하였다. 2. 분석방법 현행노후소득보장대책관련사업은보건복지부, 고용노동부, 농림축산식품부등 3 개부처에서일반회계, 국민연금기금, 고용보험기금, 농어촌구조개선특별회계등의재원을활용하여수행하고있으며, 개별사업의특성및기능에따라노후소득지원, 노후준비지원, 노후소득보장제도사각지대해소의 3개분야로구분할수있다. 본보고서에서는노후소득지원은기초연금을중심으로, 노후소득보장제도사각지대해소는출산및군복무크레딧, 실업크레딧, 두루누리지원제도, 농어업인건강연금보험료지원사업을중심으로분석하였다. 3

본보고서는노후소득보장대책관련사업을분석함에있어, 정부가정기적으로실시하는 노인실태조사 결과, 각부처와국민연금연구원등에서제출한공적연금및노후소득보장대책관련사업추진실태통계, 국민연금연구원에서관리하는 국민노후보장패널 분석결과, 통계청과 OECD 등의각종관련분야통계를활용하였다. 이러한자료들에대한비교 분석을통하여, 우리나라노후소득보장체계를확대 개편하는데있어고려되어야하는사항들에대해검토하였다. 3. 분석내용 본보고서는노인의경제상태현황, 노후소득보장지원수준의적정성, 노후소득보장제도사각지대해소사업의실효성을중심으로노후소득보장대책을분석하였다. 주요분석내용은다음과같다. 첫째, 노인의경제상태와관련하여서는 2014년노인실태조사 를토대로노인가구의소득 지출및자산 부채실태, 각종공적이전소득의수급비율등을검토하였다. 2014년노인실태조사 는노인인구의다양한특성 ( 예 : 연령대, 거주지역등 ) 을반영하여구성한표본을대상으로조사가실시되었고, 가중치를반영하여조사결과의일반화가능성을높이는등노인의경제상태를파악하는데있어신뢰도를담보할수있다. 둘째, 노후소득보장지원사업의수급현황및중고령자의연령대별빈곤관련지표변화, 월평균필요생활비, 각종노후소득보장지원제도의정책효과분석결과등을분석하여, 노후소득보장지원수준의적정성을담보할수있는방안을검토하였다. 셋째, 노후소득보장제도사각지대해소와관련하여서는국민연금사각지대의정의를토대로우리나라국민연금사각지대의규모를파악하고, 현재추진중인국민연금사각지대해소사업의현황을검토하였다. 이를토대로, 출산크레딧, 군복무크레딧등보험료면제제도와실업크레딧, 두루누리지원제도, 농어업인건강연금보험료지원 1) 등의보험료지원제도별로실효성을제고하는방안을살펴보았다. 1) 농어업인건강연금보험료지원은농어촌주민을대상으로 건강 보험료와국민 연금 보험료를지원하는사업이다. 4

II. 노후소득보장지원대책개요및현황 1. 사업개요 [ 표 1] 은 제 1~3차저출산 고령사회기본계획 에포함된노후소득보장대책관련정책추진현황을정리한것이다. 저출산 고령사회기본계획 에포함된노후소득보장관련정책은보건복지부, 고용노동부, 농림축산식품부등 3개부처에의해추진되어왔다. [ 표 1] 노후소득보장대책관련정책추진현황 저출산 고령사회 기본계획 영역사업소관부처 제1차노후소득보장체계강화 (2006~2010) 다층적 노후소득보장체계확립제2차 (2011~2015) 노인빈곤예방을위한소득보장방안마련 제3차노후소득보장강화 (2016~2020) 제 2 차국민연금재정계산실시에따른 제도개선방안마련 기초노령연금제도 퇴직연금제도확대 농어업인국민연금보험료지원 퇴직연금제도의조기정착및활성화 기초노령연금내실화 농어촌고령자소득보장 기초연금내실화노후준비지원확대 ( 노후준비인프라확충 ) 농어업인국민연금보험료지원농지연금확산으로고령농업인노후소득증대퇴직연금확산 정착 보건복지부고용노동부농림축산식품부고용노동부보건복지부농림축산식품부보건복지부농림축산식품부고용노동부 주 : 농지연금, 주택연금등은노인이농지나주택을담보로사망시까지연금을지급받는일종의역모기지론 (reverse mortgage loan) 으로서, 각각한국농어촌공사와한국주택금융공사가수행하고있어정부의예산이직접투입되는사업이아님자료 : 제 1~3 차저출산 고령사회기본계획 을바탕으로국회예산정책처에서작성 5

저출산 고령사회기본계획 에포함된노후소득보장대책관련정책은기초연금지급과같은직접적인노후소득지원, 노후준비지원확대, 퇴직연금확산 정착등의노후준비지원, 농어업인국민연금보험료지원등의노후소득보장제도사각지대해소등으로유형화된다. 노후소득지원은현시대의노인을대상으로하는것인반면, 노후준비지원확대와노후소득보장제도사각지대해소는노년기이전연령대에해당하는청장년층인구를대상으로한다. 보건복지부에따르면, 제3차저출산 고령사회기본계획 중 고령사회대책 에포함된노후소득보장강화를위한정책에투입된예산의규모는 2016년 10조 7,029억원, 2017년 11조 2,946억원이다. 고령사회대책 에포함된노후소득보장강화를위한정책에는공적연금강화, 주택 농지연금대폭확산, 퇴직연금활성화, 노후준비여건확충등이포함되어있다. 본보고서에서다루는노후소득보장대책관련사업은 1 노후소득지원, 2 노후준비지원, 3 노후소득보장제도사각지대해소로구분된다. 노후소득보장대책관련사업은보건복지부, 고용노동부, 농림축산식품부등 3개부처를통해수행되며, 재원은일반회계, 국민연금기금, 고용보험기금, 농어촌구조개선특별회계등이다. [ 표 2] 노후소득보장대책관련사업의구성 사업유형소관부처사업명회계 / 기금 노후소득지원노후준비지원 보건복지부 국민연금급여지급국민연금기금기초연금지급일반회계 보건복지부 노후준비서비스 국민연금기금 고용노동부 퇴직급여제도정착지원 일반회계 보건복지부국민연금사각지대축소 / 사회보험사각지대해소국민연금기금 노후소득보장제도사각지대해소 고용노동부 ( 두루누리지원제도 ) 일반회계 보건복지부실업크레딧지원사업국민연금기금 고용노동부실업크레딧지원일반회계, 고용보험기금 보건복지부출산크레딧 군복무크레딧 농림축산식품부농어업인건강연금보험료지원 농어촌구조개선특별회계 주 : 국민연금급여지급은개인이사회보험료를납부한뒤사회보험급여를지급받는방식으로운영되므로, 본보고서의노후소득보장대책관련논의에서제외함자료 : 각부처별 2018 년예산안및기금운용계획안사업설명자료 를바탕으로국회예산정책처에서작성 6

노후소득보장대책관련사업을유형별로살펴보면, 노후소득지원은국민연금과기초연금을지급하는것이고, 노후준비지원은재무분야의상담과교육등을통하여근로자의공적연금및퇴직연금가입을확대함으로써안정적인노후재원마련을지원하는것이다. 노후소득보장제도사각지대해소는국민연금보험료면제 ( 출산 군복무크레딧 ) 및지원 ( 실업크레딧, 두루누리지원제도, 농어업인건강연금보험료지원 ) 을통하여, 국민연금가입을확대하는것을목적으로하는사업들로구성된다. 2. 재정투입추이 [ 표 2] 는 2010년부터 2018년까지노후소득보장대책관련사업의예결산추이를정리한것이다. 본보고서에서다루고있는노후소득보장대책관련사업의 2018년예산안규모는 10조 9,617억원이고, 이중노후소득지원의비중은 89.77%, 노후소득보장제도사각지대해소의비중은 10.21%, 노후준비지원의비중은 0.02% 로집계되었다. 2010년 2조 9,317억원이었던노후소득보장대책관련사업의예산규모는 2018년 10조 9,617억원까지증가하여, 연평균 17.9% 의증가율을보였다. 구체적으로살펴보면, 노후소득지원의 2018년예산안은 9조 8,400억원이다. 2010년결산액은 2조 6,911억원으로, 9개년연평균 17.6% 증가하였다. 이는 2014년기존기초노령연금보다기준연금액을 2배인상한기초연금이도입됨에따른것이다. 노후소득보장제도사각지대해소의 2018년예산안은 1조 1,190억원으로, 2010 년결산액 (2,377억원) 보다 4.7배증가하였다. 2013년부터사회보험사각지대해소사업을통한두루누리지원제도가실시됨에따라, 노후소득보장사각지대해소의예산이지속적으로증가하였다. 끝으로, 노후준비지원의 2018년예산안은 27억원으로, 2010년결산액인 29억원보다오히려감소하였다. 노후준비지원예산의감소추세는퇴직급여제도정착지원사업예산의감소에따른것인데, 2012~2014년동안임차료, 홍보비등에서불용이발생함에따라 2015년부터는 10억원대수준의예산을편성하고있는것으로나타났다. 7

사업유형사업명 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 연평균증가율 노후소득기초연금지원지급 (89.77) 서비스노후준비퇴직급여지원제도 (0.02) 정착지원 2,691,066 2,819,114 2,990,557 3,201,496 5,182,661 7,399,799 7,660,099 8,096,093 9,839,974 소계 2,691,066 2,819,114 2,990,557 3,201,496 5,182,661 7,399,799 7,660,099 8,096,093 9,839,974 노후준비 1,189 2,040 1,864 1,508 1,556 1,477 1,585 1,727 1,792 1,754 1,763 1,704 1,418 1,236 1,012 1,038 1,038 934 소계 2,943 3,803 3,568 2,926 2,792 2,489 2,623 2,765 2,726 국민연금 사각지대 축소 [ 표 3] 노후소득보장대책관련사업의예 결산추이 ( 단위 : 백만원, %) - - - 5,461 6,423 6,332 6,797 6,963 7,463 17.6 1.0 사회보험 사각지대 - - - 423,306 525,712 589,892 527,486 520,200 702,079 해소 실업크레딧 노후소득지원사업보장제도 ( 국민연금사각지대기금 ) 해소실업크레딧 (10.21) 지원 - - - - - - - - - - - - 940 1,421 18,786 35,670 21,309 40,756 출산크레딧 2 3 4 8 19 33 45 116 157 군복무크레딧 - 21.4 농어업인 건강연금 보험료지원 237,671 270,239 260,013 302,679 324,060 336,743 344,309 344,431 347,197 소계 237,673 270,242 260,017 731,454 856,214 933,000 880,998 926,166 1,118,961 합계 2,931,682 3,093,159 3,254,142 3,935,876 6,041,667 8,335,288 8,543,720 9,025,024 10,961,661 17.9 주 : 1. 2010~2016 년은결산액, 2017 년은예산액, 2018 년은예산안기준임 2. ( ) 안의값은 2018 년예산안합계기준각사업유형예산액소계의비중임 3. 출산크레딧예산은일반회계에서지원하는금액 (30%) 에대해예산으로편성된금액임 4. 노후준비서비스와국민연금사각지대축소사업은 2014 회계연도부터국민연금기금별도세부사업으로편성됨 5. 사회보험사각지대해소와농어업인건강연금보험료지원은국민연금뿐만아니라건강보험에대한지원액도포함됨수치임 6. 실업크레딧지원사업은국민연금기금, 고용보험기금, 일반회계에서균등분담함 7. 국민연금급여지원사업은거출 ( 醵出 ; 사회보험을지급받기위하여사회보험료를납부 ) 을조건으로하는사회보험지급에해당하므로, 예 결산추이를제시하지않음자료 : 각부처제출자료를바탕으로국회예산정책처에서작성 8

3. 해외주요국사례 해외주요국사례는독일, 영국, 일본의노후소득보장체계를살펴보고, 국가별로운영중인공적연금사각지대해소를위한제도를정리하였다. 일반적으로공적연금사각지대해소를위한제도는크레딧제도로통칭된다. 크레딧제도는공적연금보험료면제제도와지원제도 ( 부분면제 ) 로구분된다. 즉, 공적연금보험료를납부하지않더라도연금에가입한것으로인정 ( 면제제도 ) 해주거나, 공적연금가입자가보험료의일부를부담하면나머지보험료를국가가분담 ( 지원제도 ) 하는방식으로공적연금사각지대해소를위한크레딧제도가운영되고있다. 가. 독일 (1) 노후소득보장체계독일의노후소득보장체계는 1층의공적연금, 2층의기업 ( 퇴직 ) 연금, 3층의개인연금 ( 리스터연금, 뤼룹연금등 ) 으로구성된다. 그리고 0층에는저소득노인과장애인을대상으로하는기초보장제도가운영되고있다. 1층의공적연금은일반피용자를대상으로하는일반연금, 광원 철도원 선원연금, 농민노령연금, 공무원연금등직업군별로분화되어있다. 독일에서는일반연금과광원 철도원 선원연금을통틀어법정연금또는국민연금이라고한다. [ 그림 3] 독일의노후소득보장체계 3 층개인연금 : 리스터연금, 뤼룹연금등 ( 임의 ) 2 층기업연금 ( 임의 ) 1 층공적연금 0 층노인 장애인기초보장제도 근로자자영자기타경제활동인구 자료 : 정인영외 3 인, 국민연금사각지대완화를위한지역가입자관리개선방안연구 ( 정책보고서 2014-09), 국민연금연구원, 2014. 9

독일의경우예술가, 수공업자등일부보호가치가높은자영자 ( 특별규정을두는형태로일반연금에포함 ) 와농민등만공적제도를통해보호하고있다. 상공업분야의순수자영자는우리나라와달리공적연금의보호대상에서제외되어있어독일의공적연금은사실상피용자연금이라고할수있다. 참고로, 변호사 의사 약사 건축사등자영자의상당수는사적연금인전문직종사자연금에가입해있다. 2001년연금개혁을통해공적연금급여수준의하락으로발생하는부족분을사적연금을통해보완하고자하는취지에서리스터연금과뤼룹연금이도입되면서, 과거의공적연금중심의단층노후소득보장체계에서다층노후소득보장체계로패러다임이변화됐다. (2) 공적연금사각지대해소를위한제도독일의공적연금사각지대해소를위한제도를파악하기위해서는공적연금의급여계산시에고려되는기간에대한이해가선행되어야한다. 독일의경우연금의급여계산시에고려되는기간이 1 기여기간과 2 비기여기간으로구분된다. 기여기간은 1 근로를한기간, 2 자녀양육기간및가족돌봄기간, 3 직업훈련기간, 4 군복무기간 ( 징병제폐지이후에는자발적군복무기간혹은사회봉사기간 ), 5 질병급여 ( 혹은상해급여 ), 실업급여등사회급여수급기간, 6 임의가입자의가입기간등으로구성된다. 비기여기간은 1 산입기간과 2 가산기간 ( 장애연금혹은유족연금산정시활용 ), 3 대체기간 (2차대전으로인한비기여기간의보상 ) 으로구분되며, 산입기간은 1 질병급여 ( 혹은상해급여 ) 와실업급여의장기수급후, 2 모성휴가기간 (14주), 3 직업훈련기간등으로구성된다. 기여기간중 2 자녀양육기간및가족돌봄기간, 3 직업훈련기간, 4 군복무기간 ( 혹은사회봉사기간 ), 5 질병급여 ( 혹은상해급여 ), 실업급여등사회급여수급기간에는실제소득이없거나소득수준이낮을가능성이높다. 이에따라, 독일정부는이기간동안발생하는공적연금의사각지대를완화하기위하여연금가입기간과인정소득을인정해주는크레딧제도를운영하고있다. 한편, 비기여기간도크레딧제도가적용되는기간에해당하지만, 연금가입기간과인정소득의일부를인정해주는형태로운영된다. 구체적으로, 연금가입기간은비기여사유에해당하는기간만인정해주고, 인정소득은개인의평균소득점수를기준으로계산하고있다. 이에따라, 비기여기간동안의크레딧은기여기간동안의크레딧과는달리개인에따라연금급여수준을낮출수도있다. 10

기여기간 비기여기간과는별도로독일의공적연금에서는고려기간이운영되고있다. 고려기간은 1986년여성의연금수급권확보와자녀의출산및양육에대한간접적보상을목적으로도입되었고, 1992년법개정으로 10년동안의고려기간이인정된다. 고려기간은전업주부, 여성파트타임근로자등이공적연금가입자의지위를유지하도록하여, 연금의급여수준이하락하는것을방지하는목적을갖는다. 고려기간에도크레딧제도가적용되지만, 비기여기간에대한크레딧제도와같이연금가입기간은비기여사유에해당하는기간만인정해주고, 소득의일부만을인정해주고있다. ( 가 ) 자녀양육기간및가족돌봄기간에대한크레딧독일의경우, 자녀양육기간에대해서는육아크레딧을, 가족돌봄기간에대해서는돌봄크레딧을운영하고있다. 육아크레딧의수급조건은자녀양육이며, 크레딧인정기간은자녀당 3년이다. 이기간동안두번째자녀를출산하는경우, 연금가입의인정기간은그시점에서부터다시 3년이연장되도록되어있다. 자녀양육크레딧의수급자는실제육아의책임자이고, 부모가공동으로육아를담당한경우합의를통하여수혜자를결정할수있으며, 별도의합의가없는경우여성에게제공하도록하고있다. 양육크레딧의인정시기는양육활동을한시기이고, 크레딧인정소득은전체가입자평균소득의 100% 이다. 크레딧인정기간동안별도의소득활동을하여연금에가입하면연금가입인정소득과근로소득을합산하여실제가입소득을결정하고있으나, 이경우소득상한액이있다. 크레딧을위한재원은전액국고에서지원된다. 돌봄크레딧의대상은수발보험의혜택을받는노인이나장애인을돌보는가족이며, 인정기간은노인이나장애인을돌보는전기간이다. 따라서, 장애인을지속적으로돌보는경우돌봄크레딧만으로도연금을수급할수있도록되어있다. 크레딧인정소득은노인이나장애인의수발정도에따라달라진다. 즉, 수발보험등급은노인이나장애인의상태에따라상 중 하의세등급으로구분되는데, 크레딧인정소득은상등급의경우전체가입자평균소득의 100% 가된다. 재원은전액수발보험기금에서충당된다. 11

( 나 ) 직업훈련기간에대한크레딧직업훈련크레딧의목적은직업훈련으로인하여발생한소득의감소및상실을보상하는것이다. 수급조건은전문학교등록기간혹은직업훈련을받은경우혜택을볼수있다. 인정기간은최대 8년이나, 기여기간에대한인정기간은 3년이다. 크레딧인정소득은개인소득점수의평균이사용되고있다. 재원은국고에서부담한다. ( 다 ) 군복무기간 ( 혹은사회봉사기간 ) 에대한크레딧독일의징병제는 2011년 7월 1일부터폐지되어, 의무징병제인군복무대신이에준하는자발적군복무기간이나사회봉사활동을하는경우 1년동안크레딧을제공하고있다. 수급조건은국가에서인정할수있는사회봉사활동을한경우이며, 인정기간은최대 1년으로실제사회봉사활동을한사람이수급할수있다. 인정시기는사회봉사활동이후이고, 인정소득은전체가입자평균소득의 60% 이다. 재원은전액국고에서충당된다. ( 라 ) 질병급여 ( 혹은상해급여 ), 실업급여등사회급여수급기간에대한크레딧질병급여 ( 혹은상해급여 ), 실업급여등사회급여수급기간에대한크레딧의수급조건은질병급여, 실업급여등을수급하는사람이다. 인정기간은기본적으로각급여의수급기간이나, 질병급여의경우최대 78주까지수급할수있으며, 실업급여는최대약 24개월 ( 연령에따라차이존재 ) 까지수급할수있다. 크레딧인정소득은실직전개인소득의 80% 이다. 재원은해당급여의기금에서주로책임지고있다. 즉, 질병급여크레딧의경우국고와건강보험기금에서각각 50% 씩균등분담하고있으며, 실업급여크레딧은실업보험기금에서 100% 부담하고있다. ( 마 ) 비기여기간에대한크레딧비기여기간에대해서는질병급여 ( 혹은상해급여 ) 와실업급여의장기수급후에지급되는크레딧과모성휴가기간에대한크레딧, 직업훈련기간에대한크레딧제도가운영되고있다. 질병급여 ( 혹은상해급여 ) 및실업급여의최대수급기간 ( 질병급여 78주, 실업급여 24개월 ) 이후에연금의의무가입기간조건을충족하지못한경우에크레딧을지급한다. 이는질병급여와실업급여를장기수급할경우에는소득의감소및상실기간이장기화되기때문에, 이기간에발생하는공적연금비기여에의한노후의빈 12

곤위험을완화하기위함이다. 크레딧의수급자는질병급여혹은실업급여를수급했던사람이며, 크레딧인정소득은비기여기간직전개인소득점수의평균이며, 재원은국고에서부담하고있다. 모성휴가크레딧은자녀의출산으로인하여발생한소득의감소및상실에대한보상을위해자녀를출산한여성에게제공된다. 크레딧인정기간은출산전 6주와출산후 8주, 총 14주이며, 쌍둥이의경우출산후 12주를추가로인정해주고있다. 크레딧의인정시기는연금수급권발생시이며, 크레딧인정소득은개인소득점수의평균이사용된다. 크레딧을위한재원은전액국고에서부담하고있다. 비기여기간에대한직업훈련기간크레딧은기여기간에대한직업훈련크레딧에서살펴본바와같이, 최대인정기간 8년중기여기간에서인정되는 3년을제외한 5년에대한크레딧제도이다. 전문학교에등록하거나직업훈련을받은경우최대 8년의직업훈련기간에대한크레딧이적용되며, 이중 3년은기여기간으로나머지 5년은비기여기간으로크레딧을인정한다. ( 바 ) 고려기간에대한크레딧고려기간에대한크레딧의대상은 1 2명이상의 10세이하자녀를양육하는전업주부나, 2 1명이상의 10세이하자녀를양육하며시간제로일하여전체가입자평균소득이하의소득을버는여성이다. 고려기간에대한크레딧인정기간은자녀가 4세부터 10세까지최대 7년이다. 인정소득의경우, 전업주부는인정소득점수를 1 년에 0.33점부여하고, 시간제로일하는여성은시간제근로자소득의최대 50% 까지추가로인정해주지만본인의소득과추가인정소득의합이평균소득이상은될수없도록규정하고있다. 나. 영국 (1) 노후소득보장체계영국의공적연금체계는저소득노인을위한공공부조성격의 0층연금크레딧, 의무가입형태의 1층국가기초연금, 소득비례연금의성격을가진 2층의국가이층연금및기업연금으로구성된다. 3층은자발적인개인저축과보험으로이루어져있다. 13

[ 그림 4] 영국의노후소득보장체계 3 층개인저축, 보험등 2 층 국가이층연금 (State Second Pension) *2016 년폐지 기업연금 (National Employment Saving Trust) 1 층국가기초연금 (Basic State Pension) 0 층연금크레딧 (Pension Credit) 자료 : 정인영, 해외연금제도동향 [ 영국 ]: 영국공적연금의현황과최근동향, 국민연금연구원, 2016. 1층의국가기초연금은보편적성격을가지며, 노령 장애 사망등의사회적위험발생시, 일정수준의연금을지급함으로써 1차적인노후소득보장의역할을하게된다. 근로자, 자영자, 무소득임의가입자등이가입할수있고, 성별에따라가입연령이달라진다. 남성은 16세이상 65세미만, 여성은 16세이상 60세미만이면국가기초연금가입이가능하다. 2층의기업연금은근로자를대상으로하는소득비례형연금제도이다. 2013년연금개혁으로국가이층연금이 2016년에폐지됨에따라, 2016년부터는기업연금을중심으로 2층노후소득보장체계가재편되었다. 국가이층연금이폐지됨에따라이에기초하는적용제외제도 ( 적용대체제도 ) 2) 가폐지된대신, 2012년부터시행된자동가입 (auto-enrolment) 3) 에기초한기업연금이확대 시행되고있다. 60세이상영국에거주하는저소득노인들은공공부조성격의연금크레딧 ( 보장크레딧, 저축크레딧 ) 을통하여최소한의생활을보장받을수있다. (2) 공적연금사각지대해소를위한제도 ( 가 ) 양육크레딧양육크레딧은아동양육으로인하여소득이상실된기간에대한보상및이로인해발생하는노후빈곤문제완화를목표로한다. 수급조건은 1 16세이상이며연금수급연령이하이고, 2 12세이하아동을위한아동수당을수급하고있거나, 12세이하아동을돌보는승인된보모여야하며, 3 주당 20시간이상손자녀를돌보는 2) 적용제외제도 ( 적용대체제도 ) 는국가이층연금이외의다른퇴직연금에가입되어있을경우국가이층연금의적용에서제외혹은국가이층연금의적용을다른퇴직연금으로대체하는것을의미한다. 3) 2012 년부터기업연금의가입은강제적으로이루어지지만, 자유로운탈퇴가가능하다. 14

근로연령에있는조부모역시수급이가능하다. 인정기간은 12 세이하아동을위 한아동수당수급기간혹은승인된보모로계약된기간이다. 재원은국고에서지원 된다. ( 나 ) 모성급여크레딧모성급여수급기간동안지급하는크레딧의목적은자녀의출산으로인하여소득이상실되거나감소된기간에대한보상및이로인해발생하는노후빈곤문제를완화하는것이다. 재원은국고에서충당된다. ( 다 ) 실업급여, 장애연금, 질병급여크레딧실업급여, 장애연금, 질병급여등다양한소득보장급여수급기간및급여를신청한기간동안의크레딧을제공하는목적은실업, 장애, 질병등으로인하여소득이상실된기간에대한보상및이로인해발생하는노후빈곤문제를완화하기위함이다. 따라서, 수급조건은실업급여, 장애급여, 질병급여를수급중이거나이들급여를신청중인기간에도혜택을받을수있다. 인정기간은실업급여, 장애급여, 질병급여의수급및신청중인기간이며, 재원은전액국고에서지원된다. ( 라 ) 돌봄크레딧돌봄크레딧은돌봄노동으로인하여소득이감소되거나상실된기간에대한보상및이로인해발생하는노후빈곤문제를완화하는것을목적으로한다. 수급조건은 1 16세이상이고, 2 일주일에 35시간이상돌봄노동을수행해야하며, 3 전일제교육을받지않아야하고, 4 세후소득으로주당 100 이상의소득이있는경우크레딧을수급할수없다. 인정기간은돌봄수당을수급하는기간이다. 재원은전액국고에서지원된다. ( 마 ) 근로장려세제크레딧근로장려세제크레딧은저소득층을대상으로추진중인근로장려세제수급자들의노후빈곤문제를완화하는것을목적으로한다. 인정기간은근로장려세제를수급하는전기간이며, 수급자는근로장려세제수급가구중 1인이다. 크레딧인정시기는근로장려세제를수급하는기간이다. 재원은국고에서충당된다. 15

이상에서검토한크레딧제도이외에도영국에서는 16~18세청년크레딧, 교육혹은훈련기간크레딧, 배심원기간동안의크레딧, 잘못투옥된기간동안의크레딧등이운영되고있다. 16~18세청년크레딧은교육, 도제, 훈련등을수행하는동안국가기초연금에가입하지못한청년들의노후빈곤문제를해결하기위하여, 이들이연금수급권발생시점에연금을수급할수있는가입기간을충족하지못할경우최대 3년 (16~18세) 의가입기간을인정해주는제도이다. 교육혹은훈련기간크레딧은 18세이상인사람이전일제로교육 훈련을받을경우최대 1년동안국가기초연금의가입기간을인정해주는방식으로운영되고있다. 다. 일본 (1) 노후소득보장체계일본의노후소득보장체계는 3층으로구성되는다층체계이다. 1층의기초연금제도는국민연금으로, 모든현세대노인을대상으로하는제도이다. 2층의후생연금은민간근로자및공무원등을대상으로하며, 3층의기업연금등은개인및기업의선택으로임의가입이가능하다. [ 그림 5] 일본의노후소득보장체계 3층기업연금 ( 퇴직연금 ) 등부가연금등 2층후생연금 1 층국민연금 ( 기초연금 ) 제 1 호피보험자 (2,3 호를제외한국민 ) 제 2 호피보험자 ( 회사원, 공무원등피용자 ) 제 3 호피보험자 ( 피용자의무소득배우자 ) 자료 : 성혜영, 해외연금제도동향 [ 일본 ]: 일본공적연금의현황과최근동향, 국민연금연구원, 2016. 일본의국민연금은 20 세부터정액보험료를납부하여 65 세부터노령기초연금을 수급한다. 후생연금은소득비례보험료를납부하며, 65 세부터수급한다. 16

(2) 공적연금사각지대해소를위한제도 ( 가 ) 국민연금 ( 기초연금 ) 크레딧제도 1 법정면제제도일본은보험료면제를통하여보험료납부가어려운저소득층의연금수급권을보호하기위해법정면제제도를운영하고있다. 2급이상의장애를가진장애기초연금의수급권자, 생활보호법에의거한생활보호대상자, 한센병요양소와같이후생노동대신이지정하는시설에서생활하는자는별도의신청없이도보험료가면제된다. 면제기간은연금가입기간으로간주되나, 노령기초연금액산정시 1/2이인정되며, 10 년내에추납이가능하다. 2 신청면제제도제1호피보험자가운데소득감소, 실업, 질병, 재해등의사유로인하여일시적으로보험료를납입하기어려운경우신청을통해보험료를면제받게된다. 가구주나배우자의전년도소득이명시된금액보다적을경우, 소득수준에따라보험료가부분적으로감면또는전액면제된다. 보험료가면제되는기간도가입기간으로인정된다. 3 학생납부특례제도 30세이하의학생은보험료가면제되고, 졸업후경제활동시에보험료를납부할수있다. 본래 20세이상의학생은강제가입대상이나, 부모세대의부담을경감시키고자이러한제도를운영하고있다. 면제대상자는고등학교 고등전문학교 전문대학 대학 대학원등에학적을두고있어야한다. 면제기간을가입기간으로산정해주지만, 납부액이향후연금액산정에는포함되지않는다. ( 나 ) 후생연금크레딧제도 1 출산휴가기간의보험료면제제도 2014년부터산전 6주, 산후 8주가운데하나를선택하여, 여성이출산으로인하여근로하지않은기간에대해보험료를면제해주고있다. 육아휴직과동일하게출산휴가후복직시소득이하락한경우, 출산휴가종료직후 3개월간의보수월액을표준보수월액으로적용하여보험료를부과하도록하고있다. 17

2 육아휴직기간의보험료면제제도후생연금에가입한제2호가입자가육아휴직을하는경우, 최대 3년동안근로자와사용자모두의보험료를면제해준다. 아동을양육하기위해전일제근로에서시간제근로로근로시간을변경한경우에도크레딧이적용된다. 3세미만의자녀를양육하기위해시간제근로자가되면, 후생연금의보험료는실제소득을기준으로하지만연금액은전일제근로당시의임금을기준으로하여실제납부한것보다더많은급여를수급할수있다. 단, 양육개시 1년이내에후생연금보험의가입기간이없는경우크레딧이적용되지않는다. 재원은국고에서전액부담한다. 18

III. 주요쟁점분석 1. 노인경제상태현황 가. 노인경제상태검토노후소득보장대책의분석에앞서, 현재우리나라노인의경제상태를검토하고자한다. 보건복지부는 노인복지법 제5조 4) 에근거하여 3년을주기로 노인실태조사 를실시하고있다. 법제화된 2007년이후, 2008년, 2011년, 2014년에 3년주기로세차례 노인실태조사 가실시되었다. 본보고서에서는현재결과가공개된 노인실태조사 중최신자료에해당하는 2014년노인실태조사 를토대로우리나라노인의경제상태를살펴볼것이다. 2014 년 7월에기초연금이도입되었다는점과 2014년 6월 11일부터 9월 4일사이에조사가실시되었다는점을감안하면, 2014년노인실태조사 는노후소득보장체계의중요한한축인기초연금의효과가충분히반영되었다고보기어렵고, 현시점으로부터 3년전의자료이기때문에시의성이높은자료라고도보기어렵다. 그러나노인인구의다양한특성 ( 예 : 연령대, 거주지역등 ) 을반영하여구성한표본을대상으로조사가실시되었고, 가중치를반영하여조사결과의일반화가능성을높이는등노인의경제상태를파악하는데있어높은신뢰도를담보할수있을것으로판단되어, 2014년노인실태조사 결과를바탕으로우리나라노인의경제상태를파악하고자한다. [ 표 4] 는 2014년노인실태조사 조사대상의일반적특성을정리한것이다. 먼저, 조사대상인원은총 1만 451명이며, 남성 41.7%, 여성 58.3% 로구성되었다. 연령대별분포는 65세이상 69세이하가 31.7% 로가장높은비중을차지하였고, 4) 제 5 조 ( 노인실태조사 ) 1 보건복지부장관은노인의보건및복지에관한실태조사를 3 년마다실시하고그결과를공표하여야한다. 2 보건복지부장관은제 1 항에따른실태조사를위하여관계기관 법인 단체 시설의장에게필요한자료의제출또는의견의진술을요청할수있다. 이경우관계기관 법인 단체 시설의장은정당한사유가없으면그요청에따라야한다. 3 제 1 항의규정에따른조사의방법과내용등에관하여필요한사항은보건복지부령으로정한다. 19

70~74 세 (27.1%), 75~79 세 (20.6%), 80~84 세 (12.6%), 85 세이상 (8.0%) 순으로비중 이높았다. 배우자가있는노인의비중은 61.4%, 배우자가없는노인의비중은 38.6% 로집계되었다. 성별연령혼인상태가구형태교육수준취업상태기능상태 [ 표 4] 2014년노인실태조사조사대상의일반적특성 ( 단위 : 명, %) 구분 인원수 비율 전체 10,451 100.0 남성 4,354 41.7 여성 6,097 58.3 65~69세 3,316 31.7 70~74세 2,830 27.1 75~79세 2,151 20.6 80~84세 1,319 12.6 85세이상 835 8.0 배우자있음 6,418 61.4 배우자없음 4,033 38.6 노인독거 2,407 23.0 노인부부 4,655 44.5 자녀동거 2,973 28.4 기타 416 4.0 무학 3,187 30.5 초등학교 3,345 32.0 중고등학교 3,108 29.8 전문대학이상 811 7.8 취업중 2,974 28.5 미취업 7,477 71.5 제한없음 8,545 81.8 제한있음 1,906 18.2 주 : ADL(Activities of Daily Living) 7 개항목과 IADL(Instrumental Activities of Daily Living) 10 개항목중한개이상남의도움이필요한경우를기능제한이있는것으로정의하였음자료 : 보건복지부 한국보건사회연구원 (2014) 의 2014 년도노인실태조사 를바탕으로국회예산정책처에서작성 가구형태의경우, 노인부부가구가 44.5% 로가장비중이높았고, 자녀와동거하는가구가 28.4%, 노인독거가구가 23.0% 인것으로나타났다. 교육수준은초등학교졸업이 32.0% 로가장높았으며, 무학 30.5%, 중고등학교 29.8%, 전문대학이상 7.8% 순으로높은분포를보였다. 취업상태를살펴보면, 취업중인경우가 28.5%, 20

미취업인경우가 71.5% 로분석되었다. 끝으로, 조사대상노인의목욕하기, 옷갈아입기, 식사하기, 앉기, 걷기, 화장실이용하기등기본적인일상활동을독립적으로할수있는지를측정하여기능상태를조사한결과, 기능에제한이없는경우가 81.8%, 기능에제한이있는경우가 18.2% 로나타났다. 나. 노인가구의소득- 지출및자산- 부채실태노인의경제상태를파악하기위하여, 65세이상노인가구원이포함된가구에해당하는노인가구의소득 지출및자산 부채실태를파악하고자한다. 조사대상노인의 73.0% 가노인부부이거나자녀와동거하고있는것으로나타나, 일반적인노인의경제상태를파악하기위해서는노인가구원이포함된노인가구의소득 지출및자산 부채를살펴볼필요가있다. [ 표 5] 는노인가구의소득- 지출구성을정리한자료이다. 노인가구전체를살펴보면, 연간소득액은약 2,305만원으로조사되었다. 이중근로소득의비중이 37.4% 로가장높았고, 공적이전소득 22.6%, 사업소득 15.5%, 사적이전소득 15.1% 순으로비중이높았다. 연간지출액은약 1,727만원으로집계되어, 연간소득액의 74.9% 가량을지출하는것으로볼수있다. 노인의성별로나누어살펴보면, 연간소득액은남성약 2,523만원, 여성약 2,149만원으로남성노인가구의총소득이높았으며, 연간지출액또한남성약 1,867만원, 여성약 1,627만원으로남성노인가구의총지출이큰것으로나타났다. 총지출이총소득에서차지하는비중은남성노인가구 74.0%, 여성노인가구 75.7% 로, 여성노인가구가 1.7%p 높았다. 연간소득액의구성을보면, 남성노인가구와여성노인가구모두근로소득, 공적이전소득순으로비중이높았다. 남성노인가구연간소득액의 34.7%, 24.7%, 여성노인가구연간소득액의 39.7%, 20.8% 가각각근로소득과공적이전소득인것으로조사되었다. 남성노인가구에비하여여성노인가구는근로소득의비중이 5.0%p 높고, 공적이전소득의비중이 3.9%p 낮다. 이처럼여성노인가구의총소득중공적이전소득의비중이남성노인가구에비하여낮은이유는현노인세대의경우근로연령기에부부의역할이남성생계부양자 여성돌봄제공자로구성된가구가일반적이었기때문에경제활동에참여하여공적연금수급권을취득한여성노인의수가제한적이기때문인것으로볼수있다. 21

성 별 연 령 구분 전체 남성 여성 연간총소득 (A) 근로소득사업소득재산소득사적이전소득공적이전소득기타소득 862.0 (37.4) 875.5 (34.7) 852.3 (39.7) 65~69 세 1,082.7 (38.3) 70~74 세 817.2 (37.1) 75~79 세 629.2 (34.0) 80~84 세 870.2 (39.7) 85 세이상 721.7 (37.2) 357.1 (15.5) 421.7 (16.7) 310.9 (14.5) 480.2 (17.0) 323.6 (14.7) 247.9 (13.4) 342.1 (15.6) 286.0 (14.8) [ 표 5] 노인가구의소득 지출구성 188.5 (8.2) 234.9 (9.3) 155.4 (7.2) 246.1 (8.7) 194.8 (8.8) 149.1 (8.1) 136.5 (6.2) 122.2 (6.3) 347.8 (15.1) 338.9 (13.4) 354.2 (16.5) 297.6 (10.5) 343.9 (15.6) 399.0 (21.6) 386.0 (17.6) 368.7 (19.1) 520.4 (22.6) 622.3 (24.7) 447.7 (20.8) 674.3 (23.9) 506.5 (23.0) 405.6 (21.9) 429.6 (19.6) 396.1 (20.5) 29.8 (1.3) 31.5 (1.2) 28.6 (1.3) 43.9 (1.6) 20.8 (0.9) 17.6 (1.0) 27.7 (1.3) 39.2 (2.0) 2,305.0 (100.0) 2,523.3 (100.0) 2,148.9 (100.0) 2,823.9 (100.0) 2,201.9 (100.0) 1,849.6 (100.0) 2,192.1 (100.0) 1,940.3 (100.0) ( 단위 : 만원, %) 연간 B/A 총지출 (B) *100 1,726.8 74.9 1,867.2 74.0 1,627.2 75.7 2,023.2 71.6 1,704.0 77.4 1,472.4 79.6 1,591.2 72.6 1,495.2 77.1 자료 : 보건복지부 한국보건사회연구원 (2014) 의 2014 년도노인실태조사 를바탕으로국회예산정책처에서작성 노인가구의노인인가구원의연령대별로소득 지출구성을살펴보면, 연간소득액의경우전연령대에서근로소득의비중이 30~40% 대로가장높았고, 다음으로는공적이전소득의비중이 20~25% 대를차지하는것으로나타났다. 그러나노인의연령대가높아질수록공적이전소득과사적이전소득간격차가감소하는경향이관찰되었다. 구체적으로, 65~69세노인가구의경우공적이전소득의비중이사적이전소득보다 13.4%p 높은것으로파악되었으나, 70~74세 7.4%p, 75~79세 0.3%p, 80~84세 2.0%p, 85세이상 1.4% 로, 공적이전소득이사전이적소득보다높은수준을유지하고는있었지만격차가점감하는양상을보이고있다. 이는우리나라의경우노후소득보장체계의구축이늦어고령노인은국민연금등사회보험의혜택을보는경우가제한적이기때문에나타난현상으로볼수있다. 한편, 연간지출액의경우에는 65~69세일경우연간약 2,000만원을지출하지만, 다른연령대의연간지출액은 2,000만원을하회하는수준으로나타났다. 연간총소득에서연간총지출이차지하는비중은 65~69세와 80~84세노인가구의경우각각 71.6%, 72.6% 로 75% 대에미치지못하였으나, 다른연령대의경우에는 70% 후반대로집계되었다. 특히, 75~79세노인가구의경우연간소득액의 79.6% 수준만큼을지출하는것으로분석되었다. 22

[ 표 6] 은노인가구의자산 부채구성을정리한것이다. 노인가구의경제상태가부채를감당할수있는수준인가를파악하기위해서는자산뿐만아니라소득과지출을함께고려해야하므로, 노인가구의자산 부채구성을검토함에있어서는노인가구의총소득대비총지출이 70% 후반대 ( 전체노인가구의총소득에서총지출을제외한액수는연간약 578만원 ) 임을감안할필요가있다. 노인가구전체의경우부동산을포함한평균자산액은약 2억 5,000만원인것으로나타났다. 부동산의비중이 85.4% 로자산의대부분을차지하고있으며, 평균금융자산액은약 3,140만원으로전체자산의 12.6% 수준을기록하였다. 한편, 부채의규모는약 2,630만원으로, 금융자산대비비중이 83.7% 이며, 금융자산이부채보다약 511만원높은수준이다. 부동산과기타자산을포함한자산대비부채의비중은 10.5% 를기록하였다. 성별 연령 구분 전체 남성 여성 65~69 세 70~74 세 75~79 세 80~84 세 자산 (A) 부동산금융자산 (a) 기타자산 21,342.3 (85.4) 25,288.8 (85.1) 18,525.9 (85.7) 26,189.2 (84.4) 21,810.6 (86.4) 17,734.9 (86.6) 16,305.1 (81.8) 85 세이상 17,772.7 (89.5) [ 표 6] 노인가구의자산 - 부채구성 3,142.2 (12.6) 3,793.9 (12.8) 2,675.7 (12.4) 4,073.0 (13.1) 2,937.7 (11.6) 2,433.7 (11.9) 3,283.4 (16.5) 1,744.1 (8.8) 513.2 (2.1) 636.8 (2.1) 424.9 (2.0) 773.4 (2.5) 483.5 (1.9) 315.7 (1.5) 353.9 (1.8) 339.8 (1.7) 24,997.7 (100.0) 29,719.5 (100.0) 21,626.5 (100.0) 31,035.6 (100.0) 25,231.8 (100.0) 20,484.3 (100.0) 19,942.4 (100.0) 19,856.6 (100.0) ( 단위 : 만원, %) 부채 (B) B/A*100 B/a*100 2,630.8 10.5 83.7 3,185.9 10.7 84.0 2,233.7 10.3 83.5 3,234.0 10.4 79.4 2,973.6 11.8 101.2 1,899.2 9.3 78.0 2,090.9 10.5 63.7 1,798.4 9.1 103.1 자료 : 보건복지부 한국보건사회연구원 (2014) 의 2014 년도노인실태조사 를바탕으로국회예산정책처에서작성 노인가구의자산 부채구성을성별에따라나누어살펴볼경우에도노인가구전체와유사한경향을보인다. 다만, 남성노인가구가여성노인가구에비하여자산과부채의규모가모두큰것으로나타났다. 남성노인가구의자산은약 2억 5,289 만원이고부채는약 3,186만원인반면, 여성노인가구의자산은약 1억 8,526만원이 23

고부채는약 2,234 만원인것으로조사되었다. 자산의구성을살펴보면, 남성과여 성모두전체자산중부동산의비중이 85% 를상회하여대부분을차지하고, 금융 자산의비중이 12~13% 수준을보이고있다. 전체자산대비부채의비중은 10~11% 수준, 금융자산대비부채의비중은 84% 수준인것으로집계되었다. 노인가구원의연령에따른노인가구의자산 부채구성도노인가구전체와유 사한것으로나타났다. 연령에따른노인가구의자산 - 부채구성의특징은연령이증 가할수록자산과부채의규모가함께감소하는경향을보인다는것이다. 노년기에 접어든 65~69 세집단은자산이약 3 억 1,036 만원, 부채가약 3,234 만원으로조사되 었으나, 85 세이상집단의경우에는자산이약 1 억 9,857 만원, 부채가약 1,798 만원 수준인것으로집계되었다. 한편, 전체자산대비부채의비중은전연령대에서 10~12% 수준인것으로파악되었으나, 금융자산대비부채의비중은 65~69 세 79.4%, 75~79 세 78.0%, 80~84 세 63.7% 로분석되었다. 특히, 70~74 세와 85 세이상 집단이경우에는금융자산대비부채의비중이 100.0% 를넘는것으로나타났다. 성별 연령 [ 표 7] 노인가구의부담이되는생활비지출항목 ( 단위 : %) 구분 식비 월세 주거관련비보건의료비경조사비 기타 계 전체 16.2 5.1 35.4 23.1 15.2 5.1 100.0 남성 17.1 4.5 34.2 22.1 15.0 7.1 100.0 여성 15.5 5.5 36.2 23.8 15.3 3.7 100.0 65~69세 16.3 5.2 32.5 18.3 18.9 8.8 100.0 70~74세 16.8 5.5 35.4 23.4 14.2 4.8 100.0 75~79세 15.5 3.9 36.8 28.7 11.9 3.2 100.0 80~84세 14.3 4.7 37.8 26.7 14.4 2.2 100.0 85세이상 18.0 6.9 39.3 21.3 13.3 1.2 100.0 주 : 기타에는부담없음, 교육비, 가구 집기 가사용품, 피복비, 교양오락비, 교통비, 통신비, 부채상황등이포함됨자료 : 보건복지부 한국보건사회연구원 (2014) 의 2014 년도노인실태조사 를바탕으로국회예산정책처에서작성 [ 표 7] 의노인가구의부담이되는생활비지출항목을살펴보면, 주거관련비용이 35.4% 로가장높은비중을차지하였고, 보건의료비 (23.1%), 식비 (16.2%), 경조사비 (15.2%) 의순으로부담이된다고인식하고있는것으로나타났다. 이와같은경향은성별과연령에관계없이유사하게관찰되었다. 다만, 65~69세와 80~84세집단의경우에는각각주거관련비 경조사비 보건의료비, 주거관련비 보건의료비 경조사비의순으로부담이된다고인식하고있는것으로조사되었다. 24

다. 노인개인의소득 자산및부채실태이하에서는노인개인의소득 자산및부채실태를살펴보고자한다. 이와함께, 노인개인의총소득구성및공적이전소득수급여부를파악할것이다. 노인개인의소득 자산및부채구성을보면, 노인개인의연간소득은약 959 만원이며, 자산은부동산을포함했을경우에는약 1억 3,963만원, 부동산을제외했을경우에는약 1,891만원수준인것으로조사되었다. 부동산을포함한자산대비부채의비중은 10.1%, 부동산을제외한자산대비부채의비중은 74.8% 로집계되었다. [ 표 8] 노인개인의소득 자산및부채구성 ( 단위 : 만원, %) 구분 소득 자산부동산포함 (A) 부동산제외 (a) 부채 (B) B/A*100 B/a*100 전체 959.3 13,963.4 1,891.4 1,415.6 10.1 74.8 성별 남성 1,417.1 22,628.3 2,899.1 2,331.4 10.3 80.4 여성 632.3 7,782.6 1,172.5 762.4 9.8 65.0 65~69세 1,292.5 17,652.4 2,753.1 1,770.0 10.0 64.3 70~74세 927.9 14,869.2 1,775.9 1,849.3 12.4 104.1 연령 75~79세 749.5 12,230.0 1,443.8 970.3 7.9 67.2 80~84세 754.5 9,949.5 1,521.7 972.2 9.8 63.9 85세이상 606.1 7,053.1 598.5 379.3 5.4 63.4 자료 : 보건복지부 한국보건사회연구원 (2014) 의 2014 년도노인실태조사 를바탕으로국회예산정책처에서작성 노인개인의성별소득 자산및부채구성의경우남성이여성보다소득, 자 산, 부채의규모가모두큰것으로조사되었다. 남성노인의소득은연간약 1,417 만원인반명여성노인의소득은연간약 623 만원으로, 남성노인소득의 50% 수 준에도미치지못한다. 부동산을포함한자산의경우남성은약 2 억 2,628 만원, 여 성은약 7,783 만원으로, 남성이여성보다 2.9 배가량컸다. 부동산을제외한자산의 경우남성은약 2,899 만원, 여성은약 1,173 만원으로, 부동산을포함했을경우보다 격차는줄어들었으나남성이여성보다 2.5 배가량많은자산을소유한것으로파악 되었다. 부채는남성약 2,331 만원, 여성약 762 만원으로, 남성이여성보다 3.1 배가 량많았다. 이처럼남성노인과여성노인간소득 자산및부채의규모에차이가 발생한이유는현재노인세대의경우에는남성가부장을중심으로가계가운영되었 고, 여성의경제활동참여가제한적이었기때문에여성이별도의자산또는부채를 형성할수있는기회가적었기때문인것으로보인다. 25

노인개인의소득 자산및부채구성을연령대별로살펴보면, 연령이증가할수록소득, 자산, 부채의규모모두감소하는추세가나타난다. 이에따라, 부채가자산에서차지하는비중도감소한다. 65~69세노인은부채가부동산을포함하는자산에서차지하는비중은 10.0%, 부동산을포함하지않은자산에서차지하는비중은 64.3% 이고, 85세이상노인은부채가부동산을포함하는자산에서차지하는비중은 5.4%, 부동산을포함하지않은자산에서차지하는비중은 63.4% 인것으로파악되었다. 요컨대, 노인의연령이증가함에따라부채가부동산을포함한자산에서차지하는비중은 4.6%p 감소한반면, 부채가부동산을제외한자산에서차지하는비중은 0.9%p 감소하였다. 이는부동산관련자산의감소속도보다금융자산, 기타자산등부동산을제외한자산의감소속도가더빠르다는것을보여주는결과이다. 노인개인과앞서살펴본노인가구모두전체자산에서부동산이차지하는비중이높고금융자산과같이보건의료비등으로융통할수있는자산의비중은낮은것으로확인되었다. 그러나노인개인의연간소득은약 959만원으로, 매월생활비로활용할수있는소득이 80만원수준인것으로조사되었다. 따라서, 정부가강조하고있는바와같이주택연금등노인이자산을활용하여부족한노후소득을보충할수있도록하는방안을다양화 일반화할필요가있다. [ 그림 6] 은노인개인의총소득구성및공적이전소득수급여부를시각화한것이다. 총소득구성의경우근로소득이 12.7% 를차지하였고, 근로소득을기준으로시계방향으로사업소득 15.1%, 재산소득 11.5%, 사적이전소득 23.8%, 공적소득 35.0% 로집계되었다. 즉, 공적이전소득의비중이 35.0% 로가장높았고, 사적이전소득이 23.8% 로다음으로높은비중을차지하였다. 공적이전소득의수급여부를살펴보면, 기초노령연금 5) 이 66.4% 로가장많았고, 국민연금등공적연금 31.9%, 기타공적급여 14.6%, 기초생활보장 5.4% 순으로조사되었다. 즉, 기초 ( 노령 ) 연금이보편적인노인대상소득보장제도로기능하고있다고볼수있는것이다. 또한, 기초 ( 노령 ) 연금은노인소득하위 70% 를대상으로하는제도이므로기초노령연금을수급한다고응답한노인개인의비율이 66.4% 라는점은상당부분사실관계를반영한결과인것으로볼수있다. 5) 2014 년의경우상반기에는기초노령연금이, 하반기에는기초연금이지급되었고, 노인실태조사 가 2014 년 6 월부터면대면조사를실시하는방식으로이루어졌기때문에기초노령연금항목으로설문조사를실시하였다. 26

[ 그림 6] 노인개인의총소득구성및공적이전소득수급여부 자료 : 보건복지부 한국보건사회연구원 (2014) 의 2014 년도노인실태조사 를바탕으로국회예산정책처에서작성 2. 노후소득보장지원수준의적정성검토 가. 노후소득보장지원사업개요 [ 그림 7] 은우리나라의노후소득보장체계를도식화한자료이다. 우리나라의공적소 득보장체계는공공부조 6) 인기초생활보장제도와노인에대한사회수당 7) 이라할수 있는기초연금, 사회보험 8) 인국민연금으로구성되어있다. 퇴직연금과주택 농지연 금등은준공적연금에해당하고, 개인연금은개인의선택에따라가입및활용여 부가결정된다. 다만, 공무원연금, 군인연금, 사학연금등이포함되는특수직역연금 은노후소득보장과퇴직급여지급의기능을함께수행하고있다. 6) 공공부조 (public assistance) 는국가가스스로생활을영위하기어려운국민을대상으로최저한의생활을보장하고자립을지원하는제도이다. 즉, 국가가조세로빈곤층에게각종급여를제공하는사회보장제도이다. 이때보장의수준은최저한 (national minimum) 을유지함으로써, 조세를납부하여국가에기여하고있는차상위계층과공공부조를지급받는빈곤층간소득역전이발생하지않도록하고있다. 7) 전통적인사회보장제도는사회보험과공공부조로구분되는데, 양자의중간적성격의현금급여를사회수당 (social allowance) 이라지칭한다. 사회수당은사회보험과달리거출 ( 醵出 ; 사회보험을지급받기위하여사회보험료를납부 ) 을조건으로하지않고, 공공부조와달리대상자를빈곤층에한정하지않으며보충성 ( 보족성 ) 의원리에근거하지않는다. 보충성의원리란소득 - 자산조사 (means-test) 등을통하여빈곤층이보유하고있는자원 ( 가족, 소득, 재산, 근로능력등 ) 을파악하고그러한자원을우선적으로최대한활용해야하는조건을두고국가가현금급여로부족한부분만큼을보충하여지급하는것을뜻한다. 8) 사회보험 (social insurance) 은국가가보험제도를활용하여법에의한강제성을띠고시행하는사회보장제도이다. 사회보험료를사회보험의성격 ( 상해, 질병, 노령, 실업, 사망등 ) 에따라개인 기업 국가가분담하는것이원칙이며, 보험료의계산에있어서는소득에비례하여분담하도록하여일정부분소득재분배기능을수행한다. 27

[ 그림 7] 우리나라의노후소득보장체계 주 : 비경제활동인구는본인의신청에의해국민연금가입이가능함자료 : 정경희외 4 인, 노인복지정책진단과발전전략모색 ( 연구보고서 2016-09), 한국보건사회연구원, 2016. [ 그림 8] 은주요노후소득보장제도도입및변화를정리한것이다. 국민연금은 1988 년에도입되었으며, 도입당시에는직장가입자 (10 인이상 ) 를대상으로하였다. 이후, 1999 년에는적용대상을확대하여전국민을대상으로국민연금제도를운영하 는기반을마련하였다. 기초연금은 2008 년기초노령연금이도입되기이전까지는노 인에대한교통수당, 노령수당, 경로연금등의형태로지급되다가, 2007 년국민연금 개혁 9) 을실시하면서소득하위 70% 노인에대한사회수당으로기능하였다. 이어서, 2014 년에는기초노령연금의급여수준보다 2 배가량인상하여소득하위 70% 노인 을대상으로하는기초연금제도가도입 시행되었다. 공공부조인국민기초생활보장은 2000 년에전국민을포괄하는공공부조로도입되었으며, 2015 년에는통합급여체계 로운영되던국민기초생활보장제도를맞춤형급여체계로개편하였다. 맞춤형급여는 국민기초생활보장제도수급자가될경우모든혜택을받을수있었던것을수급자 의빈곤수준에따라받을수있는혜택을다양화함으로써, 공공부조의혜택을받 는사람의수를확대하는동시에공공부조로부터의탈수급유인을높일수있을것 으로기대되고있다. 9) 2007 년국민연금개혁은국민연금의급여수준을 2028 년까지 40 년가입자기준평균소득의 60% 에서 40% 로낮추는것을골자로한다. 28

[ 그림 8] 주요노후소득보장제도의도입및변화 주 : 1) 직장가입자 (10 인이상 ) 를대상으로시작함. 특수직역연금은 1961 년공무원연금이도입되었고, 1963 년군인연금을분리하였으며, 1975 년사립학교교원연금이도입됨 (1978 년사립학교사무직원으로확대 적용되어사립학교교원연금으로변경 ) 2) 적용대상을 1992 년 5 인이상사업장, 1995 년농어촌지역, 1999 년도시지역으로확대하여전국민대상국민연금이실현됨. 1 인이상사업장까지의적용확대는 2006 년완료됨 3) 1980 년 70 세이상노인에대한무료승차로시작되었으나, 1990 년정부의경로승차권지원으로변경됨. 1996 년부터현금지원으로변경되어 2008 년까지실시됨 4) 1991 년도입당시적용대상은 70 세이상의생활보호대상노인중거택보호노인으로한정함. 1992 년생활보호대상 65 세이상노인으로확대됨 5) 적용대상에저소득노인을포함하고, 지급액을인상함 6) 적용대상을소득하위 70% 로확대함 7) 지급액을기초노령연금의 2 배수준으로인상함 8) 부양대상연령층 (18 세미만과 65 세이상 ) 중심의공공부조로도입됨 9) 1997 년말외환위기이후, 근로능력인구 (19~64 세 ) 를포함한공공부조로도입함 10) 기존의통합형급여체계를맞춤형급여체계 ( 생계, 주거, 의료, 교육등 ) 로개편함자료 : 정경희외 4 인, 노인복지정책진단과발전전략모색 ( 연구보고서 2016-09), 한국보건사회연구원, 2016. 29

국민기초생활보장제도는노후소득보장제도라기보다는전국민을대상으로하는빈곤정책이다. 다만, 사회보험체계에편입되지못한빈곤노인이기초생활보장제도의대상 10) 이된다는점에서노후소득보장체계에포함시켜논의된다. 그러나본보고서에서는대다수일반국민을대상으로하는국민연금과기초연금을중심으로노후소득보장지원사업의적정성을검토하고자한다. 국민연금은급여가전체근로자평균소득월액과가입자개인의평균소득월액에의해결정되는구조이다. 연금을많이내는사람이적게내는사람보다상대적으로적게받도록재분배기능이내장되어있으며, 가입자개인의소득이평균에못미치더라도전체근로자의평균소득으로결정되는균등부분에의해급여의최저수준이보장된다. 한편, 고령화가진행됨에따라서구복지국가와마찬가지로우리나라도국민연금의수급개시연령을상향하고, 소득대체율을낮추는방식으로국민연금재정안정화를위한정책을추진하고있다. [ 표 9] 에따르면, 국민연금수급개시연령은 60세에서 65세로지속적으로증가하였다. 1952년생이전의경우수급개시연령이 60세였으나, 베이비붐세대 (1955년 ~1963년생 ) 의경우수급개시연령이 63세까지높아졌다. 1969년이후에출생한경우에는 65세부터국민연금수급이가능하다. 국민연금의소득대체율은지속적으로감소하고있는데, 1988년부터 1998년까지는소득대체율이국민연금 40년가입자의평균소득기준 70% 였으나매년 0.5% 씩감소하여 2028년이후에국민연금을수급하는경우에는소득대체율이 40% 수준이다. [ 표 9] 국민연금수급개시연령및소득대체율 ( 단위 : 세, %) 출생연도 1952 년생이전 1953~56 년생 1957~60 년생 1961~64 년생 1965~68 년생 1969 년생이후 수급개시연령 60 61 62 63 64 65 구분 1988~1998년 1999~2007년 2008~2027년 2028년이후 소득대체율 70 60 50 40 자료 : 국민연금공단홈페이지를바탕으로국회예산정책처에서작성 10) 통계청의 2016 고령자통계 에따르면, 2015 년국민기초생활보장일반수급자 155 만 4,000 명중고령자는 41 만 9,000 명으로, 65 세이상수급자의비중이전체수급자의 27.0% 수준이다. 30

정부는 2014년 7월부터기존기초노령연금을기초연금 11) 으로전환하여 65세이상노인에게지급하고있다. 2008년도입된기초노령연금은노인빈곤과국민연금사각지대해소를위한대책이었다. 즉, 2007년국민연금의급여수준을 2028년까지 40년가입자기준평균소득의 60% 에서 40% 로낮추기로결정함에따라, 기초노령연금의급여수준을 2009년부터 2028년까지국민연금급여액균등부분 (A값) 12) 의 5% 에서 10% 로인상함으로써, 40% 로낮아진국민연금의소득대체율을실질적으로는 50% 까지높이는정책효과를목표로하였다. 정부는기초연금시행첫해인 2014년에최고수령액인기준연금액 13) 을국민연금 A값의 10% 에상응하는 20만원으로책정하고, 매년물가상승률을반영하여기준연금액을산정하고있다. [ 표 10] 은 2017년기준기초연금수급자의선정기준과연금액을정리한것이다. 기초연금수급자의요건은 65세이상의노인이며, 소득인정액이하위 70% 에해당하는경우이다. 소득인정액이란소득평가액 14) 과재산의소득환산액 15) 의합으로, 2017년기준노인단독가구의경우에는월 119만원, 노인부부가구의경우에는월 190만 4,000원이기초연금수급기준이된다. 기초연금의최대수급액은노인단독가구는월 20만 6,050원, 노인부부가구는월 32만 9,680원 16) 이다. 11) 기초노령연금과마찬가지로현행기초연금도기초생활보장수급자가기초연금을수령할경우기초연금액만큼을생계급여에서차감하고있다. 12) 국민연금가입자의최근 3 년간평균소득월액 (A 값 ) 은국민연금수급직전 3 년간의국민연금가입자의평균소득월액을직전년도로현재화하여합산한후 3 으로나눈값이다. 국민연금액 1.2(A+B)(!+0.05N) = [1.2A(1+0.05N)] + [1.2B(1+0.05N)] A= 국민연금가입자평균소득, B= 국민연금수령자본인소득, N=20 년초과가입기간 13) 기초연금은기준연금액을기준으로국민연금가입기간에따라감액하여지급된다. 즉, 국민연금가입기간이길수록기초연금기준연금액이감액되어기초연금이지급된다. 14) 소득평가액 = {0.7 ( 근로소득 -60 만원 )}+ 기타소득기타소득에는사업소득, 재산소득, 공적이전소득, 무료임차소득등이포함된다. 15) 재산의소득환산액 = [{( 일반재산 - 기본재산액 ) + ( 금융재산 -2,000 만원 ) - 부채 } 0.04( 재산의소득환산율, 연 4%) 12 개월 ] + 고급자동차및회원권의가액기본재산액은거주지역에따라상이하게적용된다. 2017 년기준대도시는 1 억 3,500 만원, 중소도시는 8,500 만원, 농어촌은 7,250 만원이다. 16) 단독가구와부부가구간의생활비차이를감안하여, 부부가모두기초연금을받는경우에는각각에대하여산정된기초연금액의 20% 를감액하여지급한다. 또한, 기초연금수급으로인해발생할수있는소득역전문제를해결하기위해, 소득인정액과기초연금산정액을합한금액이선정기준액이상인경우기초연금액의일부를감액 ( 단독가구및부부 1 인수급가구는 2 만원, 부부 2 인수급가구는 4 만원단위로감액 ) 하여지급한다. 감액에따른최소지급액은단독가구및부부 1 인수급가구는 2 만원, 부부 2 인수급가구는 4 만원이다. 31

[ 표 10] 기초연금개요 선정기준 - 65세이상 - 소득인정액하위 70% 노인단독 119만원 노인부부 190.4만원 연금액 - 단독가구최대 20 만 6,050 원 - 부부가구최대 32 만 9,680 원 주 : 소득인정액과연금액은물가상승률등에연동되어매년변동됨자료 : 각종정책자료를바탕으로국회예산정책처에서작성 [ 표 11] 은준공적연금에해당하는퇴직연금, 주택연금, 농지연금및사적연금의주요내용을정리한것이다. 퇴직연금은사업장근로자를대상으로적립식으로운영되고, 주택연금및농지연금은노인이소유한주택또는농지를담보로매월일정액의급여를지급하는방식으로운영된다. 사적연금은개인이각종금융상품을활용하여개인적으로노후에대비하는것이다. [ 표 11] 준공적연금및사적연금개요 구분 퇴직연금 사업장근로자 자격기준 ( 단, 계속근로기간 1 년이상및 1 주 15 시간이상근로자, 무급가족종사자가아닌자 ) 준공적연금 주택연금 농지연금 부부중 1인 60세이상부부기준 1주택소유자또는보유주택합산가격 9억원이하다주택자가입자또는배우자의소유주택실거주 65세이상본인소유농지보유영농경력 5년이상농업인 사적연금개인연금별도자격요건없음 자료 : 정경희외 4 인, 노인복지정책진단과발전전략모색 ( 연구보고서 2016-09), 한국보건사회연구원, 2016. 32

나. 노후소득보장지원사업수급현황 [ 표 12] 는 국민노후보장패널 을활용하여, 은퇴기의소득계층이동을추적한결과 이다. 즉, 2004 년은퇴자를소득계층에따라범주화하고이들의 2010 년기준소득 계층을파악함으로써, 은퇴이후의소득계층변화를알아본것이다. 은퇴당시빈곤 층에해당했던은퇴자의 80.2% 는빈곤층에머물러있고, 19.6% 는중위나상위소 득계층으로상향이동한것으로집계되었으나대부분이중위소득계층으로이동한 것으로나타났다. 반면, 중위나상위소득계층에속했던은퇴자의경우각각 52.9%, 19.9% 가빈곤층으로하향이동하였고, 상위소득계층은퇴자의 65.2% 는중위소득 계층으로하향이동한것으로분석되었다. 구분 빈곤 중위 상위 합계 1 차조사 (2004 년 ) 720 (40.0) [ 표 12] 은퇴기소득계층이동 이동 ( 단위 : 명, %) 4차조사 (2010년) 빈곤 중위 상위 578 138 4 (32.1) (7.7) (0.2) 이동률 80.2 19.1 0.5 866 458 390 18 (48.0) (25.4) (21.6) (1.0) 이동률 52.9 45.0 2.1 216 43 141 35 (12.0) (2.4) (7.8) (1.8) 이동률 19.9 65.2 14.8 1,802 1,079 669 54 (100.0) (59.9) (37.1) (3.0) 자료 : 정원석 김미화, 고령화에대응한생애자산관리서비스활성화방안 조사자료집, 보험연구원, 2015. 은퇴이후에는정기적이며은퇴이전수준의생계유지가가능한정도의근로 소득을보장받기어렵기때문에, 대부분의노인이공적이전소득, 개인금융재산등 에의존하여생활을영위하는경향이있다. 우리나라의경우국민연금이 1988 년에 도입되어성숙단계에이르지못하였고, 국민연금의사각지대가광범위한상황 17) 이 기때문에노인의은퇴이후소득계층하향이동을방지하기위한정책적개입이 필요하다. 이에따라, 정부는국민연금의대상범위를확대하기위한사업을추진하 고있으며, 2014 년부터는기초연금을지급함으로써노인의빈곤문제를해소하기 위해노력하고있다. 17) 국민연금의사각지대와관련하여서는노후소득보장제도사각지대해소사업의실효성부분에서상세하게다루고있다. 33

[ 표 13] 은 2012년부터 2016년까지 65세이상노인의국민연금수급현황을정리한자료이다. 국민연금수급자와수급률, 1인당급여액모두매년지속적으로확대되고있다. 2012년 30.1% 였던국민연금수급률은 2016년 37.4% 로 5개년동안 7.3%p 증가하였다. 1인당국민연금급여액은 2012년월 23만 9,754원에서 2016년월 30만 2,739원으로, 26.3% 증가하였다. [ 표 13] 국민연금수급현황 : 65 세이상 ( 단위 : 명, 원, %) 2012 2013 2014 2015 2016 수급자 1,801,799 2,029,791 2,233,110 2,427,810 2,614,269 수급률 30.1 32.5 34.2 35.8 37.4 1 인당급여액 239,754 256,221 272,483 289,250 302,739 주 : 1 인당급여액은월을기준으로제시하였으며, 해당연도 12 월기준자료임자료 : 보건복지부제출자료 [ 표 14] 의기초연금수급현황을살펴보면, 2014년기초노령연금이기초연금으로전환된이래로수급률과연금액모두증가하였다. 기초노령연금과기초연금모두노인소득하위 70% 에게지급하도록규정하고있는데, 수급률은 2012년 65.8%, 2015년 65.6% 로소폭의증감이나타나기는하지만 65~66% 대를유지하고있다. 한편, 기초연금수급자의수는 2012년약 339만 3,095명에서, 2016년약 458만 1,406 명수준으로증가하였다. 이는고령화가진행됨에따른노인인구의증가가반영된것으로볼수있다. 기초연금의기준연금액은기초연금도입시점인 2014년 20만원으로책정되었고, 이후물가상승률등을반영하여 2016년기준 20만 4,010원까지증가하였다. 1인당급여액또한기초연금이도입된 2014년에는기초노령연금이지급된 2013년 ( 약 8만 9,000원 ) 에비하여약 2배상승한약 17만 8,000원을기록하였고, 2016년기준 1인당평균기초연금급여액은약 18만 1,500원을기록하였다. 34

[ 표 14] 기초연금수급현황 ( 단위 : 명, 원, %) 2012 2013 2014 2015 2016 수급자 3,933,095 4,065,672 4,353,482 4,495,183 4,581,406 수급률 65.8 65.0 66.8 66.4 65.6 기준연금액 94,600 96,800 200,000 202,600 204,010 1 인당급여액 86,741 88,636 178,155 181,469 181,488 주 : 1 인당급여액은월을기준으로제시함자료 : 보건복지부제출자료 기초연금은현시대의노인이국가로부터직접적으로지원받는노후소득보장제도로볼수있다. 국민연금은사회보험이기때문에은퇴이전에적립한보험료로운영된다는점에서국민연금수급자개인이기여한금액을되돌려받는성격이짙다. 따라서, 국민연금이노후소득을보장하는데효과적인가의문제를논의함에있어서는제도자체의문제보다는제도바깥의사각지대를어떻게해소할것인가의문제가주요한정책과제가된다. 반면, 기초연금은정부가일반회계로현시대의비빈곤층노인에게직접현금급여를제공하고있기때문에정부가정책적으로개입할여지가국민연금에비하여상당하다는점에서노후소득보장지원사업의효과성을검토하는데있어중요한한축이된다. [ 그림 9] 는 2007년부터 2016년까지의우리나라노인의빈곤율및지니계수를시각화한자료이다. 노인빈곤율과지니계수모두기초연금이도입된 2014년을기점으로완화되는경향을보이고있다. 빈곤율은빈곤의규모를측정하는대표적인지표로서, 전체가구중빈곤선미만가구의비율로정의된다. 노인빈곤율은 2007년 43.6% 에서 2013년 48.1% 까지증가하였다. 2012년에전년대비 0.4%p 감소하여 47.2% 를기록하였으나, 전반적으로 7년동안지속적인증가추세를보였다. 그러나기초연금이도입된 2014년노인빈곤율은전년대비 0.7%p가감소한 47.4% 를기록하였고, 2015년에는 44.8% 까지빈곤율이낮아졌다. 2016년노인빈곤율은 46.5% 로전년대비 1.7%p 증가하였으나, 2014년에비해서는 0.9%p 낮은수준이다. 35

[ 그림 9] 노인빈곤율및지니계수추이 ( 단위 : %) 자료 : 통계청자료를바탕으로국회예산정책처에서작성 지니계수는인구분포와소득분포와의관계를나타내는수치로서, 소득이어느정도균등하게분배되어있는가를평가하는데주로활용된다. 0은완전평등, 1은완전불평등한상태이며, 수치가클수록불평등이심화되었음을의미한다. 노인의지니계수는 2012년까지는지속적으로증가하였으나, 2012년을기점으로감소추세를보이고있다. 2007년기준 65세이상노인의지니계수는 0.397이었으나 2012년에는 0.433으로, 노인인구내부의소득불평등이심화되는경향을보였다. 2013년부터 2015년사이에는지니계수가 0.380까지감소하였으나, 2016년지니계수는 0.390으로전년대비 0.010 증가하였다. 그러나기초연금이도입된 2014년이래로노인인구의지니계수는 0.4를하회하는수치를기록하고있어, 기초연금도입이전에비해서는노인간의소득불평등이개선되는경향이관찰되고있다. 기초연금이도입된 2014년이후노인빈곤율과지니계수가모두이전에비하여감소하는현상이나타나고있다. 이는노인의빈곤수준과노인인구집단내부의소득불평등도가완화되었음을보여주는것이다. 그럼에도불구하고, 노인빈곤율과지니계수의개선이기초연금도입에의한효과라고단정할수는없다. 이러한노인빈곤완화경향은기초노령연금에비하여지원단가가 2배인상된기초연금의 36

효과일수도있지만, 베이비붐세대등 65세에도달하여노인에편입되는인구코호트가이전에비하여국민연금가입등체계적으로노후준비가된상태이기때문에발생한결과일수도있기때문이다. [ 표 15] 의은퇴연령과근로연령의빈곤관련지표추이를비교한결과를보면, 은퇴연령집단과근로연령집단간빈곤율과지니계수의차이가모두 2014년에비하여 2016년에감소한것으로나타났다. 빈곤율의경우 2014년기준근로연령과은퇴연령의차이가 39.5%p에서 2016년 38.7%p로 0.8%p 감소하였다. 은퇴연령집단과근로연령집단간지니계수의차이또한 2014년 0.116에서 2016년 0.108로, 0.008만큼감소하였다. [ 표 15] 빈곤관련지표추이 : 은퇴연령과근로연령비교 ( 단위 : %, %p) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 근로연령 (18~65세) 빈곤율은퇴연령 (66세이상 ) 11.1 11.5 11.5 11.3 10.8 10.0 9.6 9.3 8.5 9.0 44.6 45.5 47.0 47.2 48.6 48.5 49.6 48.8 45.7 47.7 차이 33.5 34.0 35.5 35.9 37.8 38.5 40.0 39.5 37.2 38.7 근로연령 (18~65세) 빈곤갭은퇴연령 (66세이상 ) 35.4 34.7 36.1 37.2 36.5 34.9 35.0 36.4 34.7 36.4 42.4 42.5 43.9 43.7 45.2 46.6 46.1 42.9 40.0 40.9 차이 7.0 7.8 7.8 6.5 8.7 11.7 11.1 6.5 5.3 4.5 지니 계수 근로연령 (18~65세) 은퇴연령 (66세이상 ) 0.299 0.300 0.300 0.297 0.294 0.287 0.280 0.281 0.273 0.279 0.394 0.407 0.407 0.411 0.422 0.430 0.422 0.397 0.381 0.387 차이 0.095 0.107 0.107 0.114 0.128 0.143 0.142 0.116 0.108 0.108 주 : 1. 가처분소득기준임 2. 빈곤율과빈곤갭은중위소득 50% 를기준으로산출함 3. 빈곤갭은빈곤선미만의소득을유지하고있는가구를빈곤선이상으로끌어올리는데소요되는비용을지칭함자료 : 통계청자료를바탕으로국회예산정책처에서작성 37

이상에서노후소득보장지원사업의수급현황을살펴본바에따르면, 국민연금과기초연금의수급률, 수급액등정책의산출지표가증가하는경향을보이고있으며, 노인의빈곤수준을파악할수있는빈곤율, 지니계수등의지표도 2014년을기점으로개선되고있다. 그러나정부가추진하고있는노후소득보장지원사업의직접적인효과가반영되어노인관련각종빈곤지표가개선되고있는지여부와개선효과의수준등을파악하기위해서는체계적인분석이필요한상황이다. 다. 노후소득보장지원수준의적정성확보방안검토 [ 표 16] 에정리한 OECD 주요회원국의공적연금보험료율과소득대체율을보면, 우리나라는보험료율과소득대체율모두낮은편에속한다. 우리나라의연금수급연령은국민연금은 61세, 기초연금은 65세로, OECD 평균인 65.5세에근사한수준이다. 그러나소득대체율은 39.3% 로 OECD 평균보다 1.6%p 낮다. 한편, 우리나라의공적연금보험료율은 9% 로, 캐나다 (9.9%), 스위스 (8.4%) 등일부국가를제외한대부분의국가들에비하여낮은것으로나타났다. 국가명 [ 표 16] OECD 주요회원국의공적연금보험료율과소득대체율 보험료율 사용자근로자합계 소득대체율 ( 단위 : %) 연금수급연령 캐나다 4.95 4.95 9.9 32.6 67 프랑스 8.45 6.8 15.25 55.4 63 독일 9.5 9.5 19 37.5 65 벨기에 8.86 7.5 16.36 46.6 65 이탈리아 23.81 9.19 33 69.5 67 일본 8.737 8.737 17.474 35.1 65 스웨덴 11.4 7.0 18.4 42.7 65 스위스 4.2 4.2 8.4 23.3 65 룩셈부르크 8.0 8.0 16 76.8 60 한국 4.5 4.5 9 39.3 65 OECD 평균 40.9 65.5 주 : 남성중간값을기준으로작성함자료 : 2015 년국민연금생생통계 및 OECD 의 Pensions at a Glance 2015 를바탕으로국회예산정책처에서작성 38

공적연금을통한노후소득보장지원을위해서는소득대체율을높이고연금수급연령을낮추는등의조치를취할수있지만, 인구고령화가진행되는상황에서공적연금의지속가능성을확보하기위해서는소득대체율을낮추고연금수급연령을높이는조치가필요하다. 공적연금의보장수준과지속가능성을동시에확보하기위해서는보험료율을인상해야하는데, 이를위해서는사회적합의가필요하다. 우리나라의비롯한대부분의국가에서는공적연금의지속가능성을확보하는방향으로정책을추진하고있으며, 이러한정책변화에따른부족한노후소득은기초연금 (basic pension) 18) 으로보전하는방식을취하고있다. 정부는 2018년기초연금의기준연금액을 25만원으로인상하고, 제19대대통령선거공약대로 2021년까지기초연금의급여액을 30만원으로인상하기로했다고발표하였다. 기초연금과국민연금의연계와이에따른기초연금차등지급은추후에논의하여, 기초연금을국민연금수급액에따라월 10~20만원씩차등지급하는제도를폐지하고모든대상자에게동일하게 30만원을지급하는방안을검토할예정이다. 이러한과정에서기초연금급여액책정방식및액수가적정성을담보하도록할필요가있다. 즉, 세대간형평성, 지속가능성, 효율성을고려하여기초연금이효과적인노후소득보장체계로기능하도록하는방안을모색할필요가있다. 기초연금의전신인기초노령연금과기초연금모두국민연금평균소득월액 (A값) 에근거하여 A값의 5~10% 선에서기준연금액을책정해왔다. 즉, 적정한노후소득보장수준을국민연금가입자의평균소득월액 (A값) 을기준으로정해왔다고볼수있다. [ 표 17] 을보면, 국민연금평균소득월액 (A값) 은 2008년약 175만원에서지속적으로증가하여 2016년에는약 218만원에도달하였다. 18) 모든국민에게노후에정액의연금을지급하는것을목적으로하는공적연금을의미한다. 즉, 2 층연금체계에서전국민공통의 1 층부분의연금을말한다. 전국민을적용대상으로하고급여는균일하도록하는형태를취하나재원에관해서는전액조세로지급하는국가 ( 북구국가, 캐나다등 ) 와사회보험을주체로하는국가 ( 영국, 일본등 ) 로나뉜다. 39

[ 표 17] 국민연금평균소득월액 (A 값 ) ( 단위 : 원 ) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 1,750,959 1,791,955 1,824,109 1,891,771 1,935,977 1,981,975 2,044,756 2,105,482 2,176,483 자료 : 보건복지부제출자료 기초연금의급여수준을월 30만원으로인상하고기초연금과국민연금의연계를폐지하여, 소득하위 70% 의노인이모두동일하게월 30만원을지급하는방안은일시에기초연금급여액을약 1.5배가량인상하는효과가발생한다는점에서노인빈곤문제를완화하는데기여할수있을것으로보인다. 그러나중장기적인관점에서향후기초연금제도를추진함에있어어떠한방식으로기초연금급여액의적정성을담보할것인가에대한검토가필요하다. 즉, 무엇을기준으로 30만원의혹은그이상또는이하의기초연금급여액을책정하는것이적정한가에대한분석이선행될필요가있다. 기초연금과국민연금의연계를끊고적정수준의기초연금급여액을책정하기위해서는노인이인식하는월평균필요생활비, 노인연령대별빈곤율, 각종노후소득보장제도의빈곤완화효과등을고려할필요가있다. [ 표 18] 은 2015년기준중고령자가인식하는월평균필요생활비를조사한결과이다. 중고령자전체에대한분석결과를보면, 부부를기준으로최소수준은약 174만원이며, 적정수준은약 237만원으로조사되었다. 개인을기준으로할경우최소수준은약 104만원이며, 적정수준은약 145만원이다. 50대부터 80대이상까지연령대별중고령자가인식하는월평균필요생활비는연령대가증가할수록감소하는경향을보였다. 예를들어, 50대개인의최소필요생활비는약 114만원이지만, 80대이상개인의필요생활비는약 82만원수준으로, 32만원가량적었다. 40

[ 표 18] 중고령자가인식하는월평균필요생활비 ( 단위 : 만원 ) 구분 부부기준개인기준최소적정최소적정 50대 193.3 260.7 114.4 158.9 60대 166.7 228.2 100.2 140.4 70대 146.3 201.3 88.7 124.9 80대이상 137.5 191.5 81.6 116.8 전체 174.1 236.9 104.0 145.3 자료 : 국민노후보장패널조사 6차년도자료를바탕으로국민연금연구원산출 중고령자의빈곤율을연령대별로살펴보면, 연령이증가할수록빈곤율이증가하는경향이있다는것을알수있다. 2016년을예로들면, 51~65세의빈곤율은 12.8% 인반면, 66~75세노인의빈곤율은 40.8% 인것으로집계되었으며 76세이상노인의경우에는빈곤율이 58.9% 에달하는것으로나타났다. [ 표 19] 50세이후연령대별빈곤율추이 ( 단위 : %) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 51~65세 17.2 18.1 17.5 18.3 17.3 15.9 15.5 14.8 13.4 13.8 66~75세 43.2 43.8 45.5 44.9 45.6 45.7 46.1 42.7 38.8 40.8 76세이상 48.1 49.5 50.5 52.4 55.0 54.3 56.4 60.2 57.3 58.9 자료 : 통계청자료를바탕으로국회예산정책처에서작성 중고령자가인식하는월평균필요생활비와 50세이후연령대별빈곤율추이를검토한결과, 연령이증가할수록월평균필요생활비는감소하는반면빈곤율은증가하는경향이관찰되었다. 이는동일한수준의현금급여를지급하더라도, 고령노인일수록현금급여의효용이높을수있음을시사한다. 즉, 고령노인에대한적극적인지원이노인빈곤문제를완화할수있는효율적인정책적접근일수있다는것이다. 이와함께, 노후소득보장지원사업들의빈곤완화효과의정도를파악하여, 정부가일반회계로예산을편성하여지급하고있는기초연금을통하여어느수준의정책효과를발휘하도록할것인가를감안하여정책을보완 조정할필요가있다. 41

[ 표 20] 을보면, 2015년기준기초연금의빈곤율완화효과는가구일경우는 4.1%, 개인일경우는 4.2% 인것으로분석되었다. 기초연금의빈곤갭완화효과는가구일경우는 6.5%, 개인일경우는 9.3% 로나타났다. 즉, 노인단독가구에기초연금을지급할경우해당노인이빈곤선을초과한수준의경상소득에도달할가능성이다른경우에비하여높다고볼수있다. 빈곤율 빈곤갭 구분 시장소득 가구 65.8 개인 65.2 가구 57.2 개인 62.2 [ 표 20] 노후소득보장제도별빈곤완화효과분석 49.6 (16.2) 47.6 (17.6) 39.2 (18.0) 40.5 (21.7) 경상소득 + 공적연금 + 기초연금 + 기초생활보장등 56.5 (9.3) 54.6 (10.6) 52.8 (4.4) 57.0 (5.2) 61.7 (4.1) 61.0 (4.2) 50.7 (6.5) 52.9 (9.3) ( 단위 : %, %p) 주 : 1. 통계청의 2015 가계동향조사 원자료를활용하여산출함 2. 경상소득은시장소득에공적이전소득 ( 공적연금, 기초연금, 기초생활보장급여등 ) 을더한것임 3. ( ) 안의값은시장소득대비빈곤율또는빈곤갭감소비율임자료 : 정경희외 4 인, 노인복지정책진단과발전전략모색 ( 연구보고서 2016-09), 한국보건사회연구원, 2016. 63.2 (2.6) 62.6 (2.6) 51.9 (5.3) 57.3 (4.9) 정부는기초연금의급여액을인상하고기초연금과국민연금의연계를폐지하는과정에서, 노후소득보장지원수준의적정성을담보하기위한방안을마련하여노후소득보장지원사업의지속가능성과효과성을제고할필요가있다. 이를위하여, 우리나라노인의빈곤실태를파악하고기초연금지급을통하여어느정도수준의빈곤완화효과를달성할것인가에대한구체적인목표를수립할필요가있다. 이처럼기초연금을지급을통한명확한목표를설정하고중장기적인노인인구유입에따른목표치조정필요성등을검토하여, 이전까지는국민연금 A값을토대로책정되었던기초연금기준연금액의새로운책정기준에대한검토가필요하다. 42

3. 노후소득보장제도사각지대해소사업의실효성 가. 국민연금사각지대검토 (1) 국민연금가입자의종류 국내에거주하는 18 세이상 60 세미만의국민은원칙적으로소득여부와상관없이 국민연금가입대상이된다. 다만, 다른공적연금가입자 ( 공무원 군인 사립학교교직원 별정우체국직원 ), 60 세미만의특수직종근로자 ( 광원, 부원 ) 19) 로서국민연금노령연 금수급권자, 국민연금조기노령연금수급권을취득하고그지급이정지되지아니한 자는국민연금가입대상에서제외된다. 20) 또한, 국내에거주하는 18 세이상 60 세 미만의외국인도가입대상이된다. 다만, 상호주의에따라외국인본국법이대한민 국국민에게적용되지않는경우는제외되며, 사회보장협정이우선적용 ( 보험료면 제등 ) 된다. 21) 19) 광원은광물의채굴을위해갱내에상시종사하는사람을, 부원은어선에서어로작업에종사하는사람을뜻한다. 20) 국민연금법 제 6 조 ( 가입대상 ) 국내에거주하는국민으로서 18 세이상 60 세미만인자는국민연금가입대상이된다. 다만, 공무원연금법, 군인연금법, 사립학교교직원연금법 및 별정우체국법 을적용받는공무원, 군인, 교직원및별정우체국직원, 그밖에대통령령으로정하는자는제외한다. 21) 국민연금법 제 126 조 ( 외국인에대한적용 ) 1 이법의적용을받는사업장에사용되고있거나국내에거주하는외국인으로서대통령령으로정하는자외의외국인은제 6 조에도불구하고당연히사업장가입자또는지역가입자가된다. 다만, 이법에따른국민연금에상응하는연금에관하여그외국인의본국법이대한민국국민에게적용되지아니하면그러하지아니하다. 2 제 1 항본문에따라가입중이거나가입한적이있는외국인 ( 이하 " 외국인가입자등 " 이라한다 ) 에게제 67 조제 1 항제 1 호를적용하기위해서는질병이나부상의초진일이국내거주기간내에있어야한다. 그밖에외국인가입자등에대한장애연금의수급권발생 정지 소멸및장애연금지급등에관한사항은제 67 조 ( 제 67 조제 3 항제 2 호는제외한다 ) 부터제 71 조까지의규정을준용한다. 3 외국인가입자등이국내거주중에사망한경우에는제 72 조제 2 항제 2 호를적용하지아니한다. 그밖에외국인가입자등에대한유족연금의수급권발생 정지 소멸및유족연금지급등에관한사항은제 72 조부터제 76 조까지의규정을준용한다. 4 외국인가입자등에게는제 77 조부터제 79 조까지의규정을적용하지아니한다. 다만, 다음각호의어느하나에해당하는외국인에대하여는그러하지아니하다. 1. 외국인의본국법에따라대한민국국민이급여 ( 제 49 조제 1 호부터제 3 호까지의급여에상응하는급여를말한다 ) 의수급권을취득하지못하고제 77 조제 1 항각호의어느하나에해당하게된때에그대한민국국민에게일정금액 ( 가입기간중낸연금보험료에기초하여산정한금액을말한다 ) 을일시금으로지급하도록그나라법에서규정하고있는경우의외국인 2. 외국인근로자의고용등에관한법률 에따른외국인근로자로서이법을적용받는사업장에사용된자 3. 출입국관리법 제 10 조에따라산업연수활동을할수있는체류자격을가지고필요한연수기간동안지정된연수장소를이탈하지아니한자로서이법을적용받는사업장에사용된자 5 외국인가입자등의자격취득신고의방법및절차등은보건복지부령으로정한다. 43

국민연금가입자는가입종별에따라사업장가입자, 지역가입자, 임의가입자, 임의계속가입자로구분된다. 국내에거주하는 18세이상 60세미만의국민으로서사업장가입자가아닌자는국민연금지역가입대상이된다. 다만, 다른공적연금에서퇴직연금 ( 일시금 ), 공무상질병 부상으로인한장애로인해퇴직하는경우에지급되는퇴직연금장해연금등수급권자, 국민기초생활보장법에의한기초생활수급자, 소득활동에종사하지않는사업장가입자등의배우자및보험료를납부한사실이없고소득활동에종사하지않는 27세미만인자는지역가입자가될수없다. [ 표 21] 국민연금가입자의종류 사업장가입자지역가입자임의가입자임의계속가입자 근로자 1 인이상사업장에종사하는 18 세이상 60 세미만근로자와사용자 18 세이상 60 세미만인자로서사업장가입자가아닌자 사업장및지역가입대상이아닌자로서신청하여가입된자 60세이후노령연금수급요건을충족하고자하는경우또는노령연금액을 늘리고자하는경우희망에의해 60 세이후에연장하여가입한자 자료 : 정인영외 3 인, 국민연금사각지대완화를위한지역가입자관리개선방안연구 ( 정책보고서 2014-09), 국민연금연구원, 2014. 지역가입자는크게당연적용지역가입자, 특례적용지역가입자, 납부예외자로분류할수있다. 당연적용지역가입자는 18세이상 60세미만인자로서사업장가입자가아닌자이다. 다만, 사업장및지역가입자의소득이없는배우자, 타공적연금수급권자및그배우자로서소득이없는자, 기초생활수급자등은제외된다. 특례적용지역가입자 ( 임의가입 ) 에는 1995년 7월 1일기준 60세이상 65세미만의농어업인으로 1995년 12월 31일까지국민연금공단에신청하여가입된자와 1999년 4월 1 일기준 60세이상 65세미만인자로서 2000년 3월 31일까지공단에신청하여가입된자, 1934년 4월 2일부터 1939년 4월 1일사이출생자가포함된다. 납부예외자는국민연금가입자자격은유지하되, 해당사유발생기간동안연금보험료납부를면제받은자가해당된다. 사업장가입자및지역가입자가사업중단, 실직, 재해, 사고등으로소득이없어연금보험료를납부하기어려운경우납부예외자를신청할수있다. 44

(2) 국민연금사각지대의정의국민연금사각지대는적용과수급의사각지대, 제도내부와제도외부의사각지대로나누어살펴볼수있다. 국민연금의사각지대를현재근로세대를대상으로하는적용의사각지대와현노인세대를대상으로하는수급의사각지대로구분할수있다. 적용의사각지대는 국민연금법 에의해적용이제외되어있는경우 ( 적용제외 ) 와국민연금의당연적용대상자이지만소득이없어보험료를납부하지못하거나 ( 납부예외 ) 소득이있더라도보험료를납부하지않는경우 ( 체납 ) 에발생한다. 국민연금은기본적으로소득활동을하는사람을가입대상으로하기때문에소득이없는사람은국민연금가입대상에서제외하는적용제외규정을두고있다. 예를들면, 국민연금또는다른공적연금 ( 공무원, 군인, 사립학교교직원, 별정우체국 ) 가입자와수급자의무소득배우자 ( 주로전업주부 ), 다른공적연금에가입중인자, 국민기초생활보장법 에의한수급자, 18세이상 27세미만의무소득자등은적용제외자로분류되어국민연금의무가입대상에서제외된다. 한편, 납부예외는국민연금의당연가입대상자로분류되었음에도불구하고지역가입자가소득활동을하지않는다고신고하면보험료납부의무를지지않도록하는제도를말한다. 하지만, 실제소득이있음에도불구하고고의로소득신고를기피하는경우가있다. 또한, 지역가입자는스스로소득을신고했음에도불구하고보험료를납부하지않는경우 ( 체납 ) 도있다. 이와같은적용제외, 납부예외, 보험료체납은국민연금사각지대의핵심요인이된다. [ 표 22] 국민연금적용사각지대와수급사각지대 적용사각지대적용예외자납부예외자체납자 수급사각지대 노인세대중비수급자 자료 : 각종정책자료를바탕으로국회예산정책처에서작성 또한, 국민연금의사각지대를제도내부의사각지대와외부의사각지대로구분 할수있다. 제도내부의사각지대는국민연금제도의적용대상임에도불구하고사 각지대에놓여있는사람들을말한다. 대표적으로, 납부예외자나장기체납자, 국민연 45

금가입자임에도불구하고보험료를제대로납부하지못하여가입이력이짧아연금수급권을획득하지못한자 ( 최소가입기간 10년미충족자 ), 최소가입기간 10년을충족하여국민연금급여를받더라도보험료납부기간이짧아연금액이적은수급자집단을예로들수있다. 반면, 제도외부의사각지대는국민연금제도의적용대상이아니기때문에사각지대에놓여있는사람들을말한다. 대표적으로, 국민연금가입기회가없었던노령층또는적용제외자 ( 전업주부등 ) 를예로들수있다. (3) 국민연금사각지대의발생원인국민연금제도가도입될당시이미적용대상연령을초과하여국민연금을받지못하는경우를제외하고, 제도의적용을중심으로사각지대의발생요인을살펴보면, 국민연금제도의특성, 고용구조와소득파악인프라의미비, 제도에대한국민들의이해부족등을원인으로들수있다. 첫째, 국민연금사각지대는국민연금제도의특성으로인해발생한다. 국민연금은일부집단을제외한전국민을가입대상으로하고있지만사회보험제도의특성상소득활동을전제조건으로제도가운영되고, 일정한기여 ( 보험료납부 ) 요건을충족해야연금수급권을확보할수있도록설계되어있다. 따라서, 생산가능인구중경제활동인구와소득이정확히파악되는인구가많아야제도가제대로작동을하게된다. 그러나우리나라의 2015년기준경제활동참가율은남성과여성이각각 73.8% 와 51.8% 로여성이남성에비하여경제활동을하지않는비율이높아적용에서제외되는경우가많다. 이에따라, 제도의적용에서제외되는무소득배우자 ( 주로전업주부 ) 의경우국민연금적용에서배제되거나충분한가입이력을축적하지못하여국민연금사각지대에놓이게된다. 둘째, 국민연금사각지대의발생은우리나라의고용구조및소득파악인프라의미비에서기인한다. 우리나라는자영자비율이높고, 비정규직이나영세사업장의불완전고용형태의근로자가많다. 전체취업자중 55% 가량이자영업자와비정규직이다. 이들은주로지역가입자에해당하는데, 대부분소득활동여부및소득파악이어려워적용이되지않거나보험료납부를회피하여도알기어려운상황이다. 특히, 특수형태근로자 22) 집단은근로자성과자영자성의혼재라는특수한상황등으로인 22) 보험설계사, 학습지교사, 골프장캐디, 택배기사, 퀵서비스기사등이특수형태근로자에포함된다. 46

해근로자로인정받지못해, 상당수가납부예외나적용제외상태에있다. 또한, 지 역가입자중영세자영자의경우에도국민연금가입에서배제되지는않았으나, 상당 수가짧은보험료납부기간과낮은기준소득월액구간에분포되어있다. [ 그림 10] 전체취업자중자영업자와비정규직근로자의비중 ( 단위 : %) 주 : 비정규직근로자는임시근로자와일용근로자를의미함자료 : 통계청의 경제활동인구조사 결과를바탕으로국회예산정책처에서작성 셋째, 영세사업장의근로자와사용자의경우국민연금당연가입대상이지만국민연금에가입하지않는경우가발생하기도한다. 이는국세청의소득파악능력의한계로영세사업장에대한효율적인관리가미흡하기때문이기도하지만, 사회보험료를부담하는것이사용자의입장에서는노동비용의증가를, 근로자의입장에서는가처분소득의감소를의미하는것도중요한요인이된다. 사회보험료는공제가없고동일한보험료율이적용되어저임금근로자와영세사업장사용자의부담이클수밖에없어사회보험가입기피또는보험료납부회피가능성이높다. 특히, 국민연금의경우가입이후수급까지일정기간보험료를납부해야하는장기보험의특성을가지고있어미가입또는보험료납부회피유인이크다. 47