발행인 문태영 주소 제주특별자치도서귀포시중문관광로 227-24 (697-858) Tel: 064)735-6500 Fax: 064)738-6522 www.jpi.or.kr No. 2013-09 세계군축비확산동향과동아시아의과제 고봉준 ( 충남대학교교수 ) 21세기에새롭게주목받고있는군축비확산은일반적으로군사력을증강하여방어력을확충하거나가상적국의군사력사용을억지하는군비증강과대조되는개념으로서국가안보를증진시키기위해선택할수있는대안중의하나라고할수있다. 최근에핵무기등대량살상무기의확산을막는것이핵심적과제로대두됨에따라현재의군축비확산노력은주로핵무기를중심으로한위협요인의감소라는차원에서진행되고있으며, 가시적인성과를보여주고있는분야도있다. 하지만, 세계적차원에서는미중관계를중심으로한강대국권력정치측면이재부상하고있고, 동아시아지역에서는해양영토분쟁과북한의반복되는도발적행동등갈등현안이산적한상황에서, 관련국가의국내정치적요인이부정적으로작동함으로써중단기적으로군축비확산의획기적진전을기대하기는어려운상황이다. 특히 21세기군축비확산이미국의전략과정책에의해주도되고있는반면, 동아시아와한국은이에대한체계적대응노력을기울이지않고있다. 한국으로서는군축비확산과관련하여복합적세부이슈들이다양한방식으로결합되고있음에주목하여안보상의부담이상대적으로적은의제를적극적으로개발함으로써이슈를선점하여주도하는네트워킹을하는한편, 한국의안보와직결된군축비확산이슈의복합성을객관적으로이해하고단 / 중 / 장기적대응계획을체계적으로수립하는것이필요하다. 이를위해서는다양한전문가의양성과활발한토론을통한이슈의복합적인식과관련부처의효율적인정책조정이요구된다. * JPI 정책포럼세미나 (2013.07.05) 발표자료
2 JPI 정책포럼 목 차 1. 들어가는말 1. 들어가는말 2. 핵군축및비확산의현황 3. 국제군비현황과이슈들 4. 군축비확산관련세부이슈와동아시아에의함의 5. 정책적함의 군축비확산은 21세기들어서재정립되어중요성을확대해나가는개념임. 이는일반적으로군사력을증강하여방어력을확충하거나가상적국의군사력사용을억지하는군비증강과대조되는개념으로서국가안보를증진시키기위해선택할수있는대안중의하나라고할수있음. 군축 (arms reduction) 은기본적방어능력이상으로보유하여상대국에위협을주는공격적무기를질적 / 양적으로제거하여군사적충돌가능성을최소화하는시도임. 비확산은다양한형태의군비가이전되는것을막는외교적노력이라고정의할수있음. 1) 21세기안보에서대량살상무기의확산을막는것이핵심적과제로대두됨에따라현재의군축비확산노력은주로핵무기를중심으로한위협요인의감소라는차원에서진행되고있으며, 가시적인성과를보여주고있는분야도있음. 이글에서는최근군축비확산의추이를핵군축비확산과국제군비현황을중심으로구분하여살펴보고, 향후군축비확산의진전과관련하여중요성을지니는세부적이슈들을세계, 지역, 국가별수준에서정리하고, 결론에서는정책적함의에대해서논의할것임. 2. 핵군축및비확산의현황 군축비확산을통해평화와안보를증진시키기위한노력은사실헤이그협약이후오랜역사를지니고있으나, 국제환경의변화와강대국들의입장변화에따라그중요성도변화해왔다고봐야함. 또한세부적인이슈에따라서는국가들이일관된태도를견지하지않기도함. 핵군축및비확산은 21세기미국외교안보정책의핵심이슈임. 하지만, 미국도오바마행정부이전에는지속적으로적극적인정책을추진하지는못하였음. 예를들어 1996년에포괄적핵실험금지조약에서명을하였지만이후비준을위한적극적노력을기울이지않았음. 또한핵확산금지조약 (NPT) 상비핵국가에대해서핵공격을배제하는소극적안전보장조치가 9 11 이후부시행정부에서유예되는방향으로정리되면서한동안핵군축비확산의동력을만들기가힘든상황이전개되기도하였음. 오바마행정부에서는보다적극적으로핵군축비확산을위한계기를마련했음. 핵없는세상 으로대표되는오바마행정부의핵군축비확산정책은
세계군축비확산동향과동아시아의과제 3 핵군축, 핵에너지의평화적사용증진, 핵테러리즘의예방을통한비확산을목표로하고있음. 특히핵군축과 NPT를중심으로한확산방지가양대축임. 미국주도의핵군축은군축비확산분야에서가장가시적인성과를보여줌. 1967년에미국은핵전쟁에서이기거나충분한억지력확보를위해총 32,000개의핵탄두를보유했음. 이숫자는지속적으로축소되었고, 미국은과거에는총 1,000회이상의핵무기실험을했으나 1992년이후에는더이상핵무기실험을하지않고있고, 새로운탄두의생산도 1992년이후에는중단하였음. 2) 신전략무기감축협정 (New START) 에따르면미국과러시아는 2018년까지전략무기의상한선을전략핵탄두 1,550개, 실전배치전략적핵무기운반수단 700개, 실전배치및미배치전략적발사수단 800개로설정하는데에동의했음. 2013년 3월기준러시아는이미부분적으로는목표를달성한상태이고, 미국도목표에거의근접하고있는상태임 ( 각각러시아 : 1,480개, 492개, 900개, 미국 : 1,654개, 792개, 1,028개 ). 3) 이협정은전술핵무기와예비보유량등에대해서는별다른제한을가하지않는다는점에서한계가있다는지적을받고있으며, 또한전략폭격기는최대 20개의핵폭탄을탑재할수있음에도 1개의운반수단으로계산한다는점에서실제보다과소평가되었다는측면이있지만, 군축비확산을위한기조를형성한다는차원에서의미있는진전을보여주고있다고평가할수있음. 4) 비확산또는확산방지는비핵국가를중심으로강조되고있는 핵의평화적이용 주장과함께검토될필요가있는사항임. 핵의평화적이용은 NPT의 3대축중의하나이지만, 핵에너지를추구 ( 또는추구할것으로전망되는 ) 하는국가들이증가하면서핵의평화적이용권리도비확산체제의안정성을위협하는요인으로작용하고있음. 2005년이후그간핵발전소가없던국가중 27개국이상이핵발전소의신규건설을선언. 이들국가의계획이예정대로진행된다면 2030년에는지금의두배규모로핵에너지생산량이증가할것으로전망됨. 국제사회에서확산방지에친화적인핵연료주기를구축하기위한노력을기울여왔지만, 아직이를위한기술적 제도적장치가효율적으로구축되지않은것이현실임. 5) 한국의사용후핵연료재처리주장에대한미국의유보적입장에서드러나듯이핵에너지의평화적이용권리는기본적으로군축비확산이슈에서미국과비핵국가들의관점차이를극명하게드러내는주제이며, 복합적인접근을필요로하는문제임. 핵없는세상 으로대표되는오바마행정부의핵군축비확산정책은핵군축, 핵에너지의평화적사용증진, 핵테러리즘의예방을통한비확산을목표로하고있음. 특히핵군축과 NPT를중심으로한확산방지가양대축임
4 JPI 정책포럼 기존에핵발전시설을가지고있는비핵국가들이무기로전용할수있는핵시설을중단시키거나무기급핵연료를포기하는조치들을잇달아취하여미국이주도하는비확산이서서히진전되는모습을보여주고있음 이러한가운데기존에핵발전시설을가지고있는비핵국가들이무기로전용할수있는핵시설을중단시키거나무기급핵연료를포기하는조치들을잇달아취하여미국이주도하는비확산이서서히진전되는모습을보여주고있음. 6) 2012년 3월, 멕시코는미국및캐나다와맺은핵안보협력조치에따라고농축우라늄을포기, 연구용핵시설도저농축우라늄을사용하도록바꿈. 2012년 9월, 폴란드는러시아와미국의협력하에자국오트옥에위치한연구용핵시설을고농축우라늄기반에서저농축우라늄기반으로바꾸는작업완료. 작업은약 90kg의고농축우라늄연료를폴란드에서러시아로이송하는작업과병행하여진행. 2013년 7월, 베트남의달라트핵연구시설의 35파운드의고농축우라늄을제거하는작업이완료됨. 작업은미국및러시아의지원으로진행되었으며, 베트남은최근 4년간고농축우라늄을포기한 11번째국가가됨. 이런노력으로약 135개이상의핵무기에서제조가능핵물질이제거된것으로평가되고있음. 오바마미국대통령은 2013년 6월 19일베를린에서행한연설에서러시아에추가로 3분의 1의핵무기를감축하자고제안한상태임. 이에대해서는핵없는세상을위한구체적인조치라는긍정적평가가존재하는반면, 그래도남게될 1,000여개의전략핵무기는여전히방어용으로치부하기에는너무나많고기존핵전쟁계획에도변화를가져오지못할것이라는비판도존재함. 또한러시아는이에대해유럽 MD가존재하는상황에서러시아의핵무기만지목하여감축하자는것은무리한주장이라는입장이며, 미국내공화당을중심으로한보수진영에서도이란과북한등실질적위협에대한대처에는소홀히하면서러시아와의관계개선에만주력하는안보상무리수라는비판적시각을보이고있음. 따라서핵군축비확산이가속도를낼수있을지는향후관찰의대상임. 3. 국제군비현황과이슈들 냉전종식으로축소되던전세계군비는 1998년부터증가세로전환되었으나, SIPRI Yearbook 2013에따르면 2012년에전세계국방비지출 (1조 7,560억달러 ) 은다시전년대비감소하였음 (0.4%). 이는부분적으로는미국국방비의감축에서기인한다고볼수있음. 미국국방비는 2012년실질가치기준으로 5.6% 감소하였음 (7,080억달러 ). 2011년에 1% 감소한것을고려한다면미국국방비의감소가추세
세계군축비확산동향과동아시아의과제 5 라고판단할수있음. 그러나미국의 2012년국방비는테러와의전쟁이시작되던해인 2001 년국방비보다실질가치기준으로 69% 나높은수준이어서최근까지전세계국방비지출은사실상미국에의해증가세를유지해왔다고할수있음. 역사적으로미국이참전했던전쟁종결이후국방비재조정을시도했던전례에비추어향후미국국방비의감소추세는중단기적으로지속될것으로전망할수있음. 현재의미국국방비재조정이부분적으로는연방정부재정적자의누적에서기인한점도있다는것이특징임. 미국은금융위기에도불구이라크와아프가니스탄에서의전비를제외한국방부예산을 2010년에는 5,340억달러, 2011년에는 5,470억달러로증액. 오바마행정부의내수진작우선정책에따라중단기적으로미국의국방예산은지난 10년간의점증추세를계속이어나가기는힘들것임. 2012년에통과된예산조정법에따라 2012 21년사이에국방비를 4,870억달러감축하기로결정되었는데여기에시퀘스터 ( 자동삭감조치 ) 에따라향후 10년간추가국방비삭감이불가피함. 7) 그러나미국재정적자문제와국방비감축이군축비확산에어떤영향을미칠지는불분명함. 왜냐하면그규모에서는다소차이가있지만미국의재정적자는이례적인상황이아니기때문임. 미국은 20세기후반이래재정흑자를달성한경험이거의없음. 미국의 GDP 대비국방비비중도점차감소추세여서미국재정수지악화의의미를현재평가하기는다소이를수있음. 8) 다른한편으로고려해야할부분은여전히미국을중심으로한서방선진국들이무기를생산및판매함으로써이득을취하고있다는점임. SIPRI Yearbook 2013 보고서에따르면전세계 100대군수산업체중 89개업체가미국, 서유럽및 OECD 국가에기반을두고있음. 따라서서방선진국들이여전히무기의생산및판매에중요한이해관계를가지고있다는점에서이는전반적인군축의기조를형성하는데장애요인으로작용할가능성이있다고봐야할것임. 9) 미국경기의부진에도불구하고세계 10대무기생산업체중미국회사가 8개나차지하고있으며이들이평균 10% 이상의이윤을달성했다는점또한당분간전세계적인무기의생산및유통추세에큰변화가생길것을기대하기는어렵게하고있음. 10) 무기거래량의지속적증가는중장기적인흐름임. < 그림 1> 에따르면 미국재정적자문제와국방비감축이군축비확산에어떤영향을미칠지는불분명함. 왜냐하면그규모에서는다소차이가있지만미국의재정적자는이례적인상황이아니기때문임. 미국은 20세기후반이래재정흑자를달성한경험이거의없음
6 JPI 정책포럼 매년무기거래량에는등락이존재하지만, 5년평균수치로는지속적인상승추이가관찰되고있음. 미국의내수부진이장기화하는경우, 결국핵심군수산업체들은시장을해외에서확대하려는노력을정부의조력을통해진행할것이며, 이는특히동아시아지역의안정성을위협하는요인으로작용할가능성이큼 < 그림 1> The trend in transfers of major arms, 2003-2012 출처 : SIPRI Yearbook 2013 Summary, p.10 미국의내수부진이장기화하는경우, 결국핵심군수산업체들은시장을해외에서확대하려는노력을정부의조력을통해진행할것이며, 이는특히동아시아지역의안정성을위협하는요인으로작용할가능성이큼. 만약미국의내수부진이조속히해결된다하더라도미국국방비감소추세가이어진다면, 전환기마다그러했듯이미국및서방의군수산업체들은해외시장의개척에사활적노력을기울일것임. 11) 이러한이유로동아시아지역의국방비는증가추세임. 이와관련하여세가지를고려해야함. 첫째, 점증하는국방비는이들국가가현재까지경제위기에도불구하고국방비를증가시킬수있는잠재력을가졌다는점. 둘째, 동아시아국가들사이에산적한영토및역사와관련한전통적갈등의요인들로인한잠재적군사적충돌에미리대비하는전략 (hedging strategy) 을구사하고있는것으로해석할수있음. 셋째, 2000년대들어서전체적으로 2배가까이증가된연간국방비총액과그간누적액은갈등격화시의불안정성을증가시켰고, 특히동아시아국가들이새로획득을추진하는군사적요소들, 즉지휘통제통신체제의개선, 전략전술정보체계의개선, 다목적전투기, 초계기, 최신예전투함, 잠수함, 전자전체계, 신속대응군등은대부분군사력의해외투사력을강화하는것이어서전체적으로는안정성을약화시키는것으로평가할수있음.
세계군축비확산동향과동아시아의과제 7 4. 군축비확산관련세부이슈와동아시아에의함의 핵군축비확산이그추동력을더확보하기위해서는세계적인차원에서정리가되어야할요소들이존재함. 우선군축과비확산의정신을모두포함하고있는 NPT의재정립이시급한문제임. 미국은우선 NPT의하나의축인군축을좀더적극적으로추진함으로써비확산레짐을세계적으로강화하고테러리스트집단이핵무기와핵물질을획득할가능성을줄이는데에역점을두고있음. 그러나 NPT의근본적인한계는이미많은지적을받아온바있음. 특히 NPT 6조에부여된핵보유국들의핵군축의무에대해서는분명한시간표나검증체제및의무이행방식에대한언급이전혀없고, 조약의적용과해석및이행여부를감시하고관리할상설사무국이나기구가부재하기때문에안전조치체제의강화에도본질적인한계를보이는것이 NPT의실정임. 12) 현재까지논의되어온연료임대계약, 농축및재처리방지협정, 영구적핵연료공급방안등에대한국제사회의합의에뚜렷한진전이없는상태에서핵발전을새롭게시작하는국가의핵연료주기가 NPT 체제하에서관리되지않을가능성이크고, 이는국제비확산노력에새로운도전으로작용할수있을것임. 이미 2010년 5월에개최된제8차 NPT 검토회의에서비핵국가들은농축및재처리시설의구축이 NPT에보장된핵에너지의평화적이용권리에해당한다는주장을강하게한바있음. 13) 따라서핵의평화적이용권리에대한주장을비확산체제내에서보다적극적으로수용하지못한다면, 불안정한상태로지속되고있는 NPT 중심의비확산체제의미래전망은그리밝지않다고보아야할것임. 다음으로핵군축외에포괄적핵실험금지조약 (CTBT: Comprehensive Test Ban Treaty) 의발효가군축비확산의미래를전망하는중요한척도가될것임. CTBT는모든상황에서의핵실험을금지시킴으로써핵의수평적확산과기존핵보유국의수직적핵확산도방지할수있는기초를제공하는조약임. 미국상원은 1999년에조약비준안을부결시켰음. 그이유는조약의검증절차가충분하지않다는점과향후에도미국핵탄두의안전성과신뢰성을유지하기위해핵실험이필요하다는것이었음. 14) 조약발효를위해 44개의핵심국가가비준을해야하는데, 현재 35개국가만비준을한상태이고, 미국 중국 이집트 인도 인도네시아 핵의평화적이용권리에대한주장을비확산체제내에서보다적극적으로수용하지못한다면, 불안정한상태로지속되고있는 NPT 중심의비확산체제의미래전망은그리밝지않다고보아야할것임
8 JPI 정책포럼 가능성은희박하지만한국과일본이자체핵전력을갖추는방향으로나아가는경우, 중국이예민하게반응할가능성이농후하기때문에지역의안정성이크게훼손될가능성이있음. 이점은미국도우려하기때문에동맹국과의긴밀한협의를통해해결하려노력할것임 이란 이스라엘 북한 파키스탄등 9개국이비준을유보하고있음. 근본적으로미국의국내정치체제가양극질서를기본적인바탕으로하고있음은 CTBT 비준전망을그리밝지않게하는요인임. 15) 상원에서는압도적다수의찬성이없이는비준의전망이불투명한데, 현재까지의정치상황은국민적합의를바탕으로상원의비준을이끌어내는것이힘들것으로예상됨. 마지막으로수직적확산과관련된핵물질생산금지조약 (FMCT: Fissile Material Cut-off Treaty) 의실현여부가또하나의척도가될것임. 조약은 1993년 9월당시클린턴대통령이유엔총회연설에서핵국가및비핵국가구별없이플루토늄과고농축우라늄등의무기용생산을금지하자는제안을함으로써구체화됨. 이후제네바군축회의에서이문제를계속논의하기로하였으나, 1998년이후제네바군축회의가실질적으로가동되지못함으로써관련협상이중단되어있는상태임. 16) 부시행정부에서는광범위한사찰대상에대한민감성문제때문에 FMCT 내에서효율적인검증체제를갖추는것에부정적인입장을피력한바있지만, 미국은 2009년미 EU 정상회담을통해조약협상을재개할것을촉구하고이미단독으로무기용핵분열물질의생산을중단해오고있음. 이조약도몇가지한계점이노정되어있음. 우선규제범위가과거의것은제외되고향후생산분에만적용되는것을기초로하고있음. 또한잠수함및연구용원자로에필요한고농축우라늄은예외로하고있으며이러한부분은 IAEA의안전조치에도해당되지않는것이문제임. 따라서비핵국가들은재고도금지대상에포함시키자고주장하지만, 핵보유국들은그것이이조약을핵군축프로그램으로만들게된다고우려함. 17) 설령 FMCT가본격적으로추진된다하더라도핵보유국들의실질적핵군축과무기용핵물질재고의통제가이뤄지지않는한당분간은상징성의차원에머물러있을가능성이크다고할수있음. 핵군축비확산에현재수준을넘어서는진전이생기는경우, 동아시아와한국에주는함의는이중적임. 우선북한의핵전력의위협에직면하는한국과일본의대응이관심사가될것임. 이미함상발사토마호크핵미사일의퇴역이결정된상황에서미국의확장억지의신뢰성에대한질문은지속적으로제기될것임. 가능성은희박하지만한국과일본이자체핵전력을갖추는방향으로나아가는경우, 중국이예민하게반응할가능성이농후하기때문에지역의안정성이크게훼손될가능성이있음. 이점은미국도우려하기때문에동맹국과의긴밀한협의를통해해결하려노력할것임.
세계군축비확산동향과동아시아의과제 9 동시에한국으로서는그러한공감대를바탕으로하여비확산에역행하지않는평화적핵이용권리를추구할필요가있음. 노골적인핵주권론보다실익을챙기면서국제적명분을주도할수있는방향으로평화적핵이용권리를한미간에협의할수있는합리적인의제로정립해야할것임. 특히일본과의형평성을주장하기위한논리적 실질적근거를가능한많이확보해야할것임. 군축비확산과관련하여지역적차원에서부정적동력으로작용하고있는것은미국의아시아로의재균형정책과지역내해양영토분쟁의존재감증대임. 부상하는중국은세계적인수준에서미국이직면한가장중요한이슈인데, 경제력을바탕으로한중국군사력의질적 양적인증강은지역내에서이미반접근 / 지역거부 (anti-access and area denial) 능력의과시로표면화되고있음. 확장되는중국의전략적이익개념과아시아태평양지역으로다시돌아오는미국이익 18) 과의충돌을대비하기위해미국은다각도의노력을기울이고있음. 그핵심은지역내에서양자동맹을중심으로미군이전략적유연성을발휘하여복합적위협에순발력있게대응한다는것임. 19) 애초전략적유연성개념은 2003년에발표한해외주둔미군재배치 (GPR: Global Posture Review) 에서시작되었고, 핵심적인내용중의하나는미군의신속한투사를위해동맹국과어떠한네트워크를유지하는가의문제였음. 20) 즉적응력과기동력을가진군대의전개와기동에필요한시간과공간의효율화를극대화하기위해네트워크화한군대를유지하는것을목표로하는 GPR은사전배치의효용성과불필요한전진배치의최소화를동시에구현하기위해미군의해외주둔을 4가지의기능으로구분함 ( 전력투사중추기지 : 하와이, 플로리다, 괌등의미국내기지와영국, 호주, 일본내의기지 / 주요작전기지 : 독일의공군기지, 오키나와의카데나공군기지, 평택미군기지 / 전진작전기지 : 싱가포르의해군기지와온두라스의공군기지 / 협력안보지역 : 소규모연락요원상주 ). 21) 계획에따르면약 70,000명의해외주둔미군이약 10년의기간에걸쳐미국으로돌아오고, 그결과로약 300개의해외미군기지가축소될예정이었음. 그런데최근오바마행정부에서는특히아시아와중동에서의충돌억지와안정도모를위한해외군사력배치를강조하고있음. 예를들어, 주한미군을 28,000명수준에서유지함으로써미국이북한의도발적행위를방어할준비를하고있다는점을일깨우고호주, 필리핀, 싱가포르, 태국에존재하는미국의해군및공군기지는해당국가들에게위기시미국이그들을포기하지않을것임을재확인시켜주는 확장되는중국의전략적이익개념과아시아태평양지역으로다시돌아오는미국이익과의충돌을대비하기위해미국은다각도의노력을기울이고있음. 그핵심은지역내에서양자동맹을중심으로미군이전략적유연성을발휘하여복합적위협에순발력있게대응한다는것임
10 JPI 정책포럼 미국군사력의아시아지역으로의상대적집중과이에대한동맹국들의대응, 그리고중국의전략적이해의확대는향후동아시아에서군축비확산과관련하여부정적인요인으로작용할가능성이크다고할수있음 효과가있다는것임. 22) 최근에재검토되는 GPR은 2012년신국방지침의영향으로기지재조정과병력감축및이동의재조정가능성과순환군개념의확장에초점을두고있음. 23) 그결과로최근까지이뤄진미국의해외주둔군사력재배치는원래의계획에서수정되어상대적으로아시아의중요성이부각되고아시아태평양지역에해상군사력을보다집중시키는방향으로진행되고있음. 24) 따라서미국군사력의아시아지역으로의상대적집중과이에대한동맹국들의대응, 그리고중국의전략적이해의확대는향후동아시아에서군축비확산과관련하여부정적인요인으로작용할가능성이크다고할수있음. 더불어유럽과는달리안보와관련된다자주의적제도적협력의경험이미미한가운데, 지역내에서는해양영토와관련된영유권및관할권을둘러싸고국가들간에대립과반복이지속되는상황임. 예를들어, 중국은남중국해대부분에대해주권및관할권을주장하고있고, 이를뒷받침하기위해상당히공격적인행태를보여주고있음. 일본역시최근중국과의영토분쟁이후중국과의협력적관계를지속하면서도미국과의안보협력을강화하고중국을주적으로가정한방위태세를계속준비하고있음. 25) 미국은동아시아해양영토분쟁과관련해서여러차례공식적입장을정리한바있음. 미국국무부가발표한원칙은크게분쟁의평화적해결, 평화와안정, 항행의자유, 분쟁에있어서중립성, 국제적원칙의존중임. 이런원칙적입장에따라미국은 1990년대중반에는센카쿠열도 ( 중국명 : 댜오위다오, 釣魚島 ) 와관련해서도어느일방의입장을지지하지는않는다고언급했었는데, 2010년센카쿠사태이후에는그섬이미일안보조약 5조의적용대상이라고공개적으로언급하는등일견태도의변화를보여주고있음. 즉최근에는항행의자유와지역의평화와안정등미국이공식적으로강조하고있는원칙들이외에중국견제라는제 3의요인의중요성이증대된상황임. 미국상원도 2012년 11월 29일에 2013년도국방수권법 (National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2013) 수정안을통과시키면서미국은센카쿠열도의궁극적주권에대해서는입장을취하지않지만섬에대한일본의행정관할권 (administration of Japan) 과일본관할지역의방어를위한미국의개입을확인한바있음. 26) 따라서해양영토분쟁이격화되는상황이발생하면, 이는국가간대립이아니라자칫동맹국을포함한주체의확대로이어져지역차원의
세계군축비확산동향과동아시아의과제 11 군사적대결로이어질가능성이대두되고있음. 특히센카쿠에대해미국이개입하는상황이발생할경우한국은어떤대응을해야하는지도관심사항이되어버렸음. 전체적으로이러한우려와고민의존재는군축비확산의동아시아에서의진전의전망을흐리게함. 아울러일본과중국의개별적인움직임도관심을가지고관찰해야하는사항임. 특히최근일본이해양영토와관련하여복합적현안을가지고있다는점을고려할필요가있음. 일본이주변국가들과해양영토와관련한갈등과대립을반복하고있는상황에서, 자국이수세적상황으로몰리는것아닌가하는국내적우려가있음. 즉보통국가가아닌일본을다른국가들이마음대로몰아붙이고있다는것임. 메드베데프전러시아대통령이재임시절일본의경고에도불구하고북방영토를방문하였고, 2010년 9월센카쿠에서의중일충돌사태가일본이굴복하는모양으로정리되면서일본내의이러한우려는상당한정도로공감대를형성하는상황임. 2012년이명박대통령의독도방문도같은맥락에서이해되고있음. 문제는여기서비롯되는국내적인분노와좌절감이민족주의적으로고양되어일본의군사화로이어질가능성이크다는점임. 새로등장한아베정권은이러한우려가현실화할가능성을여실히보여주고있음. 아베정권은 2010년민주당정권이만든방위계획대강을수정하고이에따른새로운중기방위력정비계획을마련할준비를진행하고있음. 그핵심중하나는도서방위력증강예산등국방력강화인데, 일본은 2013년회계연도국방예산을 11년만에증액시켰음 ( 연합뉴스 13/01/24). 이러한일본의행동은미국의지원하에당분간일본이동아시아지역내에서군축비확산보다는군비증강의주체로행동하게될것임을시사함. 중국의경우는주변상황과는상관없이단계적으로군비를증강해오고있음. 중국은우크라이나에서들여와개조한항모바랴그함을 2012년에랴오닝으로명명하여취역시켰고, 자체항공모함제작에도이미착수하였음. 미국국방부의보고서에의하면, 중국은사정거리 7,400km의잠수함발사탄도미사일 (SLBM) 쉬랑 ( 巨浪 JL)-2를장착하는신형진 ( 晋 ) 급 SSBN 을 2년내에실전배치할것으로예상됨. 2세대상 ( 商 ) 급핵추진공격잠수함 (SSN) 2정은이미취역중이고 3세대 SSN 5정이수년내추가될것임. 아울러중국은장거리감시 정찰능력도개선하고있음. 일본이주변국가들과해양영토와관련한갈등과대립을반복하고있는상황에서, 자국이수세적상황으로몰리는것아닌가하는국내적우려가있음. 즉보통국가가아닌일본을다른국가들이마음대로몰아붙이고있다는것임
12 JPI 정책포럼 군축비확산과관련하여복합적이슈들이다양한방식으로결합하고있음에주목하여한국으로서는안보상의부담이상대적으로적은의제를적극적으로개발함으로써이슈를선점하여주도하는네트워킹을하는한편, 한국의안보와직결된군축비확산이슈에대해서는체계적으로단 / 중 / 장기적대응계획을수립하는것이필요할것임 해군은조기경보기와무인기등으로서태평양지역까지감시와정찰을할수있는능력을갖추고있고, 중국하이난섬남단야룽 ( 亞龍 ) 만의새해군기지가완공되었음. 이기지는핵추진공격및탄도미사일잠수함과항공모함등수상전투함정을수용할수있음. 중국도지역내에서군축비확산에부정적요인으로작용할것임. 5. 정책적함의 군축비확산은일종의공공재성격을띠지만, 최근에는정책적으로는미국에의해주도되고있는측면이큼. 국제적현황과미국의전략적선택이라는두측면을고려할때, 크게세가지차원에서정책적함의를논의할필요가있음. 첫째, 국제적규범에의원칙적동조와협력이란관점이가능함. 둘째, 미국과의동맹관계가우선고려점이될수있음. 셋째, 정책적손익을계산하는실용주의적접근이가능할것임. 물론이세가지관점은분리되어서존재하지는않을것이고, 세가지관점이반드시서로배타적인결론을도출하는것도아님. 미국의입장에서군축비확산이란안보를강화하기위한외교적노력의일환임. 우리입장에서군축비확산을지나치게외교적입장에경도된시각에서접근하는경우, 안보를위한국방력강화의필요성을경시하게될가능성도있음. 군축비확산과관련하여복합적이슈들이다양한방식으로결합하고있음에주목하여한국으로서는안보상의부담이상대적으로적은의제를적극적으로개발함으로써이슈를선점하여주도하는네트워킹을하는한편, 27) 한국의안보와직결된군축비확산이슈에대해서는체계적으로단 / 중 / 장기적대응계획을수립하는것이필요할것임. 최근국방부가발표한 35조 4천억원의 2013년국방예산요구안에는북한의비대칭위협과전면적도발가능성등안보상의위협요인에대한강조는보이지만, 군축비확산이란시대적흐름에어떻게대응할것인지에대한고민은나타나있지않음. 군축비확산이슈는군사적문제와밀접하게연결되기때문에국방정책의하위개념이며국방정책의통제를받아야한다는관점이있을수있음. 그러나미국은 1961년부터군비통제국 (ACDA: Arms Control and Disarmament Agency) 을설립하여국무부, 국방부, CIA 등관련부처의이해관계를조정 통제해왔음. 이는 1997년에있었던프로그램개혁을통해국무부로통합되었고, 2006년의구조조정을통해군축업무는군축
세계군축비확산동향과동아시아의과제 13 국제안보담당차관산하로정리되었음. 28) 그러나한국에서는아직도국방정책의하위개념의성격이강하여관련부서도국방부군비통제실이대표적임. 현실적으로미국은국방전략과군축비확산정책을병행추구하고있기에이에대비하기위해서는외교부와국방부의효율적정책조정이필요함. 그러나현국가안보기획체제에서군축비확산의문제는독자성을인정받고있지못하며, 관련전문가의풀도제대로구축되고있지않은실정임. 다양한전문가의시각을통한복합적문제인식이이뤄지지않으면군축비확산의흐름에수동적으로끌려가효율적정책을추진할가능성이높지않음. 또한군축비확산과관련한다양한시각이도입되지않은상황에서는이슈에대한조기인지종료 (premature cognitive closure) 및근원귀속오류 (Fundamental attribution theorem) 등의문제가발생하여믿음에부합하지않는정보는받아들이지않을가능성이커지게됨. 현재필요한것은외교와국방이망라된전략적관점에서군축비확산과관련된동아시아와한국의기회와도전을객관적으로파악하는것임 현재필요한것은외교와국방이망라된전략적관점에서군축비확산과관련된동아시아와한국의기회와도전을객관적으로파악하는것임. 이를위해전문가의양성과토론의활성화가중요함. 다른한편으로군축비확산을안보의증진또는외교력의발휘라는고정된시각이아니라다양한이슈가연결된복합네트워크로바라보는시각의도입이필요함. 주석 1) 외교통상부, 군축 비확산편람 ( 서울 : 외교통상부, 2007), p.4. 2) Robert S. Norris and Hans M. Kristensen, U.S. Nuclear Warheads, 1945-2009, The Bulletin of the Atomic Scientists, Vol.65, No.4(July/August 2009), p.73. 3) New START Treaty Aggregate Numbers of Strategic Offensive Arms, Bureau of Arms Control, Verification and Compliance(April 3, 2013) 4) 이외미국은 B-61 3/4 폭탄으로구성된 200개의전술핵무기와예비탄두 2,650 개및해체예정인 3,300개의탄두등 2013년현재총 7,700개의핵탄두를보유한것으로평가되고있다. 반면러시아는전술핵무기보유량은없고, 약 2,700 여개의예비탄두와 4,000여개의해체대기탄두등총 8,500개의핵탄두를보
14 JPI 정책포럼 유한것으로알려지고있다. 자세한내용에대해서는 The Bulletin of the Atomic Scientists, Vol.69의 Nuclear Notebook 시리즈를참고할것. 5) Sharon Squassoni, Nuclear Energy Enthusiasm: The Proliferation Implications, JPI PeaceNet, 2010-07, Jeju Peace Institute(2010). 6) 각각의사례에대해서는 Global Security Newswire 홈페이지의 Mexico Declared Free of Weapon-Grade Uranium, Polish Reactor Modified to Stop Using Weapon- Grade Uranium, Vietnam Relinquishes Final Highly Enriched Uranium 기사참조. 7) 당장 2013년 9월까지국방비 420억달러의삭감이불가피하다. 8) 피터 W. 싱어, 강제몰수에따른국방비삭감이미군사력, 아시아및한반도에미칠영향, EAI Issue Briefing No.2012-01. 9) Companies in the SIPRI Top 100 for 2011, by country, SIPRI Yearbook 2013 Summary, p.9. 10) The 10 largest arms-producing companies, 2011, SIPRI Yearbook 2013 Summary, p.9. 11) 최근한국의차세대전투기사업을둘러싼 3개회사의치열한경쟁이하나의사례이다. 12) 백진현, 핵확산금지조약 (NPT) 의성과와한계, 핵비확산체제의위기와한국 ( 오름, 2010). 13) 박재적, 새로운원전르네상스시대의도래 : 핵비확산체제의위기? 배정호 구재희편, NPT 체제와핵안보 ( 통일연구원, 2010). 14) Robert Nelson, 3 Reasons Why the U.S. Senate Should Ratify the Test Ban Treaty, The Bulletin of the Atomic Scientists, Vol.65, No.2(March/April 2009), p.52. 15) Jeffrey Lewis, The NPT Review Conference 2010: Challenges and Opportunities for the U.S. JPI PeaceNet, 2010-09, Jeju Peace Institute(2010). 16) 류광철 이상화 임갑수, 외교현장에서만나는군축과비확산의세계 ( 서울 : 평민사, 2005), pp.424-425. 17) 이병욱, 핵물질규제의현실과문제점, 핵비확산체제의위기와한국 ( 오름, 2010). 18) Hillary Clinton, America s Pacific Century, Foreign Policy, No.189(November 2011). 19) U.S. Joint Chiefs of Staff, The National Military Strategy of the United States of America: Redefining America s Military Leadership, February 2011. 20) 이근, 해외주둔미군재배치계획 (GPR: Global Defense Posture Review) 과한미동맹의미래, 국가전략 제11권 2호 (2005), p.17. 21) Michael O Hanlon, Unfinished Business: U.S. Overseas Military Presence in the 21st Century(Washington, D.C.: Center for a New American Security, 2008), pp.11-12.
세계군축비확산동향과동아시아의과제 15 22) Michele Flournoy and Janine Davison, Obama s New Global Posture: The Logic of U.S. Foreign Deployments, Foreign Affairs, vol.91, no.4(2012), p.3. 23) 대표적으로일본오키나와미군기지의괌이전사업은지역내의반대와비용부담등의이유때문에계획보다지연되고있고, 향후근본적인재조정이필요해지는상황이다. 이에대해서는 Alex Frangos, Plan to Shift U.S. Forces in Pacific Hits Speed Bumps on Guam, Wall Street Journal(Jan. 10, 2013) 참조. 24) 신성호, 미국의아시아귀환과동북아정세, IRI Poliy Brief, No.6(2012년 2월 ), pp.6-7. 25) 실례로 2000년부터실시되던오리엔트쉴드 (Orient Shield) 미일양국지상군합동훈련은최근에는미국하와이주둔스트라이커 (Stryker) 장갑차가참가하여전술작전훈련을함께실시하는방향으로진전되고있다. 이는전술적수준에서양국군대의합동성을강화하기위한것인데, 참여규모는작지만이훈련은최근강조되고있는미국의아시아 태평양중시전략을상징하는것으로미군당국자들은평가하고있다. Donna Miles, Orient Shield Promotes U.S.-Japan Readiness, Interoperability, http://www.defense.gov/news/newsarticle.aspx?id=118326. 26) Michael J. Green and Nicholas Szechenyi, U.S.-Japan Relations: Meet the New Boss/Same as the Old Boss? Comparative Connections(January 2013). 27) 2012 서울핵안보정상회의를이러한사례로볼수있으나, 하나의의제에수년간의국력을집중시키는것보다효율적인방식으로지역및세계차원에서논의하여실행할수있는의제를다각도로모색하는노력이필요할수있다. 28) 군축 국제안보차관의역할에대해서는미국무부홈페이지참조 http://www. state.gov/t/ 저자약력 고봉준現충남대학교평화안보대학원부원장겸군사학과장. 미국 University of Notre Dame에서정치학박사학위를취득하였음. 연구분야는국제안보및미국외교안보정책. 최근연구로는 핵비확산과네트워크세계정치 ( 국제정치논총, 2011), 동아시아해양영토분쟁과미국 ( 민족연구, 2013), 동아시아망제정치 : 21세기미국의군사안보네트워크전략 ( 평화학연구, 2013) 등이있음. bjko@cnu.ac.kr 기획및감수 : 진행남 ( 제주평화연구원연구위원 ) 편집 : 이지영 ( 제주평화연구원연구원 ) 강지혜 ( 제주평화연구원인턴 )
발행인 문태영 주소 제주특별자치도 서귀포시 중문관광로 227-24 (697-858) Tel: 064)735-6500 Fax: 064)738-6522 www.jpi.or.kr No. 2013-05 3기 푸틴 정부의 동아시아 정책: 결정요인, 평가, 전망 제성훈 (대외경제정책연구원 부연구위원) 3기 푸틴 정부는 중국과의 우호관계 발전을 러시아 대외정책의 가장 중요한 지향 중 하나 로 규정하고 있다. 하지만 러시아와 중국 간에는 근본적으로 화해할 수 없는 지정학적 갈등이 잠재되어 있다. 따라서 러시아는 한편으로 중국과의 긴밀한 협력관계를 유지하면서도, 다른 한편으로 자국의 극동 시베리아 지역과 유럽 지역의 연계성 강화를 위한 교통망 확충, 한국 과 일본 등 다른 동아시아 국가들과의 경제협력 심화를 통해 갈등요인을 관리하고자 한다. 1990년대부터 러시아와 일본은 각각 영토 문제 협상과 경제협력 확대를 상대에 대한 유인 책으로 활용해왔다. 러시아는 1990년대와 2000년대의 경험을 통해 일본과의 영토 논쟁이 쉽게 해결될 수 없으며, 영토 양보를 통해 일본으로부터 얻을 수 있는 경제적 전략적 이 익도 크지 않다고 판단하고 있기 때문에, 외교적 수사의 변화에도 불구하고 이른바 1956년 모델(평화조약 체결 후 2도 양도) 에 입각한 영토 문제 해결 입장은 변함없이 유지될 것으 로 판단된다. 3기 푸틴 정부는 북한의 미사일, 핵 프로그램과 이에 대한 무력적 해결 시도를 한반도에서 전략적 안정과 경제협력 활성화를 위협하는 핵심적인 요인으로 보고 있다. 북핵 문제 해결 의 지연과 로켓 발사가 극동 개발 및 역내 경제협력 구상의 실현을 방해하고 있는 것은 사 실이다. 하지만 북한과의 우호관계는 러시아가 한반도 문제 논의에 참여할 수 있는 필요조 제주특별자치도 서귀포시 중문관광로 227-24 (697-858) 건이기 때문에, 러시아는 군사적 긴장 완화 및 상호 자제 호소, 러시아가 참여하는 6자회담 전화: 064)735-6500 팩스: 064)738-6522 재개 입장을 고수하는 한편, 남북한 등거리 노선을 전제로 김정은 체제와의 대화를 적극적 E-mail: policyforum@jpi.or.kr http://www.jpi.or.kr JPI정책포럼 에 게재된 의견은 필자 개인의 의견으로, 제주평화연구원의 공식입장과는 무관함을 알려드립니다. ISSN: 2005-9760 으로 추진할 것이다. * JPI정책포럼 세미나(2013.05.24) 발표자료