지역주의완화를위한선거제도개혁방안 _ 51 지역주의완화를위한선거제도개혁방안 1) 김종갑 * 목차 Ⅰ. 머리말 : 문제제기 2. 지역주의완화효과와개선점 Ⅱ. 선거제도의이론적검토 Ⅳ. 선거제도의전면적개혁논의 1. 당선인결정방식 1. 중대선거구제 2. 선거구제 2. 일본의병립형혼합제 3. 투표구조 3. 독일의연동형혼합제 Ⅲ. 선거제도의부분적개혁논의 : 지역구 Ⅴ. 대안의제시결합비례제 1. 권역의석할당의 유권자수기준방식 1. 특징과운영원리 Ⅵ. 결론 Ⅰ. 머리말 : 문제제기 정당이존재하는본질적인목적은시민사회에존재하는다양한균열구조를정책으로반영하는데있다. 그러나특정지역에서밀집된지지를바탕으로의석을독점하는현재의지역정당구도하에서는 사회적균열의정책적반영 이라는정당의순기능을기대하기어렵다. 정당의독점구도가유지되는한, 정당은시민사회의균열을수렴 표출하기위해적극적으로노력하기보다지역유권자의관성적이며맹목적인지지에안주하려고할가능성이높다. 이러한점에서지역주의에대한개혁논의는정당의독점구도를타파하고견제와균형의경쟁구도를형성하는데초점을두어야할것이다. 그리고이를위해서는현행선거제도의개선이무엇보다필요하다. 그동안정치권과학계를중심으로지역주의를완화하기위한다양한선거제도개혁방안이논의되어왔다. 21년 11월 23일대통령자문사회통합위원회는한국정당학회의연구결과와학술토론회등을토대로최종선거제도개혁방안을발표한바있다. 이에따르면현행제도하에서석패율제를도입하거나, 비례의석의확대, 일본식또는독일식 * 국회입법조사처입법조사관 ( 선거 ), jgkim123@nars.go.kr
52 _ 선거연구제 2 호 권역별비례제의도입등이제안되었다. 사회통합위의최종대안을살펴보면제도대안에대한면밀한검토와실체적인식이부족하다는인상을준다. 또한기존의선거제도개선논의들도지역주의완화의방안으로비례의석의확대를통한비례성의제고에만치중해온것이사실이다. 비례의석의확대가비례성제고의유일한방법으로인식되는것은논의를협소화시키는단선적사고이다. 물론비례의석의확대가비례성의제고효과를가져올수있지만의석확대를비례성제고의유일한수단으로볼수는없다. 기존제도의틀에서비례성을높일수있는다양한대안의모색이선행된후, 의석확대라는수단은차선책으로논의되어야한다. 또독일식권역별비례제의경우, 제도자체에내재하는모순에대한논의들이전혀이루어지지않고있다. 초과의석으로인한불비례성도문제지만그보다는 득표와의석의역전 을의미하는부정적득표비중의문제에관한논의가결여되어있다. 일본식이나독일식권역별비례제논의가비례의석의변화를전제로하는전면적성격의개선안이라면, 석패율제도는현행제도하에서비례대표당선인결정방식의변화만을의미하는부분적성격의개선안이라할수있다. 석패율제도의경우, 211년중앙선거관리위원회는정당명부의작성단위와당선인결정방식을우리의상황에맞게수정한지역구결합비례제를제안하였다. 지역구결합비례제는지역구와비례선거구의연계를통해지역주의를완화하는방안이다. 지역주의의주된원인이다수대표제가적용되는지역구선출방식에있다는점에서선관위의개선안은큰의미를갖는다. 하지만지역구결합비례제가당선인의대표성, 봉쇄조항의적정성, 당선인결정방식의합리성등의기준에서볼때적지않은문제점을노정하는것이사실이다. 이러한문제의식에기초하여이논문에서는지역구결합비례제를비롯하여중대선거구제, 일본식및독일식권역별비례제등의다양한제도논의를비판적으로고찰하고, 지역주의완화효과를노정할수있는선거제도개혁방안을모색하고자한다. Ⅱ. 선거제도의이론적검토 1. 당선인결정방식 (electoral formular) 당선인결정방식은표가의석으로전환되는방식을말한다. 당선인결정방식에는다수대표제와비례대표제그리고다수제와비례제를결합한혼합식이있다. 웨스트민스터모델 (Westminster model) 또는영미식모델 (Anglo-Saxon model) 로불리는다수대표제는한선거구에서최다득표자가당선되는제도이다. 다수대표제의가장큰제도적효과
지역주의완화를위한선거제도개혁방안 _ 53 는 정치적안정 (political stability) 에있다. 반면, 1위득표자만당선되기때문에사표 (wasted vote) 가많이발생한다는단점도존재한다. 비례대표제의경우, 명부식비례대표제 (list PR) 와단기이양식 (single non-transferable vote) 이있다. 명부식비례대표제는유권자가정당명부에투표하고득표율에따라의석을배분하는제도로다수대표제와함께선거제도의대표적인유형으로꼽힌다. 명부식비례대표제를택하고있는국가들은정당이명부를작성하는방식과선거구크기에따라국가별로다양한형태를보인다. 단기이양식은당선인을다수득표순위에따라결정하되일정쿼터 (quota) 이상의득표는순위에따라다른후보자들에게이양하는제도를말한다. 단기이양식은유권자의의사를가장폭넓게반영할수있는제도로평가받지만, 당선인결정과정이복잡하다는단점이있다. 이밖에도다수대표제와비례대표제를결합한혼합식선거제도 (mixed member system) 가있다. 혼합식은다시 다수대표제와비례대표제의병립형 (mixed member majoritarian) 과 다수대표제와비례대표제의연동형 (mixed member proportional) 으로구분된다 (Reynolds Reilly Elli 25, 3-32). 병립형은다수대표제와비례대표제를병렬적으로조합한제도로서비례대표에의한의석할당이소선거구의석할당에서발생하는사표를직접구제하거나보정하는효과가낮다. 반면연동형은다수대표제와비례대표제를연동시킨제도로서다수대표제의인물대표성을구현하면서비례제적성격이강하게나타난다. 이러한특성으로연동형은 다수대표제와비례대표제의장점을결합한이상적인제도 (the best of both world) 로평가된다 (Shugart Wattenberg 21; Karp 26). 병립형과연동형의가장큰차이는지역선거구와비례선거구의의석배분이연계되어있는가에있다. 병립형에서는양자 ( 兩者 ) 의당선인결정방식이독립적으로이루어지지만, 연동형에서는서로연계되어있다. 연동형중에서도지역선거구의불비례성을보완하는보정형 1) 과지역구인물대표성을강조하는인물형으로나뉜다. 보정형은지역구의불비례성을비례의석배분을통해완화하는방식인반면, 독일식으로대표되는인물형은정당득표로의석을산정한후지역구의석을배분하는방식이다. 연동형이병립형보다비례제적성격이강하며, 연동형중에서도인물형이순수비례대표제에준하는비례효과를보이는것으로알려져있다. 일반적으로혼합식선거제도는지역구선출방식, 지역구와비례의석의혼합비율, 선거구층등에있어서다양한형태가존재한다. 헝가리의경우지역구대표선출방식에결선투표제 (two round vote) 를채택하고있고, 지역구와비례의석의혼합비율 (mix ratio) 도국가마다상이하게나타난다. 또한대부분의국가가지역구와전국구의 2개선거구계층 (tier) 을채택하고있지만헝가리와베네수엘라처럼별도의비례선거구를두어 3개선거구계층을운영하는국가도있다. 1) 보정형으로분류되는이탈리아의경우, 비례의석의배분을지역구에서낙선한 2 위득표자의표를구제해줌으로써지역구의불비례성을완화하는방식을채택한바있다.
54 _ 선거연구제 2 호 2. 선거구제 (district magnitude) 선거구란대표를선출하는지역적단위를말한다. 일반적으로 1개선거구에서 1인의대표를선출하면소선거구, 2-4인의경우중선거구, 5인이상은대선거구로분류한다. 소선거구제하에서는선거의관리감독이용이하고선거비용이적게드는장점이있으나거대정당이나집권여당에유리하고군소정당이나무소속후보에게는불리한제도이다. 선거구제는당선인결정방식과결합하게되는데, 통상소선거구제는단순다수대표제 (first past the post), 결선투표제, 선호투표제 (alternative vote) 를채택한다. 한편다수대표제를취하면서중대선거구를운용하는선거제도로는블록투표제 (block vote), 정당블록투표제 (party block vote) 그리고단기비이양식 (single non-transferable vote) 이있다. 비례대표제의경우대부분대선거구제를채택한다. 지역선거구와비례선거구가결합하는형태로는독일식과일본식혼합선거제도가있다. 혼합선거제도에서비례선거구는모두대선거구제인반면지역선거구는다양한형태의선거구제가가능하다. 대부분소선거구제를채택하고있지만대만이나에콰도르등일부국가에서는중대선거구제방식이다. 혼합선거제도중에서도독일식은독특한의석배분방식을보여준다. 독일식에서의석배분은 2단계로이루어진다. 우선지역구와비례대표를합한전체의석 598석을정당의득표율에따라정당별로 1차배분하고, 그다음정당의주별득표율에따라각주에 2차배분한다. 2차배분과정에서는지역구의석이우선적으로배분된다. 정당의지역구의석이비례의석보다적은경우의석수의변동이없으나, 만약지역구의석수가해당주에배정된의석수보다많으면그잉여분의의석수는초과의석 (surplus mandates) 으로모두인정된다. 이처럼독일식선거제도는의석수를정하는방식에있어서비례대표제를따르지만, 당선인결정은지역구와비례명부를혼합한방식을채택하고있다. 이런점에서독일식선거제도는인물선거의특성이가미된비례대표제 (personalized PR) 로불린다. 한편일본식선거제도는지역선거구와비례선거구에서각각의정해진의석을독립적으로선출하는병립형이다. 3. 투표구조 (voting structure) 투표구조란유권자가행사하는투표의수와투표용지에기재하는기표방식을말한다. 즉, 유권자에게주어지는투표권의행사방식에따른분류기준이라고할수있다. 유권자가 1표만을행사할수있으면단기투표, 출마한후보자수만큼투표권을행사할수있으면연기투표라고한다. 또한유권자가행사할수있는투표수를후보자의수보다적게
지역주의완화를위한선거제도개혁방안 _ 55 하는제한투표제 (limited vote) 와출마후보의수만큼투표권이주어지는블록투표제의유형도있다. 이중블록투표제에서는정당에관계없이할당된의석수만큼후보자를선택할수있고당선은다수득표의순위에의해결정된다. 다만블록투표제에서는유권자가선거구에할당된의석수만큼투표권을행사하는반면, 단기비이양식와같은경우한표만을행사할수있다. 비례대표제의경우명부작성방식에따라기표방식도상이하게나타나는데, 구속형명부 (closed list), 개방형명부 (open list), 자유형명부 (free list) 등으로나뉜다. 구속형명부의장점은정당이후보자의대중적지지도와관계없이직능대표, 여성, 종교적 인종적소수의대표성을반영하는명부를작성할수있다는점이다. 단점은대중적지지를받는후보자라하더라도정당내역학관계에따라명부에서배제될수있으며그에대해유권자가의사표명을할수있는방법이없다는것이다. 반면유럽대륙의다수국가들이채택하고있는개방형명부에서는유권자가선호하는정당뿐만아니라그정당내후보자도선택할수있다. 이제도는유권자의선택권을정당만이아니라후보자에게까지확장하는장점이있지만, 동일정당후보자들간에득표경쟁을해야하므로정당내파벌및계파형성을조장할수있는단점이있다. 자유형명부의경우, 유권자는한정당소속후보들에게한표이상투표권을가지거나서로다른정당후보자들의명부에교차투표를할수있다. 이러한자유형명부에는선호하는후보에게주어진투표수만큼몰아서투표하는누적투표 (cumulative vote) 와, 서로다른정당의후보자에게한표이상의투표를행사하는분할투표 (panachage) 가있다. 누적투표와분할투표는모두유권자의후보에대한영향력을확대하는효과가있으나, 투표방식이복잡하고무효표가양산될수있다는단점이있다. Ⅲ. 선거제도의부분적개혁논의 : 지역구결합비례제 1. 특징과운영원리 지역구결합비례제는일본의석패율제도를모델로하고있다. 일본의중의원선거는 48명중 3명을소선거구단순다수제로선출하고, 나머지 18명은 11개권역에서 6~ 29명의비례대표를선출하는방식이다. 후보자는자신이출마한선거구를포함하는비례대표권역명부에중복입후보할수있고지역구에서낙선하더라도지역구의득표율에따라비례대표로당선될수있다. 즉, 지역구와비례대표로동시에출마한중복후보중
56 _ 선거연구제 2 호 47, 49, 52 188, 189 출처 : 필자작성 < 표 1> 현행공직선거법관련조문과지역구결합비례제비교 현행 ㆍ지역구 : 정수범위안에서추천ㆍ비례대표 : 동일순위에중복추천금지 ㆍ후보자의이중등록금지 ㆍ비례대표당선인결정 - 비례대표후보자명부등재순위에따라결정 선관위개정의견 ㆍ지역구 : 현행과같음ㆍ비례대표 : 동일순위에정수범위를초과하여같은시 도지역구후보자의중복추천가능ㆍ지역구후보자의비례대표후보중복추천허용 ㆍ비례대표당선인결정 - 비례대표후보자명부등재순위에따라결정원칙ㆍ중복추천후보자당선인결정특례 - 지역구당선자는비례대표후보자명부에기재되지않은것으로간주 - 지역구에서 1% 이상득표한낙선자중에서당선인결정기준에따라각순위별당선자 1 인결정 - 지역구당선자가지역구총수의 1/3 이상인정당의경우해당시 도지역중복추천자당선배제 석패율이가장높은후보를비례대표로부활당선시킨다. 2) 석패율은당선자와낙선자의득표비율을말하는것으로낙선자의득표수를당선자의득표수로나누어 1을곱한수치이다 ( 選擧制度硏究會 29, 78-79). 3) 선관위의지역구결합비례제는이러한석패율제도를변형한것이다. 이에따르면정당은시 도별로해당정당이추천한지역구국회의원후보자중에서 2명이상을비례대표후보자명부의같은순위에추천할수있다. 이경우비례대표후보자를추천한해당순위에는다른비례대표후보자를추천할수없다. 서로다른시 도의지역구후보를같은순위에비례대표후보로추천하거나, 비례대표후보를추천한해당순위에지역구후보가아닌자를함께추천한경우, 그리고 1명의지역구후보만을추천한경우모두해당순위의비례대표후보등록은무효가된다. 또한중복입후보는시 도별지역구당선인수가해당 2) 지역구에서탈락한후보가비례대표로당선되는것은유권자의입장에서는투표대상이다르고판단기준이다르다는점에서문제제기가있을수있으나, 일본최고재판소는석패율제도의합헌성을인정한바있다. 이러한사실은유권자가지역구와비례대표연동방식을사전에인지하고투표하는만큼투표대상과기준이다르다고해서위헌적요소가있다고볼수없다는것을뜻한다. 일본최고재판소 1999.11.1. 선고, 1999(Gyo-Tsu) No.8, <http://www.courts.go.jp/english/judgments/text/1999.11.1-1999-gyo-tsu-no.8. html>( 검색일 : 211.1.4.) 3) 석패율이란당선자와낙선자의득표비율을말하는것으로낙선자의득표수를당선자의득표수로나누어 1 을곱한수치이다. 따라서석패율은당선자의득표에낙선자의득표가어느정도근접하였는가를보여주는지표가된다. 예컨대, A 후보가 5 만표로당선되고 B 후보가 4 만표로낙선했다면 B 후보의석패율은 8% 가된다.
지역주의완화를위한선거제도개혁방안 _ 57 시 도의국회의원지역구수의 1/3에미달하는정당에대해서만적용하며, 당선인은유효투표총수의 1분의 1 이상을득표한후보자중에서결정된다. 그리고후보자의득표수는석패율이아닌평균득표율, 즉지역구평균유효득표수로나눈수가가장큰후보자를당선인으로하되, 그수가같은때에는득표율이가장높은후보자를당선인으로한다. 4) 2. 지역주의완화효과와개선점 지역구결합비례제의핵심적운영원리는지역구선거에서낙선한후보들을비례명부에올려지역구득표율이가장높은후보를비례대표로당선시키는것이다. 지역구와비례명부에동시에등재된후보는지역구에서떨어지더라도비례대표에서당선될수있기때문에지역구에서최대한많은득표를얻기위해노력할것이다. 이는지역구의사표를줄이는효과를가져와선거의비례성을높이고장기적으로정당간경쟁구도의형성으로이어질수있다. 하지만선관위의지역구결합비례제는크게세가지측면에서문제점이제기될수있다. 첫째, 당선인의대표성 (representativeness) 문제를들수있다. 선관위안에따르면정당이비례대표후보자명부에중복추천할수있는지역구국회의원후보자는해당시 도에속한지역구후보자이어야한다. 즉비례대표후보를선정하는단위는시 도가되고, 그안에서지역구낙선자간평균득표율 ( 평균유효득표수대비득표율 ) 에따라당선인이결정되는방식이다. 하지만비례대표당선인의순번은정당의전국득표율에따라결정된다. 이는당선인결정방식이이중적이라는것을의미하므로대표성의문제를가져올수있다. 비례대표의당선에는해당권역의유권자뿐만아니라전국의다른권역유권자의정당투표결과도반영된것이다. 물론지역구에서가장많이득표한탈락자가비례대표가된다는점에서지역구유권자의표심이반영되었다고볼수도있다. 하지만지역구에서탈락하고전국단위의비례대표로당선된후보가엄밀한의미에서해당권역의대표성만을가진다고볼수는없다. 따라서비례대표당선인을전국명부가아닌권역별독자적명부를통해선출하는권역별비례제가바람직할것이다. 둘째, 봉쇄조항 (threshold) 의적정성이다. 선관위안에따르면비례대표후보자의추천은지역구국회의원선거에서 1% 이상을득표한정당의후보를대상으로한다. 하지만정당간경합지역에서는 1% 이상득표율이나올수있으나, 특정정당이압도적으로높은지지율을보이는지역에서는이조건을충족하기어려운것이현실이다. 18대총선 4) 지역구평균유효득표수의산정은해당지역구에서 3% 이상득표한후보자만을대상으로함. 즉, 3% 이상득표한후보자의전체득표수의합을 3% 이상득표한후보자의수로나눈수를말한다.
58 _ 선거연구제 2 호 의경우, 민주당후보는영남권의전체지역구중 2/3에달하는지역구에서 1% 이상의득표율을보였으나, 한나라당후보는호남권 3개지역구중 5개지역구에서만 1% 이상의득표율을보였다. 따라서일본에서현재적용하고있는 1% 규정을그대로적용하기보다는우리의현실에맞게하향조정할필요가있다. < 표 2> 18 대총선의민주당과한나라당의지역구득표율 (%) 광역시도 지역선거구 민주당 한나라당 광역시도 지역선거구 민주당 한나라당 목포 38.7 2.12 영도 9.53 43.46 여수갑 81.17 6.54 부산진갑 13.35 49.71 여수을 83.86 4.69 부산진을 13.36 53.92 순천 77.45 5.57 동래 9.73 37.39 나주화순 74.15 6.92 남구갑 16.67 66.7 전남 광양 59.45 18.44 부산북구강서갑 38.57 57.34 담양곡성구례 76.82 12.79 해운대기장갑 17.25 64.97 고흥보성 56.3 4.39 해운대기장을 15.62 51.42 장흥강진영암 67.66 6.18 사하갑 16.28 44.98 해남완도진도 43.1 3.42 사하을 44.89 41.88 무안신안 29.32 5.5 북구강서을 23.18 64.19 함평영광장성 67.93 3.59 중구남구 3.27 48.13 대구전주완산갑 4.75 4.4 북구갑 5.93 52.58 전주완산을 65.3 7.81 울산 중구 11.11 64.85 전주덕진 49.12 4.93 포항북구 5.79 62.64 군산 52.79 5.37 포항남구울릉 17.6 69.62 경북익산갑 57.33 9.22 구미을 4.4 29.68 전북정읍 35.28 2.46 경산청도 9.83 78.47 남원순창 52.92 9.11 창원갑 1.27 49.89 김제완주 53.69 8.41 창원을 4.97 44.66 진안무주장수임실 74. 1.45 마산갑 11. 71.95 고창부안 77.41 14.26 마산을 19.85 64.14 동구 88.73 7.63 김해갑 21.56 5.85 서구갑 79.14 11.14 김해을 47.76 45.56 경남서구을 72.52 7.7 밀양창녕 9.48 46.33 광주 남구 31.44 3.3 의령함안합천 6.73 49.47 북구갑 63.28 4.8 북구을 79.23 6.91 광산갑 5.39 3.88 광산을 73.15 7.18 출처 : 필자작성주 ) 민주당과한나라당의경쟁지역구만을대상으로하였음. 색칠된부분은민주당또는한나라당이 1% 이상의득표율을보인선거구임.
지역주의완화를위한선거제도개혁방안 _ 59 마지막으로당선인결정방식 (electoral formular) 의합리성문제를들수있다. 선관위안은지역구낙선자중평균득표율이가장높은후보자가비례대표로당선되는방식이다. 그러나단순다수대표제 (first past the post) 로당선인이결정되는현행지역구선출방식에서지역구후보의득표율은상대적평가이다. 평균득표율방식은지역구선거에서나타나는득표율차이를인위적으로평균화하는것으로서바람직하지않다. 당선인과의득표차인석패율에따라비례대표당선인을결정하는것이민의에더부합한다고불수있다. Ⅳ. 선거제도의전면적개혁논의 1. 중대선거구제 중대선거구제 (multi-member districts) 5) 의도입은지난참여정부에서부터지역주의해소를위한선거제도개편방안으로논의되어왔다. 현이명박정부에들어와서도대통령직속사회통합위원회가지역주의해소에대한중대선거구제의효용성을주장한바있다. 6) 선거구를광역화하면그만큼당선인이늘어나기때문에지지도에서취약한정당도당선인을낼수있는가능성이높아질수있다는논리이다 ( 정용하 21). 하지만학계에서는부정적인견해가지배적이다. 중대선거구제가지역주의해소에기여하기보다오히려소지역주의와선거비용의증대, 당내계파및파벌의조장, 낮은득표율의당선인증가등부정적측면이크다는지적이다 ( 홍재우 29, 김만흠 21). 특정정당이강한지지기반을갖는지역에서선거구가커지면오히려지역주의정당이의석을모두독점할수있다. 지난두번의지방선거에서나타난결과는이러한주장을뒷받침한다. 2인에서 4인을선출하는 26년기초의회선거에서한나라당은영남지역의전체선거구 324곳중 76% 에해당하는 246곳에서, 민주당과열린우리당은호남 174곳중 93곳 (53%) 에서동시당선자를냈다. 하지만이들정당은상대지역에서는단 1석도얻지못했다. 21년선거에서도호남의 179개선거구에서민주당은 118곳 (66%), 한나라당은영남의 327개선거구중 145곳 (44%) 에서동시당선인을냈지만, 상대지역에서는의석을얻지못했다 ( 중앙선거관 5) 중대선거구제는 2 인이상의선거구제를의미하는모호한표현이다. 선거제도의체계적분류에따른정확한명칭은단기비이양식 (single non-transferable vote) 이다. 6) 21 년 6 월 8 일청와대에서개최된사회통합위원회 1 차보고회의에서현행소선거구제를중대선거구제개편하는방안이건의되었다. 연합뉴스, 21.6.8, 사통위지역주의극복위한중대선거구제건의 <http:// www.yonhapnews.co.kr/bulletin/21/6/8/2akr21685771.html?did=1179m>( 검색일 : 211.1.12.)
6 _ 선거연구제 2 호 리위원회 21). 이론적으로는선거구가클수록군소정당이나취약정당의후보가당선될가능성이높아지는것은사실이다 (Rae 1967, Sartori 1986, Nohlen 29). 그러나지역주의완화와관련하여중대선거구제가명확히긍정적인효과를보인다고판단하기는어렵다. 선거구의크기 (district magnitude) 뿐만아니라유권자의투표행태, 정당의선거전략등이변수로작용할수있기때문에몇명을선출하는선거구로할때그러한효과가나타날수있는지는단정하기어려운것이다. 7) 무엇보다가장큰이유는다수대표제로선출되는당선인선출방식에있다. 일정한봉쇄조항 (threshold) 이없이 1표라도더획득한후보자가당선되는상대적다수대표제방식이중대선거구제의지역주의완화효과를반감시킨다고할수있다. 중대선거구제는혼합식선거제도의도입취지에도부합하지않는다. 대부분의혼합식선거제도는소선거구제와비례대표제를결합한방식을운영하고있다. 혼합식중에서도연동형 (MMP) 을채택하고있는국가는모두소선거구방식이고, 우리와같은병립형 (MMM) 국가중에는소수에불과하다. 8) 그이유는혼합식선거제도에서지역구와비례선거구가가진각각의장점을취하기위해서는소선거구제방식이유리하기때문이다. 비례제를두고있으면서비례성을높이기위해지역구에서선거구를확대할필요는없다. 오히려중대선거구제를도입하면지역구본래의취지인지역대표성이희석된다는단점이있다. 또한과거일본의사례에서알수있듯이중선거구제는정당계파의난립, 선거비용증대등의폐해를보인사실등을고려할때제도대안으로논의되기에는부적합할것이다. 9) 2. 일본의병립형혼합제 일본의중의원선거제도는유권자가지역구와비례대표에각각 1표씩행사하는혼합식선거제도이다. 일본은혼합식선거제도중에서도지역구와비례대표가별도의방식 7) 한국정당학회의사회통합위원회용역보고서 지역주의양상의변화대응방안 : 선거제도를중심으로 에따르면지역주의완화효과가나타나기위해서는선거구의의석규모가최소 5 인이상은되어야한다는주장이다. 사회통합위원회, 21.8.4, 지역주의해소를위한선거제도개선방안 <http://www.harmonykorea. go.kr/committee/activityview.asp?seq=338&page=6&pagecode=h55&project=1>( 검색일 : 211.1.15.) 8) MMM 을채택하고있는 22 개국중 5 개국 ( 대만, 세네갈, 안도라, 에콰도르, 튀니지 ) 이중대선거구제를운영하고있다. 9) 일본은과거 1 개선거구에서 3~5 명을선출하는중선거구제를채택하였으나거대자민당이한선거구에복수의후보를내면서자민당일당지배를강화하고파벌간담합등심각한부작용이발생하여 1996 년총선부터소선거구제와비례대표제의병립형을운영하고있다.
지역주의완화를위한선거제도개혁방안 _ 61 으로선출되는병립형으로분류된다. 일반적으로병립형은지역구선거와비례대표선거의당선인결정이별도로이루어지기때문에지역구선거에서발생하는사표가구제되지못한다. 하지만일본에서실시되는석패율제도는지역선거구에서사표로처리되는유권자의표가권역비례대표의당선인결정에반영되므로표의성과가치가어느정도구현될수있는장점이있다. 일본의병립형선거제도는지역구와비례대표를각각독립적인방식에의해당선인을결정한다는점에서우리의선거제도와동일한구조적틀을갖는다고할수있다. 명부작성의단위가한국과달리권역이라는점을제외하면일본식은한국선거제도와정합성이높다고할수있다. 따라서선거체계의안정성이나유권자의투표방식에대한이해등을고려할때독일의연동형보다제도대안으로서긍정적으로평가될수있다. 그러나병립형에서지역주의완화효과를얻기위해서는비례의석의증대가불가피하다는점은제도도입의가장큰장애로작용한다. 선거전문가들사이에차이는있으나비례의석수가 1석이상의수준으로확대되어야한다는견해가일반적이다. 강원택 (29) 은 1석과 12석으로증원된비례의석수를기준으로한시뮬레이션결과를통해정당의지역별의석분포를보여주었다. 이에따르면비례의석수를 12석으로설정했을때지역별의석독점현상이어느정도완화되지만패권정당구도의변화를의미하는수준에는못미친다는결과를제시하였다. 1) 김용복 (21) 의경우도비례의석의확대를통한지역주의완화효과가제한적이라고말한다. 하지만비례의석의규모를 1석으로늘리고석패율제도를적용한다면지역정당체제를완화시킬수있다고주장한다. 28년총선에권역득표율을기준으로적용했을때한나라당과민주당이호남과영남권역에 2 석씩확보하게되는데, 이를석패율에따라당선인을선출하게되면미약하나마선거경쟁을촉발시키고지역의정당활동을강화시켜중장기적으로지역정당구도를타파할수있다는것이다 ( 김용복 21, 28). 일본식권역별비례제에서지역주의완화를위해정당의전국득표율을권역마다일률적으로적용하는방안이제안된바있다 ( 조기숙 1998; 구춘권 22). 하지만일본식권역별비례제는기본적으로권역을단위로정당명부를작성하고정당득표율에따라비례의석을배분하는방식이다. 권역득표율에따라비례의석을선출하게되면지역적기반이약한정당은의석을획득할가능성이낮아지역정당체제를극복하기어렵다는한계가있다. 물론일률배분식은정당의전국득표율을적용하기때문에지역적독점구도를약화시키는효과는권역별합산방식보다는크다. 하지만득표율적용은전국단위로하고, 비례명부의작성은권역단위로한다는것은직접투표의원칙에위배된다는비판을 1) 하지만비례의석 12 석을일본식병립형이아닌독일식연동형에적용했을때지역주의완화효과가가장큰것으로나타났다.
62 _ 선거연구제 2 호 피할수없다. 해당권역의유권자의사에따라비례대표가선출되는것이아니라전국의유권자의사에따라획일적으로비례대표가선출되는인위적인방식인셈이다. 권역단위로독자적명부를작성하는이유는해당권역의대표성을띠게하려는목적이다. 또한비례성은득표와의석배분의일치수준을의미한다. 비례성이높다는것은유권자의투표가정당의의석으로전환될때일치수준이높다는것이다. 따라서정당의전국득표를기준으로권역의의석으로 일치 시키려는것은비례성을높이기위한시도이지만비례성의왜곡을의미하는것이다. 11) 한편병립형선거제도에서는지역구선거에다양한투표방식을접목시킬수있다. 예를들어단기이양식이나결선투표제, 선호투표제가비례대표제와결합할수있는투표방식이다. 단기이양식의경우유권자의선호도를소선거구방식보다정확하게반영할수있고비례성을높일수있다는장점이있지만제도가복잡하다는단점이있다. 결선투표제는선출되는대표의대표성을높일수있지만소선거구방식이라는점에서지역주의완화의효과를기대하기는어렵다. 또투표가두번실시될수있기때문에그에따른선거비용의증가를감수해야한다. 외국사례를보더라도병립형선거제도를운영하고있는국가들은대부분지역선거구에서선거구당 1인을선출하는소선거구제를채택하고있다. 이러한점에서지역구는소선거구제방식이타당할것이다. 3. 독일의연동형혼합제 독일선거제도는그동안학계와정치권의큰관심과주목을받아왔다. 무엇보다우리와같은다수제와비례제의혼합식중에서도높은비례성을보인다는점에서우리의선거제도에접목하려는시도들이있었다. 그러나독일식선거제도의긍정적인평가의이면에는제도자체에내재하는심각한모순점이있다. 부정적득표비중 (negative voting weight) 12) 으로지칭되는독일식의모순은정당득표의증가가의석감소로나타나고, 반 11) 김용복은권역합산방식을적용하면비례성이크게반영되지못하는지역도존재할수있다는단점이있지만민심이정확히반영되고민주주의원리와선거제도의원칙에충실한방식이라고평가한다. 또한지역적차원에서정당의활동을촉진하는효과가있다고주장한다 ( 김용복 21, 22-23). 12) 예를들어, 총의석 598 석, 제 2 투표총수 5,98, 표일때 P 정당이연방총선에서 25, 표를얻고 A 주와 B 주에서각각 16, 표, 144, 표, 헤어 - 니마이어 (Hare-Niemeyer) 의석산출방식에따라 25 석을배분하면 A 주에 11 석, B 주에 14 석이할당된다. 그런데 A 주와 B 주의지역구의석이각각 11 석과 6 석이라면실제의석배분은 A 주는지역구의석 11 석으로모두채워지고, B 주의경우지역구의석 6 석과명부의석 8 석으로채워진다. 그러나 P 정당이 A 주에서 5, 표가적은 245, 표를획득했다고하면결과는달라진다. A 주에서 11, 표에대한 1 석이, B 주에서는 1 석을제외한나머지 15 석이할당된다. 즉, 5, 표가적을경우 A 주의지역구의석이명부의석보다 1 석많은 11 석이므로총의석은 26 석이된다. P 정당은정당득표수가 5, 표적을때오히려총의석이 1 석증가하는모순적현상이발생하는것이다.
지역주의완화를위한선거제도개혁방안 _ 63 대로정당득표의감소가의석증가를초래하는현상을말한다. 부정적득표비중은투표가 치의평등원칙에위배되는중대한결과를초래하여 28년연방헌법재판소에서위헌판 결을받았다. 13) < 표 3> 총선별초과의석수변화 총선년도 199 1994 1998 22 25 29 지역구 / 비례대표 328/328 328/328 328/328 299/299 299/299 299/299 내생적초과의석 6 16 13 5 16 24 계 662 672 669 63 614 622 출처 : www.bundeswahlleiter.de 참조필자재구성 부정적득표비중은초과의석의발생과밀접한관련을가진다. 초과의석중에서도주 ( 州 ) 차원에서발생하는내생적초과의석 (internal surplus mandates) 이부정적득표비중의발생원인으로작용한다. 14) 따라서초과의석을차단하는것이부정적득표비중을해결하는방법이다. 독일식을한국에적용했을때초과의석이얼마나자주, 또얼마나많이발생하게되는지예측하기는힘들다. 그것은초과의석의발생에영향을미치는요인들이다양하기때문이다. 선거구의규모, 지역구의석과비례의석의비율, 유권자의투표행태, 의석할당방식등다양한요인들이초과의석발생에영향을미칠수있다. 하지만문제는단 1석의초과의석이발생하더라도그것이부정적득표비중의모순으로이어질수있다는사실이다. 부정적득표비중의문제가독일의의회선거에서전면적으로부각된계기는 25년 1월 2일드레스덴 (Dresden) 제16선거구에서실시된재선거였다. 이보다앞서 25년 9월 < 표 4> 부정적득표비중과의석변동 실제투표결과 A주의정당득표가 5,표적을경우 득표수 의석산정 배분의석 득표수 의석산정 총의석 A주 16, 1.6 11 11, 1.31 1 B주 144, 14.4 14 144, 14.69 15 총계 25, 25 245, 25 명부의석 지역구의석 총의석 명부의석 지역구의석 총의석 A주 11 11 11 1 11 11( 초과의석1석 ) B주 14 6 14 15 6 15 총계 25 17 25 25 17 26 주 ) 의석산정에는최대잔여방식인헤어-니마이어식이적용되었음 13) 28년 7월3일독일연방헌법재판소는부정적득표비중이독일기본법 (Grundgesetz) 에서명시하고있는 평등선거의원칙과직접선거의원칙을침해하므로, 211년 6월 3일까지연방공직선거법의관련조항 ( 제 7조제3항제2문, 제6조제3항및제4항 ) 에대한개정안을마련하도록결정하였다. 독일연방헌법재판소, 부 정적득표비중관련조항위헌결정 (2 BvC 1/7, 2 BvC 7/7) <http://www.bundesverfassungsgericht.d e/entscheidungen/cs2873_2bvc17.html>( 검색일 : 211.9.12.) 14) 초과의석은의석배분과정중어느단계에서발생하였는가에따라 외생적초과의석 과 내생적초과의석 으로 구분된다. 외생적초과의석은연방차원에서발생하는초과의석인반면, 내생적초과의석은주별하위배분과정 에서발생하는초과의석이다.
64 _ 선거연구제 2 호 18일드레스덴선거구만제외된하원선거에서기민연 (CDU) 은이선거구가속한작센 (Sachsen) 주에서배분의석 1석, 지역구의석 13석으로 3석의초과의석을얻었다. 그런데만약기민연의정당득표가약 42,표이상이라면초과의석 1석을잃는결과를가져오는것으로나타났다. 드레스덴선거구의유권자들은선거예측결과를통해이러한사실을인지하게되었고, 기민연이아닌자민당에게제2투표를줌으로써 42,표이하가되어초과의석 3석을유지할수있었다 (Pukelsheim 26, 171). 부정적득표비중이심각한모순으로인식되는것은단순히투표가치의불평등이나득표와의석간불비례성의문제를넘어, 유권자가전략적으로투표결과를왜곡할수있다는점이다. 적은표를얻은정당에게더많은의석이배분되고, 반대로많은표를얻은정당은적은의석이배분될수있기때문에유권자는자신이지지하는정당이많은의석을얻도록지지정당에게투표하지않는현상이나타날수있다. 독일총선에서부정적득표비중은 1957년총선이래지속적으로나타났으며, 지난 29년총선에서도실제보다더적은득표를했더라면의석을더많이확보할수있었던주가 1개주로나타났다. 25년드레스덴재선거에서더많은의석을얻기위해기민연지지자들이자민당에게투표한것처럼, 이러한현상은언제든발생할가능성이있다. 독일의회에서정당들은부정적득표비중의해결방안과관련하여첨예하게대립하다가 211년 9월 29일본회의기명투표를실시하였다. 투표결과연립내각을구성하고있는기민 / 기사연 자민당의안이찬성 294표반대 241표로통과되었다. 그러나여당이제시한부정적득표비중의해결방안에대해학계의전문가들사이에서반론이제기되고있고, 15) 사민당을비롯한야당들도헌법재판소에위헌법률심판을신청하기로결정하였다. 16) 이처럼독일식이높은비례성으로지역주의완화를위한제도대안으로서긍정적인평가를받지만초과의석으로인한부정적득표비중현상은제도도입의중대한걸림돌이된다. 부정적득표비중의모순을초래하는초과의석의해결방안으로국내선거연구자들은오스트리아방식의적용을주장한다 ( 김영태 21; 강원택 21). 하지만오스트리아는초과의석을인정하고제수 ( 의석수대비득표수 ) 를상향조정하여초과의석수만큼차감하는 15) 여당의개정안의핵심은기존방식과달리유권자수에따른주별독립적의석배분방식이다. 주별의석배분과정에서발생하는잔여표 (Stimmrest) 는사표로처리하는것이아니라, 헤어쿼타 (Hare-Quote) 에의해주별잔여표를합산한후연방쿼타로나눠별도의의석으로반영한다. 따라서정당의최종의석은 ' 배분의석 + 추가의석 + 초과의석 ' 이된다. 여당개정안에대해전문가들의견해는차이를보인다. 일부는해법을제시했다고평가하는반면, 일부는의원정수의증가나비례성의불균형등의문제를지적한다. 독일연방하원, 하원내무위원회선거법공청회진술인발표문 <http://www.bundestag.de/bundestag/ausschuess e17/a4/anhoerungen/anhoerung11/stellungnahmen_sv/index.html>( 검색일 : 211.1.1.) 16) 독일연방하원, 연방하원선거법개정안투표 <http://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/211/358 64137_kw39_de_wahlrecht/index.html>( 검색일 : 211.1.19.)
지역주의완화를위한선거제도개혁방안 _ 65 방식을채택하고있다. 이경우초과의석이발생한정당과다른정당과의불비례성이발생하는단점이있다. 또오스트리아방식은전국차원에서발생하는외생적초과의석에대한해법이다. 하지만부정적득표비중은주단위에서지역구의석과명부의석의편차에의해발생하는내생적초과의석에서비롯되는문제이다. 따라서오스트리아방식은부정적득표비중의해법이될수없다. 이처럼부정적득표비중의모순을둘러싸고독일의회내에서합일점을찾지못하고있고, 국내에서도합리적이며타당한해법이마련되지않고있어현단계에서독일식선거제도의도입논의는유보될수밖에없을것이다. V. 대안의제시 선거제도연구자들은지역주의완화를위한제도개혁방안으로비례의석의확대를주장한다 ( 장훈 26; 강원택 29; 김장민 29; 김용복 21; 안승국 21; 어수영 211). 일당독점의지역구도를완화하기위해서는패권정당이아닌취약정당의의석확보가가능하도록해야하고, 이를위해서는비례의석의확대를통한비례성의제고가절실하게요구된다는것이다. 비례의석을늘릴수록지역패권정당의의석독점이완화될수있는것은사실이다. 17) 또한현행비례의석은외국사례를보거나의원 1인당국민수, 지역구의석대비비례의석수등여러요인을고려할때규모를늘리는것이타당할것이다. 18) 하지만비례의석을증원하기위해서는현행 299석의변화없이지역구의석을줄여비례의석을늘리거나, 지역구의석 245석을동결하고비례의석을늘려전체의원정수를증원하는방안이될것이다. 하지만지역구의석을줄이든전체의석을늘리든어느쪽이든모두현실적으로실현되기어려운문제이다. 의석수의확대는국민적여론수렴과동의가요구된다는점에서장기적인관점에서추진해야할문제이다. 천편일률적으로의석확대를최우선적과제로제시하는것은선거제도개혁논의의지형을협소하게할수있다. 무엇보다비례성제고를위한밀도있는논의와연구가선행되어야한다. 현행의석수로비례성을제고할수있는최적의방안을모색한후에도다른대안이없을때비로소비례의석확대논의가정당성을갖게될것이며제도효과도배가될것이다. 앞서살펴보았듯이독일식선거제도는비례의석수를 일정규모 이상으로늘리지않더라도비례성을높일수연동방식이다. 하지만독일식은초과의석의발생으로인한부 17) 이때비례의석은전국단위의비례의석보다는지역주의가강한지역의비례의석이확대되어야함을말한다 ( 강원택 29, 39). 18) 장훈 (26, 196) 에따르면비례의석을전체의석 3 석중 1 석 (29%) 또는 122 석 (33%) 으로늘려야비로소비례지수는각각 9.2 와 91.1 로증가하는것으로나타난다.
66 _ 선거연구제 2 호 정적득표비중의문제로도입되기어렵고, 우리와제도적유사성을띠는일본의권역별비례제가개혁모델로검토될수있을것이다. 다만비례의석수의확대보다는의석배분방식의변화를통해비례성을높일수있는방안이유의미성을갖는다고할수있다. 1. 권역의석할당의 유권자수기준방식 권역별비례제의의석할당방식은유권자수에따라권역별할당의석을차등배분하는방식이다. 28년총선에일본식권역별비례제의의석할당방식인동트식 (D'Hondt) 을적용하면비례의석 54석은 < 표 5> 와같이개별권역에배분된다. 소수점이하의수는최대잔여수에따라할당하는헤어-니마이어 (Hare-Niemeyer) 방식을적용한다. 권역별할당의석이결정되면권역의석을개별정당에배분한다. 이때의석배분의기준은해당권역의정당득표율이된다. 예를들어서울권의 12석을각정당이획득한득표율에따라할당하면한나라당 7석, 민주당 4석, 친박연대 1석, 나머지정당들은의석을배분받지못한다. < 표 5> 일본식권역별비례제의비례의석배분 ( 유권자수기준 1 차배분, 권역기준 2 차배분 ) 권역유권자수할당의석 한나라당통합민주당친박연대자유선진당민주노동당창조한국당 득표수 (%) 1,473,477 서울 8,78,355 12 (22.94) 경기강원 11,476,32 17 267,33 (32.19) 58,319 충청 3,795,448 5 (7.91) 호남제주 4,369,586 6 23,371 (3.16) 영남 1,76,326 14 2,169,257 (33.77) 배분의석 7 9 2 1 득표수 (%) 1,37,469 (24.5) 1,261,9 (29.23) 323,21 (7.48) 1281,962 (29.71) 41,184 (9.51) 배분의석 4 5 1 6 1 득표수 (%) 382,814 (16.95) 573764 (25.4 163753 (7.25 6713 (2.69 532212 (23.56 배분의석 1 2 득표수 (%) 175,731 (14.98) 258,459 (22.3) 519,443 (44.27) 31,688 (2.7) 188,142 (16.3) 배분의석 1 2 1 득표수 (%) 138,751 (14.25 255,752 (26.27 84,878 (8.72 184,729 (18.98 39,335 (31.78 배분의석 득표수 (%) 169,787 (26.4) 215,563 (33.6 55,16 (8.46 64,71 (9.83 147,412 (22.61 계 37,796,35 54 6,421,727 23 4,313,645 15 225875 5 1,173,463 5 973,445 4 651,993 2 출처 : 필자작성주 ) 일본의의석할당방식인동트식을적용하였다. 동트식은정당득표를 1, 2, 3,... 등의정수로나눈몫이큰순으로의석을배분하는방식이다. 54 석을통트식에따라정당별배분했을때제수 (divisor) 는 672, 권역의석을다시각정당에배분했을때제수는서울 : 21,; 경기 강원 : 22,; 충청 : 2,; 호남 제주 : 21,; 영남 : 21,. 배분의석 2
지역주의완화를위한선거제도개혁방안 _ 67 이처럼일본식권역별비례제는유권자수로권역의석을미리정하면고정된의석수범위내에서정당득표율에따라하위배분하는방식이다. 하지만이와달리 < 표 6> 에서제안하는방식은정당의할당의석을유권자수가아닌전국득표율에따라정하고, 이를정당의전국득표율을기준으로권역별배분하는득표율기준방식이다. 정당의전국득표율은한나라당 4.66, 민주당 27.31, 친박연대 14.3, 자유선진당 7.43, 민주노동당 6.16, 창조한국당 4.13이된다. 19) 이를헤어-니마이어방식을적용하여 54석으로조정하면한나라당 22석, 민주당 15석, 친박연대 8석, 자유선진당 4석, 민주노동당 3석, 창조한국당 2석이배분된다. 권역별의석은전국적으로얻은정당의권역별득표율에따라비례배분으로결정된다. 한나라당의경우서울권에서전국적으로얻은득표율의 22.94% 에해당하고, 이는한나라당의전체의석 22석중 5석에해당된다. 이러한방식으로계산하면한나라당의권역별의석분포는서울 5석, 경기 강원 7석, 충청 2석, 호남 제주 1석, 영남 7석이된다. 권역 서울 (9) 경기강원 (1) 충청 (9) 호남제주 (8) 영남 (18) < 표 6> 수정형권역별비례제의비례의석배분 ( 득표율기준 1 차배분, 전국기준 2 차배분 ) 득표수 (%) 1473,477 (22.94) 267,33 (32.19) 한나라당 (22) 통합민주당 (15) 친박연대 (8) 자유선진당 (4) 민주노동당 (3) 창조한국당 (2) 58,319 (7.91) 23,371 (3.16) 2,169,257 (33.77) 배분의석 5.5 5 7.8 7 1.74 2.7 1 7.43 7 득표수 (%) 1,37,469 (24.5) 1,261,9 (29.23) 323,21 (7.48) 1281,962 (29.71) 41,184 (9.51) 배분의석 3.61 4 4.38 4 1.12 1 4.46 5 1.43 1 득표수 (%) 382,814 (16.95) 573,764 (25.4) 163,753 (7.25) 6,713 (2.69) 532,212 (23.56) 배분의석 1.36 2 2.3 2.58 1.22 1 1.88 2 득표수 (%) 175,731 (14.98) 258,459 (22.3) 519,443 (44.27) 31,688 (2.7) 188,142 (16.3) 배분의석.6.88 1 1.77 2.11.64 1 득표수 (%) 138,751 (14.25) 255,752 (26.27) 84,878 (8.72) 184,729 (18.98) 39,335 (31.78) 배분의석.43.79 1.26.57 1.95 1 득표수 (%) 169,787 (26.4) 215,563 (33.6) 55,16 (8.46) 64,71 (9.83) 147,412 (22.61) 배분의석.52 1.66 1.17.2.45 계 6,421,727 22 4,313,645 15 2,258,75 8 1,173,463 4 973,445 3 3 651,993 2 출처 : 필자작성주 ) 선거인수는 28 년총선의확정된선거인수. 28 년총선의정당득표율적용. 19) 득표율산출을의석배분기준인정당득표율 3% 이상인정당만을대상으로하였기때문에참고자료의득표율과는차이를보인다 ( 중앙선거관리위원회 28, 288).
< 표 7> 현행방식과대안으로논의되는제도간비교 현행방식연동형혼합제 ( 독일 ) 병립형혼합제 인구수기준할당방식 ( 일본식 ) 득표율기준할당방식 의석수 ( 지역구 : 비례 ) 299(245 : 54) 598(299 : 299) 48(3 : 18) 299(245 : 54) 의석배분방식 ㆍ지역구 245 석은소선거구다수대표제로선출ㆍ비례대표 54 석은전국명부로전국득표율에따라정당별배분 ㆍ지역구의석 299 석은소선거구다수대표제로선출ㆍ 2 단계의석배분중 1 단계상위배분은전체 598 석 ( 무소속의석제외 ) 을정당의전국득표율에따라해당정당에배분ㆍ하위배분은정당의주별득표율에따라배분 ㆍ지역구 3 석은소선거구다수대표제로선출ㆍ비례대표 18 석은권역별정당득표율에따라배분 ㆍ지역구 299 석은소선거구다수제로, 비례의석 54 석은권역별명부로선출ㆍ비례의석 54 석의정당별배분은유권자수가아닌전국득표율을기준으로하고, 개별정당의권역별의석배분은정당의전국득표율을기준으로함 비례대표명부작성단위전국권역 ( 주 ) 권역권역 석패율적용적용하지않음이중입후보제적용함적용함 제도적특징및효과 ㆍ특정정당이특정지역에서의석을독점하는지역주의문제발생ㆍ낮은비례성ㆍ대표성의문제 ㆍ높은비례성으로지역주의완화에긍정적임ㆍ초과의석발생으로총의석이유동적임ㆍ초과의석에따른불비례성문제와부정적득표비중이발생함 ㆍ독일식에비해현행선거제도와구조적유사성가짐ㆍ지역주의완화효과를보이기위해서는지역구대비비례의석의비율을높여야함 ㆍ병립형과연동형절충방식ㆍ권역비례의석은유동적이지만정당의총의석은고정됨ㆍ권역간득표율에비례하여최종권역의석이결정되므로비례성높음ㆍ석패율적용으로정당지지를유도하고정당정치의활성화가능ㆍ현행선거제도를유지하면서지역주의완화효과를높일수있음. 비례의석확대시지역주의완화효과배가 출처 : 필자작성
지역주의완화를위한선거제도개혁방안 _ 69 득표율기준방식의의석배분은독일식과유사하다. 유사점은독일식과같이득표율을기준으로전국단위와권역단위에서정당별로의석을배분한다는점이다. 그러나독일식과의차이는득표율기준방식의경우전국단위에서배분할때비례의석만을대상으로한다는점에있다. 또독일식과같이비례의석이유동적이지만그것이초과의석으로이어져전체의석을증가를가져오는것이아니라, 전체의석은고정되고그안에서정당의권역별득표율에따라권역간의석분포만유동적이다. 무엇보다독일식이나일본식과다른점은권역별할당의석이정당의전국득표율에따라비례배분된다는점이다. 독일식이나일본식은정해진권역의석의범위내에서정당득표율에따라할당하는방식이기때문에배분되는의석수가정당의권역득표율에종속되지만득표율기준방식에서는정당의전국득표율이기준이되므로배분되는의석수는더많아질수있다. 득표율기준방식은현행의석수와지역구대비비례의석의비율을유지하면서권역의득표율을충실하게의석으로반영하여비례성을제고할수있는방안이다. 정당의전국득표율에따라권역에배분되는의석수가유동적이기때문에정당의입장에서는더많은득표를위해노력할것이므로정당지지를추동하는효과를갖게된다. 이는결국취약정당의의석확보가능성을높이는긍정적인유인으로작용할수있다. Ⅵ. 결론 지역주의문제를해결하기위해서는특정지역에서의석을독점하는지역패권정당에대항하여취약정당도의석을확보할수있는경쟁구도가마련되어야한다. 우리와같은소선거구와전국명부비례선거구의결합방식에서는비례의석을늘려도지역주의는완화되지않는다. 비례의석을늘려비례성을높여도특정정당이의석을독점하는지역에서지지기반이취약한정당이의석을확보할가능성이높아지지는않는다. 비례성이지역주의완화로이어지려면지역주의가강하게나타나는지역에취약정당이어느정도득표력을가질때비로소가능하다. 즉 지역의비례성 을높여취약정당에대한지지가사장되지않고의석으로전환되어야독점정당체제를완화할수있는단초가마련되는것이다. 이점에서석패율제도는 지역의경쟁구도 를형성시키는유의미한수단이될수있다. 석패율제도나지역구결합비례제는비례의석의인적구성만변화시킬뿐의석수의확대와관련있는것은아니다. 그럼에도불구하고석패율제가지역주의완화에기여할수있는것은지역구의탈락자중에서다득표자가비례대표로당선되는방식이기때문에정당간선거경쟁을촉진시켜취약정당의의석확보가능성을높일수있기때문이다.
7 _ 선거연구제 2 호 중대선거구제는대부분의선거제도연구자들이지적하듯이지역주의완화효과가제한적이다. 선거구당선출의원의수, 즉선거구의크기가클수록지역독점구도가완화될가능성은있지만그러한제도효과가나타날수있을정도로선거구를광역화할경우지역대표성의약화가초래된다는단점이있다. 현행전국명부비례제방식보다는권역별비례제가지역주의완화에효과적일수있다. 그러나일본식권역별비례제를도입할경우비례의석의확대논의가수반된다. 현행비례의석규모로는취약정당이지역주의정당이지배하는권역안으로진입할가능성이희박하기때문이다. 비례의석수를늘리기위해서는현행지역구의석수를고정시키고비례의석을증원하거나, 전체의석수를동결하고지역구의석을줄이는방안이있다. 하지만비례의석의확대나지역구의석의축소는정당간합의도출의가능성이나국민적여론을고려할때쉽지않다. 독일식권역별비례제의경우연동방식이기때문에일본식보다는높은비례성을보여지역주의완화효과가크지만, 부정적득표비중의모순은도입에걸림돌이된다. 결국가장현실적인대안은의석수의변동없이지역주의가강하게나타나는지역에서취약정당이의석을확보할수있도록비례성을제고하는것이다. 이를위해서는인구수에따라의석을할당하는일본식권역별비례제보다는득표율을기준으로정당의석을할당하고권역의석은정당의전국득표율에따라비례배분하는방식이실효성있는방안이될것이다. 선거에서비례성은 득표가의석으로전환되는일치도 를의미한다. 득표비례원칙을적용하면득표가의석할당의직접적기준이되기때문에유권자의표심을의석으로정확히반영할수있다. 득표율기준방식에서는유권자수가아닌득표율에따라권역명부의석이결정되기때문에유권자수가적은권역이라도더많은비례의석을획득할수있다. 이는투표율을높이는효과도가져올것이다. 득표율기준방식이석패율제도와더불어실시되면지역주의의완화에상승작용을할것이며, 또향후비례의석이확대되면그효과는더커질것이다.
지역주의완화를위한선거제도개혁방안 _ 71 참고문헌 강원택. 21. 지역주의극복과정치통합을위한선거제도개혁의방안 입법과정책. 1-1. 31-54.. 29. 선거제도선진화방안에대한검토. 서울 : 여의도연구소. 구춘권. 22. 선거제도의개혁과의회발전 : 지역적균열과정당불만족의극복을위한선거제도의개혁방향. 의정연구 8-2. 154-177. 국회정치개혁특별위원회. 211. 공직선거법개정방향에관한공청회자료집. 서울 : 국회정치개혁특별위원회. 김만흠. 21. 지역균열의정당체제와선거제도개혁 - 기호순번제의폐지와석패율제의도입을중심으로. 지역주의극복과사회통합을위한국회의원선거제도개선토론회. 서울 11월. 김영태. 211. 지역정당구조와중대선거구제. 미래정치연구 1-1. 113-135.. 21. 선거제도의기본원리와선거제도개혁 : 독일식정당명부제를중심으로. 사회통합위원회 한국정당학회 일치를위한정치포럼공동주최 지역주의극복과사회통합을위한국회의원선거제도개선토론회 발표논문. 서울 11월. 김용복. 211. 한국선거제도개혁과석패율제도의도입 : 쟁점과평가. 한국정치학회 한국사회과학협의회주최 211 공동학술회의. 한국정치의쟁점 : 정치선진화를위한정치개혁과제. 서울 6월.. 21. 일본선거제도개혁과석패율제도의효과 : 한국에의시사점. 한국정치연구 19-3. 313-339.. 29. 정당정치의발전을위한선거제도의개혁 : 비례대표제의확대와석패율제도의도입. 기억과전망 2. 39-7. 안승국. 21. 국회의원선거제도의변화와정치적효과 : 선거구제와비례대표제를중심으로. 한국정치외교사논총 32-1. 259-288. 어수영. 211. 혼합선거제도도입에따른정치적효과분석. 선거연구 1-1. 7-36. 장훈. 26. 혼합형선거제도의정치적효과. 한국정치학회보 4-5. 191-213. 정용하. 21. 선거제도와지역성 : 중선거구제를통한지역성의발견. 한국민족문화 37. 3-38. 조기숙. 1998. 새로운선거구제도선택을위한시뮬레이션결과. 의정연구 6. 149-182. 홍재우. 29. 오늘다시선거를생각한다 : 정치공학의그림자. 서울 : 새로운코리아구상을위한연구원.
72 _ 선거연구제 2 호 중앙선거관리위원회. 28. 국회의원선거총람. 18대총선. 과천 : 중앙선거관리위원회선거상황팀.. 21. 전국동시지방선거총람. 제5회. 과천 : 중앙선거관리위원회선거과. Rae, Douglas W. 1967. The Political Consequences of Electoral Law. New Haven: Yale Univ. Press. Karp, Jeffrey A. 26. Political Knowledge about Electoral Rules: Comparing Mixed- Member Proportional Systems in Germany and New Zealand. Electoral Studies. 25-4. December 26. 714-73. Lübbert, Daniel. 29. Negative Stimmgewichte und die Reform des Bundestags- Wahlrechts. Deutscher Bundestag Info-Brief. Pukelsheim, Friedrich. 26. Current Issues of Apportionment Methods. In: Simeone, Bruno and Pukelsheim, Friedrich(eds.). 26. Mathematics and Democracy. Heidelberg: Springer. 167-176. Sartori, Giovanni. 1986. The Influence of Electoral Systems: Faulty Laws or Faulty Method?. In: Grofman, Bernard and Lijphart, Arend. Electoral Laws and Their Political Consequences. New York: Agathon Press. 43-68. Nohlen, Dieter. 29. Wahlsysteme in Reformprozesse. In: Strohmeier, Gerd(ed.). Wahlsystemreform. Baden-Baden: Nomos. 45-8. Reynolds, Andrew, Reilly, Ben and Elli, Andrew. 25. Electoral System Design: The New International IDEA Handbook. Stockholm: IDEA. Shugart, Matthew S. and Wattenberg, Martin P. 21. Mixed-Member Electoral System. The Best of Both Worlds?. Oxford: Oxford University Press. 選擧制度硏究會. 29. 衆議阮選擧要覽. 東京 : 國政情報センタ-. 일본재판소, 1999.11.1, 일본최고재판소판결일본중의원선거의이중입후보제와비례제의위헌심판 http://www.courts.go.jp/english/judgments/text/1999.11.1-1999 -Gyo-Tsu-No.8.html( 검색일 : 211.1.4.) 독일연방하원, 하원내무위원회선거법공청회진술인발표문 http://www.bundestag.de/bundestag/ausschuesse17/a4/anhoerungen/anhoer ung11/stellungnahmen_sv/index.html( 검색일 : 211.1.1.) 연합뉴스, 21.6.8, 사통위지역주의극복위한중대선거구제건의 http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/21/6/8/2akr216857 71.HTML?did=1179m( 검색일 : 211.1.12.)
지역주의완화를위한선거제도개혁방안 _ 73 사회통합위원회, 21.8.4, 지역주의해소를위한선거제도개선방안 http://www.harmonykorea.go.kr/committee/activityview.asp?seq=338&page=6 &pagecode=h55&project=1( 검색일 : 211.1.15.) Martin Fehndrich, 초과의석해결방안 http://www.wahlrecht.de/ueberhang/umgang.html( 검색일 : 211.9.6.) 오스트리아내무부, 오스트리아의회선거제도개관 http://www.bmi.gv.at/cms/bmi_wahlen/nationalrat/ueberblick.aspx( 검색일 : 211.11.2.) 독일연방헌법재판소, 부정적득표비중관련조항위헌결정 (2 BvC 1/7, 2 BvC 7/7) http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/cs2873_2bvc1 7.html( 검색일 : 211.9.12.) 독일연방하원, 연방하원선거법개정안투표 http://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/211/35864137_kw39_de_wahlr echt/ index.html( 검색일 : 211.1.19.)
74 _ 선거연구제 2 호 < 국문초록 > 이논문은지역주의완화를위한국회의원선거제도의개선방안을제시하고있다. 지역주의완화의핵심은정당경쟁구도의형성과비례성의제고에있다. 이를위해서는석패율제도의경우, 권역명부를바탕으로평균득표율보다는석패율을적용하고, 봉쇄조항은하향조정될필요가있다. 또한소위 부정적득표비중 의모순을보이는독일식보다는일본식권역별비례제가바람직하다. 다만비례성의제고를위해정당의권역별의석할당을유권자수가아닌득표율을기준으로하고, 권역내의석배분은정당의전국득표율에따라권역별비례배분하는방식을고려해볼수있다. 이방식은권역의득표율을충실하게의석으로반영함으로써현행의석수의변동없이비례성을제고할수있는방안이다. 이방안을적용했을때지역주의완화효과가획기적으로나타나지는않지만, 석패율제도와병행하여실시된다면취약정당의의석확보가능성을높여정당경쟁구도의형성에기여할수있을것이다. 주제어 : 선거제도, 지역주의, 비례성, 석패율제도, 연동형혼합제, 병립형혼합제 electoral system, regionalism, proportionality, second chance rule, mixed member proportional, mixed member majoritarian