동향과분석 미국오바마 2기행정부의북핵정책전망이상현북한의 3차핵실험과중국의대북정책변화박병광대북경제제재 : 현황과전망장형수
동향과분석대북경제제재 : 현황과전망 대북경제제재 : 현황과전망 장형수 한양대학교교수 hzang@hanyang.ac.kr I. 들어가며 북한은 2012 년 12월 12일 5번째장거리로켓발사를전격적으로감행하였다. 북한은 1998 년이후단행된네번의장거리로켓발사에서는모두탑재물을지구궤도에올리는데실패하였으나, 이번에는 1, 2, 3단로켓이정상적으로분리된후탑재된인공위성이지구궤도에진입하였다. 북한의장거리로켓발사는 2009 년 5월북한의제2차핵실험이후통과된유엔안전보장이사회결의 ( 이하안보리결의 ) 1874 호위반이다. 북한은장거리로켓발사는소위평화적목적으로제작된 광명성 3호 인공위성을지구궤도에올려놓기위한것이라고주장하지만, 국제사회는그기술이탄도미사일기술과같기때문에이는모든종류의탄도미사일발사를금지한유엔안보리결의 1874 호위반이라고규정하고있다. 2013 년 1월 23일유엔안전보장이사회는다시안보리결의 2087호를만장일치로채택하여북한에대한제재를강화하였다. 북한은 2011 년 12월김정은정권이들어선이후국제사회의반대에도불구하고이미 2012 년 4월 13일제4차장거리로켓을발사한적이있다. 당시로켓발사는실패하였고북한은미국과의 2 29합의의파기로인해미국으로부터 30여만톤의식량지원을받지못하는불이익을감수하였다. 북한의지난제5차장거리로켓발사도중국을포함한국제사회의사전경고와비난에도불구하고이루어졌다. 북한은대북제재를미국의대북한적대시정책의상징으로거론하면서격렬하게반발하고있다. 북한의제3차지하핵실험은이러한북한의행태를극명하게보여주고있다. 지난 1월 23일유엔안보리결의 2087호가통과되자마자북한은외무성성명을통해한반도비핵화포기선언을한뒤, 다음날에는북한의공식성명으로는최고수준인국방위원회성명을통하여 미국을겨냥한높은수준의핵실험 27
KDI 북한경제리뷰 2013 년 3 월호 실시를강력하게시사하였다. 그후북한은마치미리정해진매뉴얼에따라행동하듯이일련의위기고조과정을거쳐 2월 12일오전제3차지하핵실험을강행하였다. 한편, 핵실험이후북한은자신들에대한제재를또다시강화한다면준비된후속조치를취한다면서오히려한국, 일본등주변국을위협하였다. 국제사회는이에안보리결의 2094호를만장일치로통과시켜대북제재를또다시강화하였다. 일반적으로경제제재는외교정책목표를달성하기위해서제재를가하는국가 ( 이하 제재국 ) 가제재를당하는국가 ( 이하 제재대상국 ) 와의통상적인무역및금융관계를단절하거나단절할것을위협하는정부차원의의도적인행위를지칭한다. 1) 경제제재의형태는일반적으로수출및수입의제한과금융및자본거래의제한이있다. 금융 ( 자본 ) 제재의형태는공적개발원조 (ODA), 기타공적차관, 상업차관, 무역금융의제한등이며, 이는제재대상국국외자산의동결및압류를포함한다. 일반적으로무역의제한보다금융거래의제한이제재대상국일반주민보다지도층에더직접적인영향을미쳐서제재의효과를극대화한다고알려져있다. 북한은유엔안보리결의 1718호 (2006년 ), 1874호 (2009년), 2087호 (2013년 ) 및 2094호 (2013년) 로대표되는다자간경제제재외에도한국, 미국, 일본등이독자적으로시행하고있는다양한양자간대북경제제재를이미오랜기간동안받고있다. 양자간대북제재는제재국이자국민을대상으로독자적으로실행할수있기때문에제재참여국가간협력과조율이필요한다자간경제제재보다현실적으로더신속하고효과적인결과를가져올수있다. 반면, 다자간대북제재는참여국가간협력과조율이효율적으로이루어진다면, 제재대상국이제재국이외의다른국가로무역및금융거래를쉽게전환할수있는양자간경제제재보다더효과적일수있다. 본연구에서는북한에대한국제사회의대북제재중에서경제제재조치만을추려서그현황을분석하고향후전개과정을전망해보기로한다. 이를위해서는경제제재의효과성에관한논의가필요하다. 경제제재가 효과적 이라면제재국은제재를계속하려고할것이고 합리적인 제재대상국은이를피하기위해일정정도양보를할것이며, 반대로제재가 효과적 이지않다면 합리적인 제재국은기존제재를철회하거나 효과적일것으로기대되는 새로운경제제재를고안해낼것이기때문이다. 본연구에서는경제제재의효과성에대한일반론을살펴본뒤, 유엔안전보장이사회, 한국, 일본및미국의대북경제제재의목적 수단을살펴보고각경제제재의효과성을일정한기준하에분석한뒤, 그바탕위에서국제사회의대북경제제재의향후전개과정을전망해보기로한다. 1) Gary Clyde Hufbauer, Jeffrey J. Schott, Kimberly Ann Elliott, and Barbara Oegg, Economic Sanctions Reconsidered, 3rd edition, Washington, D.C.: Peterson Institute for International Economics, 2007, p.3. 28
동향과분석대북경제제재 : 현황과전망 II. 대북경제제재현황 1. 유엔안전보장이사회결의에의한대북경제제재 유엔은안보리결의 825호 (1993 년 ), 1540호 (2004 년 ), 1695호 (2006 년 ), 1718호 (2006 년 ), 1874 호 (2009 년 ), 2087 호 (2013 년 1월 ) 및 2094 호 (2013 년 3월 ) 에근거한대북제재를시행하고있다. 이중안보리결의 1718호, 1874호및 2094호는북한의제1차지하핵실험 (2006년 10월 9일 ), 제2차지하핵실험 (2009년 5월 25일 ) 과제3차지하핵실험 (2013년 2월 12일 ) 에대한유엔차원의대북제재로서국제사회의다자간대북제재의근간을이루고있다. 유엔안보리결의에의한대북제재의조항들은국제법적구속력이강한의무조항과구속력이약한조항으로나누어지는데, 안보리결의에사용되는용어중에서 결정한다 (decide) 는가장강력한표현으로서회원국에게법적으로구속력을부여하지만이외의표현들은법적으로구속력을부여하지못한다. 구속력이없는표현들을그강도순으로정리하면요구한다 (demand), 요청한다 (require), 촉구한다 (urge), 촉구한다 (call upon), 확인한다 (affirm), 강조한다 (underline) 등의순서이다. 물론유엔안보리결의가법적인구속력이없다고하더라도어떤국가가유엔안보리결의를이행하지않으면유엔회원국으로서도덕적책임은면할수없을것이다. 2) 본연구에서는안보리결의중에서무역제재, 금융제재등대북경제제재관련조항의내용을그구속력에초점을맞추어살펴본다. 1) 안보리결의 1718 호에의한대북경제제재 유엔안보리결의 1718 호에서대북경제제재에관련된항목은제8항과이에대한예외조항인제9항및제10 항이다. 유엔은이들조항에서는회원국의이행의무규정인결정한다 (decide) 라는표현을사용하였다. 제8항 (a) 는 자국영토를통해서또는자국인에의하거나혹은자국국적선박이나항공기를사용하여조선민주주의인민공화국 ( 이하 북한 ) 으로아래사항을, 그원산지와관계없이, 직접또는간접적으로공급, 판매, 이전하는것을방지한다. (ⅰ) 유엔재래식무기등록제도상목적으로정의된모든탱크, 장갑전투차량, 대구경대포, 군용 2) 장형수, UN 안보리결의 1874 호가북한경제에미치는영향과전망, 정책연구, 2010 년봄호, 통권제 164 호, 서울 : 국가안보전략연구소, 2010, p.72. 29
KDI 북한경제리뷰 2013 년 3 월호 항공기, 공격용헬기, 전함, 미사일또는미사일시스템, 또는이와관련된부속품을포함한물자, 또는안보리또는본결의 12항에의해구성되는위원회 ( 제재위원회, 이하 제재위 ) 에의해결정되는물자, (ⅱ) 본결의채택후 14일이내에제재위가 S/2006/816 의리스트를감안하여그규정을수정하거나완결하지않는한 S/2006/814 와 S/2006/815 에명시된모든품목, 물자, 장비, 상품및기술과안보리또는제재위에의해북한의핵또는탄도미사일또는여타대량살상무기 (Weapons of Mass Destruction: WMD) 관련프로그램에기여할수있는것으로판단된여타품목, 물자, 장비, 상품, 기술, (ⅲ) 사치품 으로규정한다. 제8항 (b) 는 북한은 8(a)(ⅰ) 및 8(a)(ⅱ) 상의모든품목의수출을중지해야하고각국은원산지에관계없이북한으로부터또는자국민에의하거나자국적선박또는항공기에의한동품목의조달을금지해야한다. 제8항 (c) 는 모든회원국은자국민에의해서또는자국영토를통해서, 상기 8(a)(ⅰ) 및 8(a)(ⅱ) 에포함된물품의제공, 제조, 보수, 사용과관련된기술훈련, 자문, 용역또는지원을북한으로이전하거나, 북한의국민또는영토로부터이전받는것을방지해야한다. 제8항 (d) 는 모든회원국은각국의개별적법적절차에따라서, 제재위또는안보리에의해서, 불법적방법을포함하여북한의핵, 여타 WMD 그리고탄도미사일관련프로그램에연루되거나지원하는것으로지정된개인, 단체또는이들의대리인또는하수인들이동결의시점및그이후직 간접적으로보유또는통제하는자국영토내의자금, 여타금융자산및경제자원을즉각동결하고, 자국인또는자국영토내개인이나단체가상기개인이나단체들이자금, 금융자산또는경제자원을사용하게끔하거나동자원들이이들에이득이되지않도록보장해야한다. 고규정하고있다. 제8항 (e) 는 모든회원국은, 동조항이자국인의자국입국을거부하게하지않는한, 제재위또는안보리에의해서북한의핵 탄도미사일및여타 WMD 관련프로그램과관련된북한의정책을지원또는촉진시키는등이에책임이있는것으로지정된개인및그가족의자국영토입국이나경유방지를위한필요조치를취해야한다. 고규정하고있다. 3) 2) 안보리결의 1874 호에의한대북경제제재 유엔안보리결의 1874 호에서대북경제제재에관련된항목은제 9, 10, 18, 19, 20 항인데, 유엔은제 9 항및 10 항에서는회원국의이행의무규정인결정한다 (decide) 라는표현을사용한 반면, 제 18, 19 및 20 항은법적구속력이없는표현중중간이하의강도인촉구하다 (call 3) 외교통상부, 안보리결의 1718 호비공식번역, 서울 : 외교통상부, 2006. 30
동향과분석대북경제제재 : 현황과전망 upon) 를사용하였다. 안보리결의 1874호의제9항은 안보리결의 1718호 8항 (b) 호의 ( 제재 ) 조치들이모든무기와관련물품뿐만아니라, 이러한무기또는물품의공급, 제조, 정비또는사용과관련된금융거래, 기술훈련, 자문, 역무또는지원에도적용되는것으로결정 (decide) 한다. 제10 항은 안보리결의 1718 호 8항 (a) 호의 ( 제재 ) 조치들이소형무기와관련물품을제외한모든무기와관련물품뿐만아니라이러한무기의공급, 제조, 정비, 사용과관련된금융거래, 기술훈련, 자문, 역무또는지원에도적용되는것으로결정 (decide) 한다. 또한, 국가들이북한에게소형무기를직 간접적으로공급, 판매, 이전하는데대해주의하도록촉구 (call upon) 하고, 동공화국에대한소형무기의판매, 공급, 이전시최소한 5일전에는위원회에통보하도록결정 (decide) 한다. 고되어있다. 4) 안보리결의 1874호의제18항은 회원국들이 1718호 8항 (d), (e) 호에따른의무이행에추가하여, 자국영토 ( 자국영토로, 자국영토를통해, 자국영토로부터 ) 에서, 자국국민, 자국법에따라조직된단체들 ( 해외지사포함 ), 자국내개인또는금융기관들에의한북한의핵 탄도미사일 여타 WMD 와관련된프로그램 활동에기여할가능성이있는금융서비스의제공이나, 어떠한금융 여타자산또는재원의이전을금지하도록촉구 (call upon) 한다. 5) 제19항은 모든회원국들과국제금융 신용기관들이북한주민들의필요를직접해소하는인도주의또는개발상의목적이나, 비핵화증진의경우를제외하고, 동공화국에대한무상원조, 금융지원, 양허성차관계약을신규체결하지않고, 기존계약은줄여나가도록주의를강화할것을촉구 (call upon) 한다. 고되어있다. 제20항은 모든회원국들이북한의핵 탄도미사일 여타 WMD 와관련된프로그램 활동에기여할가능성이있는동공화국과의무역을위한공적금융지원 ( 자국국민또는이러한무역과연관된단체에대한수출신용, 보증, 또는보험포함 ) 을제공하지않도록촉구 (call upon) 한다. 고되어있다. 6) 3) 안보리결의 2087 호에의한대북경제제재 북한의제 5 차장거리로켓발사후채택된안보리결의 2087 호 (2013) 는기존의안보리 결의 1718 호와 1874 호의내용을재확인 (reaffirm) 하고몇가지새로운경제제재의개념을 4) 외교통상부, 안보리결의 1874 호비공식번역, 서울 : 외교통상부, 2009. 5) 여기에는회원국들이국내법적권한과입법에따라상기프로그램 활동과연관된회원국들의영토 장래영토내에또는관할권 장래관할권내에있는금융 여타자산또는재원들을동결하고, 모든여사한거래들을방지하기위해강화된모니터링을적용하는것이포함된다. 고되어있다 ( 외교통상부, 안보리결의 1874 호비공식번역, 서울 : 외교통상부, 2009). 6) 외교통상부, 안보리결의 1874 호비공식번역, 서울 : 외교통상부, 2009. 31
KDI 북한경제리뷰 2013 년 3 월호 도입하였다. 비록회원국에대한강제성은없지만안보리결의 2087호는처음으로 대량의현금 (bulk cash) 에대해언급하였고, 무기개발에사용될우려가있는모든품목에대해회원국이수출과수입모두를통제할수있는 캐치-올 (catch-all) 조항도도입하였으며, 북한금융기관과의금융거래에대한주의를촉구 (call upon) 하고있다는점에서이전결의들과차이가있다. 안보리결의 2087 호제6항은 결의 1874호 (2009) 18항을상기하고 (recall), 이러한맥락에서회원국들이자국국민, 자국영토내개인, 금융기관및자국국내법에따라설립된기타단체 ( 해외지부포함 ) 가북한내금융기관과함께또는이를대신하여하는활동, 또는북한금융기관의지점, 대표자, 대리인, 해외자회사를포함하여북한금융기관을대신하거나이의지시에따라행동하는자들의활동을감시하는것을포함하여, 강화된주의를기울일것을촉구한다 (call upon). 고되어있다. 제12항은 제재회피를위해대량의현금 (bulk cash) 을이용하는것을포함하여결의 1718호 (2006) 와 1874호 (2009) 상의조치들에대한위반을개탄하며 (deplore), 결의 1718호 (2006) 와 1874호 (2009) 에의해금지된활동들에기여할수있는어떠한물품이북한으로또는북한으로부터, 또는국가들의영토를통해공급, 판매또는이전되는것에대한우려와그리고이와관련한국가들의적절한조치의중요성을강조한다 (underscore). 고되어있다. 7) 4) 안보리결의 2094 호에의한대북경제제재 북한의제3차지하핵실험후채택된안보리결의 2094호 (2013) 는이전의안보리결의를재확인하고, 기존안보리결의에서는그이행을촉구하는수준에그쳤던몇가지항목에대해그이행에강제성을부과하고있다. 특히선박검색분야와제재대상개인과단체또는그대리인 ( 단체 ) 에대한제재는이전보다상당히강화되었다. 또한다양한분야에서새로운제재조치를도입하고있어이번안보리결의안은그분량이상당히길어졌다. 경제제재에관련해안보리결의 2094호는이전의결의안과비교하여두가지항목에있어그이행을촉구하는수준에서강제성을띠는수준으로강화되었다. 첫째, 안보리결의 2094 호제11항은 회원국들이결의 1718 호 (2006) 8항 (d) 호와 8항 (e) 호에따른의무이행에추가하여, 북한의핵또는탄도미사일프로그램, 또는결의 1718호 (2006), 1874호 (2009), 2087호 (2013) 및금번결의상금지된여타활동, 또는결의 1718호 (2006), 1874호 (2009), 7) 외교통상부. 안전보장이사회결의 2087 호 (2013) 비공식번역, 서울 : 외교통상부, 2013. 32
동향과분석대북경제제재 : 현황과전망 2087 호 (2013) 및금번결의에의해부과된조치들을회피하는데기여할수있는금융서비스또는자국영토에대해, 자국영토를통해또는자국영토로부터이루어지거나, 자국국민, 자국법에따라조직된단체 ( 해외지부포함 ), 자국영토내개인또는금융기관에대해또는이들에의해이루어지는대량현금 (bulk cash) 을포함한어떠한금융 여타자산또는재원의제공을방지할것을결정 (decide) 하면서권고사항에그친안보리결의 1874호의제18항, 그리고 2087 호의제6항및제12항의주요내용을이번에는의무조항으로강화하였다. 둘째, 안보리결의 2094 호제15항은 모든회원국들이북한의핵또는탄도미사일프로그램, 또는결의 1718호 (2006), 1874호 (2009), 2087호 (2013) 또는금번결의상금지된여타활동, 또는결의 1718 호 (2006), 1874 호 (2009), 2087 호 (2013) 및금번결의에의해부과된조치들을회피하는데기여할수있는북한과의무역에대한공적금융지원 ( 이러한무역과연관된자국국민또는단체에대한수출신용, 보증또는보험제공을포함 ) 을제공하지말것을결정 (decide) 하면서권고사항에그친안보리결의 1874 호의제20 항을회원국의의무조항으로강화하였다. 8) 또한안보리결의 2094 호 (2013) 는금융제재관련새로운권고사항을도입하였다. 제13항은 국가들이해당금융서비스가북한의핵또는탄도미사일프로그램, 또는결의 1718 호 (2006), 1874호 (2009), 2087호 (2013) 및금번결의상금지된여타활동에기여할수있다고믿을만한합리적근거를제공할정보가있는경우, 자국영토또는자국관할권내에있는금융기관들이북한내대표사무소나자회사, 또는은행계좌를개설하는것을금지하기위해적절한조치를취할것을촉구 (call upon) 하고있으며, 제12항은위제13항과같이합리적근거를제공할정보가있는경우에 금융서비스의제공을방지하기위해, 북한은행들이자국영토에신규지점, 자회사또는대표사무소를개소하지못하도록적절한조치를취할것을촉구하고 (call upon), 북한은행들이자국관할권내은행과신규합작투자를설립하거나, 자국관할권내은행의지분을매수하거나, 자국관할권내은행과환거래관계를설립하거나유지하는것을금지할것을또한촉구 (call upon) 하고있다. 한편, 이번결의는서론에서 확산관련선별적금융제재에관한자금세탁방지기구 (FATF) 의신규권고 7을환영하고 (welcome), ( 유엔 ) 회원국들이확산관련선별적금융제재의효과적인이행을위해동기구의권고 7에대한해석안내서 (Interpretative Note) 및관련지침문서들을적용할것을촉구 (urge) 하면서추후이분야로제재를확대할여지를남겨두었다. 9) 8) 외교통상부, 안전보장이사회결의 2094 호 (2013) 비공식번역, 서울 : 외교통상부, 2013. 9) 외교통상부, 안전보장이사회결의 2094 호 (2013) 비공식번역, 서울 : 외교통상부, 2013. 33
KDI 북한경제리뷰 2013 년 3 월호 2. 한국의대북경제제재 이명박정부출범직후 2000년 6 15 공동선언과 2007년 10 4 정상선언에대한이행문제로남북간에고조되기시작한긴장은 2008 년 7월금강산에서관광객이피살되는사태가발생하면서최고조에달하게된다. 한국정부는즉각적으로금강산관광을중단시켰고, 북한도이에대해개성관광중단이라는반격을가하게된다. 북한이금강산관광에서들어오는외화를상실하게되면그렇지않아도어려운북한경제에큰타격이될것으로생각했던사람들에게는북한의개성관광중단조치는실로의외였다. 북한이자존심때문에처음에는강하게나오지만얼마지나지않아대남유화정책을취할수밖에없을거라는것이당시한국의대체적인분위기였다. 그런데북한은 2010년 3월 26일백령도인근에서순항중이던해군초계함정 천안함 에대한기습적인어뢰공격을자행한다. 피격된 천안함 은침몰하였고 47명의인명이희생되었다. 한국정부는약 2달후 5 24조치로불리는매우강력한대북경제제재조치를전격적으로시행한다. 5 24 조치는긴급구호성격의인도적지원을제외한대북지원은물론개성공단의기존투자를제외한남북간모든경제교류 협력과일반무역까지금지하였다. 이는개성공단의현상유지를제외하면남북경제관계를거의 1988 년노태우정부의 7 7 선언직후로되돌린매우강력한대북경제제재조치였다. 10) 한국정부의 5 24조치는 5개월후북한의연평도포격도발로이어졌고남북관계는더욱경색되었다. 3. 일본의대북경제제재 현재일본이시행하고있는대북경제제재는 2002년 9월북일정상회담에서북한당국이일본인납치문제를인정하고생존일본인들을일본에송환한이후에오히려공론화되었다. 특히 2004년 11월피랍자중한명인요코타메구미의유골이일본에전달되었으나일본측의 DNA 검사결과다른사람의유골로밝혀진이후에본격화되었다. 일본인납치문제로시작된일본의대북경제제재는 2006년일본상공을지나태평양에떨어진북한의장거리로켓발사와제1차핵실험으로더욱강화되었다. 현재일본은평화시에취할수있는대북제재조치의거의대부분을이미시행하고있다. 일본정부는북한과의무역관계를금지하고있으며, 만경봉호등북한선박의일본항구기착금지, 일정한도이상의대북송금제한등금융제재도 10) 긴급구호성격의인도적지원도소규모지원에한정하였으며, 개성공단기업들도신설이나시설확장은금지되었다. 34
동향과분석대북경제제재 : 현황과전망 가하고있다. 11) 특히일본은 2007 년북핵 6 자회담 2 13 합의 에따른대북중유지원에도 5 개국중유일하게불참하여북한에대한경제제재에있어서세계에서가장강경한입장을 보이고있다. 4. 미국의대북경제제재 1) 미국의기존대북경제제재현황 현재미국이시행하고있는대북경제제재는오랜역사를가지고있다. 12) 6 25전쟁이발발하자미국은수출통제법 (Export Control Act) 을북한에적용하여대북수출을전면금지함으로써대북경제제재를시작하였다. 이후미국은국가안보에위협이되는공산국가등적성국에대해국외자산을동결하고행정부의승인없이는교역및금융거래를금지하는적성국교역법 (Trading with the Enemy Act of 1917) 을북한에도적용하여, 1950년 12월그시행령인외국자산통제규정 (Foreign Asset Regulations for Exporters and Importers) 을제정한다. 이후에도대북경제제재는데탕트와냉전의종식에도불구하고계속강화되어갔으며, 1987 년북한의대한항공기폭파로인해 1988 년 1월북한이미국국무부의테러지원국명단에등재됨으로써그절정에이르게된다. 한편, 1992 년시작된제1차북핵위기는이후 1994 년제네바북미합의로봉합되었고, 이후 1999년북한의장거리로켓발사유예조치로인하여미국의대북경제제재는 1995년 1월과 2000년 6월두차례에걸쳐일부완화되었다. 그후 2006년북한의장거리로켓발사와제1차핵실험으로미국은유엔차원의대북제재조치와연계한양자간제재조치를취하였다. 2005 년북핵 6자회담에서 9 19 공동성명이타결되고, 우여곡절을거쳐 2007 년 2 13 합의로북핵불능화조치가시행되자미국은 2008 년 6월북한을적성국교역법적용대상에서제외하였고, 10월에는미국국무부의테러지원국명단에서도삭제하였다. 이제미국의적성국교역법적용대상에는쿠바만이남게되었다. 그러나미국의대북제재는거미줄처럼얽혀있어서적성국교역법과테러지원국관련제재에서해제되더라도이는상징적인차원이지실제로달라지는것은거의없다고해도과언이아니다. 미국국무부는북한의테러지원국명단 11) 일본의대북경제제재의자세한내용에관해서는김상기 (2007) 참조. 12) 미국의대북경제제재의자세한내용에대해서는양운철, 미국의대북한경제제재 : 원인, 과정, 전망, 서울 : 세종연구소, 2001; 김상기, 대북경제제재의유효성분석 : 실태와효과, 서울 : 한국개발연구원, 2007; 스테판해거드 마커스놀랜드, 미국의대북제재 : 유엔안보리결의안 1874 호를배경으로, KDI 북한경제리뷰, 2009 년 6 월호, 서울 : 한국개발연구원, 2009; 윤영관, 미국의대북한금융제재의정치경제, 서울대학교 2010 년통일학기초연구심포지엄발표문, 2010 참조. 35
KDI 북한경제리뷰 2013 년 3 월호 삭제를발표하면서핵확산활동, 인권침해, 공산주의국가, 2006 년 10월의핵실험등에근거한대북제재가 19건이나남아있다고밝혔다. 13) 예를들면, 북한이 공산국가 로지정되어있는한북한으로의수출에대해미국수출입은행의수출금융지원대상이될수없으며, 인도적원조를제외한개발원조는북한에공여될수없는것이원칙이다. 이조항에는예외조항이존재하므로 공산국가 에대해서모든개발원조가불가능한것은아니다. 그런데대부분의예외조항이적용되기위해서는미국대통령이제재를유보하는것이미국의국익에부합되거나국가안보에도움이된다는것을서명한문서를미국의회에제출하여이를보증하여야한다. 14) 2) 미국의방코델타아시아 (BDA) 방식의새로운대북금융제재 2005년 9월마카오소재금융기관인방코델타아시아 (Banco Delta Asia: BDA) 에대한금융제재는북한에대한직접적인금융제재는아니었지만결과적으로북한의금융거래에상당한영향을미친것으로보인다. 각국의금융기관이미국달러화로은행간이체를하게되면미국중앙은행의감시를벗어날수없다. 그래서북한은달러화보다는유로화, 위안화거래를선호하고있다. 그런데북한과거래하는은행이북한과는달러거래를하지않더라도세계의다른국가와의달러화거래를중단할수는없을것이다. 이는전세계금융거래의 70% 이상이달러로거래되고있고, 미국은행과의국제금융거래없이정상적인영업활동을지속할수있는은행은거의없기때문이다. 그래서미국은국내법 ( 애국법 311조 ) 에의거하여마카오에있는 BDA를돈세탁 우려 대상으로지정하였을뿐이었는데도그조치는큰파장을불러왔다. BDA와거래하고있던대다수은행들은미국은행과의거래관계에영향을미칠지모른다는 우려 때문에 BDA와의거래를즉각중지하였고, 마카오금융당국은 BDA에개설된북한계좌를동결하는조치를자발적으로취하게된다. 미국은국내법만으로유엔차원의대북경제제재조치가쉽게해낼수없었던성과를거두게되었다. 2007 년북핵 2 13 합의에따라 BDA에동결된북한자금은그해 6월에모두동결이해제되어다시북한으로전액송금되었지만그여파는컸다. 15) 미국은북한에대한직접적인금융제재를실제로단행하지는않았지만, 기회가있을때마다그가능성을거론하면서대북협상에서일종의레버리지로활용하고있다. 13) 윤영관 (2010), p.6. 14) Kenneth Katzman, U.S. - North Korean Relations: An Analytical Compendium of U.S. Policies, Laws & Regulations, Atlantic Council of the United States, 2007( 장형수, 북한의테러지원국해제문제와국제금융기구, KDI 북한경제리뷰, 2008 년 6 월호, 서울 : 한국개발연구원,, 2008, p.10 에서재인용 ). 15) BDA 금융제재의내용과그해결과정에대한상세한설명은장형수 (2010), pp.67~69 참조. 36
동향과분석대북경제제재 : 현황과전망 III. 대북경제제재의효과성에대한논의 1. 경제제재의목적과효과성 일반적으로경제제재의목적은대부분제재대상국에경제적타격을가함으로써제재국이바라는어떤외교적목적을달성하려는것이다. 즉, 경제제재의성공여부는경제제재로인해과연처음의목적을얼마나달성했는가로평가할수밖에없다. 그런데경제제재의효과성분석을위해서는경제제재의외교적목적달성을평가하는기준이필요한데, 객관적인기준설정이쉽지않다. 경제제재로인해제재대상국의무역이나금융거래에상당한손실이초래되었더라도이것이경제제재의외교적목적달성으로이어지지못하였다면이는성공적인제재라고할수없을것이다. 또한제재국이공식적으로제재대상국에요구하는외교정책또는대외정책이제재국이실제로바라는목적과다를수도있을것이다. 어떤경우에는경제제재의목적이불명확한경우도있으며, 경제제재의실제목표가단순한경고용또는응징용일수도있다. 16) 따라서경제제재의효과성을논의하기위해서는우선그목적이무엇인지를명확하게설정한뒤그효과를분석하여야할것이다. 본연구에서는대북경제제재조치의효과성을논의하는데있어서제재국정부가밝힌공식적인목적이달성되었는지를분석하는것외에도추정가능한경제제재의경제적목표달성여부도분석하고자한다. 그판단기준으로는경제제재조치의항목별경제적목표의달성여부, 경제제재에대한북한의대응으로인한무역및금융거래전환여부등이있다. 17) 예를들면북한에대한무역제재는최소한두가지효과를가져온다. 첫째는 당사국효과 로서제재국과북한간무역거래의위축을가져온다. 그런데북한은제재국과의줄어든무역으로인한피해를제3국과의무역증대를통해최소화할수도있을것이다. 이를 제3국효과 라고지칭하는데, 이는경제제재에의해서제재국과북한의거래만영향을받는것이아니라제재에참여하지않는다른나라와북한의거래역시동시에영향을받는것을의미한다. 당사국효과는음 (-) 이지만제3국효과는대부분양 (+) 으로나타난다. 그래서경제제재로인한북한의제재국과의무역감소를제3국과의무역증가로상쇄할가능성도배제할수없다. 그런데 제3국효과 도두가지로구별할수있다. 첫째는제재로인하여북한의무역대상국이 16) 경제제재의일반론에대해서는특히 Hufbauer et al.(2007), 김상기 (2007), 이재호 김상기 (2011) 참조. 17) 경제제재의악영항을제재대상국이효율적으로극복한다고하더라도경제제재로인한 불편함 은피할수없을것이다. 하지만제재국 ( 의국민 ) 도경제제재로인해다양한 불편함 을느끼게된다. 본연구는이러한 불편함 의정도는비교하지않고분석대상에서도제외한다. 37
KDI 북한경제리뷰 2013 년 3 월호 제재국에서제3국으로전환되어단순히 거래선이전 만이루어지는경우가있을것이다. 북한이일본의제재로인해수산물수출을일본에서한국으로쉽게전환할수있는경우가여기에해당한다. 이경우일본의대북제재의효과는거의없다고보아야할것이다. 둘째는제3국효과로인해북한의무역구조가바뀌는경우이다. 북한이일본의제재로인해특정무역품목의수출대체국을발굴하지못하여그무역품목의수출이중단되거나또는제3국에다른무역품목의수출을증가시킬수밖에없는경우가여기에해당한다. 이경우에는제재에대한북한의대응이보다 고통스러울 가능성이크기때문에대북무역제재의효과가더크다고판단할수있을것이다. 18) 2. 효과적인경제제재의조건 Hufbauer et al.(2007) 은 1914 년부터 2000 년까지전세계다양한제재국들에의해실행되었던경제제재사례 174개를분석하였다. 19) 경제제재가효과적이기위한일반론은자명하다. 우선제재국의정책입안자는제재대상국의약점을잘파악하여경제제재의방식과강도를제재의목적에맞게적절히고안해야한다. 이때제재대상국에미치는직접적인영향외에도제재대상국이경제제재를회피하기위해적극적으로대응할경우에제재대상국이이를얼마나잘회피할수있는지에대한치밀한분석도필요하다. 제재국은또한제재가성공하기위해필요한광범위한국제협력에동참할국가가충분한지아닌지도고려해야하며, 제재가자국의기업이나국민들에게미치는악영향도고려하여경제제재가충분한기간동안지속가능한지도점검해야한다. 그런데이러한일반론에는구체성이약간결여되어있어서실제로이를현실상황에서적절하게적용하기는쉽지않다. Hufbauer et al.(2007, pp.160~178) 은경제제재가제재대상국의정책을변화시킬가능성을높이기위해제재국은다음의원칙들을준수해야한다고주장하였다. (1) 씹을수있는만큼만입에넣어라. : 제재국의정책담당자들은일반적으로제재의효과에대해국민들이과도한기대를가지도록그효과를과장하는경우가많다. 일반적으로경제제재의목표가제재대상국의군사적능력에타격을가하거나중요한정책변화를유도하는경우에는제재의효과가그리높지않았다. 경제제재자체는제재대상국에경제적악영향을미칠수있지만경제제재가의도한정치적 외교적성과를가져오기는 18) 이석, 대북경제제재와북한무역 2000 년대일본대북제재의영향력추정, 한국개발연구, 제 32 권제 2 호, 서울 : 한국개발연구원, 2010, p.100. 19) 이외에도 2000 년이후 13 개경제제재사례도실증분석없이수록되어있다. 38
동향과분석대북경제제재 : 현황과전망 훨씬더어렵다. 이처럼제재의목표가매우심대한사항인경우에는제재대상국에대한군사적위협을수반하면서동시에치밀한국제협력이병행되어야효과를극대화할수있다. (2) 적대국보다우호국에대한경제제재가더효과적이다. : 적대국보다는우호국이제재국과경제관계가더밀접하기때문에제재에굴복할개연성이높게된다. 또한제재대상국정부의입장에서도적대국보다는우호국의압력을받아주는것이국내정치적으로덜치명적이기때문에도그러하다. (3) 독재정권주의보 : 민주주의적인정권이전체주의적인정권보다경제제재에더쉽게굴복한다. 독재정권은국민들의불편등경제제재의비용에대해둔감해도되기때문이다. 정치적으로안정되어있으며, 호전적인대외정책을시행하며, 경제규모가큰독재국가에대한경제제재를시행할때에는제재국은제재의효과에대해그리큰기대를가지지않는것이좋다. (4) 경제제재는빅뱅방식이더효과적 : 일반적으로경제제재의강도를점진적으로높여가는방식이더효과적이라고생각하기쉬우나오히려한번에가능한모든제재를퍼붓는것이좋은결과를가져왔다. 그런데이방식의단점은짧은시간에특정한경제제재에대한주요국의국제협력을이끌어내기가쉽지않다는것이다. 한편, 경제제재는수출 수입 금융제재를한꺼번에하는것이가장효과적이었고개별제재중에서는금융제재의효과가가장컸다. 3. 대북경제제재의효과성분석 1) 유엔대북경제제재의효과성분석 유엔안보리결의 1718 호와 1874 호는북한의핵실험으로인하여국제사회의핵확산금지조약 (Nuclear Non-Proliferation Treaty: NPT) 체제가와해되지않도록북한의핵개발포기와핵무기폐기라는국제사회의외교적목표를달성하기위한다자간제재조치를담은것으로볼수있다. 이러한목표를달성하기위한대북경제제재로서북한무기거래금지 ( 소형무기제외 ) 와북한으로의사치품수출금지를회원국의의무이행조치로규정하고있다. 2006년말유엔안보리결의 1718호이후현재까지 6년이상시행된유엔의대북경제제재조치가원래의도했던대로북한의행동을변화시켰는지에대해서는국내외에서부정적인의견이 39
KDI 북한경제리뷰 2013 년 3 월호 압도적이다. 20) 북한은국제사회의비난에도불구하고유엔의제재를수용할수없다는공식입장을밝히고, 안보리결의 1874호에의해금지된탄도미사일기술로전용가능한장거리로켓발사를 2012년에두차례나실행하였다. 북한은 2013년 1월에통과된안보리결의 2087호에도격렬하게반발하면서 2월 12일제3차지하핵실험을감행하였으며, 3월 7일안보리결의 2094호가통과되려하자정전협정과한반도비핵화선언의무효화를선포하면서한반도의긴장을고조시키고있다. 현재까지유엔차원의다자간대북경제제재는공식적인목표달성에는실패했지만, 대북경제제재조치의항목별내용을살펴보면경제적측면에서대북경제제재의양적인효과가일부확인되고있다. 이재호 김상기 (2011) 의실증분석결과에따르면, 북한의무기수출은제재시점 (2006년의 1718호및 2009년의 1874호 ) 이전에비해이후에감소하는모습을보여준다. 유엔의제재하에서도북한은이란, 시리아등일부국가들에는무기를계속판매하려고할것이다. 그러나안보리결의 1874호에의한국제사회의선박검색이지속적으로이루어지면일부회피행위는있겠지만 21) 이전의북한무기수입국들대부분은구태여북한으로부터무기를수입할이유는없을것이다. 그래서유엔의대북무기금수조치는일정한효과를거둘수있는기본적인구조를가지고있다. 22) 반면, 사치품의경우에는안보리결의 1718 호에의한제재조치에도불구하고이후오히려급증하는모습을보여 1718호에의한제재효과는없었으나, 1874호에의한제재이후 2010년의사치품수입이 2009년에비해어느정도줄어들었다고한다. 그렇지만이재호 김상기 (2011, pp.75~77) 는유엔결의안 1874호의효과분석대상연구기간이 1년 6개월정도로짧아서비록추정결과를통해일정정도의제재효과가나타나는것으로분석되었다고하더라도충분한기간이지난후의상황을분석할후속연구가필요함을지적하고있다. 안보리결의 2087호 (2013년 1월 ) 와 2094호 (2013년 3월 ) 도아직본격적인시행전이기때문에그효과를분석하는것은시기상조이다. 요약하면, 유엔의대북경제제재는북한의핵프로그램포기와핵무기폐기라는원래의목적을달성하기에는역부족이었다. 또한현단계에서경제제재는중국의적극적인개입을유도하지않는이상그효과는제한적일것이다. 유엔의대북경제제재는제재의효과성을따지는것보다는북핵을폐기하라는북한에대한국제사회의일치된메시지를전달하는 20) 이재호 김상기 (2011); 홍순직 (2009), pp.36~45; 정형곤 방호경 (2009); Noland(2008); Haggard and Noland(2009); Nikitin, Manyin, Chanlett-Avery, Nanto and Niksch(2009). 21) 2012 년 6 월 14 일유엔안보리에서발간한대북제재위원회패널보고서에따르면, 북한은유엔의제재대상으로지정된북한단체와개인을대신할다른단체와인물을계속해서만들어내고있으며, 화물목록을위조하거나허위라벨의사용, 유명해운회사의이용, 여러차례에걸친화물의교체선적등의수법을사용하면서유엔의제재를적극적으로위반하고있다고한다. United Nations Security Council(UNSC), Report of the Panel of Experts Established Pursuant to Resolution 1874 (2009), S/2012/422, 2012. 6. 14. 22) 또한북한에대한경제제재가 100% 효과를발휘하더라도제재로인한무기수출감소치가최대수천만달러정도에그치기때문에대북경제제재의 추가적인 제재효과의절대치가그렇게크지않은점도지적되고있다. 장형수, UN 안보리결의 1874 호가북한경제에미치는영향과전망, p.86. 40
동향과분석대북경제제재 : 현황과전망 상징적인측면이더중요할것이다. 그렇지만최소한유엔의대북경제제재조치는북한의무기수출을억제하는데에있어일정부분효과가나타나고있는것으로보인다. 사치품에대해서는그개념이불명확한점이제재이행에있어서문제로지적되고있다. 사치품에포함되는항목의설정이의무조항이아니기때문에회원국마다제재강도가달라질수있다. 안보리결의 2094호 (2013) 제23항 23) 과부속서 Ⅳ에서요트, 고급자동차, 보석등몇가지사치품 24) 을지정하였으나조항의강제성이약하기때문에얼마나실효가있을지는미지수이다. 유엔차원의북한에대한금융제재조치는회원국에압박으로작용할것이다. 특히안보리결의 2087 호와 2094 호에강제성을띤금융제재조항들이생기고, 다양한권고사항들이새로도입되었다. 그렇지만아직유엔차원의경제제재가북한에대한전반적인금융제재단계에는미달하고있으며, 강제성을띤금융제재조항의실제적용에관련된해석이모호한부분이많아서일부국가가이를회피할수있는여지도있을것이다. 그래서미국의영향력이제한적으로미치는중국이나아랍국가의경우에는이조치들을빠져나갈수있는여지가상당히많다. 북한의외환거래는주로북한무역회사들을통해이루어지는데, 이들은대부분중국에서활동하므로중국의금융시스템을주로이용할것이다. 그래서유엔의금융제재조치들은중국정부의적극적인개입없이는북한의금융거래에의미있는영향을미치기어렵다. 북한에대한국제기구의식량등인도적지원은제재대상이아니다. 안보리결의 2094호제15 항에의해의무적으로금지된대북무역에대한수출신용기관의공적금융지원은지금까지거의없었던항목이다. 중국이북한에주기적으로지원하는원유나식량, 유엔개발계획 (UNDP) 이나쿠웨이트기금, OPEC 국제개발기금등으로부터의무상지원이나양허성차관은인도적차원또는개발목적이기때문에경제제재의대상이아니다. 25) 2) 한국의대북경제제재의효과성분석 한국의 2010 년 5 24 대북경제제재조치는북한의천안함공격에대한사과와재발방지, 책임자처벌을요구하는외교적목표를달성하기위해서개성공단의기존투자를제외한모든남북간경제관계를단절한조치로볼수있다. 그러나현재까지이러한한국정부의공식적인대북제재목표는달성되지못하였다. 북한은공식적으로천안함공격사실자체를 23) 결의 1718 호 (2006) 8 항 (a) 호 (iii) 목에의해부과된사치품관련조치들을재확인하고 (reaffirm), 사치품 이라는용어가금번결의부속서 Ⅳ 에명시된품목들을포함하되이러한품목들에한정되지는않음을명확히한다 (clarify). 외교통상부 (2013b). 24) 1. 보석제품 - a) 진주가있는보석제품 b) 보석 c) 보석용원석및준보석용원석 ( 다이아몬드, 사파이어, 루비, 에메랄드포함 ) d) 귀금속의또는귀금속을입힌금속의보석제품 ; 2. 아래의이동수단품목 - a) 요트 b) 고급자동차 : 스테이션웨건을포함하여, ( 대중교통이아닌 ) 사람의이동에쓰이는자동차 c) 경주용차 ( 외교통상부 [2013b]). 25) 대북금융제재의효과에대한자세한논의는장형수, UN 안보리결의 1874 호가북한경제에미치는영향과전망, 2010, pp.80~83 참조. 41
KDI 북한경제리뷰 2013 년 3 월호 부정하고있다. 비록한국정부의공식적인제재목표는달성되지못하였지만 5 24 조치는그자체로서도북한에상당한경제적타격을주었을것이다. 실제로 5 24조치로인해북한은남한으로의수출길이막혔고, 위탁가공료수입도없어졌다. 긴급구호성인도적지원외의모든대북지원도완전히중단되었다. 여기에다이미 2008년에중단된금강산과개성관광수입까지더하면북한이입은 외화획득감소분 은수억달러로추정된다. 26) 만약한국정부가 5 24조치로인해 한국에서북한으로 유입되는외화를차단하려는것이실제목적이었다면 5 24 조치의당사국효과는명확하다. 남북한간일반교역과위탁가공교역은 2011 년도부터 99.9% 이상이중단되었다. 그러나제재의경제적효과는당사국효과만으로평가되지않는다. 제재대상국은제3국을통한우회등다양한방법으로제재를회피하려노력하기때문이다. 그렇다면 5 24조치의제3국효과는어떠한가? 5 24조치로인한남북교역의감소를북한이중국과의무역증가로전환할수있었는지를알아보자. 북중무역통계를살펴보면 5 24 조치이후에북한의대중수출이급증하였으며, 이는무연탄, 철광석등광산물수출의급증에의한것임을알수있다. 2010년에는북한의대중수출액이전년도에비해 50% 증가하였고, 2011 년에는 2010 년에비해서도 107% 나급증하였다. 또한북한은기존의동북3 성외에도산동성, 허베이성, 장쑤성등새로운지역으로무연탄등광산품수출을확대하였다. 이에반해북한의대중수입은평균 30% 대의증가에그쳐북한의대중무역수지적자는급감하였다. 이는한국의 5 24조치로인한북한의외화획득감소분을중국에대한광산물수출증가를통해보충하고있는것으로볼수밖에없다. 이러한관점에서볼때한국의 5 24조치가북한의외화부족을야기하여경제적타격을주려던목적은달성되지못한것으로보인다. 북한은광산물수출의획기적증가를통해오히려중국으로부터의수입도예년보다빠르게증가시켜버렸다. 이러한북한의대응은대부분의전문가들의예상을뛰어넘는것이었다. 북한은전력등이부족하여광산물채취에어려움이있으며, 무연탄등은내부발전용으로쓰기에도부족하기때문에단기간의광산물수출급증은어려울것이라는전망이많았었다. 그러나북한이 5 24조치로인해비록외화부족에빠지지는않았지만이를극복하기위해중국으로의무연탄, 철광석등소수의광산물수출증가에의존할수밖에없었다는점도중요하다. 즉, 5 24조치로인해한국으로수출할수있었던농산물과수산물의대체수출지를확보하지못하여아예대중국수출품목의구조조정을할수밖에없었다는점이다. 한국으로의수출을중국으로대체하는데에는큰비용이들지않을것이지만수출품목을 26) 한국의 5 24 대북조치에대한다양한논의는다음을참조하시오. 김중호, 대북경제제재의효과와대북정책시사점, 수은북한경제, 서울 : 한국수출입은행, 2012 년여름호. 42
동향과분석대북경제제재 : 현황과전망 구조조정하는데에는더큰비용이들었을것이다. 이런관점에서보면 5 24조치는북한경제에상당한고통을안겨준것으로평가될수있을것이다. 그러나 2010년 5 24조치의효과성과지속가능성에대한충분한평가를내리기에는세밀한교역통계치확보등을위해아직시간이더필요하다. 27) 3) 일본의대북경제제재의효과성분석 일본의대북경제제재는대부분이일본인납치문제가정치쟁점화된이후에가해진점으로볼때일본인납치문제의해결과연계된것으로볼수있을것이다. 이는북한의대북경제제재가주로 2002년고이즈미당시일본총리의평양방문으로일본인납치문제가부각된후인 2004 년부터부과되었다는점에서분명해보인다. 일본이북한과의무역등에있어경제제재를강화하면서북한과일본의무역은급감하게된다. 즉, 일본의대북경제제재로인한당사자효과는상당했다. 그러나제재의효과는제3국효과도고려해야한다. 이석 (2010) 은일본의대북무역제재로인해북한이당사국효과로인한무역감소를경험한것은확실하지만일본으로의수출감소는상당부분이한국으로의수출증가로만회되는제3국효과가보인다고분석하였다. 이러한결과는북한의무역통계가 거울통계 (mirror statistics) 이어서일정한한계가있음에도불구하고기존의 KOTRA 통계와 KDI 수정통계치 28) 모두에서발견된다고한다. 구체적으로 2004~06 년북한의대일수출은일본의대북제재로연간 0.8억 ~1.2억달러의피해를입은것으로나타났다 ( 당사국효과 ). 그런데일본의대북제재에맞서북한은주로한국으로수출선을성공적으로전환하였고, 그결과이들여타국가에의수출이연간 0.8억 ~0.9억달러순증한것으로나타났다 ( 제3국효과 ). 대일수출피해액의 70~90% 정도가타국가로의거래선이전으로상쇄되어일본의대북제재에따른북한수출의 ( 순 ) 피해규모는최대 3천만달러정도로미미한수준이다. 더욱이이는순수한거래선이전만을고려한것으로북한이일본의제재로새로운외화획득원을발굴하는교역구조조정에성공하였다면, 일본의대북제재는북한의수출에관한한별다른실질적피해를입히지못했다고보아도무리가없을것이다. 29) 하지만북한의대일수입에관해서는통계의부족으로이와같은구체적인분석이어렵다고한다. 다만, 북한의대일수입이한국이나중국으로부터의수입으로전환되었을가능성은북한의대일수출의경우보다는낮을것이다. 27) 이석 이재호, 5 24 조치이후남북교역과북중무역의변화 : 데이터와시사점, KDI 북한경제리뷰, 2012 년 5 월호, 서울 : 한국개발연구원, 2012. 28) 이석 이재호 김석진 최수영, 1990~2008 년북한무역통계의분석과재구성, 연구보고서 2010-07, 서울 : 한국개발연구원, 2010. 29) 이석, 대북경제제재와북한무역 2000 년대일본대북제재의영향력추정, p.141. 미무라미쯔히로도비슷한결론에도달하고있다. 미무라미쯔히로, 일본의대북한경제제재의경제적효과분석, 지역연구회시리즈 05-04, 서울 : 대외경제정책연구원, 2005. 43
KDI 북한경제리뷰 2013 년 3 월호 4) 미국의대북경제제재의효과성분석 앞에서살펴본것처럼미국의대북경제제재는매우촘촘하게서로얽혀있어서이모든제재를해제하기위해서는복잡한절차와상당한시간이필요하다. 또한미국의대북경제제재의역사는 6 25전쟁까지거슬러올라간다. 거의대부분의경제제재가이미오랜시간동안시행되어왔다. 미국대북경제제재의외교적목적도매우다양해졌을것이다. 그래서이러한경제제재의효과성을논의하기가역설적으로어려워졌다. 또한북한에대한경제제재는대부분이 6 25전쟁이후에바로시행되었기때문에제재이전과이후의비교도큰의미가없다. 비록미국의대북경제제재의여러가지외교적목적이달성되지않은것은확실하지만, 미국대북경제제재의당사국효과가막대한것도또한확실하다. 세계의다른국가들과마찬가지로세계최대시장인미국과의무역단절과최혜국대우적용제외가북한경제에매우큰악영향을가져온것은부인할수없다. 본연구에서는미국의직접적인대북경제제재조치들의효과성을논의하지않고, 최근북한의장거리로켓발사이후다시대두되고있는미국및서방권의직 간접적인대북금융제재의잠재적인효과를분석해보고자한다. 앞에서살펴본마카오의방코델타아시아 (BDA) 방식의미국단독의금융제재가성과를낼수있었던것은미국이세계금융시장에서차지하고있는압도적인영향력때문이었다. 북한은상당히빠르게이에대응하기는하였지만이조치로인해서북한의정상적인금융거래가영향을받은것은부인하기힘들것이다. 그런데이미 2005 년 9월에미국의 BDA 금융제재를경험하고이에대한대응방안을강구한북한에대한추가적인금융제재를가할경우, 그잠재적인효과를이전의 BDA 제재의효과를단순히확장하여추산하는것은문제가있을것이다. 그이유는북한은다양한방식으로금융제재를회피할수있기때문이며, 무엇보다도이미외화현금거래의비중을높여두어서추가적인대북금융제재의영향은생각보다크지않을것이라는분석이많다. 북한은전신환, 이체등은행송금거래에서차명계좌를적극활용할것이다. 새로운무역회사나은행을설립하여새로운명의의차명계좌를개설하려할것이다. 북한이차명계좌를자주이전하게되면잔금을찾기더욱어려워진다. 북한은신용등급에민감하지않은소규모은행에높은수수료를주고금융거래를시도할것이다. 이모든방식은미국이금융기관주재국의적극적인도움을받지않고는적발하기가쉽지않다. 30) 게다가북한은이미무역거래의 30) 장형수 (2010), p.82. 44
동향과분석대북경제제재 : 현황과전망 대부분을현금거래로전환한것으로보인다. 북중접경지역거래에서는금융기관이배제된현금거래가관행화되어있다고한다. 북한이수출하는경우, 북한은수출대금을북한기업관계자나현지중국인대리인을통해외화현금으로지급받기를선호한다고한다. 외화현금의일부는중국을출입하는북한기업 무역회사관계자들을통해북한으로반입되며, 나머지는중국에서북한현지기관및관계자의운영자금으로사용되거나물품구입을위해사용되고있다고한다. 이처럼현금거래가관행화될수있는이유는북중변경지역중국업체들이은행거래를회피함으로써송금수수료절감, 세금회피, 신용장개설회피등의이익을챙길수있기때문이라고한다. 31) IV. 대북경제제재의향후전개과정에대한전망 경제제재란외교정책목표를달성하기위해서제재국이제재대상국과의통상적인무역및금융관계를단절하거나단절할것을위협하는정부차원의의도적인행위를지칭한다. 즉, 제재대상국의행동을변화시키는 정치적 성과를가져오기위해서 경제적 제재조치를취하는것이다. 그러므로경제제재가효과가있었는지에대한판단기준은경제제재로인해제재국이원하는정치적성과를보았는가가될것이다. 이러한판단기준으로볼때북한에대한유엔안보리차원의대북경제제재와한국, 일본, 미국등의양자대북경제제재는모두제재국이바라던방향으로의북한의행동변화를가져오는데성공하지못하였다고평가할수밖에없다. 2012년 6월 14일유엔안보리에서발간한대북제재위원회패널보고서 32) 는안보리결의 1874호가시행된지난 2년 6개월동안의대북제재성과에대한제재위의평가를포함하고있다. 보고서에는 ( 유엔안보리결의 1874 호에따른 ) 대북제재의이행에있어서심각한도전이계속되고있다. 그럼에도불구하고비록대북제재는북한이금지된행동을중단하도록하지는못하였지만그빈도를줄이게하였으며, 불법적인거래를매우어렵고비싸게만들었다. 고기록되어있다. 이는대북경제제재의효과성에대한전문가들의일반적인평가와도일치한다. 비록대북경제제재의 정치적 외교적 목적이달성되지는못하였지만제재의 경제적 목적은일정부분달성되었다고볼수있을것이다. 하지만경제제재의경제적측면에있어 31) 이종운 (2010), pp.82~83. 32) UNSC(2012). 45
KDI 북한경제리뷰 2013 년 3 월호 명확한당사국효과가시현되었고해서제재대상국이이를회피해가는제3국효과를간과해서는안된다. 또한경제적관점에서한때효과적이었던경제제재도일정한시간이경과하게되면제재대상국의적응이완료되면서그효과가반감될수도있다. 향후에도유엔차원의대북경제제재만으로핵개발포기와핵무기폐기라는북한의행동변화를가져오는것은쉽지않을것이다. 33) 중국은공개적으로한국과북한에대한정책에서 한반도의평화와안정 을가장중요한기준으로내세우고있다. 1,400km 에달하는국경선을맞대고있는한반도북부에중국에적대적인체제가들어서는것은중국에는큰부담일것이다. 유엔을통한대북제재는기본적으로거부권을가진안보리상임이사국 (P-5) 인중국이 관리 내지는 감내 할수있는수준을넘지않을것이다. 이러한중국의한반도정책기조는북한의제3차핵실험에대한유엔차원의제재논의에서도명확하게드러나고있다. 러시아도북한의핵실험에는단호히반대하지만핵실험에대한제재가한반도주변국의군비경쟁, 군사적개입, 6자회담재개가능성차단등의명분이되어서는안된다는입장을보이고있다. 그럼에도불구하고미국, 일본, 한국등안보리이사국들은북한에대한유엔차원의제재를계속강화하려고노력할것이다. 중국과러시아도북한이계속결의를위반하는경우에는그들의국익이지켜지는범위내에서안보리제재의 점진적인 강화에동의할것이다. 북한의장거리로켓발사, 핵실험등에대한제재가비록그정치적 외교적목적을달성하지못하더라도미국, 러시아, 중국등이핵확산금지조약 (NPT) 체제를지키기위해서는북한의일탈행동에대한제재를하지않을수없다. 결국대북제재강화자체가이러한국제사회의노력을상징적으로보여주는것이기때문에유엔차원의대북제재는계속강화될것이다. 다만, 그제재강화수준은한반도에서의중국및러시아의국익이보장되는수준을넘지않을것이다. 북한이천안함사건에대한사과, 책임자처벌등을요구한우리의 5 24 조치에공개적으로굴복할가능성은매우낮다. 북한정권이그들이주장한내용에반하는남한의요구를수용하는양태를북한주민들에게보여주는것은그들로서는최악의경우가될것이기때문이다. 그렇다면우리의 5 24조치가박근혜정부에서도지속되는경우에북한의반응은어떠할까? 앞에서살펴본것처럼, 북한은 5 24조치로인한한국으로부터의외화부족분을예상보다빠르게중국으로의광산물수출증대로메꿔나가고있다. 일각에서는북한의이러한광산물 밀어내기 33) 다자간제재가성공하기위한기본적인전제조건은모든중요국가가제재에적극적으로참여하는것이기때문이다. Doug Bandow, All the Players at the Table: A Multilateral Solution to the North Korean Nuclear Crisis, Policy Analysis, No. 478, Washington D.C.: Cato Institute, 2003, p.1. 46
동향과분석대북경제제재 : 현황과전망 는내부부작용을초래하여얼마가지못할것이라는의견도상당하다. 한편, 북한이임금수준이급격히상승하고있는중국과의위탁가공교역활성화를통해이미한국과의위탁가공교역을대부분대체했다는견해도일각에서제기되고있다. 최근북한은외화획득이손쉬운관광산업진흥과해외근로자파견을통해새로운외화획득원을확대해나가고있다. 중장기적으로 5 24조치의효과성과지속가능성에대한판단은북한의전체외화수급을세밀히분석해보아야알수있을것이다. 34) 따라서이러한분야에대한심도있는연구가필요하다. 북한은일본과미국의대북경제제재에는이미적응을마친상태인것같다. 미국의대북경제제재는너무나도오래전부터있어왔기때문에그정확한효과를논하기가적절하지않다. 일본의대북경제제재는앞에서살펴본것처럼당사국효과는있으나그대부분이제3국으로의대체효과에의해상쇄되어제재의종합적인 경제적 효과도크지않았다. 그런데미국이기존의양자간대북금융제재를애국법 311조에입각하여대폭강화해나가는경우에는북한의거의모든금융거래가봉쇄될수도있을것이다. 예를들면미국재무부는북한과 의심스러운 금융거래를하는제3국의금융기관과미국금융기관간의거래를금지하는극단적인제재수단을사용할능력을가지고있다. 미국금융기관과의거래가금지되어도생존할수있는제3국금융기관은거의없기때문이다. 지금처럼글로벌화된국제금융계에서는중국의금융기관도타격을받게될것이다. 만약이러한조치가실현가능하다면북한의금융거래는추가적인타격을받게될것이다. 북한이이미무역의대부분을현금거래로바꾸었고일부는차명거래등으로중국의금융기관을이용하고있지만, 이러한극단적인대북금융제재는북한당국에추가적인 불편 을가져다줄것이다. 그런데미국재무부가 2007 년 3월방코델타아시아 (BDA) 를 자금세탁기관 으로공식지정하자이에대해중국정부는강한불만을표출한적이있다. 35) 자국의금융기관에대한직간접적인타격을가하는금융제재는중국의큰반발에직면하게될것이다. 확실한증거가없이도북한과 의심스러운 거래를하는제3국의금융기관에대해미국국내법에의해가해지는금융제재에서는거의대부분중국금융기관이표적이될것이확실하며, 만약미국이이러한제재를실제로실행하려고한다면중국은미국의의도에대해심각히고민하게될것이다. 미국은대북금융제재때문에이미 불편 을겪고있는북한을조금더불편하게만드는것과중국과의관계악화사이에서고민하게될것이다. 그래서미국과중국의고민은결국십중팔구는 점진적인 대북제재강화로귀착될것으로보인다. 34) 북한의전체외화수급에대한연구는장형수, 북한의 2000 년대외화수급추정, 비교경제연구, 제 16 권제 2 호, 서울 : 박영사, 2009 가있다. 그러나분석대상기간이 2000 년부터 2009 년이어서이문제에답하기위해서는추가적인연구가필요하다. 35) 장형수 (2010), p.69. 47
KDI 북한경제리뷰 2013 년 3 월호 대북경제제재의향후전개과정에대한중장기전망은매우어려운과제이다. 이는북한의대응, 미국과중국의한반도전략, NPT 체제의미래와도관련되기때문이다. NPT 체제를유지하려는현재의국제질서하에서북한의 실질적인 핵보유가지속되더라도한국과일본이핵무장을하기는거의불가능하다. 중국과북한도이를알고있다. 다만, 한가지확실한것은미국과중국은북한핵의다른지역으로의확산은철저히차단하려할것이라는것이다. 유엔안보리결의에의한대북제재조치들은비록북한의핵폐기에는큰효과가없을지라도북한핵의제3국으로의확산방지에는충분히기여할수있을것이다. 우리에게는최악의시나리오이지만아마도미국과중국의북한핵문제해결의우선순위는비핵화보다는비확산일가능성이높다. 이는새로이등장한박근혜정부가 5년간직면할가장중요한도전이될것이다. 48
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