http://dx.doi.org/10.16960/jhlr.16.4.201512.147 북한헌법의개정에따른권력구조의변화와특징 김민우 ( 충북대학교법학전문대학원강사, 법학박사 ) 초록 세계에서유일한분단국가인남한과북한은서로상이한이념과체제하에각각의헌법 을보유하고있다. 남북한은각각자신의체제유지와정당화의기반을달리함으로써서로대립관계에놓여있다. 북한헌법은 1948 년 9 월 8 일에제정된뒤, 2012 년 4 월 13 일개정까지 11 차례의개정을단 행하였다. 북한의헌법은 국가사회제도, 공민의기본적권리와의무, 국가주권의조직및실현과관련된사회관계를규제하는법 으로서 국가의기본법 이라고한다. 남북한의헌법은각기다른이념권에속하여그것이지향하는목표가다르며, 그규범력 도다르기때문에이를평면적으로비교ㆍ검토하는것은큰의의가없을지모른다. 그러나 북한헌법의체제를분석하고그에대해전망해보는일은통일국가의미래상을구축하여나아가는방향을설정하는데도움이될것이다. 21 세기한민족최대의과제가될통일을준비하는과정에서정치ㆍ사회ㆍ문화등모든 방면에서의연구와준비가이루어져야하지만, 이러한모든활동의기초와근거를제공할법ㆍ제도적정비의문제는결코소홀히다룰수없을것이다. 통일국가에서예상되는갈등구조는남북한의기존정치세력의기득권유지라는차원에 서첨예하게대립할수있다. 그래서합의통일이란원칙하에통일국가의권력구조는어느 일방의인적ㆍ물적배분의독점으로인한정치적소외에대한우려를해소하는것이어야 한다. 무엇보다통일국가의권력구조는남북한의정치적갈등구조를융합할수있는것이
148 홍익법학제 16 권제 4 호 (2015) 어야한다. 우리의통일은결국단일의헌법체제하에놓임으로써달성될수있다는점에서 반드시남북한헌법체제의이질성은극복되지않으면안된다. 따라서헌법통합을위해서는남북한헌법체제의비교를통해양자의헌법체제에대한이해를넓혀야할필요가있다. 이논문은북한의정치ㆍ경제ㆍ사회를반영하는산물이며, 사회변화의결과를헌법에 서수용해오고있다는점과, 특히정치권력부문에서는 1 인독재의완성과후계구도를위 한담보적기능으로서의헌법개정이이루어진측면을간과할수없다. 따라서북한헌법의 개정을바탕으로한북한의권력구조의분석은향후김정은체제의방향을예측해볼수있는단초를제공한다는측면에서그실질적의미가있다. 주제어 : 북한헌법, 통일국가, 통일헌법, 권력구조, 헌법개정
김민우 / 북한헌법의개정에따른권력구조의변화와특징 149 차례 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 북한헌법의체계 1. 북한헌법의연혁 2. 북한헌법의개정의미 3. 북한에서의헌법인식 4. 북한헌법의규범체계 Ⅲ. 북한헌법의정치체제 1. 북한의정치이념 2. 북한정부형태의특색 3. 최근북한의권력구조형태 4. 북한권력구조의특징 Ⅳ. 북한헌법상통치기구 1. 최고인민회의 2. 최고인민회의상임위원회 3. 국방위원회 4. 국방위원장 5. 주석 6. 조선노동당 Ⅴ. 결론 Ⅰ. 서론 2015 년은광복 70주년을맞는해이다. 한반도분단의세월도 1948 년이래, 67년의세월을맞이하고있다.1) 세계에서유일한분단국가인남한과북한은서로상이한이념과체제하에각각의헌법을보유하고있다. 남북한은각각자신의체제유지와정당화의기반을달리함으로써서로대립관계에놓여있다. 북한헌법은 1948 년 9월 8일에제정된뒤, 2012년 4월 13일개정까지 11차례의개정을단행하였다. 북한의헌법은 국가사회제도, 공민의기본적권리와의무, 국가주권의조직및실현과관련된사회관계를규제하는법 으로서 국가의기본법 이라고한다. 또한사회주의헌법의역할에대하여, 북한에서는당과정부의정책을옹호하며혁명의전취물을지키는프롤레타리아독재의무기로서의 진압적역할 과온사회를혁명화ㆍ노동계급화하는강력한수단으로서의 조직동원적ㆍ사상교양적역할 을강조하고있다.2) 남북한의헌법은각기다른이념권에속하여그것이지향하는목표가다르며, 그규범력도다르기때문에이를평면적으로비교ㆍ검토하는것은큰의의가없을지모른다. 그러나 1) 1948 년 8 월 15 일대한민국정부수립을선포하였으나, 9 월 9 일에는북한에서도조선민주주의인민공화국이선포되어한반도는분단국가의상황에처하게되었다. 2) 박정원, 북한헌법체제의특징과전망, 제헌 63 주년기념공동학술대회, ( 국회법제실ㆍ한국공법학회, 2011. 7. 15), 24 면.
150 홍익법학제 16 권제 4 호 (2015) 북한헌법의체제를분석하고그에대해전망해보는일은통일국가의미래상을구축하여나아가는방향을설정하는데도움이될것이다. 특히남북한의관계ㆍ남북한의통일에관한연구나통일한국의미래상에관한연구는최근들어각학문분야에서활발히수행되어지고있으며, 법학분야에서도통일한국의법제도적형성에관한관심이고조되고있다. 이중헌법에서통일한국의국가형태와정부형태등에관한논의와연구3) 는있었지만, 구체적인 ( 북한헌법의개정에따른 ) 통치기구의지위와권한에관한연구는부족한실정이다. 21세기한민족최대의과제가될통일을준비하는과정에서정치ㆍ사회ㆍ문화등모든방면에서의연구와준비가이루어져야하지만, 이러한모든활동의기초와근거를제공할법ㆍ제도적정비의문제는결코소홀히다룰수없을것이다.4) 통일국가에서예상되는갈등구조는남북한의기존정치세력의기득권유지라는차원에서첨예하게대립할수있다. 그래서합의통일이란원칙하에통일국가의권력구조는어느일방의인적ㆍ물적배분의독점으로인한정치적소외에대한우려를해소하는것이어야한다. 무엇보다통일국가의권력구조는남북한의정치적갈등구조를융합할수있는것이어야한다.5) 우리의통일은결국단일의헌법체제하에놓임으로써달성될수있다는점에서반드시남북한헌법체제의이질성은극복되지않으면안된다. 따라서헌법통합을위해서는남북한헌법체제의비교를통해양자의헌법체제에대한이해를넓혀야할필요가있다.6) 이논문은북한의정치ㆍ경제ㆍ사회를반영하는산물이며, 사회변화의결과를헌법에서수용해오고있다는점과, 특히정치권력부문에서는 1인독재의완성과후계구도를위한담보적기능으로서의헌법개정이이루어진측면을간과할수없다. 따라서북한헌법의개정을바탕으로한북한의권력구조의분석은향후김정은체제의방향을예측해볼수 3) 김병록, 통일헌법의국가형태에관한연구, 공법연구, 제 25 집제 4 호, ( 한국공법학회, 1997. 6); 박수혁, 통일한국에서의통일헌법상통치구조에관한연구, 통일과법률, 제 2 호, ( 법무부, 2010. 5); 박정원, 통일헌법에관한골격구상, 공법연구, 제 27 집제 1 호, ( 한국공법학회, 1998. 12); 변해철, 남북한통합과통치구조문제, 공법연구, 제 21 집, ( 한국공법학회, 1993); 성낙인, 통일헌법상권력구조에관한연구, 공법연구, 제 36 집제 1 호, ( 한국공법학회, 2007. 10). 4) 강현철, 남북한통일헌법상의정부형태에관한연구, 외법논집, 제 9 집, ( 한국외국어대학교법학연구소, 2000. 12), 481 면. 5) 박정원, 남북한통일헌법에관한연구 : 통일헌법의기본질서와내용을중심으로, ( 국민대학교박사학위논문, 1996), 124 면. 6) 장명봉, 남북한헌법체제의비교와통일헌법의지향점및과제, 공법연구, 제 37 집제 1 호, ( 한국공법학회, 2008. 10), 196 면.
김민우 / 북한헌법의개정에따른권력구조의변화와특징 151 있는단초를제공한다는측면에서그실질적의미가있다. Ⅱ. 북한헌법의체계 1. 북한헌법의연혁 북한은 1948 년 9월 8일조선민주주의인민공화국헌법7) 을제정한이래, 2012 년헌법까지총 11차례의헌법개정을하였다.8) 11차례의헌법개정가운데특히 1972년헌법개정 9) 이전의 5차례의헌법개정은 1948년헌법을수정하는데주안점을둔것으로헌법개정권력의발동을통한헌법개정이라고평가할수있다.10) 그중에서특히주목할만한것은 1972년의헌법개정이다. 1972년헌법개정은명칭을 사회주의헌법 으로바꿀정도의큰수정이었으며, 제1조에서 조선민주주의인민공화국은전체조선인민의리익을대표하는자주적인사회국가이다 라고규정하여전면적으로사회주의를채택하였다. 또한제4조에서 조선민주주의인민공화국은맑스-레닌주의를우리나라의현실에창조적으로적용한조선로동당의주체사상을자기활동의지침으로삼는다. 라고규정하여김일성의유일지배체제를헌법적으로확립하였다. 이후 맑스-레닌주의 를삭제하며기존사회주의국가들과구분되는우리식사회주의를실현하겠다는의지를보여주었던 1992년의수정보충, 스스로의명칭을 김일성헌법 으로규정하였던 1998년의수정보충, 국가기구에관한제6장제2절에서 국방위원회위원장 에관한규정을대폭신설하며핵심적권한과지위를부여하였던 2009년의수정보충, 2011년사망한김정일을칭송하며김정은으로의권력세습을위한 2012년의수정보충등당시의정치상황변화에따라서수차례의헌법개정이이루어졌다.11) 7) 북조선인민회의특별회의 (1948. 4. 28) 에서 조선민주주의인민공화국헌법초안 을채택하였고, 이초안을북조선인민회의제 5 차회의 (1948. 4.9) 에서북한지역에실시하기로한 임시헌법 이다. 이후최고인민회의제 1 기 1 차회의 (1948. 9. 8) 에서제정ㆍ공포한것이 조선민주주의인민공화국헌법 이다. 8) 북한헌법의개정과정에대한자세한내용은법원행정처, 북한의헌법, ( 법원행정처, 2010), 23 면이하의내용참조. 9) 1972 년헌법은사회주의의변혁에따른시대적요청과김일성 1 인지배체제의완성을담보하기위한법적수단으로써헌법개정이이루어졌다. 10) 박진우, 2009 년개정북한헌법에대한분석과평가 권력구조를중심으로 -, 세계헌법연구, 제 16 권 3 호, ( 국제헌법학회, 2010), 861 면. 11) 법무부, 남북비교법령집, ( 법무부통일법무과, 2015. 2,) 3 면.
152 홍익법학제 16 권제 4 호 (2015) 이처럼 1972 년, 1992 년, 1998 년, 2009 년, 2012 년에개정된북한헌법은새로운지도원리의도입, 국가통치기관의권한변경등을고려할때, 헌법개정의성격보다는실질적인헌법제정권력의발동을통한새로운헌법제정으로평가하는것이보다타당하다는견해도있 다.12) 2. 북한헌법의개정의미 북한은 1948 년북한헌법의제정에대하여 위대한수령님께서는광복후민주주의자주독립국가건설의첫시작으로서 조선민주주의인민공화국헌법 인인민민주주의헌법을제정하여주시였다. 13) 고하고, 1972 년헌법개정에대하여는 위대한사상이론가이신경애하는수령김일성동지께서는우리혁명과시대의요구를깊이통찰하시고 1972년 12월 27일 조선민주주의인민공화국사회주의헌법 을몸소집필하시고채택하여주심으로써헌법구성체계에서새로운장을펼쳐주시였다. 14) 고하여 1948년헌법과 1972년헌법등북한헌법은김일성이직접성안하여채택한것임을알리고있다. 북한은 1992 년헌법에대해 사회주의헌법채택이후 20년간김일성주석과로동당이새롭게제시한사상과리론 및 당과수령의령도밑에혁명과건설에서이룩한성과 를반영한것이라고하였다. 또한북한은 1998년헌법을 김일성헌법 으로명명한것을두고국가창건자를그존칭과함께국가의최고수위에높이모시도록한헌법으로어느국가에서도찾아볼수없는헌법이라고하고, 이를통해김일성수령을북한의영원한주석으로모시고자법화하였다고하 며, 이는김정일의숭고한도덕의리가반영된것이라고평가할수있다.15) 북한은 1992 년헌법과 1998 년헌법의개정과관련하여선전적으로큰의미를부여한것에비하여, 2009년헌법에대해서는그내용과의미에대하여공식문건을통해선전하지는않았다. 2009년헌법의개정내용이공개되지않다가 2009년 9월비공식적경로를통해그내 12) 박진우, 앞의논문, 861 면 ; 함성득ㆍ양다승, 북한의헌법개정과권력구조변화연구 2009 년개정헌법의특징을중심으로 -, 평화연구, 제 18 권 1 호, ( 고려대학교평화와민주주의연구소, 2010), 121 면. 13) 최남혁, 공화국헌법의발전과그특징, 력사법학, 제 48 권제 4 호, ( 김일성종합대학출판사, 2002), 47 면. 14) 백성일, 헌법의구성체계에대한력사적고찰, 력사법학, 제 48 권제 3 호, ( 김일성종합대학출판사, 2002), 64 면. 15) 리명일, 우리나라사회주의헌법은김일성헌법, 력사법학, 제 47 권제 3 호, ( 김일성종합대학출판사, 2001), 49 면.
김민우 / 북한헌법의개정에따른권력구조의변화와특징 153 용이알려졌다. 2009년헌법은편제상 1998년헌법과비교하면, 국방위원회위원장에대한절을신설하는것외에는기존의편제를유지하였다.16) 2012년헌법에서는김정은을국방위원회제1위원장으로추대하면서당ㆍ정ㆍ군을장악하게되었고, 김일성- 김정일- 김정은으로이어지는 3대세습이완성되었다. 앞서김정일이후계자로지명되기까지는많은경험을섭렵한것과는달리, 김정은은북한의대내외적정치상황의변화에따라후계자로서충분한준비를못하고국가보위기구등북한의주요부서에서상징적인업무를수행한것으로대신하였다.17) 이처럼북한헌법을김일성과김정일의위대한업적이라고강조하고있는것으로볼때, 북한헌법은그개정권자가최고인민회의로되어있지만, 김일성- 김정일- 김정은으로이어지는 3대의필요와요구에따라최고인민회의가형식적으로추인하여통과시킨것이라생각할수있다.18) 북한헌법이 11차례개정되면서그과정에서나타난특징을정리하면다음과같다. 첫째, 사회주의국가건설의성과를반영하여헌법에기술하고있다. 둘째, 대내외상황과정치권력자의국가지도이념이시대에따라변화되어헌법에수용되어나타나고있다. 셋째, 김일성 1인지배체제의확립과김정일, 김정은의후계구도를위한법적근거로써헌법개정이이루어졌다. 이처럼북한헌법은 1948년제정된이래, 사회변화의요구와이에따른사회변동의성과물에대한헌법적수용이라는길을꾸준히걸어오고있다.19) 3. 북한에서의헌법인식 북한에서의헌법이란 국가사회제도, 공민의기본적권리와의무, 국가주권의조직및실현과관련된사회관계를규제하는법 이라고정의하면서, 이는 헌법이국가의기본법이며, 기타법률과의관계에서헌법이국가사회제도의기본문제들을확고히하고, 최고의법률적효력을가지며, 오직최고주권기관에서일정한절차 ( 최고인민회의의정족수 2/3이상 ) 에의해서만채택ㆍ수정된다는데 에서헌법을최고규범성을가진기본법이라고할수있 16) 박정원, 앞의학술대회발표문 ( 주 2), 30 면. 17) 정윤선, 남북한헌법규범에따른통일헌법제정에관한연구 - 통치권력통합을중심으로 -, ( 동국대학교박사학위논문, 2012), 51-52 면. 18) 이용삼, 남북한헌법상통치구조의비교와통일한국헌법의통치구조에관한연구, ( 강원대학교박사학위논문, 2004. 2), 73 면 19) 김형성ㆍ조재현, 북한헌법변화의특징과전망, 성균관법학, 제 24 권제 2 호, ( 성균관대학교법학연구소, 2012. 6), 3 면.
154 홍익법학제 16 권제 4 호 (2015) 다. 또한헌법은사회주의체제의모든사람들에게일정한권리를주고의무를지우는법규범으로이루어져있으며, 이러한법규범들은사회주의체제의발전과함께끊임없이새롭게개선되어야한다고강조되고있다.20) 한편, 북한의정치사전에서의헌법이란 사회주의헌법은기본법으로서당과정부의정책을옹호하고, 사회주의혁명의전취물을지키는프롤레타리아독재의무기이며, 사회주의건설을다그치고, 온사회의혁명화, 노동계급화하는수단 이라고한다.21) 이처럼북한헌법은기본적으로프롤레타리아독재를계급적본질로상정하고있고, 생산수단의소유는사회주의적소유또는전인민적소유를지향하며, 헌법은창조적인사회주의건설을위한수단22) 이라고정의함에따라 사회경제제도와계급투쟁을위하여법은존재한다 라고해석할수있다.23) 이처럼북한에서의헌법에대한인식은실질적으로법을운용하는단계에서의권력분립, 기본권보장, 법에의한통치와제한등의법치주의를중시하기보다는근로인민대중들의국가에의기여또는인민스스로의자각에의하여사회주의건설에동참을유도하는법의식으로서의인식이형성되어있다.24) 4. 북한헌법의규범체계 북한은사회주의지배체제를바탕으로하고있으므로자유민주주의국가와는달리헌법 이국가의최고법으로서기능을하지못하고, 조선노동당의당규약이헌법보다상위에위 치하여기능하고있다는측면을부정할수없다. 그러나북한도 1990 년대접어들면서법에의한통치를일정부분강조하고있으며,25) 법률체계를정비하려는다양한시도를하고있다는점을고려하여, 북한의헌법개정은헌 법규범과헌법현실의괴리를극복하고국가통치기관을법적으로정비하여통치권내지통 20) 박정원, 북한의입법이론과체계분석, 법학논총, 제 26 권제 2 호, ( 국민대학교법학연구소, 2013. 10), 227 면. 21) 정치사전, ( 백과사전출판사, 1985), 631 면. 22) 장명봉, 북한헌법 50 년 변화와지속, 북한법 50 년, 그동향과전망, ( 아시아사회과학연구원, 1999), 44 면. 23) 김형성ㆍ조재현, 앞의논문, 2-3 면. 24) 조재현, 북한헌법의변화에관한연구, ( 성균관대학교박사학위논문, 2012), 28-29 면. 25) 1992 년 북한헌법 제 18 조는 조선민주주의인민공화국의법은근로인민의의사와리익의반영이며국가관리의기본무기이다. 법에대한존중과엄격한준수집행은모든기관, 기업소, 단체와공민에게있어서의무적이다. 국가는사회주의법률제도를완비하고사회주의법무생활을강화한다. 라는규정을새롭게추가하였고 2012 년헌법에서도이조항은그대로유지하고있다.
김민우 / 북한헌법의개정에따른권력구조의변화와특징 155 치작용과관련한그무엇인가를사전에준비하려는측면이있음을알수있다.26) 즉사회주의체제를유지하고있는북한도표면적으로는헌법을통해국가운영에필요한기본원칙을밝히고있다. 북한의사회주의헌법이란 노동계급의당과국가의노선과정책을가장집중적으로표현하고있는모체법 이며, 국가사회생활에서지침으로되는당의정책적요구들가운데서가장기본적인문제들은종합적으로법화 한것으로파악하고있다.27) 따라서헌법이당의위상과역할을제한한다는것은생각할수없는일이며, 오히려당의정책적요구가헌법의내용을결정짓는다고봐야할것이다.28) 북한의법규범의효력을우리의법령체계와비교해본다면, 우선우리헌법에해당하는것으로 조선민주주의인민공화국사회주의헌법 이있다. 국회에부여된입법권으로서의법률은최고인민회의의 법령 에해당한다. 다만, 최고인민회의가휴회중일때에는최고인민회의상임위원회에의정령과결정으로법령의수정이가능하다. 대통령의계엄선포와긴급명령에해당하는것으로는국방위원회제1위원장의비상사태선포권, 전시동원령등이이에해당한다. 우리의대통령령, 총리령과부령에해당하는것으로는국방위원장의명령과내각또는내각위원회의결정과지시또는내각산하의각성의지시와비교될수있다.29) 이처럼북한의전반적인법규범체계를고려할때, 김정은의교시나노동당의정책, 지침, 지시등이성문의규범보다우선한다고봐야하며, 성문법규범은그체계가정합하지않아서특정법규범과의성격과효력을정확하게이해하기는어렵다. 다만, 법령과정령, 결정은일반적규범력을가지는성문규범의형식으로보이고, 명령과지시는상급기관이하급기관에대하여특정한업무를집행하도록내리는구체적인조치로파악할수있다.30) 특히 2012년북한헌법서문에서는 사회주의헌법은위대한수령김일성동지와위대한령도자김정일동지의주체적인국가건설사상과국가건설의업적을법화한김일성- 김정일헌법이다. 라고규정하고있다. 이것은북한의 1인영도체제에서나오는특수한비공식적규범체계에서비롯된다고볼수있는데,31) 국방위원회제1위원장의교시나노동당의지침등이헌법보다상위에있다는것을방증하고있다. 26) 박진우, 앞의논문, 857-858 면. 27) 심형일, 주체의사회주의헌법이론, ( 사회과학출판사, 1991), 47 면. 28) 정성장, 현대북한의정치 < 역사ㆍ이념ㆍ권력체계 >, ( 한울아카데미, 2011), 50 면. 29) 조재현, 앞의학위논문, 35 면. 30) 이효원, 2009 년북한헌법개정과북한체제의변화, ( 국가안보전략연구소, 2009. 10), 110 면. 31) 조재현, 앞의학위논문, 36 면.
156 홍익법학제 16 권제 4 호 (2015) 이처럼북한사회와같이절대적 1인영도체제에서수령의교시나지시, 그리고노동당지시등은북한의당-국가체제에서당의우위는국가규정인헌법에비하여그영향력이훨씬클수도있음을뜻한다. 이는비공식적규범체계가북한사회에서초법적규범의형태로발현되고있음을가능하게한다. 따라서북한헌법이공식ㆍ비공식규범체계에서의최고규범성을가지고있는지에대하여는의문의여지가있다.32) Ⅲ. 북한헌법의정치체제 1. 북한의정치이념 (1) 북한의사회주의정치체제북한의정치체제는사회주의적민주주의정치체제로서프롤레타리아민주주의를근간으로하며, 이것은프롤레타리아독재를내실로한다. 1972 년헌법제10조에서 조선민주주의인민공화국은프롤레타리아독재를실시하며계급노선과군중노선을관철한다. 라고규정하였다. 이규정과관련하여 1992년헌법은 프롤레타리아독재실시 를 인민민주주의제재강화 로변경하였다 ( 제12조 ). 이는북한에서주장해온기존의사회발전이론에부합되지않는것으로보일수있다. 그러나북한은인민민주주의독재는프롤레타리아독재의범주에속하며, 1992년헌법에서도북한을여전히 자주적인사회주의국가 로규정 ( 제1조 ) 하고있다는점에서북한은사회주의의기본노선을견지하고있음을알수있다. 북한의사회주의는노동자계급이주축이되고노동자계급의지배영향력하에모든생산수단은사회적소유의귀속을원칙으로하여노동자개인의능력에맞게일하고생산성에따라분배하는것을골자로하는사회를말한다. 이러한북한의사회주의정치체제는 2012 년헌법에이르기까지그형식적내용을그대로유지해오고있다.33) 북한의프롤레타리아독재는구체적으로는프롤레타리아의전위인조선노동당에의하여행해진다. 그결과북한에서는조선노동당의 1당독재가행해지고있다. 즉북한의정치체 32) 조재현, 앞의학위논문, 214-215 면. 33) 정윤선, 앞의학위논문, 77-78 면.
김민우 / 북한헌법의개정에따른권력구조의변화와특징 157 제의구조는조선노동당의리더쉽에의한일원적체계로형성되어있어, 북한의정치체계를 당-국가체계 (party-state system) 34) 라고규정할수있다. 사실상북한체제의권력구조에있어서조선노동당은모든권력의연원이요중핵이며, 모든국가기관및사회단체의지도적핵심이되므로모든국가기관과사회단체는조선노동당의지도하에당의노선과정책을집행하는도구에불과하다는견해도있다.35) (2) 북한주체사상의배경북한은처음부터주체사상을강조했던것은아니다. 1960년대들어서면서대내외정세변화에따라북한의전략에변화가필요한시기가도래했다. 대외적으로는미국과소련, 중국과소련의관계가심상치않아북한의대외정책에수정이필요했고, 대내적으로는김일성의당에대한지지기반이강화됨에따라내부결속을다져야만했다. 이시점에서북한은내부결속을다지고독자적인사상인주체론에대한연구끝에주체사상을새롭게부각시키기시작했다.36) 나아가북한은사회주의국가기관들에대한 수령의유일적영도 는국가사업전반과국가활동총체에대한 수령의영도 에있다고보고, 수령의영도 를떠나서는국가기관들이계급투쟁과프롤레타리아독재의내실을기할수없다고하였다. 이에따라, 북한은이른바 수령제 를전개하였는데, 이는주체사상의이데올로기적특징의핵심을이루며, 북한권력구조의이념적배경이되었다. 수령론 은주체사상을당과국가의유일사상체계로공식화하기시작한 1967년부터체계화되었으며,37) 1974 년 4월김정일이제시한이른바 당의유일사상체계확립 10대원칙 을계기로정식화되었다고볼수있다.38) 이에따라 혁명적수령관 이법영역에서도적용 34) 마르크스 - 레닌주의의이론에의하면, 공산주의체제에서공산당은국가기관의지도적핵심으로서지위와역할을함으로써직ㆍ간접으로국가를지배하게된다. 이는공산주의국가가곧공산당의 1 당독재국가임을나타내는것이다. 즉공산주의에서당은국가의전부라고할수있으며, 이에따라당과국가의관계는이위일체를이루는정치체제인것이다 ( 장명봉, 공산권헌법에관한연구 - 북한의사회주의헌법을중심으로 -, ( 서울대학교박사학위논문, 1985), 191-192 면 ). 35) 장명봉, 앞의학위논문, 199 면. 36) 최용전, 북한헌법의사상적기초인우리식사회주의, 학술논총, 제 18 집, ( 단국대학교출판부, 1995), 169 면. 37) 북한에서공식적인수령의유일적영도체계를확립한것은, 1976 년 5 월 17 일노동신문사설에서 당의유일사상이란사상에서의주체, 정치에서의자주, 경제에서의자립, 국방에서의자위의원칙으로일관된혁명사상 이라발표된후, 당제 4 기 6 차전원회의 (1967. 6) 에서 당의유일사상체계를확립할때대하여 라는의제를토의한때부터라고할수있다 ( 이상민, 북한의정치구조와권력세습, 북한연구, 제 2 권 3 호, ( 대륙연구소, 1991 가을 ), 12-13 면 ). 38) 이상민, 앞의논문, 13 면.
158 홍익법학제 16 권제 4 호 (2015) 되어사회주의헌법은권력구조에있어국가주석에의한유일적영도제내지는 1 인지도체 제를채택하였다. 이것은권력구조면에서북한의사회주의헌법이보여주는두드러진특징 이라고할수있다. 2. 북한정부형태의특색 북한헌법은단일정당제도를채택 39) 하고있으며, 형식적으로는공산주의국가의통례대 로의회정부제를정부형태로하고있으나, 실질적으로는국방위원회에의한 1인지도체제를채택하고있다. 다시말하면 1 인민민주주의적인중앙집권제, 2 권력분립의배제, 3 사법권의독립부인, 4 조선노동당의독재, 5 1인지도체제를채택하고있는것이특색이다. 북한헌법은다른공산주의헌법과마찬가지로인민민주주의적중앙집권제를도입하여 1 최고국가권력기관과지방국가권력기관은인민의선거에의하여구성되고, 2 기타국가기관은이러한국가권력기관에의하여구성되며그에대하여책임을지고, 또한그사업을보고하며, 3 국가권력은궁극적으로는최고국가권력기관에집중되고상급기관의결정은하급기관을구속하며, 4 각기관내부의소수는다수에복종하고, 지방은중앙에복종한다는원칙을채택하고있다. 권력분산적이며입헌주의정부형태를취하고있는우리헌법과는달리, 북한의모든국가기관들은민주주의중앙집권제 40) 원칙에의하여조직되며운영된다는규정 ( 제5조41)) 을두어권력집중주의를채택하고있다.42) 3. 최근북한의권력구조형태 북한의권력운영은 1998 년헌법개정이후, 헌법상최고주권기관인최고인민회의및최 39) 북한헌법에서는정당조항은없지만, 북한헌법제 11 조에근거하여조선노동당을단일정당으로인정하고있다. 40) 북한의민주주의중앙집권제는민주주의와중앙집권주의라는두개념의교묘한결합체라고볼수있다. 즉민주주의란국가기관을조직하고, 운영할때주권자인인민대중의의사에따라조직하고운영한다는것을의미하고, 중앙집권제란상급기관이하급기관들을직접통제하고상급기관에의해결정된정책이하급기관에대해구속력을갖는다 ( 조진욱, 남북통일과통치구조에관한연구, ( 부산대학교석사학위논문, 2005), 80 면주 186) 재인용 ). 41) 북한헌법 제 5 조조선민주주의인민공화국에서모든국가기관들은민주주의중앙집권제원칙에의하여조직되고운영된다. 42) 최용기, 통일헌법의기본원리, 헌법학연구, 제 4 집제 2 호, ( 한국헌법학회, 1998. 10), 320 면.
김민우 / 북한헌법의개정에따른권력구조의변화와특징 159 고인민회의상임위원회가아니라군사지도기관에불과한국방위원회를중심으로이루어져왔다. 2009년헌법은국방위원장을국가의수반으로서국가주권을대표하는국가의 최고령도자 로내세우고, 국방위원회를군사또는국방관련임무와권한에더하여 국가의중요정책 을수립하는전반적인권력기관으로규정함으로써과거국가의 수반 이며, 국가주권을대표 하던주석직과 국가의대내외정책 에권한과임무를가졌던중앙인민위원회가국방위원장으로대체되었다는것을알수있다.43) 따라서국방위원장은북한의최고지도자가되었으며, 주요정책의결정과집행이국방위원회에서이루어지며, 내각및지방권력기관그리고검찰소와재판소도국방위원장과국방위원회의지휘아래놓여있게되었다. 이러한권력구조에도불구하고조선노동당의형식상지위는변하지않았다.44) 왜냐하면조선노동당은수령제에기초한유일체제를작동시키는가장핵심적인북한권력의원천이기때문이다.45) 그러나 1990 년이후북한에닥친경제위기로조선노동당에대한불신이가중되면서당의위상은물론북한사회에대한당의장악력도이전에비해취약해졌다. 이러한상황에서북한의권력구조는국방위원장이사실상국정을주도하면서공식적국가수반과실질적실권자사이의괴리가야기되는변칙적인권력운영을지속하여왔다.46) 이에따라북한헌법에서는국방위원장을최고령도자 ( 제100 조 ) 로서, 국가의일체무력을지휘통솔 ( 제102 조 ) 하며, 국가전반사업의지도권, 중요조약의비준또는폐기권, 특사권, 비상사태ㆍ전시상태ㆍ동원령의선포권 ( 제103 조 ) 등의권한을명시하였다. 한편, 2012 년헌법은권력구조면에서적극적인개정은하지않았다. 다만, 기존의 국방위원회위원장 직을 국방위원회제1위원장 으로개칭하였을뿐이다. 하지만김정일에대해서는 위대한령도자 칭호와 김일성동지의사상계승 등의업적을높이추켜세우면서김일성헌법 을 김일성ㆍ김정일헌법 으로바꾸는계기를마련하였다. 2012년북한헌법으로김정은은국방위원회제1위원장에추대되면서당ㆍ정ㆍ군을장악하게되었고, 김일성-김정일-김정은으로의권력세습이완성되었다. 이처럼 2012 년헌법은국방위원회제1위원장 47) 이국가의최고령도자로서대내외사업을 43) 정영태, 헌법개정과북한권력구조의변화 : 당ㆍ정ㆍ군관계를중심으로, 2009 년북한헌법개정과북한체제변화학술회의자료집, ( 국가안보전략연구소. 2009. 10. 20), 93 면. 44) 함성득ㆍ양다승, 앞의논문, 142 면. 45) 이종석, 김정일시대의조선노동당 : 위상ㆍ조직ㆍ기능, 이종석ㆍ백학순편, 김정일시대의당과국가기구, ( 세종연구소, 2000), 9 면. 46) 함성득ㆍ양다승, 앞의논문, 147 면. 47) 북한헌법제 6 장국가기구제 2 절국방위원회제 1 위원장의직제를새로신설하였다 ( 제 100 조이하 ).
160 홍익법학제 16 권제 4 호 (2015) 비롯한국가의전반적인사업을총지휘할수있는법적근거가마련되었음을의미한다. 또한과거김정일이김일성사후 3년이상의유훈통치기간을거친후에헌법을개정한것과는달리, 김정일사망 100일추도기간이끝나면서바로후계구도의안착을위하여헌법을개정하였다. 이로써김정은은국방위원회제1위원장, 조선인민군최고사령관, 조선노동당제1비서를겸직함으로써당ㆍ군ㆍ정을모두장악하였다.48) 현재조선노동당제1비서인김정은이국방위원회제1위원장을겸직하고있으며사실상북한의최고권력기관에해당한다. 4. 북한권력구조의특징북한헌법은지금까지 11차례개정되면서, 그과정에서나타난권력구조의특징은다음과같다. 첫째, 북한헌법에서나타난특징중의하나는헌법이유일한영도체제의확립과후계구도를위한법적담보로서역할을하였다. 김일성이정치권력의투쟁에서최종승리하면서유일적지배체제의완성에대한법적담보로서 1972년헌법을채택하게되었다. 수령론의등장또한 1967 년부터김일성의유일지배체제를안정적으로확립하기위한다양한방법론을모색하는과정에서등장하기시작하였다. 이러한수령론은 1972년헌법에서국가주석제를신설49) 함으로써헌법에보다구체화하였다.50) 이처럼 1972 년헌법은김일성유일지도체제를헌법적으로확립하였음을알수있다. 둘째, 북한의국가지도이념은헌법개정의중심에있어왔는데, 북한정권의수립당시김일성은당ㆍ국가건설에서도마르크스 -레닌주의를접목하고자하였다. 그러나마르크스 -레닌주의도북한사회와국제환경의변화에따라국가최고의지도이념에서쇠퇴하기시작하는데, 이는주체사상의등장에서비롯되었다. 이것은국가지도이념이마르크스 -레닌주의에서 주체사상 으로중심이이동하였음을보여주고있다.51) 이후 1992년헌법에서마르크스 - 레닌주의와프롤레타리아원칙을삭제하고, 오로지주체사상과우리식사회주의를내세움으로써마르크스 -레닌주의를더이상국가지도이념으로인정하지않았다. 따라서국방위원장의직제를국방위원회제 1 위원장으로모두변경하였다. 48) 김형성ㆍ조재현, 앞의논문, 18 면. 49) 1972 년 북한헌법 제 89 조 조선민주주의인민공화국주석은국가의수반이며조선민주주의인민공화국국가주권을대표한다. 라고규정하였다. 50) 김형성ㆍ조재현, 앞의논문, 22 면. 51) 조재현, 앞의학위논문, 221-222 면.
김민우 / 북한헌법의개정에따른권력구조의변화와특징 161 셋째, 북한헌법의권력구조는결국국가기관의조직과활동에서 수령의유일적영도 를확고히보장하는국가기관체계라고할수있다. 결국북한의모든국가기관이민주주의중앙집권제의원칙에의거하여조직ㆍ운영되는만큼입법ㆍ행정ㆍ사법기관의대립적존재를통치조직의기본으로하는권력분립의원칙은확립될수없는것이다. 북한에서도입법ㆍ행정ㆍ사법기관이삼권분립으로나뉘어설치되어있지만, 그들상호간에견제와균형에입각한권력분립은존재하지않는다. 국가기관을그와같이구분한것은권력의분립에의한것이아니고단지기능의분리에의한것이라고평가할수있다. 넷째, 김일성- 김정일- 김정은으로이어지는 3대세습은완성되었지만, 권력세습과정에서는차이를보이고있다. 김정은은김정일이사망하고난후최고사령관에오르고이후노동당제1비서로선출되었는데, 김정일이 1974년후계자로지명되기까지당조직지도부지도원부터당조직담당비서로두루섭렵하면서자신의역량을충분히쌓고정치적기반을구축함으로써 1980 년제6차당대회에서후계자로공식화된것과달리, 김정은은북한의대내외적정치상황변화에따라후계자로서충분한준비를못하고국가보위기구등북한의주요부서에서상징적인업무를수행한것으로이를갈음했다. 이러한점에서북한은권력구조측면에서세습은되었지만그기반이이전보다나약하고견고하지못한것으로보여 진다.52) Ⅳ. 북한헌법상통치기구 1. 최고인민회의 북한의국가권력은최고인민회의에집중되어있다. 최고인민회의는최고의주권기관 ( 제 87조 ) 으로서입법권을가지고, 헌법을수정또는보충하고, 국가의대내외정책의기본원칙을세우고, 국방위원회제1위원장ㆍ최고인민회의상임위원회위원장ㆍ국방위원회부위원장ㆍ동위원ㆍ최고인민회의상임위원회부위원장ㆍ명예부위원장ㆍ서기장ㆍ동위원ㆍ내각총리ㆍ최고재판소소장ㆍ최고인민회의부문위원회위원장ㆍ부위원장ㆍ동위원들을선거또는소환한다 ( 제91조 ). 또한국가의인민경제발전계획을승인하고, 국가예산을승인한다. 52) 정윤선, 앞의학위논문, 51-52 면.
162 홍익법학제 16 권제 4 호 (2015) 이처럼최고인민회의는우리의국회와비슷한예산권, 법률안제정권 53) 등을가지고있다. 최고인민회의에서토의할의안은조선민주주의인민공화국국방위원회제1위원장, 국방위원회, 최고인민회의상임위원회, 내각과최고인민회의부문위원회가제출한다. 대의원들도형식상의안을제출할수있으나 ( 제95조 ), 실질적으로는이들기관이제출한것은박수로써통과시키는허수아비단체에불과하다. 이는비상설기관으로서 1년에한ㆍ두번밖에개최되지않기때문에사실상장식기구에불과하다.54) 이처럼최고인민회의는최고인민회의상임위원회에의해 1년에 1-2차정기회의가소집 ( 제92조 ) 되기에실질적으로최고인민회의의주요권한과임무를수행하는것은최고인민회의상임위원회이다 ( 제112 조 ).55) 최고인민회의는최고주권적기관으로서북한에서는국가주권을분할하지않고, 최고인민회의로하여금통합관장하도록규정하고있다 ( 제87조 ). 즉최고인민회의가직접입법하고, 집행을위한내각, 최고재판소등을그대의원들로구성하여그감독하에수행하는방식을취하고있다 ( 제91조 ). 따라서북한의내각, 최고재판소는자체기관구성권과정책결정권이없이최고인민회의 의방침대로집행하는기능만을수행하는지위에있다.56) 이같은점에서 3권분립을채택하고있는우리와권력통합제도를취하고있는북한의헌법상통치구조는상이하다. 2. 최고인민회의상임위원회 최고인민회의상임위원회는 1972년, 1992년헌법에서최고인민회의상설회의로격하되었던지위와권한을 1998년헌법에서는상당부분회복하였다.57) 1998년북한헌법개정시국가주석제가폐지됨에따라주석이가지고있던많은부분의권한이최고인민회의상임위원회로이양되면서, 국방업무를제외한국가활동의전반을주도할수있도록권한이증대되었다. 53) 일반적으로법의제정과개정에관한입법권한은최고인민회의에있으며, 휴회중일경우최고인민회의상임위원회의권한으로규정되어있다 (2012 년 북한헌법 제 116 조 ). 주요법령은거수의방법으로참석대의원의과반수의찬성으로결정된다. 다만헌법개정의경우에는대의원전원의 3 분의 2 이상의찬성으로수정할수있다 (2012 년 북한헌법 제 97 조 ). 54) 김철수, 남북한헌법의비교, ( 고시계, 1997. 5), 107 면. 55) 함성득ㆍ양다승, 앞의논문, 138-139 면. 56) 최고인민회의의행정위원회, 재판위원회이면서일견행정부, 사법부인듯이꾸며놓은상태이다. 57) 북한헌법 제 112 조최고인민회의상임위원회는최고인민회의휴회중의최고주권기관이다.
김민우 / 북한헌법의개정에따른권력구조의변화와특징 163 그러나 2009년헌법개정을통해국방위원장의임무와권한이강화되면서최고인민회의상임위원회는구헌법에서규정한권한중일부가국방위원장에게넘어갔다. 즉중요조약비준ㆍ폐기권 ( 구헌법제110 조제14호 ) 과특사권 ( 구헌법제110 조 17호 ) 이국방위원회위원장으로이관되면서최고인민회의상임위원회의헌법상권한이축소되었다. 따라서제도적으로최고인민회의상임위원회는국방위원회보다상위의권력기관이아님을알수있다. 최고인민회의상임위원회는기관구성원, 정책결정권등의규모가큰권한은최고인민회의고유권한으로남겨두고, 규모가작고긴급을요하는문제에대해서는잠정적인처리권만위임받는제한적인대행기관이다. 또한최고인민회의상임위원회는해당사업에대해서최고인민회의앞에책임지는것으로되어있어 ( 제122 조 ), 최고인민회의권한을전반적으로대행하는것이아닌부분적인대행기관으로되어있다. 한편, 최고인민회의상임위원장은국가를대표하며다른나라사신의신임장, 소환장을접수한다 ( 제117 조 ). 따라서실질적인북한의권력은무력통솔권을보유한국방위원장에게있지만, 헌법상국가를대표하는국가원수로서의지위는형식상최고인민회의상임위원장에게있다. 이것은최고인민회의상임위원회는명목상의주권기관일뿐이요, 국방위원회의지시에따라입법과법령해석을하는기관으로격하되었다는것을알수있다.58) 3. 국방위원회 국방위원회는 1998년헌법개정으로중앙인민위원회부문별위원회에서독립하여 국가주권의최고군사지도기관이며, 전반적국방관리기관 으로격상되었다. 2009년헌법개정으로국방위원회의구성방법 ( 제107 조 ), 임기 ( 제108 조 ), 임무와권한 ( 제 109조 ), 역할 ( 제110 조 ) 이구헌법에비해보다체계화되었다. 특히제100 조에서 국방위원장 59) 을 최고령도자 라고칭하는것은흡사김일성에대해 수령 이라고하고그지위의헌법적제도화로서 주석직 을신설한 1972년헌법과유사해보인다.60) 이처럼국방위원회는과거집행을담당하는실무부서없이협의체기구의수준으로운영되어오다가 2000년대들어행정국ㆍ외사국ㆍ참사등실무부서들을신설하고인민무력부등직할기구들을확충하였다. 더욱이 2009년헌법에서 국방위원장 과 국방위원회 의권 58) 김철수, 앞의논문, 107-108 면. 59) 2012 년헌법에서는국방위원장의명칭을국방위원회제 1 위원장으로바뀌었다. 60) 박정원, 앞의학술대회발표문 ( 주 2), 44 면.
164 홍익법학제 16 권제 4 호 (2015) 한을강화시킨점을고려할때, 최고의권력기관임을알수있다. 4. 국방위원장 기존의헌법에서는국방위원장과국방위원회의지위와권한을명확하게구분하지않았으나, 2009년헌법개정부터국방위원장과국방위원회의지위와권한을명확하게구분하였다. 국방위원장은북한을실질적으로이끌어가는최고령도자로서 ( 제100 조 ), 국가의일체무력을지휘통솔 ( 제102 조 ) 하며명령을내린다 ( 제104 조 ). 즉국방위원장은국방사업의전반을지도한다고규정함으로써종전북한헌법에서국가주석의권한으로되어있던일체의무력지휘통솔권을주석제도의폐지와함께국방위원장의권한으로부여하였다.61) 이같은규정은 1998년헌법개정당시김일성사후과도적위기관리체제하에서미처제도화하지못하였던국방위원장의임무와권한을대폭강화하였음을알수있다. 나아가국방위원장의임기를 5년으로한다는임기규정 ( 제101 조 ) 만있고, 연임에대한규정이없어암묵적으로국방위원장의 1인독재체제를내포하고있다.62) 5. 주석 1972 년헌법은주석중심의유일지배체제를구축하여종전의최고인민회의상임위원회 의권한과기능을대폭축소하고그권한의대부분을중앙인민위원회로이관하였다. 즉실 질적인권한은주석과중앙인민위원회가가지고있었다. 주석은국가의수장이며, 국가주권을대표한다. 주석은중앙인민위원회사업을지도하며, 필요에따라정무원회의를소집하고지도하며법령과정령을공포하며, 주석명령을발할 수있으며, 조약을비준및폐기하며다른나라사신의신임장, 소환장을접수하는권한을 가진다. 또한주석은중앙인민위원회의수장이다. 주석은부주석과중앙인민위원회서기장 ㆍ위원ㆍ정무원총리등을제의하여최고인민회의에서선거및소환할수있다. 주석은이 점에서신대통령제하의대통령과같은독재권을가지고있었다. 이러한주석제도는일인독 재체제를공고히하기위한것으로보인다.63) 이후 1992 년헌법에서는국방위원회의지위를격상시키고주석의권한을축소하였다. 구 61) 박진우, 앞의논문, 869 면. 62) 함성득ㆍ양다승, 앞의논문, 140 면. 63) 김철수, 앞의논문, 108 면.
김민우 / 북한헌법의개정에따른권력구조의변화와특징 165 체적으로국방위원회를독립하여주석의군사권을국방위원회에이양하였다. 국방위원회는위원장, 제1부위원장, 부위원장, 위원으로구성되며국가의전반적인무력과국방건설사업을지도하고군인사를단행하였다. 주석과국방위원장을분리한것은김일성주석에김정일국방위원장을두어부자세습체제를헌법적으로승인하기위한것으로보인다.64) 이후국가주석인김일성의사망으로사실상의 2인자였던김정일이자신의지지기반과통치체제를헌법적으로확인하기위하여 1998 년헌법에서주석과중앙인민위원회를폐지하기에이른다.65) 6. 조선노동당 공산당은일반적으로당을권력의원천으로보고있는데, 북한도조선노동당을 인민의향도력이며혁명의참모부 로규정하고있으며, 당을 수령의혁명사상을실현하기위한노동계급의정치적조직 으로규정하고있다. 특히조선노동당은북한의수령제에기초한유일체제를작동시키는가장핵심적인정치기구이다. 조선노동당규약제23조는 당중앙위원회는전당에유일사상체계를철저히확립하며, 당의로선과정책을수립하고그수행을조직지도하며당과혁명대열을공고히하고행정및경제사업을지도조정하며혁명적무력을조직, 그들의전투능력을높이고기타정당 및국내외기관의활동에서당을대표하며당의재정을관리한다 라고밝히고있다.66) 나 아가북한헌법제11조는 조선민주주의인민공화국은조선로동당의령도밑에모든활동을진행한다 라고명시하고있다. 이처럼조선노동당은국가적차원의모든자원의사용이나분배등에있어독점적인권한을행사할수있는권한을부여받고있는최고의권력기구이다.67) 이처럼정당이최고의권력기관이된것은북한을비롯한사회주의국가에서는당에의해서국가기구가만들어 64) 김철수, 앞의논문, 108 면. 65) 1998 년헌법에서주석제가페지되었지만, 현행북한헌법서문에서주석에관한표현이남아있고, 2009 년헌법은 국방위원장 을 최고령도자 라고칭하는것은흡사김일성에대해 수령 이라고하고그지위의헌법적제도화로서 주석직 을신설한 1972 년헌법과유사해보여, 주석에관한내용을그대로둔다. 66) 통일부, 조선노동당규약, 2009; 조선노동당규약은실질적인북한의최고규범으로서의지위와당활동의최고지침을제공한다. 구체적으로북한정권의모든권력의원천인조선노동당규약은지난 1980 년 10 월 13 일제 6 차당대회에서개정되었다. 현행조선노동당규약은전문과 60 조로구성되어있다. 67) 이종석, 신북한정치론, ( 동림사, 2005), 43-44 면.
166 홍익법학제 16 권제 4 호 (2015) 지고, 국가기구에대한당적지도의원칙을지키는것이사회주의의본질이기때문에당적지도원칙을포기하는것은스스로사회주의체제를부인하는것이기때문이다.68) 한편, 북한은조선노동당의영도밑에계급노선 ( 프롤레타리아독재 ) 을견지하면서군중노선 ( 인민민주주의독재 ) 을배합해나갈것을선언하고있다 ( 제10조- 제13조 ). 요컨대조선노동당이영구집권하는것을당연시하면서전술적으로 인민민주주의독재 를운운하고있는것이다.69) 그러면서도평양에조선사회민주당, 천교도청우당의간판을내걸고있는것은전국적범위에서의민족해방인민민주주의혁명을의식한통일전선수법의일환이다. 이같은점에서정권교체, 복수정당제를공식화하고있는우리와영구적인일당독재체제를당연시하고있는북한의헌법상통치구조가같을수는없다. Ⅴ. 결론 이상으로북한의헌법개정에따른권력구조의변화와특징에대하여살펴보았다. 북한의권력구조는우리나라의정치체제와근본적으로다르고내용면에서는정반대의구조를보이고있다. 그리고주권행사방식에있어서도북한이일당독재를꾀하면서철저히중앙집권적인행사방식을취하고있어서삼권분립을채택하고있는우리나라와큰차이를보이고있다. 즉최고인민회의가입법권은물론이고, 주권전반을통합관장하면서그집행권만을제한적으로수권하고있는것이다. 그런데이와같이헌법적으로막강한권한을가진최고인민회의는스스로가주체적으로그권한을행사하는것이아니라, 조선노동당의통제에따라권한을행사하기때문에전도장치로서의역할에불과하다. 더욱이 권력이총구에서나온다 는관점을지닌조선노동당이군사력을직접관장하기위해특이한형태의국방위원회를설치하고있다. 이같은점에서북한의국방위원회는김정은을위한위인설법의전형적산물이라고할수있다. 요컨대특이한인민회의식으로조직되어있는북한의통치구조는당실권자를위한특수지배구조인것이다. 68) 이기동, 북한의후계구도전망과권력구조변화, 통일전략포럼보고서, 5-26, ( 경남대학교극동문제연구소, 2009), 21 면. 69) 북한헌법 제 12 조국가는계급로선을견지하며인민민주주의독재를강화하여내외적대분자들의파괴책동으로부터인민주권과사회주의제도를굳건히보위한다.
김민우 / 북한헌법의개정에따른권력구조의변화와특징 167 북한헌법은김일성 1인지배체제를 1972년 국가주석 이라는헌법적지위를부여함으로써김일성에대한신격화의길에법적근거를마련하였고, 김정일후계구도를위하여국방위원회를신설하여, 추후김정일이후계자로안착되는헌법적담보역할을함으로써사실상북한의 1인지배체제와김정일의후계구도를위하여헌법이개정되었다고평가할수있다.70) 2012 년 4월 13일최고인민회의제12기제5차회의에서개정된헌법은김정일을영원한국방위원장으로, 김정은은국방위원회제1위원장으로추대하면서북한의 1인지배체제와후계구도를위한방편으로이용되었다는것을알수있다. 이제우리도북한의통치체제를이해하고이에대응하여분단조국을평화적으로통일하기위한방안을모색하여야한다. 대통령이북한을방문하고많은사람들이금강산을관광하고, 제한적이기는하지만이산가족상봉의기회가마련되기도하였다. 이제통일에대비하기위한준비를더이상지체해서는안된다. 이를위해, 남북한이통일을하는과정에서남북한이이루어내야하는가장중요한과제중의하나가통일헌법을제정하는것이가장규범적인방법이될것이다. 통일헌법이제정되는것은통일과정에서의남북한의합의가성문의형태로완성되었다는것과통일의과정이완료되어법적으로통일과정이확인되었다는것을의미한다. 이러한통일헌법더나아가통일을논의하기위한첫번째과제가국가형태이고, 그후속과제가정부형태라고한다면, 그다음의과제는구체적인통치기구의지위와권한등의구체성을띤것이라고할 수있다.71) 그동안주로통일이되기전단계에서의국가간연합, 국가의형태및통일정부의정부형태에관한기초적인연구가수행되어져왔다. 이러한맥락에서기초적인연구성과를바탕으로하여이제는구체적인통치기구의구성과권한등에관한문제를다룰필요가있지않을까생각된다. 70) 김형성ㆍ조재현, 앞의논문, 23 면. 71) 이용삼, 앞의학위논문, 13 면.
168 홍익법학제 16 권제 4 호 (2015) 참고문헌 1. 단행본 심형일, 주체의사회주의헌법이론, 사회과학출판사, 1991. 이종석, 신북한정치론, 동림사, 2005. 정성장, 현대북한의정치 < 역사ㆍ이념ㆍ권력체계 >, 한울아카데미, 2011. 법무부, 남북비교법령집, ( 법무부통일법무과 ), 2015. 2. 법원행정처, 북한의헌법, 2010. 통일부, 조선노동당규약, 2009. 정치사전, 백과사전출판사, 1985. 2. 논문 강현철, 남북한통일헌법상의정부형태에관한연구, 외법논집 제 9 집, 한국외국어대학교법학연 구소, 2000. 12. 김병록, 통일헌법의국가형태에관한연구, 공법연구 제 25 집제 4 호, 한국공법학회, 1997. 6. 김철수, 남북한헌법의비교, 고시계, 1997. 5. 김형성ㆍ조재현, 북한헌법변화의특징과전망, 성균관법학 제 24 권제 2 호, 성균관대학교법학연구소, 2012. 6. 리명일, 우리나라사회주의헌법은김일성헌법, 력사법학 제 47 권제 3 호, 김일성종합대학출판사, 2001. 박수혁, 통일한국에서의통일헌법상통치구조에관한연구, 통일과법률 제 2 호, 법무부, 2010. 5. 박정원, 북한헌법체제의특징과전망, 제헌 63 주년기념공동학술대회, 국회법제실ㆍ한국공법 학회, 2011. 7. 15. 박정원, 북한의입법이론과체계분석, 법학논총 제 26 권제 2 호, 국민대학교법학연구소, 2013. 10. 박정원, 통일헌법에관한골격구상, 공법연구 제 27 집제 1 호, 한국공법학회, 1998. 12. 박진우, 2009 년개정북한헌법에대한분석과평가 권력구조를중심으로 -, 세계헌법연구 제 16 권 3 호, 국제헌법학회, 2010. 백성일, 헌법의구성체계에대한력사적고찰, 력사법학 제 48 권제 3 호, 김일성종합대학출판사, 2002. 변해철, 남북한통합과통치구조문제, 공법연구 제 21 집, 한국공법학회, 1993. 성낙인, 통일헌법상권력구조에관한연구, 공법연구 제 36 집제 1 호, 한국공법학회, 2007. 10. 이기동, 북한의후계구도전망과권력구조변화, 통일전략포럼보고서 5-26, 경남대학교극동문제연구소, 2009. 이상민, 북한의정치구조와권력세습, 북한연구 제 2 권 3 호, 대륙연구소, 1991. 이종석, 김정일시대의조선노동당 : 위상ㆍ조직ㆍ기능, 이종석ㆍ백학순편, 김정일시대의당과국가기구, 세종연구소, 2000. 이효원, 2009 년북한헌법개정과북한체제의변화, 국가안보전략연구소, 2009. 10. 장명봉, 남북한헌법체제의비교와통일헌법의지향점및과제, 공법연구 제 37 집제 1 호, 한국공법학회, 2008. 10.
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170 홍익법학제 16 권제 4 호 (2015) Hongik Law Review, Vol. 16, No. 4(2015) ABSTRACT Change and Characteristics of Power Structure in accordance with the Amendment of North Korean Constitution Kim, Min-Woo*72) South and North Korea where is the only divided nation in the world possess each constitution under different ideologies and systems. South and North Korea is pitted by differing in a base of their own continuation of a system and justification. North Korean Constitution was enacted in September 8 1948, and then revised 11 times to the revision in April 13 2012. North Korean Constitution is A National Fundamental Law as a law to regulate national-social system, basic human rights and obligations of a citizen, and social relations related to organization and realization of national sovereignty. Each constitution of South and North Korea belongs to different ideologies, so purposes each constitution aims for and power of rule are different, so comparing and examining these constitutions superficially may have no great import. However, analyzing and expecting a system of North Korean Constitution help set up the way to go by building an image of the future of unified nation. Study and preparation in all its bearings such as politics, society, and culture should be considered in a process to prepare the reunification that will be the biggest challenge of the Korean race in the 21st century, but a problem of legal and institutional * Chungbuk National University Law School, Lecturer, Ph. D. in Law,
김민우 / 북한헌법의개정에따른권력구조의변화와특징 171 organization offering foundation and basis of these activities should never be neglected. Conflict expected in the unified nation is the acute opposition as a maintenance of vested rights of the existing political powers. Therefore, a power structure of the unified nation should solve concern about political alienation by unilateral monopoly of personal and material distribution under the principle unification by agreement. Above all things, a power structure of the unified nation should combine a political conflict of South and North Korea. Our unification can be finally achieved under the single constitution system, so differences of South and North Korean constitution system should be overcome. Therefore, it is necessary to widen the understanding of the constitution systems between two through comparison of South and North Korean constitution system to combine these constitutions. This thesis is a fruit reflecting politics, economy, and society of North Korea. In addition, it is not ignored that Constitution has accepted the results of social changes, and especially, has been revised as security for the race to succeed and completion of the dictatorship on political authority. Therefore, an analysis on a power structure of North Korean has the actual meaning because this analysis provides the beginning to expect the direction of Jong-un Kim s system in the future, based on the revision of North Korean Constitution. Key Words: North Korean Constitution, Unified Nation, Unified Constitution Power Structure, Amending the Constitution