2017 년국회정치개혁특별위원회, 국회입법조사처, 한국정치학회공동개최특별세미나 자동차로오시는길한국선거제도개편의 쟁점과과제 일시 I 2017 년 11 월 24 일금요일 14:00~17:00 장 소 I 국회입법조사처대회의실 421 호 공동개최 I 국회정치개혁특별위원회
한국선거제도개편의쟁점과과제 Program 일시 : 2017년 11월 24일금요일 14:00~17:00 장소 : 국회입법조사처대회의실 421호 공동개최 : 국회정치개혁특별위원회, 국회입법조사처, 한국정치학회 세부일정사회심지연 ( 경남대 ) 제 1 발제 조정관 ( 전남대정치외교학과 ) 국회의원선거제도개혁의정치 : 대안의검토와성공을위한레시피 제 2 발제 박명호 ( 동국대정치외교학과 ) 한국형선거제도의모색 제 3 발제 김형철 ( 성공회대민주주의연구소 ) 국민주권과국회의원선거제도개혁의쟁점 제 4 발제 강우진 ( 경북대정치외교학과 ) 한국선거제도개편론에대한고찰 : 정부형태와의정합성을중심으로 토론 ( 종합토론 ) 김종갑 ( 국회입법조사처 ) 이재묵 ( 한국외대정치외교학과 ) 정회옥 ( 명지대정치외교학과 ) 한정훈 ( 서울대국제대학원 )
한국선거제도개편의쟁점과과제 Contents 초대의글 진영재한국정치학회장 _ 7 인사말 원혜영국회정치개혁특별위원회위원장 _ 8 환영사 이내영국회입법조사처처장 _10 발제 1. 국회의원선거제도개혁의정치 : 대안의검토와성공을위한레시피 조정관 ( 전남대정치외교학과 ) _ 1 2. 한국형선거제도의모색 박명호 ( 동국대정치외교학과 ) _ 15 3. 국민주권과국회의원선거제도개혁의쟁점 김형철 ( 성공회대민주주의연구소 ) _ 41 4. 한국선거제도개편론에대한고찰 : 정부형태와의정합성을중심으로 강우진 ( 경북대정치외교학과 ) _ 75 토론 김종갑 ( 국회입법조사처 ) 이재묵 ( 한국외대정치외교학과 ) 정회옥 ( 명지대정치외교학과 ) 한정훈 ( 서울대국제대학원 )
한국선거제도개편의쟁점과과제초대의글 선거구제개편 에관한논의가한국정치발전을위한핵심논의들중의하나임은주지의사실입니다. 시대가변하면제도도그러한시대상황에맞추어변하는것을기대하게됩니다. 그렇지만시대가변한다고해서필연적으로제도가변해야하는것은아닙니다. 개정이개악이되어서는곤란하기때문입니다. 그렇기에제도변경에대한논의는현실성, 적실성, 대의명분등을종합하여신중하게논의될필요가있습니다. 한국정치학회가국회정치개혁특별위원회및국회입법조사처와함께선거구제개편에관한논의를심도있게다루어보고자합니다. 이번세미나는 2017년한국정치학회연례학술회의를앞두고마지막으로열리는회의입니다. 많은분들의참여와해당주제에대한고견을부탁드립니다. 해당세미나의연구논문들과토론이결집되어대한민국의정치발전을위한선거구제개편정책에효과적으로반영되기를기대해봅니다. 2017. 11. 24 한국정치학회장진영재배상 vii
한국선거제도개편의쟁점과과제 한국선거제도개편의쟁점과과제인사말 안녕하십니까? 우리가입버릇처럼이야기하는민주주의란말그대로국민이나라의주인이라 는의미입니다. 지난겨울온나라를뒤덮었던촛불혁명은 모든권력은국민으로부터나온다 는민주헌법의정신을확인하는과정이었습니다. 거리로나선주권자들은단순히정권을바꾸고몇몇눈에보이는것들을바로잡는것을넘어보다근본적인변화를요구했습니다. 그것은우리사회의민주주의를근본에서부터다시세우라는것이었습니다. 지금이시기에국회가해야할일이무엇인지는너무나자명합니다. 주권자의뜻이왜곡되지않고반영될수있는법적제도적조건을만들어내는것입니다. 선거제도개혁은그첫걸음입니다. 비례성에기초한선거제도개혁을통해주권의왜곡을막고, 표의등가성을확립하여소수의견과다양성이보호받는민주적사회질서를세워가야합니다. viii
단순다수제와승자독식의논리에기초한현행소선거구제는오랜시간민의를왜곡해왔습니다. 주권자의뜻과일치하지않는선거결과는우리사회에서민주적타협과승복의문화를앗아갔습니다. 정치는제로섬게임만이존재하는사생결단의장으로변질되었으며, 이는필연적으로국민통합을가로막는결과를가져올수밖에없었습니다. 선거제도개혁은이모든것들을일소하고우리사회의근간을바로세우기위한핵심개혁과제입니다. 국회는이일을완수해야할의무와사명을가지고있습니다. 이번세미나를계기로모든정당과정치세력이보다대승적인자세로선거제 도개혁에임하게되기를기대합니다. 국민이지켜보고있습니다. 고맙습니다. 2017 년 11 월 24 일 국회정치개혁특별위원장원혜영 ix
한국선거제도개편의쟁점과과제 한국선거제도개편의쟁점과과제환영사 안녕하십니까? 국회입법조사처장이내영입니다. 오늘이렇게국회정치개혁특별위원회와한국정치학회, 그리고국회입법조사 처가공동으로한국선거제도개편의쟁점과과제라는주제로특별세미나를개 최하게된것을매우뜻깊게생각합니다. 이번세미나는현재국회정치개혁특별위원회를맡고계신원혜영의원님의제안에서시작되었습니다. 정치개혁특별위원회에서선거제도개혁을위한논의가진행되고있는가운데, 학계와국회입법조사처등전문가선생님들의의견을수렴하고자하는취지에서공동세미나를제안하셨고, 한국정치학회장님도그취지에적극동의해주셔서이자리가마련된것입니다. 87년민주화이후로한국의선거제도는비례성과민주성, 그리고대표성을높이는방향으로개혁되어왔습니다. 그럼에도불구하고, 기본적으로단순다수제에기반한선거제도는여전히비례성등의측면에서 유권자의선호 를반영하는데에는한계를갖는다는비판을받아왔습니다. x
특히대통령탄핵사태를겪으면서국민의정치에대한관심과정치참여의지가폭발적으로분출되었지만, 현재의선거제도로는국민의민주주의에대한열망을담아내기어렵다는반성이제기되었습니다. 이런점에서선거제도의민주적개혁은한국의민주주의가한단계도약하기위해서는반드시필요한과정이라고할수있습니다. 다시한번시기적으로나내용상으로나중요한의미를갖는이번세미나를공동개최해주신원혜영국회정개특위위원장님과진영재한국정치학회장님께감사드립니다. 그리고오늘이세미나에서주제발표와토론을맡아주시는여러선생님들께도감사드립니다. 아무쪼록오늘의세미나가한국의선거제도개혁방안을모색하는데있어서시금석을놓을수있는자리가되기를바랍니다. 감사합니다. xi
발제 1 2017 국회의원선거제도개혁의정치 : 대안의검토와성공을위한짧은레시피 조정관 ( 전남대학교정치외교학과교수 )
발제 1 2017 국회의원선거제도개혁의정치 : 대안의검토와성공을위한짧은레시피 1. 들어가는말 - 오늘날우리나라의국회의원선거제도개혁은정치인들만의손으로이루어져서도, 이루어질수도없다. 완벽하게공정한, 또는모든정당에게유리한선거제도란이세상에없다. 결국은시대적요구와그시대의다수파의입장이소수파의양해를얻으며타협을거쳐서결정되는것이선거제도이다. 타협의최종적승인자는국민이다. 국민이현재의정치를깊게불신하고있는현실에서정치인들만의타협은또하나의야합으로비추어질수밖에없다. - 정치인들은자신의또는자기정당의최대의이익을가져다줄것으로예상되는선거제도를추구한다. 그러나제도채택당시의이해관계가선거를치른결과, 반드시현실로표현된다는보장은없다. 즉, 특정한선거제도로득을얻을것으로생각한정파가실제선거에서반드시득을보지는않더라는것이오늘날까지많은역사적사례로입증되고있다. 제도가바뀌면그제도의행위자, 즉유권자, 정치인, 정당, 언론등이모두바뀐제도에의해영향을받고자신들의정치행위의방식을바꾸기때문이다. 따라서선거제도선택에고심할때흔히 과학 적근거를찾기위해사용하는시뮬레이션기법은실상별로과학적인증거가될수없다. - 민주화과정에서 1988년 1-3월간의기간에진행되었던정치인들만의선거제도의논의를뒤돌아볼필요가있다. 이시기결정된선거제도, 즉소선거구제와소수의전국구제도가현재의제도의근간이되었다. 이시기선거제도개정과정의평가는한마디로 야합 과 오류 라고할수있다. 모두자기정당의최대이익을쫓아서정치인들이움직였지만, 결과는예상과는다르게나왔다. 이 1988년체제는바로소위 3김정치 의탄탄한토대로서오늘날 3
한국선거제도개편의쟁점과과제 까지한국정치를제한하여왔다. - 이번의선거제도개혁의시대적필연은바로이 1988 년체제의종식이다. 이봉건적 지역주의 다수절대주의체제의종식은현재의체제에서수혜받고있는현역국회의원들만의손으로이루어질수도, 이루어져서도안된다. 진정으로정치발전을이루고싶다면, 이번선거제도개혁과정은 국민과함께 해야한다고생각한다. 예를들어국회정치개혁특위가주축이되어정치인, 전문가, 언론인, 시민단체등이참여하는 ( 가칭 ) 선거제도개혁을위한국민특별위원회 를만들어그안에서시한을두어시안을만들게하고그결과를정개특위가 무조건 받아들이는방식이되면어떨까생각한다. 2. 국회의원선거제도개혁을왜해야하는가? - 승자독식을바탕으로한권력독점의다수지배주의를원내로의다양한정치세력의진출을보장하는권력분점, 국민참여의포용적민주주의로변화시키는목적 - 분열적지역주의선거를국민통합의선거정치로전환시키는목적 - 권력쟁취만을위한극단적정쟁위주의비생산적구정치를정책경쟁을통한생산적인새정치로변화시키는목적 - 한국정당의무책임한이합집산과철새정치를극복하고책임있는정당정치를제도화하려는목적 - 고비용, 불비례, 저효율의구시대정치를저비용, 민주적, 고효율의새정치로변화시키는목적 4
발제 1 2017 국회의원선거제도개혁의정치 : 대안의검토와성공을위한짧은레시피 3. 현행소선거구단순다수대표제의문제점 - 승자독식의다수지배주의로인하여경쟁의격화, 고비용양산, 소수파대표배제, 신진정당의원내진입어려움. - 지역주의정당의지역주의선거전략이의석을극대화하는결과를가져오므로지역정당을고착화시키며전국적인정책이슈들의중요성을감소시킴으로써비생산적정치를반복하게됨. - 정당보다는인물위주의투표를유도함으로써책임있는정당정치의제도화에난점 - 민주적대표성 ( 투표의비례성혹은공정성 ) 면에서많은문제 - 지역구크기가너무적기때문에소지역이기주의를양산하며정책보다는연고등을통한조직동원선거의효과가커서바람직한선거문화정착에난점 ( 예 : 기초지방자치단체보다적은규모의국회의원선거구 - 1명의수원시장과 5명의국회의원, 1명의성남시장과 4명의국회의원등 ) 4. 시대가요구하는선거제도의도입방향 - 소선거구제의개선 - 소선거구의광역화또는중대선거구제의도입 - 민주성 ( 비례성, 공정성 ) 의강화 - 비례대표제 - 생활권을기준으로하는지역적인물대표를유지하고싶어하는정치권및국민의욕구를거스르지않는방향 - 권역별비례대표 + 지역구소선거구일부유지 - 신진정치세력이나사회적소수파의의회진입유인부여 - 비례대표제의확대 - 정당정치의장기적효율성과안정성을유지 - 비례대표제의봉쇄조항필요 - 현행방식의비례대표선발과정에대한깊은우려 - 민주적공천제도의법제화필요 5
한국선거제도개편의쟁점과과제 5. 선거제도개혁대안 1) 대안제도 A: 최선의제도개혁대안은소위 연동형 비례대표제혹은독일식복합형 ( 병용형 ) 선거제도라고본다. - 인물투표를통한소선거구지역대표와정당투표를통한권역별대선거구비례대표를병용하는 1인 2표제의전면도입 ( 2015년 2월국회에제출된중앙선관위안을따르면권역배분은전국을 6개권역으로구분하여권역별로 인구비례에따라의원정수를배분 : - 예시 : 서울, 인천 / 경기 / 강원, 부산 / 울산 / 경남, 대구 / 경북, 광주 / 전북 / 전남 / 제주, 대전 / 세종 / 충북 / 충남 ) - 제1투표는현행의 1.3배정도크기의소선거구인물투표, 제2투표는전국정당투표와폐쇄적명부를통한권역별의석배분 - 제2투표를통하여전국적으로총의석을각정당에게먼저배정하고, 권역별로지역구의석수에맞추어재조정 - 지역구대표와명부대표의비율은 50:50, 의석수는각각 200석 ( 총의석수는 400) - 군소정당난립배제를위한봉쇄조항 : 현행과같이, 전국득표율 3% 미만또는전국지역구 5명미만당선하는정당은비례의석배분대상정당에서제외. - 소선거구공천및정당명부의국민경선, 당원경선등에의한 민주적 작성을제도적으로강제 - 권역별정당명부작성에있어서여성의 1/2 공천을의무화 ( 지퍼제 : 여성이홀수순위 ) - 소선거구와정당명부양자에중복입후보제허용 - 당선된의원들의일정기간 ( 예 : 2년 ) 당적변경금지 6
발제 1 2017 국회의원선거제도개혁의정치 : 대안의검토와성공을위한짧은레시피 (1) 연동형비례대표제의장점 - 득표율과의석율의높은비례 : 대표선출의공정성 ( 민주성 ) 에서획기적변화 - 장기적으로정당투표를통한책임있는정책정당발전 - 명부작성을통한정당개혁효과기대 ( 지역배분, 여성배분, 세대별배분등 ) - 생활권을기준으로하는지역적인물대표를유지를원하는정치권및국민의욕구충족 - 신진정치세력 전문가집단 사회적소수파및이념 / 정책적혁신정당의원내진입가능 - 다양한정당들간의화합과타협의정치활성화 - 고비용, 저효율의구시대정치를저비용, 고효율로변화 - 득표면에서지역주의를완화할수있는제도적유인제공 ( 영호남간여야당의원의교차선출가능 ): 유권자의분할투표유도 -> 지역주의에맞서는유능한정치인의 소선거구 당선가능성, 정당투표를통하여권역별소수파의원내대표배출, 지역주의정당내부에서정당투표를노리고정책성향에따라이합집산할가능성 - 현실적으로독일에서크게성공했으며원형혹은변형이뉴질랜드, 이태리, 헝가리에개혁모델로수출된제도 - 대의명분과사회적합의가능성이높음 ( 학계, 진보진영을포함한개혁적정치계, 시민단체, 선관위등의지지를받고있는안 ) (2) 연동형비례대표제의문제점 - 다당제출현으로정치비효율의가능성 : 봉쇄조항을통하여 3-5개정도의온건한다당제 유도하여효율적정치가능 ( 독일의사례가입증 ) - 제도적복잡성으로국민 / 정치인설득의난점 : 높은대의명분을앞세워사회적합의를추진하면극복가능성 ( 유럽민주국가의대부분이복잡한제도유 7
한국선거제도개편의쟁점과과제 지, 뉴질랜드도소선거구제에서이제도로전환성공 ) - 단기적으로는지역주의해소효과가분명하지않을수있음 - 공천의민주적과정을보장하는것이성공의핵심 : 그러나각정당이정치 / 정당개혁의조류를역행하기는어려움 - 잉여의석발생의가능성이상존 : 일정한범사회적합의가긴요함. 권역별로비례대표의석숫자가늘어나면잉여의석숫자는줄어들수있으므로의석숫자를어느정도늘리는것이필요함. 이또한범사회적합의가긴요함. 2) 대안제도 B: 압축적산업화로인해그격차가지나치게커져버린농촌과도시의정치적여건의차이를감안하여 도농복합선거구제 ( 농촌은소선거구제, 도시는중대선거구제 ) 를검토할수도있다. - 이런경우, 농촌은현행소선거구제의모든문제에대한개선이전혀이루어지지않는다. --> 지역대표성을지킨다는점외에는아무런개혁이없다. - 도시는중대선거구제의장단점을모두새로이갖게된다 : 중대선거구제 (3-5인중대선거구 + 단기명비이양식투표 (Single Non-Transferable Vote: SNTV)) : 한선거구당 3-5인선출, 유권자는 1표를갖고 1후보에게만기표, 비이양식, 단순합산을통해득표순으로제1위부터당선확정 - 단기적인지역주의완화효과는기대되지만, 장기적으로여러가지문제점이있어서개혁대안으로는부적절하다고사료됨. - 그럼에도불구하고정당이선택하여국민에게강권하는비례대표제보다는국민이직접뽑는이제도가국민정서에는더맞을수있고, 정치권에서는상당히선호하는제도임. - 만일의원정수를줄이거나현재수준에서유지한다는전제하에선거제도개혁을한다면, 이제도로대도시의원숫자를줄일수있는가능성이있음. 8
발제 1 2017 국회의원선거제도개혁의정치 : 대안의검토와성공을위한짧은레시피 ( 그러나헌법재판소 2014년판례 (2012헌마192) 가제기하는 투표가치의평등성 문제가이러한해결을가로막을수있다. 개헌할때헌법제41조1 항을수정하거나양원제를한다면제도변화는물론가능함 ) - 만일도입한다면, 비이양식투표가아니라이양식투표를추천하고싶으나, 그럴경우에는소수정당의이점이사라진다는문제가또있다. 그렇다면왜개혁을해야할까? (1) 중대선거구제의장점 - 전략적투표의한계때문에의석배분면에서는단기적인지역주의완화효과출현가능 : 그러나유권자들의투표성향과지역주의정당들의전략측면에서는오히려지역주의투표의극대화를추구할가능성 ( 예 : 동일정당에서 3 인선거구에 3명을공천하고남자는 A후보, 여자는 B후보, 청년은 C후보를기표하도록홍보하는기현상출현가능 ) - 단기적으로기존정치인의기득권약화 - 단기적으로신진정치인 / 정당의원내진입가능성고양 - 단기적으로현정당체제의이합집산유도가능성 (2) 중대선거구제의단점 - 현실적으로일본에서많은문제점으로폐기된제도라는부정적인식 - 제도도입에대하여사회제세력의완강한반대가능성 : 민주당의동진정책을위한 정파적 선거제도라는인식이확산될가능성. - 선출된의원사이의대표성편차가심각할가능성 : ( 예 ) 4인선거구에서 1, 2위는각각 40, 30% 득표당선하고 3,4위는 5% 이내득표로도당선될수도있음 - 지역주의정당지역에서는이문제가훨씬더심할가능성이높음 - 장기적으로지역주의완화의유인구조없음 9
한국선거제도개편의쟁점과과제 - 장기적으로대정당에게구조적으로유리 - 장기적으로기존정치인 / 정당에게유리 - 장기적으로정당내부의파벌고양, 당기율저하, 정당정치제도화에저해 - 장기적으로개별의원들과사회의이익집단, 연고집단간의직접적후원-수혜관계형성의가능성 : 정당정치저해, 정치부패확산가능성 6. 제도개혁의성공을위한레시피 1) 제도개혁정치의최근경험 - 3김시대의종료이후지역정당체제를극복하기위한선거제도본격논의 : 2002년 12월노무현대통령의당선이후, 인수위원회에정치개혁연구실을설치하여선거, 정당, 정치자금을중심으로개혁대안을연구 --> 연구실은독일식정당명부비례대표제를제시했으나노무현대통령은중대선거구제를선호 --> 개혁방향을확정하지못하는상황에서노대통령은 2003년 4월첫국회연설에서정치개혁을위한선거제도개혁을주창 --> 무반응의집권당과야당들 --> 차떼기소동과열린우리당창당등이이어지면서정치자금및정당개혁쪽에서는가시적성과가있었으나선거제도개혁은관심저조. - 2004년제17대총선에서 1인 2표제의위력과시 : 민주노동당원내진입. - 비례대표에서여성의대표성을함양하기위한선거제도개혁은있었음. - 2014년 10월헌법재판소가지역구별인구비율을 2:1 이하로하라는판결이후 2015년 2월중선관위가국회에선거제도개선안을제출했음. 이번에 표의등가성 등을위하여근본적선거제도개편을해보자는요구가이어졌음. 정당들은전문가들을추천하여선거구획정위원회를만드는등, 1년여동안노력했지만합의도출에실패하고, 오히려비례대표를 7석줄여서인구비율맞추는데에만급급했음. 10
발제 1 2017 국회의원선거제도개혁의정치 : 대안의검토와성공을위한짧은레시피 - 2015년의중단된논의를지금다시이어가는것이각정당이열린정치개혁으로나아가게하는실질적이고효율적인길이다. -> 4.13총선전에하다가못한일을총선후에 반드시 하겠다고약속한일을 반드시 해야한다는국민적압력을느껴야한다. 2) 무엇이문제였을까? (1) 선거제도개편의주체가국회의원들, 그리고이번경우에는국회의각정당들이추천한전문가들로구성되면서이해관계의조정이불가했기때문이다. 대승적양보나협상은없고오직버티기로일관하면서시간이흘러서어쩔수없이현행제도로총선을치르는 미루기의정치 가되풀이되고있다. --> 해법은 1 개혁주체를변경하는방법 ( 엘리트에서국민으로 ) 2 개혁의타이밍을총선보다훨씬전으로앞당기고데드라인을설정하여개혁논의가결론을내도록강제하는방법 (2) 거론되는개혁대안이전문가적공감대는있으나정치불신과국회의원특권에대한비판여론이높은국민들로부터공감대를얻지못했다. --> 해법은 3 제도자체의완결성이다소떨어지더라도좀더국민일반에게공감받을수있는 혁신적 대안을모색하는방법 4 국회의원특권내려놓기를제대로실천하는방법 (3) 대통령제하에서대통령및집권당의개혁의지가매우중요한데, 과거에는이부분에서다소문제가있었다. --> 5 촛불집회로만들어진현정부는다를것이라는기대를해봐도될까 (?) (4) 제정당합의에의해서만선거제도는개정할수있다는 믿음 이어느한정당이라도비토 (veto) 하면안된다는신화를만들어냈고, 언론및국민이선거제도개혁은어렵다는결론에늘쉽게도달함 --> 6 1988 년선거법개정의과 11
한국선거제도개편의쟁점과과제 거사를다시돌아보고, 개혁의정치를잘디자인해야함. 3) 그러면어떻게해야선거제도개혁이가능할까? (1) 개혁주체에대한혁신적접근이필요 - 민주성과전문성이함께하면서토의가가능한테이블이필요 - ( 예 ) 각정당이추천하는전문가들로관리위원회를만든후, 심의 ( 토의 ) 민주주의방식을적용하여관리위원회가선정하는전문가패널과함께집중토론한후투표하여그결과를발표 --> 그결과를놓고국회정개특위에서 보완 한후표결통과 --> 국회통과시점에는필요하면만장일치가아니라다수결을적용하기로미리합의!!! (2) 국회의원정수를늘리는개혁에는반드시이에상응하는특권의폐지와의원당보좌진인원감축 ( 탈정파적인입법보좌기관규모는필요한대로증원해도됨 ) 및의원세비줄이기가병행되어야함. (3) 비례대표를확대하는선거제도개정의경우, 각정당의비례대표선정에있어서당내혹은당외의민주적절차를의무화하고, 이에대한기준을제시하고평가하는전문가위원회를중앙선관위를통하여설치 ( 예 : 중앙선거여론조사심의위원회 ): 일정기준미달시후보등록을반려하거나, 국고보조금을대폭삭감하는벌칙을입법. (4) 국민이직접선택할수있고국민이자신의대표라고인식하는국회의원을선출하는기존선거구제의근간을가능하면유지 / 존중할수있는선거구제대안의논의가필요 : - 연동식비례대표제의경우 : 소선거구제가병행되므로큰문제가없음. 그러나전국단위보다는권역별비례대표가필요 ( 사표가있더라도유권자의지 12
발제 1 2017 국회의원선거제도개혁의정치 : 대안의검토와성공을위한짧은레시피 역대표성에대한애착감을고려해야함 ). - 일본식비례대표제는도입에문제가있음. ( 만일도입하려면폐쇄형이아니라개방식명부제를실시해야하는데, 유권자들이비례대표명부에서개인후보별선택을하는것은크게기대하기어려움 ) - 도농복합선거구제등에서 3인선거구이상의중대선거구제 (+ 단기비이양식투표 ) 를도입하는경우에는당선을위한득표율의문턱조항 (threshold) 을두는것을고려할만함. ( 등록후보숫자에연동하여기준을정해적용하되, 최소한 15퍼센트이상은유효투표를득표해야당선될수있도록하는것을제안함 ) (5) 대통령과집권당은국회의원선거제도개혁에대한구체적인로드맵을조속히제안하여개혁의지를분명히해야하고이를위한원내정당간협치를추진해야함 : 늦어도내년봄국회에서개헌안과함께통과시키겠다는의지가필요 ( 선거제도개혁이안되면집권당의책임이라는자세가필요 ) (6) 선거제도를개혁하려면반드시모든정당합의가의무라는생각을과감히버릴수있는용기가필요함 : 국민적공감대가이루어지고여러정당이동참한다면, 국회선진화법이규정하고있는국회의원슈퍼다수 (3분의 5이상 ) 의합의를바탕으로법에따라다수결을통해서선거제도를개정할수도있다는비장한각오가필요하다. (1988 년선거제도개혁때에도당시일부야당의사실상용인하에여당이일종의 날치기 를했다. 소선거구제로의명분이충분했기때문이다.) 세월호사건과박대통령탄핵으로이어지는역사적시점은특단의각오로대한민국정치를바꾸기를요구하고있으며, 그것을위한민심이받쳐주고있는특별한시간인것을정치인들이느낄필요가있다고생각한다. --> 단, 국회의원 3/5 이상의지지를모아야이러한해결책이가능하다. 과연그러한협치가가능할까? 13
발제 2 한국형선거제도의모색 박명호 ( 동국대 )
발제 2 한국형선거제도의모색 1. 서론국회의원선거제도개편논의가제대로진행되기위해서는몇가지조건이있다. 첫째, 선거제도개편은지방분권과지방선거제도와함께종합적으로논의되어야한다. 대한민국정치제도가완성으로일관된체계성과완결성을가기위한조건이다. 둘째, 시대정신의구현을위한선거제도개편논의가되어야한다. 라이파트 (2012) 의기준에따른다면우리나라는 다수결민주주의 다. 우리나라는 단일정당이정부내각을구성하며, 행정부가입법부에비해상대적으로우위에있고, 양당제이며, 승자독식의소선거구 + 단순다수제의국회의원선거제도를사용하고, 다원적이익집단의사회이자, 단원제국회 이기때문이다. 대한민국의다수결민주주의는 독점 ( 獨占 ) 의정치 ( 政治 ) 로우리에게익숙하다. 독점의정치는현실적으로 대립과교착의의회정치 로나타나며그바탕에는 정당집단주의 ( 集團主義 ) 와무 ( 無 ) 책임정당제 가있다. 독점의정치가가능한데는두가지이유가있는데하나는 대통령제의내각제적운용 이고다른하나는선거제도다. 대통령제의내각제적운용은 정부여당대 ( 對 ) 야당대립의일상화 이다. 대한민국독점의정치는선거제도때문에확대재생산되는동시에 지역주의 에기댄양대정당의독과점구조로대표성을악화시킨다. 소선거구 + 단순다수제가기본적으로군소정당보다거대정당에유리한제도인데다지역주의와맞물려두개의지역정당들이자신의지지기반에서의석을거의독식했다. [ 소선거구 + 단순다수제 ] 국회의원선거제도가한국의지역주의정치를가져왔다. 지역감정과선거제도가결합하여지역주의정당체계를만들고지속시킨것이다 (Park 2003). 1987년민주화이후총선을보면, 지역적으로집중된정치적지지를바탕으로해당지역의의석을독점하는지역주의정당체계가나타났 17
한국선거제도개편의쟁점과과제 기때문이다. 소선거구 + 단순다수제의총선제도와단순다수결의대통령선거제도가지역주의와결합한모습이다. 따라서독점의정치는재생산되며악화된다. 지역주의는 1987년 절차 ( 節次 ) 로서의민주주의 가회복된이후한국의선거정치과정을지배해온가장강력한균열구조이다. 지역주의는한국의모든선거와정당정치를규정하는정치적상수 ( 常數 ) 였다. 특히영남과호남이대표적이다. 결과적으로단순다수제의선거제도가지역주의정당체계의성립과존속을가져오고, 동시에지역주의정당체계는선거제도를통해독점의정치를강화시키는악순환이전개된것이다. 따라서분권, 견제와균형그리고문제해결능력의제고라는시대정신을구현하기위한출발점은선거제도의개혁이다. 협치 ( 協治 ) 의정치를가능하게하고고도의문제해결능력을가진정부와국회를위한선거제도가필요하다. 이러한배경에서한국형선거제도를모색하는게본논문의목적이다. 이를위해아래에서는우선현재우리나라국회의원선거제도의문제점을파악한다음이를해결하기위한대안의방향은무엇인지검토하고자한다. 대표성악화가현재우리나라선거제도의가장심각한문제이기때문에현행선거제도는대표성을강화하는방향으로개선되어야한다. 그런데선거제도의대표성을강화하는데정부형태와의정합성을갖도록하는게중요하다. 하나의정치제도가기대되는역할을제대로하느냐는그제도를둘러싼여러가지조건의영향을받기때문이다. 따라서정부형태의특성과선거제도에따라나타나는정당제유형또는특징 ( 다당제경향 ) 의조합을적절하게제어하는게중요하다. 이런맥락에서본논문은혼합형선거제도를전제로한국형선거제도의구체적내용을정부형태와의관계속에서모색하고자한다. 18
발제 2 한국형선거제도의모색 2. 현행국회의원선거제도의문제점-대표성위기-과대안의방향 1) 대표성위기우리가지난 1987년이후실행하고있는 [ 소선거구 + 단순다수대표제 ] 는과반수를득표하지못하더라도최다득표자가당선되는제도이다. 따라서 1위이하의후보자에게던져진표는사표 ( 死票 ) 가되고상대적으로낮은대표성을가진의원을선출하게된다. 예컨대, 지난 2000년총선에서유효투표의 25.2% 를가지고도당선되는경우가있었다. 낮은투표율 (64.5%) 를감안하면전체유권자 16.2% 의지지로당선된것이며나머지 80% 이상의표는정치적으로대표되지못하는현상이나타났다. 이러한 [ 소선거구 + 단순다수대표제 ] 하에서불가피한사표발생과소수대표의결과적으로정당의득표율과의석점유율간의관계를악화시킨다. 예를들면 16 대총선의경우, 한나라당과민주당은각각 39% 와 35.9% 의득표율로 48.4% 와 41.8% 의의석을차지하는결과가나타났다. 2004년총선의경우도마찬가지여서열린우리당은 41.9% 의지역구득표율로지역구의석의 53.1% 를, 한나라당은 37.9% 의지역구득표율로 41.2% 의지역구의석을차지하였다. 거대정당에는상대적으로이익이되고군소정당에는상대적으로손해가되는모습니다. 따라서현행국회의원선거제도의비례대표제로의전면적인변화또는비례성을강화시킬수있는방향으로의개선은불가피하다. 2) 선거제도의중요성일반적으로국회의원선거제도를논할때우리는당선자의결정방식, 개별선거구당의원정수, 의원전체정수, 지역구선거구의크기, 전국구와지역구의원수의배분, 투표방식, 무소속후보의출마허용여부, 선거시기, 의원의임기등을대상으로하고있다. 다양한선거제도의구성요소중이들이가장중요하다. 19
한국선거제도개편의쟁점과과제 이때당선자를어떻게결정할것이며 ( 단순 / 절대다수제또는비례대표제 ), 선거구당의원정수를몇명으로할것이냐가중요하다 ( 소선거구제또는중 / 대선거구제 ). 당선자의결정방식은투표방식과전국구 / 지역구의원수의배분그리고무엇보다도선거구당의원정수등과깊은연관이있다. 또한의원전체정수는지역구의크기와전국구 / 지역구의원수의배분문제와관련된다. 따라서선거구당의원정수와당선자결정방식, 그리고의원정수등이선거제도의변경과관련하여핵심적논의대상이라할수있다. 정치학특히비교정치학에서선거제도와민주주의의상관관계는학계의오랜관심대상이었다. 이는어떤선거제도를갖느냐에따라정치적대표성과정치인 ( 그리고정당 ) 및유권자의정치행태가변화할것으로보는인식때문이다. 이에따라일부국가들은다수결형태의선거제도 ( 소선거구 + 단순 / 절대다수대표제 ) 를통해정부의통치성또는책임성을증진시키고자했다. 반면일부국가들은비례대표제를통해의회내다양성을확보하고자하였다. 이는 제도효과론 에기반한것으로제도개선을통해원하는유권자와후보나아가정당의행태를원하는방향으로바꿀수있다는믿음이었다. 즉신제도주의에입각한선거제도개혁론은선거제도의변화를통해안정적정당체계를이루고민주적책임성을제고하며동시에여러사회적문제를해결할수있다고보았다. 물론이러한선거제도중시론만있는것은아니다. 예컨대, 문화적근대화론에따르면선거제도가인간행태의변화를가져오는것이아니고깊게뿌리박은습관적인사회적규범과개인행태유형에적응하는것이라고본다. 이관점에따르면선거제도의변화가한나라의정치적대표성과정치행태의문제를해결하는데한계가있다는것이다. 이러한맥락에서보면본논문이목표로하는 한국형선거제도의모색 또한제도효과론을전제하고있다. 선거제도변화를통한유권자, 정당그리고정치 20
발제 2 한국형선거제도의모색 인의정치행태변화가일정부분가능하다고보기때문이다. 물론선거제도개혁을통한인간행태의근본적단기적변화는불가능할것이며상당한시간을필요로한다. 그럼에도선거과정의주요행위자 ( 정치인, 정당그리고유권자 ) 들에게선거적 ( 的 ) 유인 (electoral incentives) 을어떻게줄것인가를규정하는선거제도의개선을통해제한적이나마정치행태와정당체계의변화나아가사회적갈등의조정과통합에기여할것으로기대할수있을것이다. 나아가장기적관점에서정치발전을이룰수있을것이다. 3) 선거제도의선택과판단기준그리고대안의방향-대표성제고앞서선거과정을규율하는제반규칙을의미하는선거제도중에서 2가지사항이핵심적이라고했다. 그것은선거구당의원정수와당선자의결정방식은소선거구 (single member district) 와중 / 대선거구 (multi-member district) 그리고단순 / 절대다수대표제 (simple plurality/majority system) 와비례대표제 (proportional representation system) 으로대별된다. 단순 / 절대다수대표제는주로선거구당 1인을선출하는소선거구제와함께운용되며, 다양하게변형된제도를가지고있는비례대표제는대체로한선거구당여러명의의원을선출하는중 / 대선거구제와함께운용되는게일반적이다. 통상선거제도를평가할때우리는통치성 / 책임성과비례성 / 대표성의원칙을사용한다. 통치성 ( 또는책임성 ) 은의회내과반의석을차지하는정당의존재를지향하거나또는적은수의주요정당이의회를구성하여통치의주체와책임을명확히하고유권자에게상대적으로분명한선택지 ( 枝 ) 를준다는의미로해석된다. 반면비례성 ( 또는대표성 ) 은다양한국민의의견이의회의의석으로가능한비례적으로반영되어야한다는것을의미한다. 양자의관계는대체로 반 ( 反 ) 비례적 이다. 즉, 통치성 / 책임성이높으면상대적으로비례성이낮게되거나그반 21
한국선거제도개편의쟁점과과제 대라는것이다. 따라서선거제도를결정할때이들두상반되는원칙을어떻게조화시키는것인가가핵심쟁점이다. 대체로 [ 소선거구 + 단순 / 절대다수제 ] 보다는 [ 중 / 대선거구 + 비례대표제 ] 가유권자의투표참여율을제고시키고여성과소수파의정치적대표성을강화시키는것으로나타났다. 또한비례대표제가다수제에비해정치적안정성과효율성의측면에서도다수대표제보다상대적으로높은수준을보여주고있기도하다 ( 김영태 2003; 안순철 2015). 이렇게보면 [ 소선거구 + 단순 / 절대다수대표제 ] 가양당제적경향을가져오고이것이정치적안정이라고인식하는것은경험적으로증명된것은아니라고할수있다. 따라서현행우리나라국회의원선거제도의대표성또는비례성을강화하기위해선거제도를 [ 대선거구 + 비례대표제 ] 로개선할필요가있다. 이를통해대표성위기를일정부분제거하는동시에다수결민주주의최악형 ( 型 ) 으로나타나는 독점의정치 를탈피할수있는제도적계기를마련할수있기때문이다. 3. 국회의원선거제도와정부형태-제도적정합성우리는국회의원선거제도의개선을논하면서변화된국회의원선거제도자체가가져올수있는정치적효과만을고려할수없다. 현재우리나라의정부형태와가장적합하게조화되면서순기능적으로작용할수있는국회의원선거제도를선택해야한다. 정부형태와국회의원선거제도의제도적정합성이중요하기때문이다. 우리는대통령제정부형태를채택하고있다. 책임총리제 또는 분권형국정운영 등다양한수식어가나타나듯의원내각제적요소를가지고있지만기본적으로우리나라는대통령제정부형태이다. 대통령제정부형태는국민직선에의해선출하는대통령과의원을가진대통령제는이중정통성 (dual legitimacy) 을 22
발제 2 한국형선거제도의모색 대표적인제도적특성으로하고있다. 이중정통성의특징은선거결과에따라서대통령과의회다수당의당적이일치하지않는분점정부 (divided government) 또는여소야대의현상을가져올가능성이있다. 이러한분점정부의등장은대통령제정부형태의치명적인약점이될수있으며미국을제외한대부분의대통령제정부형태국가에서논란의대상이되어왔다. 여기에우리의경우에는 비타협적정치문화와정치인의이합집산이일상화 되어극심한정치적대립과혼란을경험하기도했다. 그래서의회내에서다당제적경향을강화시키는것으로알려진 [ 중 / 대선거구 + 비례대표제 ] 는대통령제정부형태와는어울리지않는부적절한선거제도로평가되어왔다 (Mainwaring 1993; Jones 1995). 이런의미에서보면 [ 단기비양식투표 / 당선자결정 + 중 / 대선거구 ] 또는전면적비례대표제의실시는적절치않은것으로보인다. 즉국회의원선거제도의대표성또는비례성을높이기위한선거제도개혁은정부형태와의제도적정합성측면에서일정한제한이불가피하다는결론이다. 같은맥락에서정치권에서관심을보이는중 / 대선구제또한유사한문제에있다. 즉 [ 단기비양식투표 / 당선자결정 + 중 / 대선거구제 ] 는바람직하지도않으며현실적이지도않다. 앞서언급한선거제도평가의두가지기준, 즉안정성 / 통치성과다양성 / 비례성의측면에서보면일단 [ 단기비양식투표 / 당선자결정 + 중 / 대선거구제 ] 는그정치적효과가불투명하다. 단기비양식선거제도는선거제도변경전의일본에서오랫동안 (1947-1994) 사용했고최근까지대만에서사용됐던제도이다. 과거유신과제 5공화국시절의 1구 2인제가여기에해당된다. 동시에흔히사용되는 중 / 대선거구제 라는표현또한정확하지않다. 중 / 대선거구제는한선거구에서 2인이상의당선자를선출하는것이다. 정치권에서제기된중 / 대선거구제는한선거구에서복수의당선자를선출하되유권자들은자신이선호하는후보자한명에게투표하고정해진수의당선자만큼순서대로당선자를내는것이다. 즉, 단기비양식선거제도 23
한국선거제도개편의쟁점과과제 (single non-transferable voting system) 이다. 일반적으로선거구당선출하는의원의수를증가시킬수록득표가의석으로반영되는비례성이높아진다 (Rae 1967). 같은맥락에서 [ 단기비양식투표 / 당선자결정 + 중대선거구제 ] 를사용하면현재와같은 [ 단순다수제 + 소선거구제 ] 보다상대적의미에서비례성이높아질수있다. 그럼에도불구하고 [ 단기비양식투표 / 당선자결정 + 중 / 대선거구제 ] 가가져올비례성의증가는한계가있다 (Lijphart, Pintor and Sone 1986). 우리나라에서중 / 대선거구제논의는정치권이주도했다. 김대중대통령과노무현대통령은중 / 대선거구제를선거제도개선을위한대안으로지목했다. 예를들면 2005년 2월 25일노무현대통령은국회에서행한연설을통해 지난총선에서지역별의석은지역별득표수를반영하지못했다. 선거제도가지역주의를강화한것이다 고지적하여사실상중 / 대선거구제의도입을촉구하였다 ( 동아일보 2005. 2. 26.). 그러나 지역분할정치의청산과정치시장독과점의해체 라는시대적과제의측면에서도 [ 중 / 대선거구 + 비례대표제 ] 는기대되는정치적효과를발휘하기어렵다. 이점은일본사례를보면분명하다. 왜냐하면지역독점정당들이복수공천을통해복수의후보를내고유권자들또한전략적투표를하게될가능성이높기때문이다. 중선거구제를오랫동안경험한일본경험이그렇다. 일본이중선구제를폐지한것은인물중심의선거운동과이에따른정당약화와파벌심화그리고금권정치때문이었다는점에유의할필요가있다. 3. 대안으로서혼합형선거제도와쟁점 선거제도를논의할때가장중요한조건은우리가현재취하고있는정부형태 와적절하게결합하고비례성또는대표성을향상시킬수있어야한다는점이 24
발제 2 한국형선거제도의모색 다. 나아가상대적으로정당중심의선거운동을필요하게하는선거제도이기도해야한다. 인물중심의선거운동이상대적으로정치인개인의정치자금수요를증대시키고정당의약화를가져오는반면정당중심의선거운동이이뤄지면국민과정당의거리가더가까워질수있기때문이다. 이는현대대의민주주의에서시민사회와정부를연결하는채널로서정당의기능강화와활성화는방향이기도하다. 이와같은요건을모두충족시키는것이 [ 소선거구 + 단순다수대표제 ] 에의한지역구의원선출과 [ 정당투표에의한비례대표제 ] 에의해전국구의원을선출하는 1인 2표제 이다. 즉, 양당제적경향을가져오는 [ 소선거구 + 단순다수대표제 ] 와비례성또는대표성을제고시킬수있는 [ 권역별또는전국단위비례대표제 ] 가가장적절하다. 독일식의연동형혼합제는선거결과의비례성 / 대표성을강화시키는반면일본식의독립형은선거결과의안정성 / 통치성을강화시키기때문이다 ( 김영태 2003; 안순철 2015; Herrone and Nishikawa 2000). 혼합형선거제도로불리는이제도는두가지형태가있다. 하나는독일식으로다수제의지역구와비례제의전국구가연동하여작동하는것이있고또하나는일본식과같이양자가독립적으로운용되는방식이다. 또한독일식은지역구와전국구의비율을같이하고있지만일본식은지역구의비중을상대적으로높여서사용하고있다. 혼합형선거제도는발전된선진민주주의국가에서도입되기도했지만구 ( 舊 ) 소련의독립공화국과동구의신생민주주의국가등에서도사용되고있다. 이는혼합형선거제도가안정성 / 통치성과비례성 / 대표성을동시에가져다줄수있다는기대때문이다. 이런의미에서한국의국회의원선거제도개선에관한학계의논의도비례대표제확대와최종적선택으로서독일형정당명부식비례대표제를도입하자는논의가 2000년대초반부터활발했다 ( 강원택 2003; 박찬욱 2000; 안순철 2015; 조기숙 2002). 25
한국선거제도개편의쟁점과과제 이때쟁점은연동형이냐병립형이냐, 지역구와비례대표의비중, 비례대표의전국단위또는권역단위그리고의원정수등이된다. 국회의원선거제도의비례성또는대표성확보를전제로혼합형선거제도를시행할경우장기적으로지향해야할방향을위의쟁점과관련하여논의하면다음과같다. 1) 연동형또는독립형장기적으로보아정당투표에우위를두어비례성 / 대표성을제고할수있는독일형의연동형방식이도입되어야할것이다. 하지만단기적으로는일본식의독립형이바람직하다고생각한다. 이는일정기간동안선거결과의안정성 / 통치성에좀더많은중점을두는것이며궁극적으로는선거결과의비례성 / 대표성제고에역점을두어야한다는것이다. 2) 지역구와전국구의원의비중단기적으로는독립형을하되장기적으로연동형을추구하듯지역구와전국구의원의비율도단기적으로는지역구우위 (2:1) 의형태를취하되장기적으로는양자의비율을동등하게가져가야할것이다. [ 독립형에서연동형으로 ] 그리고 [ 지역구우위에서지역구 / 전국구동등으로 ] 의변화를통해우선선거결과의안정성 / 통치성을확보한연후에장기적으로는국회의원선거의또다른한축인비례성 / 대표성을제고하는방향으로나아가는게현실적이기때문이다. 3) 지역구후보의공천과정당명부의작성민주적이고투명한국회의원후보의공천과정당명부의작성은혼합형선거제도가성공하기위한필수전제조건이다. 물론정당의공직후보자공천과정은전적으로정당의소관사항이라고할수있다. 현재우리나라의정당법도이러한 26
발제 2 한국형선거제도의모색 정신에바탕하고있다. 하지만비민주적이고사당적 ( 私黨的 ) 으로운영되는한국의정당에서공직후보자의민주화와투명화는시대적소명인낡은정치를청산하고민주주의를공고화하는데결정적인요소라고하겠다. 정당법에서도이전의추상적, 선언적규정을보다구체화여정당은공직후보자의추천을위해당내경선을실시할수있도록하며당내경선의후보자로등재된자가후보자로선출되지아니한경우에는당해공직선거의후보자로등록되지못하도록규정하였다 ( 정당법제 31조 ). 2002년대통령선거를계기로정당의공직후보자추천은상향식으로이뤄지는추세이다. 이는그동안한국의정당을지배해왔던사당적비민주적운영을바꾸는중요한방식의하나로간주되었기때문이다. 더욱이중앙당조직으로서의정당보다는원내정당이강화되는추세임을감안한다면상향식공천제도는무엇보다도중요한일이다 ( 임성호 2003). 나아가정당내부의공직후보자선정과정의상향화원칙을보다확대하여전국구후보의명부작성은장기적으로개방형정당명부제를지향할수도있다. 각정당은자체의민주적이고투명한절차에의해일정수의전국구의원후보를공천하고유권자들은자신이원하는정당의특정후보자에게투표를하는것이다. 하지만개방형정당명부제 (open party list) 의도입은정당의결속을약화시킬가능성이높아정당명부식비례대표제의도입취지에반한다고하겠다. 혼합형선거제도를통한정당명부제의도입은유권자들이지역구에서인물본위의투표를하더라도정당을유권자평가의대상으로만들고자하는것이다. 국정운영과정책수행에대한정당차원의평가가정당에대한유권자의투표를통해이뤄질수있다. 따라서장기적으로개방형정당명부제의도입을추진하되단기적으로는폐쇄형정당명부제를사용하되각정당에서후보자를선정하고당선순위를정하는절차가민주적이며투명하도록제도적보완책을만들어야한다. 27
한국선거제도개편의쟁점과과제 4) 비례대표의원의선출-전국단위 vs. 권역단위 2001년헌법재판소의전국구배분방식에대한한정위헌판결은전국구의원제도에대한근본적변화를불가피하게하였다. 지역구의후보자에게던져진표를그후보자의정당에대한투표로간주하여전국단위의정당별득표율에의해배분된것이지난 16대총선거였다. 헌법재판소의판결에따라 17대총선에서는혼합형선거제도-1인 2표제-를통해한표를정당에게행사하게했다. 전국단위의정당득표율을바탕으로일정조건을충족시킨정당에대해전국구의원을배분하였다. 하지만한국과비슷한국가규모나인구규모의나라에서전국단위비례대표제를시행하는경우는드물다 ( 성낙인 2004). 장기적으로보아전국구비례대표의원의수가증가하게되면지금과같이계속하여전국단위에서명부를작성하여전국단위의정당득표율을사용하는것을재검토할필요가있을것이다. 이경우전국단위에서명부를작성할지아니면권역별로명단을만들지그리고전국구의원을배분할때전국단위의득표율을사용할지아니면권역별득표율을사용할지가논의의대상이된다. 대체로전국단위의득표율을사용하여권역별로정해진명부에따라의석을배분하는방식을선호하는것으로보인다. 이러한시도는우리정치의고질적병폐인지역주의를완화하려는의미가강하기도하다. 하지만전국단위의득표율을사용하여권역단위로작성된명부에따라비례대표의원을배분하는것은바람직하지않다. 왜냐하면권역별로다르게나타난정당간의경쟁양태를전국화 ( 化 ) 하여지역이나권역에상관없이일률적으로적용하는것이기때문이다. 사실전국단위에서나타나는정당간경쟁양태 (party system at the national level) 는하위단위 ( 지역구또는권역별단위 ) 에서나타나는정당간경쟁양태 (party system at the local levels) 의집합체이다. 따라서다양하게나타날수밖에없는권역별 ( 또는지역구별 ) 정당간경쟁양 28
발제 2 한국형선거제도의모색 태의종합적평균치 (party system at the national level as an aggregation of party systems at the local levels) 가전국단위의득표율이라고할수있다. 권역에따라다르게나타난민심에따른비례대표의원의배분이아니라는것이다. 일부에서주장하듯전국단위득표율을사용하고권역별비례대표의원명부를작성하면지역분할정치를완화시킬수있는계기를마련할수있지만권역별로엄연히다르게나타난민심을왜곡시키는것이다. 국민의의사를의석으로가능한비례적으로연결시켜야하는선거제도본연의목적에반하는것이다. 따라서권역별정당득표율을사용하되일정부분이상전국구의석을독점하는것을제한하는방법을통해지역정당의독점적의석지배를인위적으로제한하되장기적으로상한선을폐지하는방향으로나아가야할것이다. 5) 국회의원정수국회의원의전체숫자를정하는것은여러문제를해결하기위한전제조건이다. 의원정수가정해져야지역구와전국구총원을정할수있고개별지역구의크기를결정하여지역구를확정할수있기때문이다. 우리나라의국회의원수는역사적으로최소 175명 ( 제 6대, 7대국회 ) 에서최대 300명 ( 제 19대, 20대국회 ) 이다. 현 20대국회는지역구 253명과전국구 47명, 전체 300명으로구성되어있다. 한나라의적절한국회의원수를어떻게결정할지는간단한문제가아니다. 영국과미국의경우의원 1인당인구수에서 6배에가까운차이를보이고있기도하다. 현재까지의논의를보면우리나라의국회의원수는많은것은아니고최소 346명 ( 김도종김형준 2003) 에서최대 572명 ( 강원택 2003) 의국회의원이필요하다는주장도있다. 결국현재의국회의원숫자가외국의경우와비교하여볼때상대적으로적어 29
한국선거제도개편의쟁점과과제 확대하는것이바람직하다. 다만이경우어려운경제여건과만연한국민적정치불신에따라국회의원정수확대에부정적일수밖에없는국민들을어떻게설득하느냐가문제가될것이다. 국민에게신뢰받고생산적정치를국민들에게보여줌으로서해결할수밖에없다. 단기적으로는국민적반발에불가피하겠지만생산적정치와신뢰받는정치를통해국민을설득하려는정치권의노력이필요한부분이다. 4. 한국형선거제도의모색앞서국회의원선거제도의효과는정부형태와밀접하게연관되어있음을지적했다. 비례성과안정성측면에서가장바람직한제도로추천되는혼합형선거제도라하더라도정부형태에따라그내용을달리할수있다. 이는정부형태와다당제경향의조건과관련된다. 즉국회의원선거제도가어느정도로다당제상황과조응할수있는지에따라정치적결과는달라지게된다. 물론다당제경향이선거제도에의해서만결정되진않지만여기에서는제도결정론을전제로논의를전개한다. 결국정부형태와 ( 선거제도에따라나타나는 / 나타날수있는 ) 다당제경향이어떻게조합되느냐가핵심이다. 이런맥락에서보면정부형태가대통령제방향에가까운지, 반대쪽에있는내각제에가까운지아니면대통령제와내각제사이에있는지에따라혼합형선거제도의구체적내용-연동형 vs. 병립형, 지역구 vs. 비례대표비중, 비례대표의전국단위 vs. 권역단위선출그리고의원정수- 을달리하게된다. 왜냐하면같은혼합형이라하다라도어떤내용이냐에따라다당제경향이다르게나타날수있기때문이다. 정부형태와다당제경향의관계에관심을갖게된것은앞선논의한 대통령제정부형태와다당제의잘못된만남 에따른정국혼란과파행때문이다. 그래서다당제경향을가져오는선거제도와대통령제정부형태는적절한조합이아 30
발제 2 한국형선거제도의모색 니라는결론이지금까지지배적이었다. 이는의회와대통령이대립하거나교착상태에빠졌을때이를해소할수있는민주적원칙또는방식이없기때문이다 (Linz 1994). 따라서대통령제정부형태는위기에빠진대통령에게정치적출구를제공하지못하고일부대통령은심각한정치적위기속에서물러나게된다 (Valenzuela 2004). 1979년이후남미에서는 6명의대통령중 1명이대통령임기를채우지못했다 (Martinez 2017). 남미사례를보면이때의회는대통령이임기중중도사퇴하는데결정적역할을한다. 특히의회내대통령에대한정치적지지가이소수일때가그반대의경우보다대통령의중도사직으로이어지는경우가많았다 (Marsteintredet et al 2013; Mustapic 2010). 의회내강한다당제경향과낮은정당기율에따른의회내정당파편화가대통령의정치적위기를증폭시켰다 (Alvarez and Marsteintredet 2010; Kim and Bahry 2008). 이렇게보면대통령제정부형태는의회내다당제경향과는적합하지않다. 다당제상황에약한정당기율까지더해지면대통령에대한의회의정치적지지는더욱약화된다. 따라서다당제보다는양당제경향이대통령제와적합하다 (Linz 1994). 이는정치적위기가발생했을때대통령제는위기상황을해소할수있는정치적수단이없기때문이다. 특히대통령과의회간에정치적교착상태를해결할수있는방법이없다. 결국우리는대통령제와정당제특성 ( 특히의회내다당제경향 ) 의관계에주목하게된다 (Golosov and Kalinin 2017). 이는대통령제와의회내정당제특성간관계를분석할때그동안우리가주목했던 후광효과 를넘어서는것이다. 즉대통령제정부형태자체가다당제경향을억제하는속성을갖고있음을말한다. 왜냐하면존재하는모든정당이대통령을차지할수있는경쟁력을갖고있지는못하다. 대통령직을차지할수있는정당또는후보자는최종적으로 2명내 31
한국선거제도개편의쟁점과과제 외로압축된다. 따라서대통령제는시간이지나면서대통령직을놓고경쟁할수있는소수의정당제로재편될가능성이크다. 이과정에서선거제도, 특히선거구의크기 (District Magnitude) 가중요한역할을하는데, 선거구의크기가클수록의회내다당제경향은강화된다 (Golosov and Kalinin 2017). 앞서논의했듯선거구의크기는선거제도의비례성또는대표성과관련있다. 선거구의크기가클수록비례성이높아지고선거구의크기가작을수록비례성은낮아진다. 이렇게보면대통령제에서선거구의크기가큰선거제도를사용한다면의회내다당제경향이강화될가능성이높다. 따라서대통령제정부형태를전제한다면비례성또는대표성을높이는데일정한한계가불가피하다. 이는대통령제정부형태를전제한다면국회의원선거제도의비례성을강화하는게제한적일수있다는말이다. 국회에서의지나친정당파편화가대통령제와적절하게조응하지않을수있고다당제가나타나더라도이는일시적현상에불과하여결국양당제경향또는양대블록화 ( 化 ) 현상이나타난다. 그리고이러한현상은대통령제의근본적성격에따라발생하게된다. 반면내각제나이원집정제의경우대통령제보다상대적으로비례성이높은선거제도를사용하는게가능하다. 의회구성에따른행정부일부또는전체의구성을지향하는정부형태이기때문이다. 이때이원집정제는대통령제에가까운경우 ( 프랑스 ) 와내각제에가까운경우 ( 오스트리아 ) 로나눌수있는데프랑스는대통령제, 오스트리아는사실상내각제와같은경우로볼수있다. 32
발제 2 한국형선거제도의모색 < 정부형태와혼합형선거제도의선택 > 정부형태 대통령제 이원집정부제 내각제 정당제유형 / 특징 양당제 다당제 지역구 - 비례비중 지역구 > 비례대표 지역구 = 비례대표 혼합형 독립형 VS 연동형 독립형 연동형 국회의원정수증원증원 지금까지논의한정부형태와국회의원선거제도의관계를그림으로설명하면위와같다. 그림은우리나라국회의원선거제도를혼합형선거제도로전제할때세가지쟁점- 지역구와비례대표의비중, 연동형 vs. 독립형, 그리고 국회의원정수증원 -을정부형태에따라적절하게보이는조합을표현한다. 물론이그림은이상형 (Ideal Types) 으로정부형태와국회의원선거제도의선택은다양한현실적형태가존재한다. 5. 결론본논문이한국형선거제도를모색하는이유는한국정치발전나아가민주주의완성을지향하기때문이다. 한국정치발전과민주주의성숙은선거제도를통해서가능하지않다. 선거제도는여러요소중하나에불과하다. 그럼에도우리가선거제도에주목하는것은제도에따른정치적결과의변화는물론인간행태의변화를기대하기때문이다. 따라서정부형태에따라같은혼합형선거제도라도구체적으로어떤조합의 33
한국선거제도개편의쟁점과과제 선거제도를채택하더라도그성공여부는다양한요소에달려있다. 즉선거제도는정치발전과민주주의를위한필요조건에불과하지충분조건은아니다. 이때가장중요한첫번째요소는공천이다. 지역구후보는물론비례대표후보의공천과정과방식이중요하다. 특히어떤선거제도라도비례대표의원이증원될가능성이크다. 블랙박스와같은현행비례대표후보공천방식과과정의민주화, 투명화그리고책임성강화가요구된다. 둘째, 어떤선거제도를통해구성된의회든의회의기능은국민대표이다. 우리가국회의원선거제도의대표성과비례성에주목하는이유는국회가국회본연의대표기능에보다충실하기를원하기때문이다. 동시에우리는국회의문제해결능력이강화되길바란다. 국민삶의문제해결에도움되는국회여야한다. 국정운영의한축으로서정치적책임을다하는국회를국민들은희망한다. 마지막으로국회의원선거제도의변경은정치적이해관계의변화를가져오는일이다. 그래서기존권력관계또는이해관계가변하여자신과자신의세력에도움되지않는다면현실화되기어려운게사실이다. 정치개혁의이름으로있었던그동안의다양한제도변경이 합의처리 라는관행을만들어온이유가바로여기에있다. 따라서아무리좋은선거제도라하더라도이를실현해낼수있는게중요하다. 즉정치적이해관계를서로조율하고타협해낼수있는정치적능력이필요하다. 나아가정파적이익을우선하기보다한국정치발전과민주주의완성을우선하는태도가요구된다. 그래야발전과완성이가능하다. 34
발제 2 한국형선거제도의모색 참고문헌강원택. 2003. 바람직한선거제도의개혁방안, 한국정당학회춘계학술회의발표집김도종김형준. 2003. 선거구획정의문제점과개선방안, 한국선거학회창립학술회의발표집김영태. 2003. 선거제도의정치적효과에대한국가간비교연구, 한국선거학회창립학술회의발표집박명호. 2002. 정책선거실현을위한방안, 한국정당학회추계학술회의발표집. 박찬욱 ( 편 ). 2000. [ 비례대표선거제도 ]. 서울 : 박영사. 성낙인. 2004. 개정국회의원선거법제관견, 한국헌법학회제 30회학술대회발표논문. 안순철. 2015. [ 선거체제비교 : 제도적효과와정치적영향 ], 서울 : 법문사안순철. 2002. 선거공영제의확대 : 합리성과전제조건, [ 내나라 ] 11권 1호. 임성호. 2003. 원내정당화와정치개혁 의정연구제 9권 1호. 정진민. 2002. 정책정당실현을위한내부조건, [ 한국정당학회보 ] 1호. 조기숙. 2002. 국회의위상강화를위한정당및선거제도개혁, [ 한국정당학회보 ] 1호. Aldrich, John. 1995. [Why Parties]. University of Chicago Press. Alvarez, Michael E and Leiv Marsteintredet 2010. Presidential and Democratic Breakdowns in Latin America: Similar causes, different outcomes. In Mariana Llanos and Leiv Marsteintredet (eds) [Presidential Breakdowns.] 35
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발제 3 국민주권시대를위한국회의원선거제도의개혁방안과쟁점 김형철 ( 성공회대학교 )
발제 3 국민주권시대를위한국회의원선거제도의개혁방안과쟁점 I. 서론헌정사상처음으로대통령에대한탄핵이이루어졌다. 이번탄핵은신임을잃은한명의대표자를파면한것만이아니라국민이대한민국의주인이며모든권력은국민으로부터나온다는국민주권 1) 의실현을의미하는것이다. 즉, 대통령탄핵을이끈촛불혁명은국민개개인이자기결정권을갖고국가의공적의사를최종적으로결정할수있는권리를되찾고자하는국민주권회복운동이었다. 그리고이운동이대통령탄핵이후적폐청산과국민주권을실현하기위한정치개혁운동으로이어지고있다는점에서촛불혁명은아직완성되지않았다고할수있다. 촛불이후정치개혁의대상중하나는현행국회의원선거제도인혼합형다수대표제 (mixed member majoritarian system) 와관련되어있다. 그이유중하나는현행국회의원선거제도가국민의선호를왜곡하거나반영하지못한다는점에서국민주권의실현수단으로서한계를갖고있기때문이다. 즉, 현행선거제도는높은사표율의발생, 투표-의석간낮은비례성, 거대정당의과다대표와군소정당의과소대표현상에의해국민의선호를왜곡하거나반영하지못하고있다. ( 김형철, 2012; 어수영, 2011) 또다른이유는현행선거제도는 1위대표제 (first past the post) 적성격이강해정당보다는인물과지역중심의선거경쟁을유도함으로써지역경쟁구도를고착화하고정당을중심으로한책임정치를가로막고있기때문이다. 이같은현행선거제도의한계는유권자의정치 1) 이연구는국민주권이란용어를사용하였지만그의미는인민주권임을밝힌다. 일반적으로국민은국가라는경계내에서정치적 시민적자유와권리를인정받는구성원으로서국가에의해주어진자유와권리만을향유하는제한적이고수동적인주체를의미한다. 반면인민은국가라는경계를뛰어넘어어떠한권력으로부터도침해되지않는평등한자유와권리를갖는보편적이고능동적인주체를의미한다. 따라서인민이라는보편적의미를갖는용어가민주주의를설명함에있어적실성을갖는다고할수있다. 그리고자신스스로의지배 ( 자치 ) 가실현되는민주주의란국민주권이실현되는체제로이해하기보다는인민주권이실현되는체제로이해해야할것이다. 43
한국선거제도개편의쟁점과과제 참여, 특히투표참여에부정적영향을미치고있다. 그결과 1988년제13대총선이후투표율의지속적하락경향을보이고있다. 이는단순히선거결과에영향을주는것이아니라국가라는공동체의의사를스스로결정하는주권재민의원칙에도위배되는것이다. 국회의원선거제도의개혁은국민주권의실현을위한필수불가결한과제이다. 그렇다면국민주권의실현을위한선거제도는무엇인가? 이와관련하여정치권, 학계, 그리고시민사회에서가장많이언급되는대안적선거제도는비례성이높은연동형비례대표제 (mixed member proportional system) 이다. 즉, 연동형비례대표제는지역대표성과전국대표성을동시에고려하면서비례성을높일수있는선거제도유형으로잘알려져있으며, 선거제도개혁논의가있을때마다지속적으로대안으로제시되었다. 그러나연동형비례대표제로의선거제도개혁은정치권의합의를도출하지못하고번번이좌절되었다. 그이유는비례의석의확대를위한총의석수증가와지역구조정의문제, 초과의석의발생문제, 선거구제의문제, 권역별비례대표와전국단위비례대표의문제그리고연동형비례대표제를실시할경우예상되는각정당간이해득실등에따른쟁점이존재하기때문이다. 따라서이연구는다수의기존연구가주장하는연동형비례대표제가비례성을높임으로써정치적대표성과참여성, 그리고정당정치를활성화한다는점을전제로연동형비례대표제의도입과관련된쟁점을분석하고자한다. 그리고전국단위연동형비례대표제가한국의선거제도개혁방안으로적실성을갖고있음을주장하고자한다. 이를위해 II장에서는국민주권의실현수단으로서의선거제도와관련된이론적논의와더불어경험적분석을통해선거제도유형에따른민주주의정도의차이를비교하고자한다. 이를위해프리덤하우스가 2000년부터 2015년까지선거민주주의로분류한 100만명이상의인구수를갖는국가는총 67개국이다. 이들국가를대상으로선거제도유형에따라투표율과세계은행 (World Bank) 의 44
발제 3 국민주권시대를위한국회의원선거제도의개혁방안과쟁점 세계거버넌스지표 (Worldwide Governance Indicators: WGI) 에어떠한차이를보이고있는지를비교하였다. III장에서는현행국회의원선거제도의한계를제시하고기존의개혁방안에대한논의를검토하고자한다. IV장에서는대안으로제시되고있는선거제도로서중 ( 대 ) 선거구제의문제점과연동형비례대표제의필요성을제기하고연동형비례대표제의도입과관련된쟁점을분석하고자한다. 결론에서는쟁점분석을통해도출된연동형비례대표제의개혁방안을제안하고자한다. II. 선거제도와민주주의사이의관계에대한이론적 경험적논의 1. 국민주권의실현수단으로서의선거제도민주주의는국민주권이실현되는정체이다. 국민주권은국민의의사가왜곡되지않고정치적으로대표될때 ( 정치적대표성 ), 국민이위임해준권력이국민에의해끊임없이통제될때 ( 수직적책임성 ), 그리고국민이적극적으로공적의사결정에참여할때 ( 참여성 ) 실현된다. 즉, 민주주의는국민의요구에끊임없이반응하는정치체제이다. 이와같은반응성 (responsiveness) 은대의제하에서대표를선출하는자유롭고경쟁적인선거를통해이루어진다. 선거는대의민주주의하에서시민들의선호를집적하고공직자를선출 통제하는중요한수단중하나이다. 그러나선거가실시된다고해서국민주권이실현된다고할수없다. 왜냐하면, 선거를통해선출된대표가위임받은권력을국민의의사와상관없이행사하는 선출된독재자 (electoral dictator) 가등장할수있다. 또는국가권력의선거개입, 반대당과후보에대한폭력, 언론의편향적보도등선거영역에서의불공정한경쟁이이루어짐으로써국민주권의실현되지못하기때문이다. 레비츠키와웨이는이러한정치체제를민주주의와권위주의가혼합되어있는 경쟁적 45
한국선거제도개편의쟁점과과제 권위주의 (competitive authoritarianism) 라고명명한다. (Levitsky and Way, 2002) 이는선거가국민주권을실현하는도구이기위해서는선거와관련된일련의규칙인선거법 (electoral law) 이공정해야하며, 또한투표를의석으로전환하는규칙인선거제도 (electoral systems) 가국민의선호를왜곡하지않도록설계되어져야함을의미하는것이다. 특히선거제도의설계또는개혁은 새로운민주주의국가뿐만아니라오래된민주주의국가에서민주화를완결하는과정 (Norris, 1995: 7) 이라는점에서선거제도의중요성이강조된다. 정치학에서선거제도와민주주의사이의관계는오래된그리고아직도진행되고있는대표적인논쟁적연구주제이다. 특히선거제도의비례성의정도와민주주의안정성사이의관계를중심으로대별되는두가지의주장이제기되고있다. 하나는선거제도의비례성과민주주의안정성사이에는상반관계 (trade-off) 가존재한다는것이고, 다른하나는선거제도의비례성과민주주의안정성사이에상반관계가존재하지않는다는것이다. 전자의입장은다수대표제가민주주의안정성에더효과적이라고주장한다. 1 위대표제및결선투표제를포괄하는다수대표제는정당간이념적분극성이낮은양당제또는온건한다당제를형성함으로써정치적안정성에긍정적영향을주며, 반면에비례대표제는정당간이념적분극성이높은분극적다당제를형성함으로써정치적안정성에부정적영향을준다고지적한다. (Duverger, 1954; Sartori, 1976) 즉, 다수대표제는구심성을갖는온건한정당경쟁, 과반수의지지를받는정당에의한단일정당정부의구성에따른안정성과효율성, 대안적인공공정책에대한유권자의선택이용이성과책임소재의명확성등을결과한다고주장한다. (Sartori, 1976: 119-216) 또한다수대표제옹호자들은비례대표제에의해형성되는연합정부가정당지도자간비밀회합을통해이루어지고, 선거공약이거짓이었음을보여주며, 정권교체의어려움에의해비민주적이라고주장한다. (Farrell, 2012: 337-341) 46
발제 3 국민주권시대를위한국회의원선거제도의개혁방안과쟁점 반면에후자는비례성이높은비례대표제도정부의수명, 안정성, 책임성등을보장하고있으며, 불비례성이높은다수대표제가민주주의를침해할경향성이높다고주장한다. 즉, 다수대표제는승자독식의선거결과가일반적이기때문에군소정당의정치적배제를가져오며, 정치적대립과갈등이심화될뿐만아니라권력교체에따른급격한정책변화의부작용이크다고지적한다. 또한다수선거제는좌파와우파또는인종-언어에따른사회적갈등이심한사회에서양극화의위험성을가져오며, 투표의변화가정부정책의큰변화를야기할수있으며, 영구적인소수가발생됨으로써심한갈등을초래할수있다는한계를갖고있다는것이다. (Kaiser, et al., 2002) 즉, 비례대표제는비례대표제가정치적타협을촉진하고, 노동자그리고사회주의운동뿐만아니라소수집단을통합하는정치제도로서민주주의에대한가치와신념을확대시키고, 소수자들의참여성과대표성을보장함으로써민주주의안정성을가져온다고주장한다. (Anderson, 1998; Anderson and Guillory, 1997; Armingeon, 2002; Lijphart, 1999; Tavits, 2004; Wilensky, 2002) 비례대표제가소수집단의정치적대표성, 선거경쟁에있어공평성, 그리고다수의정치참여를보장함으로써민주주의안정성과민주주의질 (quality of democracy) 에있어다수대표제보다더효과적이라는주장이설득력을얻고있다. (Farrell, 2012; Powell, 2000; Tavits, 2004) 파렐은 비례성이불안정성을야기한다는주장을뒷받침하는증거는미약하며... 비례성이높은선거제도를운용하면서동시에안정적인정치체제도가질수있다 (Farrell, 2012: 354) 고지적한다. 만약에비례성이민주주의안정성과상반된다면선거제도개혁방향이다수대표제로변화하는사례가많아야할것이다. 그러나현실세계에서는다수대표제에서비례성이높은선거제도로의변화사례가다수이다. 즉, 1989년부터 2009년까지선거제도를개편한국가들은대부분비례성이낮은선거제도에서 47
한국선거제도개편의쟁점과과제 비례성이높은선거제도로의변화하였다 (Farrell, 2012: 277). 특히, 절대다수제나혼합형다수대표제에서연동형비례대표제로의변화사례가다수를이루고있다. 이는경험적으로도비례성과안정성사이에상반관계가존재하지않음을의미한다. 2. 선거제도와민주주의정도의경험적관계양상선거제도와민주주의정도사이의경험적관계양상을살펴보기위해민주주의정도는가장최근에실시된선거의투표율과세계은행 (World Bank) 이 2016년에발표한세계거버넌스지표 (Worldwide Governance Indicators) 를이용하였다. 세계거버넌스지표는요구와책임성 (Voice and Accountability: VA), 정치안정과폭력의부재 (Political Stability and Absence of Violence/Terrorism: PA), 정부의효과성 (Government Effectiveness: GE), 규제의질 (Regulatory Quality: RQ), 법의지배 (Rule of Law: RL), 부패통제 (Control of Corruption: CC) 라는 5가지요소로구성되어있다. 그리고세계거버넌스지수는 2.5에서 2.5 까지의범위를가지며, 0을기준으로양 (+) 의값일수록거버넌스가잘작동됨을의미한다. 이연구는선거제도의채택과관련하여주요한효과인비례성과안정성사이에상반관계가있는지를보기위해서 5가지요소중요구와책임성 (VA), 정치안정과폭력의부재 (PA) 에초점을맞추어비교하고자한다. 선거제도의유형은 IDEA의분류를이용하여 8개의유형으로나누었다. 즉, 1 위대표제 (FPTP), 대안투표제 (AV), 연기투표제 (BV), 절대다수제 (run-off), 혼합형다수대표제 (MMM), 연동형비례제 (MMP), 비례대표제 (PR), 단기이양식 (STV) 으로구분하였다. 48
발제 3 국민주권시대를위한국회의원선거제도의개혁방안과쟁점 < 표 1> 선거제도유형과가장최근투표율비교 선거제도 평균 N 표준편차 최소값 최대값 FPTP 68.54 10 9.6117 47.7 84.8 AV 83.95 3 9.9702 76.9 91.0 BV 74.00 2.5657 73.6 74.4 Run-off 55.40 1. 55.4 55.4 MMM 61.74 7 13.0211 47.7 81.7 MMP 74.45 4 10.7320 61.8 87.5 PR 65.45 40 13.3039 37.8 89.6 STV 65.10 1. 65.1 65.1 Total 66.712 67 12.6357 37.8 91.0 67개국가가채택하고있는선거제도유형과투표율을비교한결과, 대안투표 제가 83.95% 로가장높은투표율을보이고있다. 다음으로높은투표율은연동 형비례대표제로서 74.45% 이며, 그다음으로 1위대표제가 68.5% 로 67개국평 균투표율인 66.7% 보다높다. 대안투표제를채택하고있는오스트레일리아는 의무투표제로서 91% 의아주높은투표율을보이고있다. 또한대안투표제를채 택하고있는파퓨아뉴기니아도의무투표제가아님에도불구하고 76.9% 의높은 투표율을보였다. 다음으로다인선출선거구에서상대다수제를사용하며, 유권 자가한선거구에서선출의원수와동일한수의표를행사하는연기투표제의투 표율은평균 74% 이다. 그리고가장낮은투표율을보인선거제도는결선투표제 ( 프랑스 ) 로서 55.4% 를보였다. 혼합형선거제도인혼합형다수대표제는평균 투표율이 61.74로서 65개국전체평균인 66.6% 보다낮은것으로나타났으며, 연동형비례대표제와약 12.7%p의차이를보이고있다. 1위대표제의투표율이 순수비례대표제의투표율보다높게나왔다. 이는비례대표제가유권자들의참여 49
한국선거제도개편의쟁점과과제 를유인한다는기존연구와다른관계양상을보이고있는것이다. 이러한결과는선거제도와투표율사이의관계는단한차례의선거만을대상으로하였기때문에한계를갖고있다. 선거제도의유형에따른세계거버넌스지수의평균값을분석한결과는 < 표 2> 와같다. 먼저요구와책임성 (VA) 의경우는단기이양식 (STV) 이가장높은지수를보이고있으며, 다음으로결선투표제 (Run-off), 연동형비례대표제 (MMP), 비례대표제 (PR) 순으로나타났다. 반면가장낮은지수를보이고있는선거제도는혼합형다수대표제 (MMM) 이다. 다음으로정부의안정과폭력의부재 (PA) 의경우도단기이양식이가장높으며, 다음으로연동형비례대표제가높다. 일반적으로다수대표제, 특히 1위대표제가안정성이높은선거제도라고받아들이고있지만, 세계거버넌스지수에따르면비례성이높은선거제도가안정성이높다는점을보여주고있다. 정부의안정성과함께고려할수있는정부의효과성 (GE) 의경우도결선투표제를제외하면단기이양식과연동형비례대표제가높은지수를보이고있다는점에서비례성과안정성이상반관계에있다는점은부정된다고할수있다. 규제의질 (RQ), 법의지배 (RL), 부패통제 (CC) 에서도단기이양식이가장높은값을보이고있으며, 1위대표제 (FPTP) 는가장낮은값을보이고있다. 이와관련한일반적경향은결선투표제를제외하면비례성이높은선거제도일수록규제의질, 법의지배그리고부패통제에효과적임을알수있다. 그리고혼합형선거제도를비교한결과, 연동형비례제가혼합형다수대표제보다투표율및세계거버넌스지수모두에서우월한것으로나타났다. 50
발제 3 국민주권시대를위한국회의원선거제도의개혁방안과쟁점 < 표 2> 선거제도와민주주의정도 선거제도 N VA PA GE RQ RL CC FPTP 10 0.585 0.284 0.388 0.349 0.433 0.297 AV 2 0.710 0.153 0.469 0.621 0.466 0.462 BV 2 0.525 0.799 0.316 0.378 0.232-0.033 Run-off 1 1.180 0.274 1.443 1.155 1.407 1.280 MMM 7 0.523 0.293 0.786 0.656 0.429 0.245 MMP 4 0.865 0.664 0.866 0.869 0.764 0.883 PR 40 0.763 0.304 0.605 0.661 0.548 0.464 STV 1 1.350 0.927 1.537 1.814 1.788 1.636 Total 67 0.723 0.341 0.621 0.642 0.551 0.456 III. 한국국회의원선거제도의문제점과개혁논의 1. 한국국회의원선거제도의문제점다원성을인정하는민주주의는다양한정치적의견이자유롭게개진되어야한다. 즉, 다차원적인사회균열 ( 인종, 언어, 지역, 계급 / 계층, 세대, 이념등 ) 이정치적으로대표되어져야한다. 한국사회는민주화이후투표행태와정당체계를특징짓는지역균열, 분단구조와산업화의과정에서형성된이념또는계급균열, 그리고 2000년대들어서보이고있는세대균열등다차원적인균열구조에기초하고있다. 그러나이들균열구조에기초한다양한이해와요구가정치적으로대표되지못하고있다. 즉, 1위대표제의특성이강한현행선거제도는지역주의를기반으로한거대양당간의경쟁이이루어질뿐이념, 계급 / 계층, 세대그리고가치를 51
한국선거제도개편의쟁점과과제 중심으로한경쟁을제약하는결과를가져온다. 최다득표자가승리하는 1위대표제는선거구라는지역적이익을대표하지만전국적차원의사회균열을대표하는데어려움이있다. 의원은선출되면국민과국가전체의이익을책임져야한다는버크 (E. Burke) 의대표역할을이해한다면, 지역구의이익이라는특수이익이아닌전국적이익이라는보편이익을위해대표하고경쟁할수있는선거제도의필요성이제기된다. 또한현행선거제도는 1위대표제와같이국민의다양한의사를대표하고반영함에있어심각한왜곡효과를보이고있다. 이같은왜곡효과는불비례성에의한거대정당의과다대표와군소정당의과소대표로나타나며, 다른왜곡효과는대표를선출함에있어국민의의사가반영되지않는사표의발생을지적할수있다. 즉, 지난 3차례의선거에서사표비율을보면 2004년에 49.99% 였으며, 2008년에는 47.09%, 2012년에는 46.44%, 2016년에는 50.3% 이다. 이는각정당의득표율과의석율의불비례성과함께대표자를선출하는데있어국민의의사가제대로반영되지않고있음을의미하는것이다. < 표 3> 국회의원선거에서의보너스율 (2004-2016) 년도 새누리당보너스율 새정치민주보너스율 국민의당보너스율 정의당보너스율 사표율 2004 6.44/3.50 6.39/2.43 - -1.76/0.80 49.99 2008 10.07/3.26-1.96/2.61 - -2.58/-0.12 47.09 2012 3.25/1.74 11.1/2.81 - -3.49/1.26 46.44 2016 3.2/2.67 6.47/2.12-5.02/0.92-0.81/1.28 50.3 다음으로투표율의하락을지적할수있다. 참여없는민주주의는없다. 국민 52
발제 3 국민주권시대를위한국회의원선거제도의개혁방안과쟁점 주권을실현하는정체로서민주주의는주권자인국민의참여를핵심으로한다. 그러나우리의현실은국민의투표참여가하락하고있다는점에서민주주의위기를논하지않을수없다. 정치참여, 특히투표참여는정치적효능감 ( 기대효용 ) 과신뢰 ( 정책에대한만족도 ) 의함수관계에있다. 즉, 유권자는자신이행사하는 1표가가치를가질때투표장으로나갈것이다. 현행선거제도는뒤베르제 (M. Duverger) 가제시한 1위대표제의정치적효과인불비례성과사표의발생에의해투표장으로유권자를유인하는데실패하고있는것이다. 즉, 유권자자신이선택할수있는정당및후보의제한과더불어선호하는후보에대한투표가의석으로반영되지못하고왜곡되는선거제도는유권자의투표참여를낮추는결과를가져온다. < 그림 1> 민주화이후총선과대선투표율 (1987-2017) 현행선거제도는인물을중심으로하는경쟁과책임을묻는정치를특징으로 한다. 이같은인물중심의 1 위대표제는정당과정책을중심으로한경쟁보다는 인물을중심으로한연고주의에기초한선거경쟁을유도하여유권자의대표에 53
한국선거제도개편의쟁점과과제 대한책임성을묻는데한계를가져온다. 또한정당들사이의빈번한이합집산과해체창당의반복적현상에의해정당에기초한책임정치를어렵게한다. 즉, 회고투표의가능성을낮추어대표는시민들의요구에반응하지않고있으며, 시민들은이러한대표자에대한심판을수행하지않고있다. 이렇듯국민의의사가왜곡되는선거제도는지역과인물을중심으로한거대양당중심의경쟁을유인하고, 주권자인국민의투표참여와책임정당정치를저해하는정치적결과를가져왔다. 또한대표되는이익과대표되지못하는이익은정책결정과정에도영향을줌으로써정책결과로서사회경제적이익의불평등한분배가이루어짐으로써사회경제적양극화를심화시키고있다. 현행선거제도는지역적지지에기초한각정당이여타의정치적자원을동원하기보다는확실성과비용절감 (cost-saving) 이보장된지지기반인지역을적극적으로동원화하는전략선택을용이하게하고있다. 또한강한승자독식적성격에의해정당간의타협과협력에의한정치보다는갈등과대립의정치가이루어지고있다. 54
발제 3 국민주권시대를위한국회의원선거제도의개혁방안과쟁점 < 표 4> 64개국과한국의민주주의정도비교 투표율 V&A PA 66개국평균 66.84 0.724 0.344 혼합형다수제 62.37 0.498 0.326 연동형비례제 74.45 0.865 0.664 한국 58.00 0.670 0.099 66개국가와한국의민주주의정도를투표율, 세계거버넌스지표중요구와책임성 (VA) 과정치안정과폭력의부재 (PA) 를비교하였다. 그결과, 투표율, 요구와책임성, 그리고정치안정과폭력의부재모두 66개국의평균값보다낮은것으로나타났다. 또한연동형비례제와의비교에서도한국은민주주의기본적가치인참여성, 정치적대표성, 민주적책임성그리고정치안정성이낮은것으로나타났다. 2. 한국에서의국회의원선거제도개혁논의검토선거제도개혁은다수대표제의책임성과비례대표제의비례성사이의균형을목표로한다. (Norris, 2004: 5) 즉, 정책집행에대한책임소재를명확히하여그성과에대한책임을물을수있고, 투표-의석간높은비례성에기초하여정치적대표성을보장할수있는선거제도로의개혁을지향한다. 이러한선거제도개혁의목표는 1990년대이후다수대표제와비례대표제를혼합한선거제도를채택하는사례를증가시키고있다. 한국도혼합형선거제도를채택한사례중하나이다. 한국은 2004년에투표-의석간비례성과군소정당의대표성향상, 지역주의완화를목표로혼합형다수대표제로선거제도를변화하였다. 즉, 혼합형다수대표제의선택은 1위대표제의기계적효과와심리적효과에의한득표율과의석 55
한국선거제도개편의쟁점과과제 율의높은선거불비례성, 거대정당의과다대표와소수정당의과소대표, 그리고지역의배타적지지에기초한지역정당정치등을극복하고정당의이념과정책을중심으로한정당정치를제도화하기위한것이었다. ( 김형철, 2007) 그러나 2004년이후국회의원선거결과를경험적으로분석한연구들은현행국회의원선거제도가군소정당의국회진입을다소용이하게하였으나, 선거제도개혁의목표인비례성향상과지역정당정치의완화에는별다른효과를보이고있지못하다고평가하고있다. ( 김영래. 박상신, 2009; 김왕식, 2006; 김형철, 2012; 어수영, 2011; 최용섭, 2015) 제17대국회의원선거이후선거제도개혁에대한요구와대안적선거제도에대한논의는지속적으로이어지고있다. 국회의원선거제도개혁과관련된논의는투표-의석간비례성을강화함으로써정치적대표성을향상시키고민주화이후한국의선거및정당정치를틀지웠던지역주의를완화하는데초점이맞춰져있다. 그리고이를위한다양한선거제도가제기되고있으며, 시뮬레이션을통해제시하는선거제도의효과를보여주면서각선거제도로의개혁을요구하고있다. 이렇듯대안으로제시되고있는선거제도중가장많이언급되는선거제도는독일식정당명부비례대표로알려진연동형비례대표제이다. 즉, 연동형비례대표제는 1위대표제에따른지역대표성을보장하면서비례성을높일수있다는점과이에따른사표 (waste vote) 의축소와지역독점적정당체계를약화시킬수있다는점에서다수가지지하는바람직한대안으로제시된다. 그러나비례성강화의필요성에대해동의하는정치권에서연동형비례대표제로의선거제도개혁에대한합의를모으지못하고있다. 그이유는거대정당또는현직의원들이당파적유 불리와권력극대화라는당파적이익을앞세워선거제도개혁에대한미온적인태도와반대의입장을보임으로써개혁이이뤄지지못하고있기때문이다. 즉, 현행선거제도로부터이익을얻는정당이나현역의원들은 자기본존의철칙 ( 최태욱, 2012: 279), 친숙함이안정성을낳는다는 56
발제 3 국민주권시대를위한국회의원선거제도의개혁방안과쟁점 변치않는원칙 (Taagepera and Shugart, 1989: 218) 에의해결과에대한예측가능성이낮은새로운선거제도로의개혁을원하지않는다. 따라서이들은연동형비례대표제와같은근본적인선거제도개혁보다는상대적으로익숙하고변화의폭이적은선거구제의변화, 즉소선거구제를중대선거구제 2) 로개혁함으로써비례성을높이고지역주의를완화할수있다는주장을제기하고있다. 연동형비례대표제로의합의가이루어지지못하는또다른이유는연동형비례대표제의도입할때제기되는현실적어려움때문이다. 즉, 비례의석을어떻게확대할것인가? 초과의석의발생을어떻게제어할것인가? 비례대표의대표단위를권역단위로할것인가아니면현행처럼전국단위로할것인가? 그리고석패율제를도입할것인가? 등이다. 이러한현실적어려움에의해한국에연동형비례대표제를적용하기엔한계가있다는주장도제기된다. ( 정준표, 2014) 대표적으로정준표는지역구선거에서지역주의때문에높은비례성을보인다고주장하면서연동형비례대표제를도입시발생할수있는초과의석에따른총의석의급격한증가를방지하기위해현행혼합형다수대표제를유지하면서비례의석의비중을확대하는안을제시하고있다. ( 정준표, 2014) 그러나그의제안도비례의석의비중을확대하는방안을제시하고있지못하다는점에서현실적적용의한계를보이고있다. 어떠한사회이든새로운제도의도입에있어현실적한계는존재할수밖에없다. 특히권력의획득과배분에직접적인영향을주는선거제도의개혁은현실적한계가더클것이다. 그러나선거제도개혁과관련된많은연구는새로운선거제도와관련된시뮬레이션분석을통해어떠한선거제도가더효과적인가를설명하고있다. ( 김종갑. 신두철, 2014; 정준표, 2014; 황아란, 2015) 반면에 2) 중대선거구제는선거구제를분류함에있어학문적으로엄밀한개념이아니며, 정치권과언론에서편의적으로사용하는용어이다. 정치권에서언급하고있는중대선거구제는 2-5 인이하를선출하는선거구에서다수득표자가당선자로확정되는중선거구제를의미한다는점에서단기비이양식 (single non-transferable voting system) 선거제도라할수있다. 57
한국선거제도개편의쟁점과과제 새로운선거제도도입에있어제기되는현실적한계와문제점을극복하기위한이론적그리고현실정치적방안을모색하는연구는부족하다. ( 김종갑, 2012; 홍완식, 2015) 따라서이연구는연동형비례대표제로의선거제도개혁에있어합의의어려움을가져오는쟁점을이론적차원에서검토하고현실적으로어떠한노력과방안이필요한지를제안하고자한다. 이를위해쟁점으로서비례성과관련된두가지쟁점인중대선거구제로의개혁과비례의석과총의석수의확대, 그리고지역주의완화와관련된쟁점인비례대표의단위로서전국단위와권역단위와석패율제를중심으로다루고자한다. IV. 국민주권시대를위한선거제도의개혁방안과쟁점 1. 국회의원선거제도개혁방안 : 중대선거구제와연동형비례대표제국회의원선거에서비례대표제는정당제민주주의에근거를두고국민주권원리의출발점인투표결과의비례성을강화하여사회의다원적인정치적이념을유권자의의사에따라충실히반영하는것으로평가된다 ( 헌재 2009. 6. 25. 2007헌마40). 한국에서국회의원선거제도의개혁방향으로비례성을높여야한다는점에대해서정치권을포함하여사회적합의를이루고있다. 한국사회는국민주권시대를위해다양한이해와요구가배제됨이없이비례적으로대표될수있는선거제도로의개혁에대한기대가그어느때보다높다. 그리고비례성향상과지역주의완화를위한대안적인선거제도로서중대선거구제와연동형비례대표제가제시되고있다. 먼저중대선거구제는비례성을높이고지역주의를완화하기위한목적으로거대정당들에의해제기되고있다. 그러나중대선거구제란학문적그리고현실적으로 58
발제 3 국민주권시대를위한국회의원선거제도의개혁방안과쟁점 모호성을갖는불명확한개념이다. 일반적으로선거구는한선거구에서 1인선출하는것을소선거구, 2-5인을선출하는선거구는중선거구, 6인이상을선출하는선거구를대선거구로구분한다. 그러나중대선거구제는선거구의규모에있어어느선거구제를선택할지에대해특정하지않고있기때문에협상당사자나이를받아들이는시민에게혼란을던져준다. 또한선거제도는선거구의규모 (magnitude district) 만을기준으로하는것이아니라선거할당방식 (electoral formula) 과투표구조 (ballot structure) 를종합적으로고려하여유형화한다. 선거제도를선거구제만을통해유형화한다는것은모호성을준다. 예를들어중선거구제에기초하여대표를선출하는제도로는단기이양식과단기비이양식 3) 이있으며, 두제도의정치적결과는매우다르다. 따라서단기이양식과단기비이양식중어느선거제도를언급하는지에대한정확한정보를제공하지않고있다는점에서혼란을가중시킬수있다. 현재중대선거구제를주장하는입장은중선거구제와단기비이양식을선호하고있다고추측된다. 따라서중선거구제에기초한단기비이양식 ( 이하중선거구제 ) 에대한적용타당성을살펴보고자한다. 이론적으로중선거구제는한선거구에서 2인이상 5인이하를선출하기때문에유권자의표가의석으로반영되는비율이높아진다. 즉, 중선거구제는소선거구제보다비례성이더높아지고사표가줄어든다고할수있다. 또한한선거구에서복수의후보자가선출되기때문에군소정당의후보에게도선출될기회를제공한다는점에서유권자의소신투표 (sincere voting) 를유인하며정치신인이나여성등의사회적약자를대표하는정치인의당선이더용이하다는장점을갖는다. 따라서중선거구제를옹호하는입장은한선거구에서 2인이상을선출하기때문에군소정당이원내진입에 3) 단기비이양식은다수대표제와같이유권자 1 인이 1 표만을행사하며, 이들중다수표를얻은순위에따라후보자를대표로선출하는선거제도이다. 즉, 득표수 ( 율 ) 의순위에따라결정된다는점에서소수대표를반영하는가장단순한방식이다. 59
한국선거제도개편의쟁점과과제 용이하기때문에소수대표성을보장해줄수있다는점과특정정당에의해독점되었던지역에서다른정당들이동반당선됨으로써지역정당체제를완화할수있다는점을주장한다. 그러나한국에서실시된중선거구제의선거결과를경험적으로분석한이준한은중선거구제가소수정당의의회진입이라는정치적효과가존재하지만, 정치신인의의회진출이나지역주의의완화에는만족스럽지못한결과를보이고있다고주장한다. ( 이준한, 2010) 특히지역주의완화가중선거구제도입의중요한이유인데지방선거에서의결과를보면, 각정당이자신에게유리한지역에복수의후보를출마시켜의석을독점함으로써지역독점적정당체계를더욱강화하고있다. 또한중대선거구제에기초한선거제도가지역정당구조의완화효과에미치는영향을분석한김영태는지역정당완화효과는한선거구에서선출하는의원정수에좌우되며, 적어도 5-6인이상을선출하는선거구에서지역정당완화효과를기대할수있다고주장한다. ( 김영태, 2011) 또한중선거구제의한계로는높은불비례성, 정당내의갈등심화, 정치부패의심화, 그리고의원들사이의 표의등가성 의왜곡등이지적된다. 중선거구제는비록소선거구제보다는상대적으로투표-의석간비례성과소수대표성을높이지만, 절대적인수준에서평가하면그리높다고할수없다. (Lijphart, 1984) 이선거제도는정당이자신에게유리한지역에선출자의수만큼복수공천을할경우에는정당의지역독점성이여전히강하게나타나며, 거대정당이과다대표와군소정당의과소대표라는불비례성이높아지게된다. 또한한선거구에복수공천을하게됨으로써정당간경쟁뿐만아니라동일정당의후보들사이의경쟁이치열하게되며, 정당내파벌조장과고비용의선거가이루어진다. ( 강원택, 2005: 58-65) 그결과정치부패가심화되는결과를가져온다. 이러한문제점은지난일본의 55년체제를통해확인할수있다. 마지막으로중선거구제의한계로지적되는점은당선자들사이에 1표 1가치라는 표의등가성 의 60
발제 3 국민주권시대를위한국회의원선거제도의개혁방안과쟁점 왜곡이다. 즉, 중선거구제는복수의당선자사이에득표율상의편차가커지게됨으로써당선자간표의가치가왜곡되는문제를발생시킨다. ( 강원택, 2005: 59-60; 이준한, 2010: 6) 따라서지역주의완화, 투표-의석간비례성증가를위한선거제도로의개혁에있어중선거구제는대안적선거제도로서의적실성을갖고있지않다. 또한한국정당정치의문제그리고정치에대한국민의불신이높아지는이유는계파정치와정치부패이다. 만약중선거구제가도입되면계파정치와정치부패는더욱심각한문제가될것이고정치에대한불신은더욱높아질것이다. 그러므로중선거구제는선거제도개혁의대안으로는매우부적절하다고할수있다. 현행혼합형다수대표제의대안으로제시되고있는선거제도의유형은연동형비례대표제이다. 연동형비례대표제는국회의원선거제도개혁에대한논의가제기될때마다가장많이언급되는선거제도유형이며, 시민사회와학계에서한국현실에적합성을갖는선거제도로제시하고있다. 연동형비례대표제는유권자들이행사한정당명부투표의득표율에따라각정당의의석률을할당하는방식으로비례적의석과지역선거구의 1위대표제의석이연동되어할당된다. ( 안순철, 2000: 218). 즉, 각정당의전체의석배분은각정당이명부투표에서획득한득표수에의해결정되며, 할당된각정당의의석수에서지역구당선자의수를제외한나머지의석은비례대표에의해채워진다. 이선거제도의장점은각정당의의석배분이정당득표에의해계산된다는점에서투표-의석간비례성이높은선거제도라할수있다. 한국에서선거제도의개혁의목표는지역주의의완화뿐만아니라민주적가치인정치적대표성의증진, 책임정당정치의실현그리고국민의정치참여활성화에초점이맞춰져진행되어야한다. 연동형비례대표제가대안적인선거제도로제안되는이유는첫째, 연동형비례대표제는각정당이얻은득표율을의석으로전환하는선거제도로서득표와의석사이의비례성이높은선거제도이다. 따라 61
한국선거제도개편의쟁점과과제 서사회적약자및소수자집단등의정치적대표성을왜곡없이반영하여주며, 다양한사회집단의정치적대표성을보장해준다는것이다. 둘째, 선거비례성이높아짐으로써유권자들의의사가왜곡되지않게되고사표의축소와유권자들은자신의선호를소신있게표시할수있다는점에서장점이있다. 이러한장점은유권자들의투표참여를증가시키는결과를가져올것이다. 즉, 자신의 1표의가치에대한기대효용이높아짐으로써투표참여동기를높일수있기때문이다. 셋째, 연동형비례대표제는인물과지역이아닌이념과정책에기초한정당정치를결과한다. 정당득표에의해의석이정해짐으로개별적인물이아닌정당의이념, 정책그리고능력에대한유권자의판단이투표결정에중요한영향을줄것이다. 그리고정당은유권자의표심을얻기위해유권자의요구에부응하는정책개발의노력을수행함으로써정책을중심으로한책임정당정치를제도화할수있을것이다. 넷째, 연동형비례대표제는정당득표율이정당의의석수를결정함으로정당에서는책임정치를통해유권자들로부터심판을받고자하는동기를부여하며, 또한책임정당정치의실현은입법부와행정부사이의상호견제능력을향상시킴으로써수평적책임성을높일것이다. 즉, 연동형비례대표제는민주적책임성을향상시키는데기여할것이다. 마지막으로지역주의의완화에기여할것이다. 정당을중심으로한경쟁은지역이라는한정된공간보다는전국이라는폭넓은공간에서의지지를이끌어내기위한자원을개발동원하려는동기를부여한다. 따라서특수편익으로서지역주의라는자원보다는보편편익으로서국민의요구에반응하는정책자원을개발하고정치활동을수행함으로써유권자의선택의조건을폭넓게할것이다. 그리고연동형비례대표제는각정당이많은의석을획득하기위해서특정지역에서의배타적인지지를받는것이아니라전국적지지를받아야한다. 때문에각 62
발제 3 국민주권시대를위한국회의원선거제도의개혁방안과쟁점 정당은지역보다는전국적이슈를정책화하고이를동원하려는동기를갖게한다. 그결과, 지역균열을대체하는사회균열의정치화가이루어짐으로써지역주의의완화에긍정적영향을줄것이다. 정리하면연동형비례대표제는정치적대표성의왜곡문제를최소화하는데기여하며, 정당이얻은득표율을중심으로의석할당이이루어짐으로써인물및지역중심의경쟁보다는정당의정책을중심으로한경쟁을활성화할것이다. 이러한정책중심의정당경쟁은책임정당정치의실현과지역주의의완화에기여할것이다. 2. 연동형비례대표제의도입에따른쟁점정치권과선거전문가들은연동형비례대표제의장점을충분히이해하면서도쉽게새로운선거제도로받아들이는것을꺼려하고있다. 그이유는지역대표의석과비례대표의석의균형을맞추기위해국회의원정수를확대하거나지역의석수를축소하는노력이수반되어야하기때문이다. 이러한노력에대해현직의원들은국민적정서에반하는국회의원정수의확대를책임있게주장하거나제기하지않으며, 또한자신이지역의석축소의희생양이되길기피하기때문이다. ( 최태욱, 2011: 61-64) 또한연동형비례대표제는초과의석의발생에따른총의석수의변동이나타나기때문에초과의석에대한동의의문제가제기된다. 마지막으로지역주의완화를위한방안으로석패율제의도입에대한이견도존재하고있다. 이절에서는이에대해검토하고자한다. 1) 비례의석확대에따른의원정수의조정의문제연동형비례대표제로의개혁은투표율의제고, 선거불비례성의완화, 군소정당의의회진입용이성, 책임정당정치실현그리고지역정당체계의완화효과를낳을수있다. 그러나연동형비례대표제가이러한정치적결과를생산하기위 63
한국선거제도개편의쟁점과과제 해서는비례의석의확대를위해총의석수를늘리거나또는지역의석을축소해야한다. 그러나두방안모두현실적장벽에가로막혀있다. 즉, 전자인총의석수의확대는국회와정치인에대한불신이높기때문에국민적동의를얻는데어려움이따른다. 반면후자인지역구의석의축소와비례의석의확대는현직의원들의반대에직면한다. 현재국회의원정수가 300명인한국은의원 1인당국민의수가약 15만명으로국제경제협력개발기구 (OECD) 회원국의평균의원 1인당국민의수인 9만 6000명 (2015년기준 ) 보다많다. 의원 1인당국민의수가중요한이유는의원이대표하는국민의수가많아질수록대표성과반응성이낮아짐으로인해민주성이약화되기때문이다. 즉, 의원대비국민의수를최소화한다면국회의원은국민의요구와이해에대해민감하게반응할것이며, 또한대표성과책임성을강화할것이다. 따라서민주성을강화하기위해서는의원정수를확대함으로써의원 1인당대표하는국민의수를줄일필요가있다. 또한연동형비례대표제의도입과관련해서의원정수의조정이필요한이유는지역구의석수와비례대표의석수사이의불균형에따른초과의석의발생때문이다. 한자료에따르면 2016년한국총선결과를독일의연동형비례대표제에대입하여시뮬레이션한결과는지역구의석대비례대표의석의비율인 5.38:1을최소한 1.61대 1(253:157) 까지확대해야비례성과초과의석의발생을최소화할수있다고지적한다. ( 김종갑, 2017: 4). 따라서연동형비례대표제의정치적효과를높이기위해서는지역구의석과비례의석의비율을조정할필요가있으며, 이를위해총의석수를증가할필요가있다. 비록총의석수의확대, 즉의원정수의확대가국민의정서와부합하지않고강한반대가제기될수있지만, 비례의석확대를위한의원정수의증가의필요성을국민들에게적극적으로알리고이에대한공감대를형성해나가는것이중요하다. 64
발제 3 국민주권시대를위한국회의원선거제도의개혁방안과쟁점 2) 비례대표의단위의문제 : 권역단위와전국단위중앙선거관리위원회나일부정당은비례대표의단위를전국이아닌권역으로하자고제안하고있다. 즉, 독일과같이전국을권역으로나누고각정당이얻은의석수를각권역에서받은득표율에따라배분하자는것이다. 이처럼권역별연동형비례대표제를제안한가장큰이유는지역주의완화이다. ( 하세헌, 2008; 황아란, 2015) 그러나권역별연동형비례대표제의도입할경우나타나는문제점을고려해야할것이다. 즉. 권역별연동형비례대표제는초과의석의발생과더불어지역적이익의과다대표와전국적이익의과소대표의문제가발생한다. 첫째, 일반적으로전국적지지기반이약하나강력한지역적기반을갖는정당이존재할때권역별 ( 주별 ) 로의석할당이이루어지면초과의석이발생한다. 초과의석은비례성에영향을준다. 즉, 초과의석이많이발생할수록비례성은낮아진다. ( 김종갑. 이정진, 2017) 따라서한국의경우강한지역정당체계를갖고있는정치적조건하에서권역별연동형비례대표제를채택한다면초과의석의문제가발생할수있으며, 초과의석이주로거대정당에게주어짐으로써거대정당의과다대표라는정치적대표성의왜곡현상이나타날수있다. 둘째, 권역별연동형비례대표제는혼합형선거제도의취지인지역대표성과전국대표성을보장하는데한계를보일수있다. 즉, 비례대표의경우전국대표성을갖기보다는권역이라는지역대표성을보장한다는점에서지역적이익의과다대표가이루어질수있다. 즉, 비례대표의취지는계층 / 계급, 직능, 세대, 여성그리고사회적약자등과같이전문성을높이고, 더불어정치적경쟁과정에서자원적및실존적불평등한조건에의해정치적으로대표되지못했던전국적인이해와요구를정치적으로대표하기위한것이다. 그러나권역별연동형비례대표제를채택한다면이러한취지와달리지역적이해와요구가우선된다는점에서전국적이해와요구가대표되지못하는한계를갖는다. 65
한국선거제도개편의쟁점과과제 따라서연동형비례대표제를고려할때독일과같은권역별보다는뉴질랜드와같은전국단위의연동형비례대표제로의개혁이초과의석을상당부분낮출수있고비례성하락을낮출수있다는점에서하나의방안이될것이다. ( 김형철, 2010; 김종갑. 이정진, 2017). 3) 석패율제의도입 4) 일본에서실행하고있는석패율제는지역구와비례대표의중복입후보를허용하고비례대표명부의동일순위에복수의후보자를기재하여지역구에출마한후보중가장적은표차로탈락한후보를비례대표로구제하는선거제도이다. 이제도를제기하는중요한이유는지역주의완화때문이다. 즉, 석패율제가현행선거제도의보완적대안으로제기되는이유는다음과같다. 첫째, 석패율제는당선가능성이낮은지역에서부활당선의가능성을열어주고, 적극적인선거운동과정당활동을활성화시킴으로써지역정당체계를완화한다는것이다. ( 김만흠, 2011: 251; 김용복, 2009: 45; 2010: 320) 둘째, 석패율제는지역적지지기반이낮은후보들도지역구에서적극적인선거운동을통해많은득표를하여비례대표의정당지지를향상시키고, 유권자들은비례대표에서부활당선을위해자신이지지하는정당이나후보에게투표할유인을강화함으로써사표감소효과를낳는다는점을들수있다. ( 김욱, 2011: 9-10) 마지막으로석패율제는단순다수가독식하는한국 1위대표제의한계를보완해후보자유권자모두에게신진세력의성장과미래지향의정치를고무할수있다는것이다. ( 김만흠, 2011: 252) 그러나석패율제의도입목적이지역주의완화에만초점이맞춰져있다는점에서한국정치의과제를해결함에있어한계를갖고있다. 첫째, 정치적대표성의왜곡현상을극복하기보다는심화시킬수있다. 혼합형선거제도는지역구 4) 석패율제에대한내용은김형철 (2012) 를수정한것임. 66
발제 3 국민주권시대를위한국회의원선거제도의개혁방안과쟁점 의원에의한지역대표성과비례대표의원에의한전국대표성을갖는선거제도이다. 그러나석패율제의도입은부활당선자들이지역에기초한의원들의지역서비스위주의특수편익을대표함으로써비례대표의취지인전국적이익으로서의보편편익의대표성을약화시키는경향이발생된다. 둘째, 석패율제의도입은결과적으로비례대표의석을지역이익의대표하는의원으로충원함으로써사회내의소수집단의대표성을보장하기어렵게한다. 이는비례성의향상을통해다양한사회집단의정치적대표성을높이고자하는노력과불일치하는결과를산출하게될것이다. 셋째, 석패율제는현행선거제도에서지역구선거에서탈락한후보를구제할경우, 인물과지역중심의선거경쟁및정당정치를지속시키는결과를만들것이다. 즉, 석패율제는부활당선여부가지역구에출마한인물에대한득표결과에의해이루어짐으로써 1위대표제에서와같이인물중심의선거경쟁을심화시키고정당간정책경쟁에기초한선거정치와정당정치의가능성을낮출것이다. 정리하면석패율제는지역정당체계하에서지역대표후보자들이부활당선을위해보다적극적인선거운동을통한정당정치를활성화할기회를제공하지만, 비례대표제의취지인전국대표성과비례성을왜곡시키고정책을중심으로한책임정당정치를어렵게한다는점에서한계가있는대안이라고평가할수있다. V. 결론촛불이후국민주권을실현하기위한정치제도개혁에대한열망과기대는그어느때보다높다. 과도하게권력이집중된대통령제에대한개혁과취약한비례성을특징으로하는국회의원선거제도에대한개혁은중요한정치적과제로제시되고있다. 이연구는한국정치의과제중하나인국회의원선거제도개혁 67