정보통신정책연구제 18 권제 4 호 (2011. 12) pp.81-108 이동전화네트워크외부성과단말기보조금규제 Network Externalities in Mobile Telephony and Handset Subsidy Regulation 이종용 (Jongyong Lee)* 이동희 (Dong Hee Lee)** 이덕희 (Duk Hee Lee)*** 국문초록 본연구는네트워크외부성을고려하여이동전화단말기보조금규제의적절성을평가하고, 이와관련된보편적서비스및도 소매요금규제의정책적시사점을제공하는데목적이있다. 이를위해국내이동전화서비스시장을대상으로네트워크외부성의가치를추정한결과, 그규모는연간최소 908억원에서최대 2,199억원수준이었다. 현실에서이동통신사가지급하는단말기보조금총액은이러한추정치를크게초과한다는점에서보조금은네트워크외부성을내부화하는효율적수단이기보다는가입자유치를위한마케팅수단으로서의성격이상당하다. 한편, 차별적인단말기보조금지급에대한정부의최근규제는네트워크외부성을고려하지못하는한계가있다. 네트워크외부성의내부화및보편적서비스의지원측면에서저소득층및장애인과같은한계가입자에대한단말기보조금지급은일반가입자와달리판단할필요가있다. 주제어 : 이동전화, 네트워크외부성, 단말기보조금, 보편적서비스, 접속료 1) 논문접수일 : 2011. 7. 4, 수정일 : 2011. 11. 15, 게재확정일 : 2011. 12. 23 유익한논평으로논문의개선에도움을주신익명의심사위원들에게깊은감사를드립니다. * 한국전자통신연구원선임연구원, E-mail: jongyl@etri.re.kr ** 한국과학기술원경영과학과박사과정, E-mail: dhlee95@kaist.ac.kr *** 한국과학기술원경영과학과교수, E-mail: dhlnexys@kaist.ac.kr 81
정보통신정책연구제 18 권제 4 호 (2011. 12) ABSTRACT This paper considers network externalities with the aim of examining the validity of regulating mobile handset subsidies, and provides useful policy implications relevant to universal services as well as wholesale and retail price regulation. For this purpose, we empirically estimate the value of network externalities in the Korean mobile telephone service market. As a result, the annual value is estimated to be between 90.8 billion won and 219.9 billion won. Since the total amount of handset subsidies paid in the real market would be much greater than these estimates, handset subsidies can be almost regarded as a competitive marketing tool rather than having a justifiable role of internalizing network externalities. Meanwhile, recent government regulation of discriminative handset subsidy offers is limited in that it does not consider network externalities. Handset subsidies for marginal subscribers such as low-income and disabled users should be distinguished from those for general subscribers in terms of internalization of network externalities and support for universal service. Key words: Mobile telephone, Network externalities, Handset subsidy, Universal services, Mobile termination charges 82
이동전화네트워크외부성과단말기보조금규제 Ⅰ. 서론 일반적으로단말기보조금은소비자가이동전화서비스를이용하기위한단말기를구매할때이동통신사 ( 혹은대리점 ) 로부터지원받는경제적이익을말한다. 소비자의입장에서단말기는이동전화서비스와연계되어있어이용시중요한고려요인이자가입시가장큰부담이되는요소이기도하다. 따라서보조금은소비자가보다저렴하게단말기를구매할수있도록하여서비스가입을쉽게도와주는긍정적인역할을한다. 이때문에국내이동전화서비스의급속한확산과시장성장에보조금이적지않은기여를한것으로평가받아왔다 ( 박진우 안일태, 2004; 이덕희 이동희, 2004). 반면이동시장이포화되어감에따라최근에는보조금이기존가입자가구형단말기를최신단말기로교체하는유용한수단으로소비자들사이에서인식되는경향이점점더강해지고있다 (Albon & York, 2008, 303-304). 이동통신사의입장에서도모든가입자에게요금을인하해주는것보다특정가입자에게만혜택을주는것이비용대비효과적이므로단말기보조금은효율적인가입자유치수단이된다. 동시에그과정에서대개일정한의무약정기간 (12~24개월 ) 과연계하여이용자에게보조금을지급함으로써경쟁사로의고객이탈을줄이는효과도있다. 또한보조금은이동통신사뿐아니라단말제조사에게도신규서비스 ( 예를들면과거 3G나최근 4G 이동통신 ) 의시장도입초기에이를빠르게확산시키는효과적인촉매로도작용한다. 정부정책의견지에서단말기보조금은장애인이나저소득층과같은사회적약자의서비스이용을돕는중요한작용을하기때문에보편적서비스제공차원에서도의미가깊다. 더불어보조금은이동전화서비스의네트워크외부성 (network externalities) 으로인해발생하는시장의비효율성문제를해결하는데중요한역할도하는데, 본연구는이점에초점을두고최근정부의보조금규제정책을살펴보고자한다. 단말기보조금규제는국내이동통신시장에서지속적으로제기되어온정책이슈중의하나이다. 이동통신사간보조금경쟁은여러가지부작용을수반한다는점에서그동안정부로부터지속적인규제를받아왔으며, 2003년 4월부터 2008년 3월까지한시적으로보조금의지급이법률적으로금지되기도하였다. 그런데보조금금지조항이 2008년 3월말로일몰되었음에도불구하고, 최근방송통신위원회가다시보조금지급에제동을걸어논란을일으키고있다. 2010년 3월통신사 83
정보통신정책연구제 18 권제 4 호 (2011. 12) 들간의소모적인마케팅비를축소시켜콘텐츠및기술개발에대한투자를유도한다는목적에서 마케팅비준수가이드라인 (2010.3.5) 을제정한데이어, 1) 2010년 9월및 2011년 9월에는이동통신이용자에대한차별적인단말기보조금지급행위에대해시정명령및과징금을부과한사례가바로그것이다. 2) 단말기보조금규제는이동통신사들이보조금지급에자원을과다하게소모하게되면연구개발및네트워크설비고도화에대한투자노력과요금인하여력이축소될수있다는우려에배경을두고있다. 결과적으로과도한보조금지급이전체시장의장기적인발전과소비자후생차원에서는좋을리없다는판단인것이다. 또한보조금이주로번호이동 / 신규가입자의유치를목적으로지급되기때문에형평성차원에서기존가입자에게는상대적인역차별의소지가다분히존재한다는점에도규제의원인이있다. 3) 그렇지만단말기보조금이사업자의마케팅경쟁수단이라는점에서이를규제하는것은시장의자율성을해치고신규서비스의확산을저해할것이라는의견또한지속적으로제기되어왔다. 더불어과거엄격한법률적금지기간동안에도이동통신사들의보조금지급이음성적으로계속되어왔다는측면에서규제의실효성에대한논란도끊이지않았다. 단말기보조금에대한정부의이러한규제개입에나름현실적인이유가있음에도불구하고, 적지않은반대의견과함께규제의실효성에대한의문이계속되는이유는무엇인가? 그것은보조금에대한규제의적절성에대한판단이이론적, 1) 미국, 일본등해외사업자의마케팅비용을고려하여유무선분야각각매출액대비약 20% 수준을마케팅비총액상한으로하되, 2010년에는스마트폰등국내단말기시장활성화, 판매점, 영업점종사자의고용문제등을고려하여 22% 로정하였다. 그리고매분기별로가이드라인준수여부를조사하여위법행위가적발된사업자에게는과징금부과, 영업정지등강력한제재조치를부과하기로하였다 ( 방송통신위원회, 2010a). 2) 방송통신위원회는번호이동 / 신규가입자에게합리적인범위 (27만원) 를초과하는단말기보조금을지급하는행위가기기변경가입자를부당하게차별 ( 가입형태별차별 ) 하는위법행위로판단했다. 이에 2010년 9월이동통신 3개사에대해시정명령과함께총 203억원의과징금 (SKT 129억원, KT 48억원, LGU+ 26억원 ) 을부과하였다 ( 방송통신위원회의결, 2010-58-248-250). 동일한사유로 2011년 9월에도이동통신 3개사에대해시정명령과함께총 136.7억원의과징금 (SKT 68.6억원, KT 36.6억원, LGU+ 31.5억원 ) 을부과하였다 ( 방송통신위원회의결, 2011-51-174-176). 3) 이외에도단말기보조금혜택을통해기존가입자가단말기의교체를목적으로다른이동통신사로전환가입하는행동을부추기는결과, 잦은단말기교체로중고 폐기단말기가양산되어자원낭비를초래하고부품수입및외국에대한기술료지급을증가시켜국부에도부정적영향을미칠수있다는점도지적되었다 ( 박진우 안일태, 2004). 84
이동전화네트워크외부성과단말기보조금규제 실증적차원에서충분한검토를통해내려지지않았기때문에비롯된결과일수있다. 즉, 규제개입의필요성과적정성을뒷받침하는논리적근거에합리성과객관성이부족한탓일수있다. 예를들면, 방송통신위원회는이동통신사의단말기보조금차별지급과관련한의결 (2010-58-248-250) 에서 가입자모집비용이그가입자로부터예상되는이익을초과하면다른가입자에대한비용전가가능성이있으므로, [ 이를 ] 초과하는보조금지급은위법 이라설명하고, 그초과기준을 27만원이라밝혔다 ( 방송통신위원회, 2010b). 그러나이것은 네트워크외부성 이라는중요한경제이론적특성을고려하지않은판단이다. 즉, 기존가입자들은신규가입자의네트워크참여로인해추가적인혜택을얻을수있는데, 이를고려한다면기존가입자가그혜택에상당하는대가를신규가입자에게보조금으로지불하는것이오히려합리적일수있다. 실제국내이동전화시장에네트워크외부성이존재함은다수의연구들을통해확인되어왔다 ( 이상우 이홍재, 2003; 황두현, 1999; Hwang et al., 2005). 이런측면에서이동통신사가신규가입자에게그의예상이익을초과하는보조금을지급하더라도이것이곧기존가입자를비합리적으로차별하는행위라고단정지을수는없다. 이러한논리는단말기보조금이가진경제적의미를네트워크외부성에서출발해찾아볼필요가있음을의미한다. 즉, 보조금지급을네트워크외부성을내부화 (internalization) 하는한가지방법으로보고, 내부화에필요한비용을실증적으로추정하여보조금의규제여부와적정한허용수준을판단할필요가있다. 더불어네트워크외부성의내부화는한계가입자에대한보편적서비스제공과도밀접한관련이있으며, 외부성의내부화를위한재원이이동통신서비스의도 소매요금에서비롯된다는점에서단말기보조금문제에대한보다포괄적인접근분석이요구된다. 그럼에도불구하고네트워크외부성을고려한단말기보조금문제에대한접근은 Albon & York (2008) 에서이론적측면에서부분적으로다루어지기했으나, 실증분석연구는거의이루어지지않고있는상황이다. 이에본연구는네트워크외부성을고려하여단말기보조금규제의적절성을평가하고, 이와관련된보편적서비스및도 소매요금규제의정책적시사점을제시하는데목적을둔다. 이를위해우리나라의이동전화시장을대상으로한계가입자의네트워크참여로인한외부성의가치를추정하고, 단말기보조금, 보편적서비스, 접속료, 소매요금의관점에서그외부성의내부화가갖는의미를논의한다. 85
정보통신정책연구제 18 권제 4 호 (2011. 12) 본논문의구성은다음과같다. 제2장에서네트워크외부성의개념과추정에대해살펴보고내부화형식과그재원마련방식을체계적으로검토한다. 제3장에서는이동전화서비스의한계가입자로인해발생하는네트워크외부성을실증분석하기위한모형을제시하고, 사용된자료및변수, 그리고추정결과를설명한다. 제4장에서는추정된네트워크외부성을고려하여단말기보조금규제의적절성을평가하고, 내부화방안과관련된정책시사점을다룬다. 마지막으로제5장에서는주요한연구의결과를정리하고결론을맺는다. Ⅱ. 이론적배경및선행연구 1. 네트워크외부성과내부화경제학에서는특정인의경제행위가제3자에게의도하지않은이득이나손해를가져다주는데도이에대한대가를주고받지않을경우외부성이발생했다고말한다. 특히, 특정상품에대한어떤사용자의소비가다른사용자의효용에영향을미치는경우네트워크효과 (network effects) 가존재한다고말하는데, 이러한효과가시장에서가격이나비용을통해내부화되지않을때에는구별하여 네트워크외부성 이라부른다 (Liebowitz & Margolis, 1994, 1998; OECD, 2009). 네트워크외부성은주로연결이나호환성이중요한네트워크제품의수요측면에서발생하는외부성의한형태로볼수있다. 전화서비스는네트워크효과가존재하는대표적인상품으로가입자가증가하면할수록그가치도더불어상승한다. 전화서비스의가입수요의경우, 신규가입에따른네트워크효과는기존가입자가신규가입자와송수신할수있는가능성을가짐으로써추가적인이익을얻는형태로나타난다. 그러므로기존가입자에게긍정적인영향을주는양 (positive) 의네트워크외부성이존재하는데, 이를선택 (option) 외부성이라한다. 전화서비스의통화수요에관련해서는통화 (call) 외부성이존재한다. 발신자는발신통화수요량을결정할때시장가격을고려하여판단할뿐수신자가얻는이익은고려하지않는다. 발신자가모든요금을부담하는 CPP(calling party pay) 시스템의경우수신자는비용지불없이혜택만을누리게되는데, 이를통화외부성이라한다. 그러나전화는송수신자가서로번갈아송신하므로가입자간발신과 86
이동전화네트워크외부성과단말기보조금규제 착신통화가비슷하다면통화외부성은이미개별가입자의통화효용에내부화되어있다고보기도한다 (Baumol, 1977; MMC, 1998). 한편, 발신자와착신자모두가통화에대해요금을지불하는 RPP(receiving party pay) 시스템의경우에는통화로인한효용이모두내부화되므로통화외부성은발생하지않는다. 일반적으로외부성이존재하는경우시장기구가자원의효율적배분을달성하지못하는시장실패의문제가발생한다. 특히, 수요에있어서제3자에게이득을가져다주는양 (+) 의외부성이존재하는경우, 그에대한비용을아무도지불하려하지않기때문에사회적으로가장효율적인수준의소비에이르지못하는과소수요가발생된다. 이동전화서비스의경우, 가입여부에대한개인의의사결정에서소비자는본인의가입이기존가입자에게추가적으로가져다주는사회적효용의증가는고려하지않는다 (Lee & Lee, 2006). 즉, 개인은네트워크외부성을고려하지않고자신의효용에만근거하여가입을하기때문에서비스가입에따른사회적효용은개별가입자의효용의총합보다높게나타난다. 이로인하여사회적수요곡선이사적수요곡선보다사회적효용증가분만큼위에위치하게되어결국시장에서결정되는가입자수는사회적으로바람직한가입자수보다적게된다. 이러한왜곡현상을해결하기위해서는누군가사회적효용의증가분에해당하는비용을부담해서외부성을내부화해야사회적으로바람직한수요를달성하고네트워크효과를극대화할수있다. 양의외부성을내부화하기위해서는편익을얻는행위자가비용을부담하는것이가장합리적일것이다. 또는외부성이발생하는제품이공익재 (public goods) 에가깝다면정부가세금감면이나보조금지원제도등의형태로부담하는방법도유용할것이다. 이러한방법이모두어렵다면, 생산자가제품의가격을실제발생하는비용보다낮게책정하여스스로부담할수도있을것이다. < 표 1> 이동전화네트워크외부성의내부화형식비교 구분가입비용지원보편적서비스지원 지원목적외부성의내부화, 경쟁전략공익성, 외부성의내부화 지원대상신규가입자한계가입자 ( 장애인및저소득층 ) 지원방식 단말기보조금 가입비면제, 중고단말기지원, 기본료와통화료할인 지원부담 이동전화사업자 이동전화사업자 87
정보통신정책연구제 18 권제 4 호 (2011. 12) 국내이동전화서비스시장의경우, 네트워크외부성의내부화는가입비용지원형식과보편적서비스지원형식으로이루어지고있는데, < 표 1> 은두가지형식을비교한결과이다. 첫번째인가입비용지원형식은이동통신사가자신의가입자에게단말기보조금을지급하는행위로나타나고있다. 이는가입비용을낮추어수요를사회적으로바람직한선까지끌어올리는역할을한다. 특히, 전화와같은네트워크제품은정상재 (normal goods) 와비교해일반적으로도입초기에는시장확산이더디게이루어지지만, 어떤임계규모 (critical mass) 를넘어서게되면네트워크효과로인하여사용자가급속히증가하는특성을보인다 (Williams et al., 1988). 따라서임계규모에조속히도달할수있도록제품의시장도입기에사용을보조하는지원이더욱중요하다 (Allen, 1988). 비록단말기보조금이네트워크효과를확대하기위한이동통신의마케팅전략이라할지라도초기국내이동전화서비스의빠른확산과시장성장에큰기여를한것으로평가받는이유가여기에있다. 두번째내부화형식은보편적서비스제도와관련된다. 장애인이나저소득층등과같이이동전화서비스를사용할의사는있지만가입및유지에필요한비용의전부를지불할능력이없는잠재적사용자그룹인한계가입자 (marginal subscribers) 가시장에존재한다. 즉, 현재의가격수준에서는개인적편익이비용보다작기때문에이동전화서비스를이용하지는않지만, 가격이하락할경우가입하려는사람들이다. 또한현재이동전화서비스를이용하고있으나가격이오르거나소득이줄어들경우언제라도가입을포기할수있는한계적인기존가입자 (infra-marginal subscribers) 도한계가입자의범주에포함된다 (Frontier Economics, 2005). 왜냐하면한계기존가입자의이탈은다른기존가입자의편익을감소시키는외부효과를발생시키기때문이다. 이러한한계가입자가보다저렴한비용으로통신망에가입하거나유지할수있도록보편적서비스의제공차원에서보조해주는것은사회적으로필요할뿐만아니라사회최적의가입수준을유지하는데있어서도바람직한일이다. 사실전통적인보편적역무로지정된시내전화가원가이하의요금으로책정되고온이유도통신이공익적차원에서모든국민이누려야할기본권이기때문만이아니다. 이러한네트워크외부성을내부화하기위한정부의해결책이기도했기때문이다 ( 이명호외, 1999, 89). 실제국내이동전화사용현황을보면, 저소득층의총지출에서통신비의비중이높아지고있는가운데, 전체통신비중이동전화의비율이 66% 로나타나고있다 ( 방송통신위원회, 2008b; 88
이동전화네트워크외부성과단말기보조금규제 2008c). 이것은기존의유선전화서비스처럼이동전화서비스가노인및일용직근로자등저소득층에게필수적인통신수단이며, 이동전화서비스에대한지원이필요하다는것을말해준다. 이에따라정부는보편적서비스제도로서이동전화요금감면및중고단말기지급대상을기초생활수급자에서차상위계층까지확대하는조치를취한바있다. 4) 2. 네트워크외부성의내부화재원 네트워크외부성의내부화를위해소요되는비용은이동통신사에의해크게두가지형태로회수되고있는것으로판단된다. 하나는정부의규제하에통신사업자간상호접속에대한대가로주고받는도매요금인상호접속료에네트워크외부성으로인해추가적으로발생하는가치를반영하여회수하는방법이다. 이방식은이동전화가입자의증가가유발한선택외부성때문에유선전화가입자에게발생하는추가적인효용을 LM(Land to Mobile) 접속료에추가금 (mark-up) 으로반영해부분적으로보상받아야한다는논리로영국에서처음적용된바있다 (MMC, 1998). 국내에서도송재도 (2001) 는영국과호주의사례를근거로 LM 접속료에외부성추가금을반영하여이동통신사가신규가입자에게보조금을지급하여발생한가입적자의일부를유선전화가입자로부터부분적으로보상받아야한다고주장했다. 그러나이논리는유선전화에비해이동전화의보급률이낮았던시기에타당한것으로, 오늘날과같이이동전화시장이포화에이르러유무선대체현상이발생하는있는상황에서는적절하지않다. 이동전화의신규가입이줄어든결과이로부터유선전화가입자가얻는선택외부성의효과도상당히감소하였기때문이다. 또한접속료는 LM 통화뿐만아니라서로다른이동전화네트워크간 MM (Mobile to Mobile) 통화의착신서비스대가에도동일하게적용되는개념이기때문에접속료산정에서네트워크외부성을고려할때그적용범위를특별히 LM 4) 확대된저소득층을대상으로한이동전화요금감면정책을살펴보면, 연령및소득에관계없이모든기초생활수급자는기본료를포함한사용금액 30,000 원을한도로기본료면제 (13,000 원한도 ) 및통화료의 50% 를감면받는다, 차상위계층은 6 세이하아동을제외한 1 가구당 4 인까지사용금액 30,000 원한도로하여기본료및통화료의 35% 를감면받는다. 이에따라기초생활수급자는최대 21,500 원, 차상위계층은 10,500 원까지이동전화요금을감면받을수있게되었다. 89
정보통신정책연구제 18 권제 4 호 (2011. 12) 접속료만으로한정할필요도없다. 5) 단지서로다른네트워크간 MM 통화량이서로비슷한수준으로유지되는경우에는 MM 접속료에외부성을고려하는것이그다지의미가없을뿐이다 ( 송재도, 2001, 800). 만일그렇지않고 MM 통화량에큰차이가존재한다면 MM 접속료에도 LM의경우처럼외부성을고려하는것이동일한논리로가능하다. 결국두가지유형의이동착신통화 (MM과 LM) 중에서 LM의경우에만접속료에외부성추가금을반영하자는주장은현재국내이동전화시장상황에서는큰설득력이없다. 현재이동전화외부성을고려한추가금을이동접속료에반영하고있는국가로는영국, 스웨덴, 스페인, 그리스, 이탈리아, 노르웨이, 이스라엘이있으며, 그렇지않은국가로는오스트리아, 벨기에, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 네덜란드, 포르투갈이있는것으로파악되고있다 (Cullen International, 2008). 외부성추가금을적용하지않는국가들은이동전화시장이이미충분히포화되었다는점에서새로운가입자를촉진할필요가없는것으로보고있다 (ACCC, 2007). 이동전화시장이포화단계에도달하게되면추가적인가입자로부터의한계적사회편익은작아지므로네트워크외부성의중요성이낮거나존재하지않는다는판단이다. 게다가이동전화시장이성숙된상황에서네트워크외부성추가금이반영돼이동접속료가원가보다높게설정되면비효율성이발생한다는비판도있다 (Albon & York, 2006). 그럼에도불구하고이동접속료에외부성추가금을포함하고있는국가들은이동전화의보급이확대된상황에서도한계적소비자는여전히존재하기때문에이들을지원하기위해접속료의외부성추가금이계속필요하다는입장이다. 다만이동전화시장이성숙기에도달함에따라도입기나성장기에비해추가금의크기는작아질필요가있음은인정하고있다 (Ofcom, 2007). 네트워크외부성의내부화비용을보전하는두번째재원은기본료나통화료와같은소매요금을통한방법이다. Squire (1973) 는한계비용가격설정 (marginal cost pricing) 및최번시가격설정 (peak-load pricing) 의경우외부성에대한고려를못하고있다는점을지적하면서, 최적가격설정 (optimal pricing) 에네트워크외부성이고려되어야한다고주장하였다. 한편, Ordover (2008) 은이동전화시장을발신자와착신자로구성된양면시장 (two-sided markets) 으로볼경우최적가격설정이통화외부성과선택외부성의상대적크기에의존한다고주장하였다. 따라서다른조 5) 예를들면, 임윤성 (1998) 은유선망의상호접속료산정에서도외부성을고려하는것이사회적후생이증가된다는결과를보여주었다. 90
이동전화네트워크외부성과단말기보조금규제 건이일정할때. 둘중통화외부성이크다면도매시장의착신접속료를원가수준으로낮추고소매시장의가입비용을높이는것이사회후생에있어보다바람직할것이다. 6) 이것은네트워크비용이접속료보다소매요금을통해더많이회수될필요가있음을의미한다. 이런측면에서국내의경우이동통신사의단말기보조금지급비용은대부분은소매요금 ( 주로기본료 ) 에의해회수되고, 궁극적으로는이동전화가입자스스로가부담하고있다고도볼수있다 ( 송재도, 2001). < 그림 1> 이동전화시장의네트워크외부성및내부화방안 < 그림 1> 은앞에서논의한이동전화시장의네트워크외부성및내부화방안을관련된수요특성, 사업자의행위, 정부의규제정책간의연관관계측면에서종합적으로나타낸것이다. 그림에서실선으로나타낸화살표는직접적인영향을미치는강한관계를의미하고, 점선의화살표는상대적으로간접적인영향을미치는약한관계를의미한다. 6) Armstrong (2002) 과 Wright (2002) 는사회후생을극대화하는이동접속료는선택외부성만존재하는경우에는원가보다높은수준이지만, 통화외부성이고려될경우에는원가수준으로낮아지게된다는결론을제시하였다. 91
정보통신정책연구제 18 권제 4 호 (2011. 12) Ⅲ. 네트워크외부성추정 1. 추정모형 전화서비스중이동전화의네트워크외부성을실제추정하는데사용된대표적인모형으로는영국 Monopoly & Merger Commission (1998) 모형 ( 이하 MMC 모형 ) 과 Competition Commission (2002) 의모형 ( 이하 CC 모형 ) 이있다. MMC 모형은수요방정식을이용하여네트워크외부성을도출하는데, 추정에요구되는정보가많지않아활용성이높지만, 반대로그만큼현실설명력이떨어질수있다는단점을가지고있다. 박경중 (2006) 은이에기초하여우리나라의이동전화사업자를대상으로네트워크외부성가치의규모를추정한바있다. 한편, CC 모형은인구통계및시장조사결과만을이용하여한계가입자규모를파악한다음에한계가입자의이동전화망신규가입및가입지속으로부터발생되는외부성편익을이용하여이동전화시장의네트워크외부성가치를추정하는방식이다. 그리고이를토대로접속료의형태로보전할때필요한외부성추가금을산출한다. CC 모형은 MMC 모형에비해필요한정보는많지만, 수요함수의추정이요구되지않는다는장점이있다. CC 모형은영국이외에이스라엘의이동전화시장에대한네트워크외부성분석에도활용된바있다 (Analysys, 2004). 본연구는모형의현실설명력을고려하여영국의 CC 모형에기초하여국내이동전화서비스시장의네트워크외부성규모를추정하고, 접속료에반영할경우의외부성추가금수준을측정한다. 우선적으로고려할사항은신규가입에의해기존가입자에게돌아가는외부적편익 (external benefits, EB) 이그가입행위에대한신규가입자의사적편익 (private benefits, PB) 과관계되어있다는점이다. 네트워크에새로참여한한계가입자에의해서발생하는외부성편익의정도는 RGF (Rohlfs-Griffin Factor) 를통해정량화시킬수있다. 7) 구체적으로 RGF는식 (1) 과같이한계가입자로인해발생한사회적편익 (EB) 을그자신이느끼는사적편익 (PB) 으로나눈값으로정의된다. (1) 7) 영국 Oftel 은 Rohlfs (1979) 와 Griffin (1982) 의연구에바탕에두고 Rohlfs-Griffin factor 라는용어를처음으로만들어사용하였다. 92
이동전화네트워크외부성과단말기보조금규제 여기서신규가입에따른사회적편익은한계가입자의사적편익을포함한다. 예를들어 RGF가 1이면한계가입자로인한사회적편익이한계가입자의사적편익과같아네트워크외부성이없고, RGF가 2이면한계가입자가가입함으로써얻는사적편익과기존가입자들이그신규한계가입자로인하여얻는편익이같음을의미한다. 한계가입자의사적편익과네트워크외부성으로인한사회적편익간의차이만큼을지원한다면, 한계가입자의가입을유도하여사회최적의가입수준을달성할수있다. 따라서한계미가입자의이동전화가입에필요한보조금 (Subsidy Required, ) 은식 (2) 와같다. (2) 또한한계미가입자는이동전화의가입에소요되는비용 에서자신이얻게 될사적편익을제외한나머지만큼의금액이보조될때비로소가입을할것이다. (3) 따라서한계미가입자의가입을위해필요한보조금은식 (1), (2), (3) 에의해 다음과같이도출된다. (4) CC 모형은이러한필요보조금 ( ) 을기초로크게네단계의절차로네트워크외부성가치를추정하고있다. 첫번째단계에서는조사대상인구의이동전화가입비율을통하여한계미가입자및한계기존가입자의규모를파악한다. 이를위해이동전화가입자수를, 미가입자수를 라하고, 현재이동전화미가입자중에서향후이동전화서비스에가입할의향이있는사람의비율을 라고하자. 8) 그러면향후규제기간 ( ) 8) 현실에서는 1 인복수가입의경우도드물지않지만, 한계가입자의경우복수가입의가능성이보다낮을것으로여겨지기때문에본연구에서는 1 인 1 가입을전제한다. 93
정보통신정책연구제 18 권제 4 호 (2011. 12) 내에가입규모가포화에이르도록만드는연간한계미가입자의수 ( ) 는식 (5) 을통해도출된다. (5) 한편, 현재이동전화에가입한기존이용자가운데자신의단말기가분실되거나파손되는경우단말기를재구매할의향이없는사람의비율을, 이들중단말기교체비용을모두지불할능력이되지않아재구매의향이없는사람 ( 즉, 단말기보조금이필요한한계기존가입자 ) 의비율을 라하자. 그리고단말기교체주기 을고려하면, 매년발생하는한계기존가입자의수 ( ) 는식 (6) 과같다. (6) 두번째단계로서한계미가입자에대하여정당화되는최대외부성가치를도출한다. 이를위해이동전화가입에대한모든한계가입자들의사적편익이 0원부터가입비용 ( ) 사이에균일하게분포되어있다고가정하고, 한계미가입자가운데가입비용의전부를부담할여력이안되는사람의비율을 라하자. 보조금을필요로하는이러한한계미가입자에게일정수준의보조금 ( ) 이지급될경우, 실제로이동전화에가입할확률은 이다. 나머지 ( ) 에해당하는한계미가입자는보조금의지급수준과상관없이이동전화에가입할의사가있는경우이다. 따라서한계미가입자로부터발생되는외부성의총규모 ( ) 는다음식 (7) 과같이결정된다. (7) 세번째단계에서는한계기존가입자에대하여정당화되는최대외부성가치를도출한다. 한계가입자가사적편익 구간에서균일하게분포해있다고가정하였으므로, 일정수준의보조금 ( ) 이지급될때한계기존가입자가실제이동전화에가입할확률은 이된다. 따라서한계기존가입자로부터발생되는연간외부성가치는식 (8) 과같다. 94
이동전화네트워크외부성과단말기보조금규제 (8) 마지막단계로서이동전화네트워크외부성의총규모를구하고, 이를이동접속료의형태로내부화재원을조달할때추가되어야하는외부성추가금을도출한다. 이동전화네트워크외부성의총규모는식 (7) 및 (8) 을더하여얻을수있다. 연간이동전화착신통화량을 라하면, 내부화를위해필요한통화단위당외부성추가금 ( ) 은식 (9) 과같다. (9) 2. 자료및변수 1) 한계가입자통계청 (2006) 에따르면, 2009년도기준국내총인구는 48,747,000명, 이중에서 15세이상의연구비율은 83.2% 로추계되고있다. 또한 ETRI (2008) 는서울을포함한전국 16개광역시, 도에거주하는일반인 806명을대상으로 2009년 1월 12 일부터 1월 15일까지비례할당추출법에기초한온라인조사를통해 15세이상이동전화가입자의비율을 89.1% 로보고하고있다. 한계가입자규모를파악하기위해본연구에서는 2008년 12월 8일에서 12월 22 일까지서울포함한전국 7개광역도시를대상으로유의할당추출법에의해추출된 15세이상의 600명을대상으로한이동전화의이용행태를조사하였다. 9) 그결과, 이동전화미가입자중에서향후이동전화를보유할의향이있는사람의비율 ( ) 은 49.47%, 이들중가입비용의전부를부담할여력이안되는사람의비율 ( ) 은 81.62% 로나타났다. 또한현재이동전화가입자중에서단말기가분실되거나파손된경우이를재구매할의향이없는가입자의비율 ( ) 은 12.20%, 그들중단말기교체비용을모두지불할능력이없어재구매할의사가없는사람의비율 ( ) 은 85.70% 로나타났다. 9) 방송통신위원회 (2008a) 에의하면, 2008 년 11 월기준으로국내이동전화보급률은 93.3% 로서매우높은수준이다. 따라서본연구는임의로샘플을조사할경우비가입자에대한조사가충분히이루어지지못하게될것으로판단하고, 유의할당추출법에기초해가입자와비가입자의비율을각각 67%, 33% 로할당하여표본을추출하였다. 95
정보통신정책연구제 18 권제 4 호 (2011. 12) < 표 2> 는위기초자료를바탕으로우리나라의한계가입자를추정한결과이다. 이동전화시장의한계미가입자는약 219만명, 한계기존가입자가약 378만명으로전체한계가입자는대략 597만명정도로추정되었으며, 이것은 15세이상전체인구의약 14.71% 에해당하는규모이다. 이러한추정치는 2008년기준약 416만명수준으로추산되는국내보편적역무제도의저소득층요금감면대상자규모와어느정도상응하는수치라볼수있다 ( 방송통신위원회, 2008b). < 표 2> 국내이동전화한계가입자규모 (2008년말기준 ) ( 단위 : 명 ) 이동전화가입현황 (A) 한계가입자현황 (B) 비율 (B/A) 가입자 36,136,736 한계기존가입자 3,778,240 10.46% 미가입자 4,420,768 한계미가입자 2,186,843 49.47% 15세이상전체인구 40,557,504 전체한계가입자 5,965,083 14.71% 2) 가입비용신규가입자는이동통신사에가입비를내야하고, 별도로단말기를구입해야한다. 가입비는신규가입고객의정보에대한전산처리비용과대리점의가입자유치비용을회수하기위한것이다. 10) 국내이동통신사의가입비는 SK텔레콤이 5만5천원, LGU+ 와 KT가 3만원으로 7~8년간유지되어오다가 2009년 9월에정부의이동전화요금제도개선노력에힘입어 SK텔레콤과 KT는가입비를각각 4만원과 2 만4천으로인하하였다 ( 방송통신위원회, 2009). 현실에서는소득이낮은소비자뿐만아니라일반소비자들도대리점이제공하는가입비면제상품을통하여가입비부담을회피할수있다. 그러나아직까지모든신규가입자가가입비를면제를받는것은아니며, 현재의가입비수준역시무시할수없는금액이다. 본연구는신규가입에적용되는이동전화 3사의평균가입비 31,333원을단말기구입비와함께가입비용범위에포함하였다. 단말기구입비용은단말기보조금이없는상황에서소비자가부담해야하는단말기가격을사용해야내부화되지않은외부성규모를추정할수있다. 본연구 10) 현재 OECD 30 개회원국가운에영국, 프랑스, 스페인, 네덜란드등 20 개국에서는가입비가없다. 가입비를받는나라도핀란드와체코, 일본과미국, 스웨덴등 10 개국에불과하며, 가입비의수준은 5 천원 ~5 만원이다 (http://mgoon.com/view.htm?id=791934). 96
이동전화네트워크외부성과단말기보조금규제 에서서울을포함한전국 7개광역시내이동전화판매대리점 42곳을임의로선정하여조사해본결과, 무약정단말기가격은최소 300,000원 (LG텔레콤, LT- 1000), 최대 979,000원 (SK텔레콤, SCH-M490), 평균 592,235원으로파악되었다. 이에본연구에서는한계가입자가이동전화서비스이용을위해시장의최저가단말기를구매하여기본료가없는선불요금제를이용한다고가정하여 331,333원을최소의가입비용으로설정하였다 ( =331,333). 이것은한계가입자의경제적특성을고려한가정이다. 앞서정의한바와같이한계가입자는이동전화서비스를사용할의사는있지만가입및유지에필요한비용을전액지불할능력이없는사람들로서다른일반가입자에비해상대적으로작은소비예산을갖고있다. 따라서이동전화서비스에대한최대지불의사 (willingness to pay) 도낮을가능성이크기때문에이동전화서비스를이용한다면상기의경우와같이가장저렴한방법을선택할것이라는가정이현실적으로타당하다판단된다. 그러나그렇지않을경우에는네트워크외부성을과소추정할수있다는점에서본연구의가정은다소보수적인접근이라할수있다. 3) Rohlfs-Griffin Factor RGF 값은한계가입자의이동전화가입으로인해발생하는외부성의규모를좌우하는핵심요소임에도불구하고정확한값을도출하기란매우어려운것이현실이다. 이로인해 RGF의추정은그동안주로연역적추리 (a prior reasoning) 나이동전화서비스의수요방정식체계로부터의추론 (inference) 을통해이루어져왔다 (CC, 2002; Albon & York, 2008). 그결과 RGF의추정치에대해서는연구에따라다소편차를보이고있는데, 크게두가지측면에서논쟁이존재한다. 11) 첫번째는 RGF 값의범위에관한논쟁이다. Rohlf (1979) 는미국의유선전화에관한분석에서사회적한계편익과사적한계편익의비율, 즉 RGF에대한하한과상한이각각 1과 2의값을가진다고주장하였다. 이는연역적추리의결과로서 RGF가 1 이하이면음의외부효과가존재한다는의미이므로현실성이없다는것이고, RGF가 2보다크다면사회적편익이사적편익보다커져기존가입자들이신규한계가입자의가입비를전부부담해가입규모를스스로확대해나가는현실적이지못한현상이발생한다는것이다. 이어 Rohlf (2002) 는새로운네트워크 11) 이논쟁은이동전화외부성의착신접속료추가금반영을둘러싼영국의유선사업자와이동사업자사이에서촉발된것으로보다자세한내용은 CC (2002, 228-233) 을참고하라. 97
정보통신정책연구제 18 권제 4 호 (2011. 12) 가입으로부터발생되는사회적편익만을보다정확하게측정하기위해서는통상적인 RGF 값에서네트워크의이용 (usage) 으로부터발생되는내부화되지않은통화외부성을제외해야한다고주장하였다. 예를들어, 통상적인 RGF 값이 1.3에서 1.7일때내부화되지않은통화외부성이반영된 RGF 값은 1.05와 1.1 사이에있다는것이다. 그렇지만, 통화외부성은통화의당사자간관계로부터발생되어쉽게내부화되므로현실적으로내부화되지않은통화외부성을고려할필요성은매우낮다고볼수있다 (Ordover, 2008). 반면몇몇연구자들은이동전화가입수요와통화수요의피드백 (feedback) 효과를고려한실증분석결과를근거로 RGF가 2를초과할수도있다고주장하였다 (CC, 2002, 394-408). 두번째는시장성장에따른 RGF의변화에관한논쟁이다. 한편은이동전화서비스가포화단계에도달함에따라외부효과는매우작거나혹은없을것이라는주장이다 (Albon & York, 2006, 2008; ACCC, 2007). 이것은유선전화서비스에대한실증분석결과에주로근거하고있는데, 일례로 Perl (1983) 은이미포화단계에있다고여겨지는 1980년의미국유선전화서비스와관련된 RGF의범위를 1.16~ 1.26로추정한바있다. 12) 다른한편은이와반대로시간이흐름에따라일정하거나아니면오히려증가한다는주장이다. 이것은주로영국의이동전화사업자에의해제기되는견해로 RGF에대한식 (1) 의분모에해당하는한계가입자의사적편익은시장초기에먼저가입한사용자에비해작지만분자인사회적편익은체계적으로감소하지는않을것이라는점에서 2보다큰 RGF 값이설득력이있다는지적이다 (CC, 2002, 232-233). RGF 값을둘러싼이러한논쟁에대해규제기관및실증연구에서는대개 RGF 를 1.3~1.7 범위에있는일정상수로가정하거나 1.5를기준점으로설정해규제정책에반영하고있다. 예를들면, 영국 MMC (1998) 은 Oftel ( 현 Ofcom) 의제안에따라 RGF의하한값과상한값으로 1.3과 1.7을적용하여이동전화서비스의네트워크외부성추가금을산정하여접속료에반영하였고, 이후 CC (2002) 는 1.5를 RGF 의기준으로삼아외부성추가금을산정하고접속료에반영한바있다. 이스라엘또한 CC 모형을적용하여 RGF를 1.5로가정하였으며 (Analysis, 2004), 호주의 CEG (2008) 는 RGF를 1과 2의중앙값인 1.5로가정한시나리오와 1.7로가정한시 12) 이것은이산선택모형 (discrete choice model) 을통해추정된미국유선전화서비스의가입수요탄력성이기본료와전화보급률수준에따라 -0.0175 ~ -0.492 정도로매우비탄력적이라는결과에기초하고있다. 98
이동전화네트워크외부성과단말기보조금규제 나리오를통해외부성추가금을비교분석하였다. 이러한이론적배경과사례에기초하여본연구에서도선행연구에서적용된 1.3, 1.5, 1.7을국내이동전화서비스의외부성추정을위한기본 RGF 값으로사용하였다. 추가로이동전화보급률이증가할수록 RGF 값이감소한다는주장을고려하여이동전화가입률이 0% 와 100% 일때의 RGF 값을각각 2와 1로가정한후, 이에선형으로역비례하는 RGF 값을부수적으로고려하였다. 이경우 RGF는본연구의온라인조사를통해파악된국내 15세이상이동전화가입자의비율 89.1% (2009년기준 ) 에따라 1.1로계산되었다. 4) 기타분석에요구되는나머지변수들은아래와같이설정하였다. 규제기간 : 국내의경우이동접속료가 2년을주기로산정된다는점에서규제기간은 2년으로설정하였다 ( =2). 즉, 현재한계미가입자를향후 2년내에분할하여이동전화에가입시키는상황을가정하였다. 단말기교체주기 : 한계가입자추정을위한본연구의시장조사결과, 이동가입자의평균단말기사용기간이 23.3개월로분석되었다. 따라서본연구는한계가입자가사용하는단말기교체주기를 2년으로가정하였다 ( =2). 착신통화량 : 이동전화사업자의착신통화량 는사업자간접속료정산대상인망외 (off-net) 착신통화량을사용하였다. 2007년 1월부터 2007년 12월까지의국내이동전화사업자들의망외착신통화량은약 630억분이다. 그리고 2002년부터 2008 년까지의국내이동사업자의망외착신통화량이평균적으로매년 5% 씩증가되어왔다. 이러한점에기초하여본연구는 2009년의착신통화량을 2007년의착신통화량에연평균성장률을 5% 로가정하여산출하였다. 3. 추정결과 < 표 3> 은 CC 모형에기초하여 2009년기준국내이동전화서비스의네트워크외부성규모와외부성추가금을추정한결과이다. 분석결과에의하면, 국내이동전화시장전체의연간네트워크외부성가치는최대 2,199억원 (RGF=1.7) 에서최소 908억원 (RGF=1.3) 의범위로추정되었다. 한계가입자당지급이정당화될수있는필요보조금의수준은최대 136,431원 (RGF=1.7), 최소 76,461원 (RGF=1.3) 의범위에있는것으로나타났다. 그리고이를접속료의외부성추가금의형태로회 99
정보통신정책연구제 18 권제 4 호 (2011. 12) 수하기위해서는최대분당 3.165원 (RGF=1.7) 에서최소분당 1.310원 (RGF=1.3) 이반영되어야하는것으로추정되었다. 이것은 2009년도이동전화 3사의평균접속료인분당 36.475원대비각각 8.68% 와 3.59% 에해당되는수준이다. 한편, 가입률에따라 RGF가감소한다고가정할경우에는연간외부성규모가약 260억원 (RGF=1.1), 접속료추가금이분당 0.375원정도로나타났고, 필요보조금은 30,121원이었다. < 표 3> 연간네트워크외부성규모와외부성추가금추정결과 RGF 1.1 1.3 1.5 1.7 총네트워크외부성 ( 억원 ) 260 908 1,578 2,199 한계미가입자 208 576 883 1,137 한계기존가입자 52 333 695 1,061 필요보조금 ( 원 / 명 ) 30,121 76,461 110,444 136,431 총외부성추가금 ( 원 / 분 ) 0.375 1.310 2.272 3.165 한계미가입자 0.300 0.830 1.271 1.638 한계기존가입자 0.074 0.480 1.001 1.528 < 표 4> 국가별접속료의외부성추가금추정결과 국가 ( 기준년도 ) 한국 (2009 년 ) 한계가입자 ( 천명 ) 5,965 가입비용 주요가정 ( 접속료산정 ) 규제주기 단말기교체주기 331,333 원 ( 166) 주 1 2 년 2 년 RGF 영국 (2002 년 ) 주 2 15,747 70 4 년 4 년 1.5 1.1 1.3 1.5 1.7 접속료의외부성추가금 ( 접속료대비 %) 0.375 원 / 분 (1.03%) 1.310 원 / 분 (3.59%) 2.272 원 / 분 (6.23%) 3.165원 / 분 (8.68%) 0.08ppm (1.57%) 주 1) 2009 년원화대파운드연평균환율 1,993 원 / 적용 ( 자료 : 외환은행 ) 2) CC (2002, 333-339). 100
이동전화네트워크외부성과단말기보조금규제 < 표 4> 는접속료추가금형태로내부화비용을충당하는방식을기준으로우리나라의추정결과를영국의추정결과와비교한것이다. 이동접속료에반영될외부성추가금은관측시점, 한계가입자의규모, 가입비용, 설정한규제기간, 단말기교체주기등에따라변화한다. 영국의사례는이동전화성장기인 2002년에이루어진결과인데반해우리나라는포화기인 2009년이므로한계가입자의규모가더크게나타났다. 2002년당시영국의시장상황은약 5천만명의인구중 15세이상인구의 67.5% 가이동전화를보유하고있었다 (CC, 2002, 333). 또한 4개이동망사업자에대해장기증분비용 (Long Run Incremental Cost: LRIC) 기준에의한이동접속료규제기간을 4년, 한계기존가입자의단말기교체주기를 4년, 가입비용을 70 파운드로가정하였다. 그결과 RGF=1.5를기준으로할때, 네트워크외부성추가금은접속료대비 1.57% (0.08ppm) 정도로산출되었다. 이에비해우리나라의경우에는규제기간과단말기교체주기를각각 2년으로영국에비해짧게가정한반면에가입비용은 331,333원 ( 약 166 파운드 ) 로약 2배남짓높게가정하였다. 그결과 RGF=1.5에서추가금은접속료대비 6.23% (2.272원/ 분 ) 로나타났다. 외부성추가금의추정에영향을미치는요인들을종합적으로고려해볼때, 두국가의외부성추가금은관측시점의차이에도불구하고비슷한수준으로판단된다. 그러나이러한결과는직접적비교보다는본연구의추정결과에대한타당성을어느정도뒷받침해준다는데의미가있다. Ⅳ. 단말기보조금규제의적절성 추정된네트워크외부성가치를통해가장먼저살펴볼문제는이동통신사의단말기보조금지급에대한정부의규제개입이최소한의합리적근거를갖고있는지에관한점이다. 기본적으로네트워크외부성가치를초과하지않는수준에서단말기보조금지급이이루어진다면, 단말기보조금이네트워크외부성을내부화하여사회최적의가입수준을유지하도록하는적절한수단이되기때문에바람직하며, 이경우규제개입은정당성이없다. 이런관점에서단말기보조금규제의필요성에대한판단은우선적으로실제시장에서지급되는단말기보조금총액과네트워크외부성가치를비교하는데에서출발해야한다. 이동통신사의연간단말기보조금지급규모에대한정확한자료를구할수는없었지만, 김용규 강임호 (2010) 는현장의설문조사를통해최종 101
정보통신정책연구제 18 권제 4 호 (2011. 12) 소비자에게귀착된전체단말기보조금의규모를 2008년기준약 32,136억원으로추산하고있다. 13) 이것은본연구에서추정한네트워크외부성의최대치인 2,199 억원 (RGF=1.7인경우 ) 을약 14배이상초과하는규모이다. 따라서국내에서단말기보조금은사회최적의가입수준을유지하는역할보다는가입자유치를위한사업자의마케팅수단으로간주할수있을것이다. 그러나이러한판단이곧바로단말기보조금지급에대한정부의규제를정당화하는것은아니다. 규제개입의여부는전체사회후생의측면에서별도의비용- 편익분석을통해최종적으로판단해야할것이다. 비록이문제는본연구의범위를벗어나는것이기는하나, 단말기보조금지급은시장의자유로운경쟁활동이라는점이기본적으로존중되어야하며, 네트워크외부성을고려하지는않았지만사회후생의증진에기여한다는이론적 ( 박진우 안일태, 2004), 실증적 ( 김용규 강임호, 2010) 연구도존재한다. 그럼에도불구하고정부가이동통신사의마케팅비에대한간접적인규제를다시시작하였다는사실은기본적으로현재의보조금지급이과도하여사회적비용유발효과가적지않다고판단했음을말해준다. 즉, 이동통신사가보조금지급에과도하게자원을투입하게되면설비투자및요금인하의여력은그만큼축소되고이용자의불필요한단말기교체를유도하여자원낭비를초래한다는지적이다 ( 방송통신위원회, 2011). 결국최근단말기보조금지급의비합리적이용자차별에대한규제는정부의이러한판단으로부터기인해표면화되었다고볼수있다. 그렇다면단말기보조금지급의비합리적이용자차별행위에대한정부의지적은실제로올바른판단인가? 서두에서언급한바와같이방송통신위원회 (2010b) 는 (i) 가입자 1인당평균예상이익과 (ii) 가입자 1인당평균제조사장려금에서조성된단말기보조금의합산액 인 27만원을초과하여번호이동 / 신규가입자에게보조금을지급하는것은기존가입자를부당하게차별하는행위로판단한바있다. 그러나네트워크외부성을고려한다면, 한계가입자의경우에는이를초과하는보조금을지급하더라도 합리적인 차별로볼수있다. 예를들면, 본연구에서한계가입자의이동전화네트워크참여를위해필요한보조금은최저 76,461원 (RGF =1.3) 으로추정되므로, 보수적관점에서판단하더라도한계가입자에게 346,461원 13) 방송통신위원회 (2010b) 는 2009 년상반기를대상으로국내이동통신 3 사의단말기보조금규모를약 3.9 조원으로추정하였다. 이런점에서실제이동전화서비스시장의단말기보조금지급총액은김용규 강임호 (2010) 의추정치보다더높은수준일수있다. 102
이동전화네트워크외부성과단말기보조금규제 (=270,000원 +76,461원 ) 까지보조금을지급하는것은비합리적인이용자차별로보기어렵다는의미이다. 이런측면에서단말기보조금지급의비합리적이용자차별행위에대한정부의판단은한계가입자에대한배려없이모든가입자를동일하게대우하고있다는정책적한계점을갖고있다. 성숙기에접어든국내이동전화서비스시장을고려할때, 이제는단말기보조금의역할과정책초점을시장성장을위한가입비용지원보다는한계가입자에대한보편적서비스제공에서찾을필요가있다. 따라서보편적서비스제공및사회후생측면에서한계가입자의경우에는 27만원을초과하는수준의보조금지급에대해기존가입자와달리판단해야한다. 이경우예상되는한가지문제는한계가입자를어떻게구분해낼수있느냐는점이다. 추가적인논의가필요하겠지만, 본연구에서추정한한계가입자의규모 ( 약 597만명 ) 가현재보편적서비스의요금감면혜택을받는차상위계층까지의규모 (416만명) 와어느정도상응한다는점에서이들을한계가입자의범위로정하는방법을고려할수있을것이다. 다음으로살펴볼문제는이동전화시장의네트워크외부성을내부화하기위해한계가입자의가입비용을지원하는데소요되는비용을접속료추가금방식으로회수하는것이필요한가에관한점이다. 현재국내에서는접속료에외부성추가금을고려하지않는상태이므로결국이동통신사가외부성의내부화비용 ( 단말기보조금 ) 을소매요금 ( 주로기본료 ) 을통해자체적으로회수하여충당하고있다고볼수있다. 반면해외의몇몇국가에서는이러한비용이이동접속료에외부성추가금으로반영되어있다. 국내에서도이동접속료에외부성추가금을반영해야한다는일부의주장 ( 송재도, 2001) 이과거있었으나, 현재국내이동전화시장이성숙기에접어든상황에비추어볼때한계가입자의지원을위해이동접속료에외부성추가금을반영하는것은다음과같은몇가지문제로필요하다보기어렵다. 첫째, 이동접속료에외부성추가금을추가하는것은원가에기초하여접속료를산정하도록하고있는원칙과맞지않는다. 특히, 이동전화시장이성숙기에접어든선진국에서이동접속료인하추세가지배적인상황임을고려할때, 이것은이동접속료인하를방해할우려가있다. 둘째, 외부성추가금에의해원가이상으로설정된이동접속료는 LM통화를감소시킬우려가있다. 유무선대체현상을겪고있는시장상황에서이것은유선통신사의수익성을더욱악화시키는요인이된다. 셋째, 외부성추가금이한계가입자에대한가입지원목적이외의다른용도로사 103
정보통신정책연구제 18 권제 4 호 (2011. 12) 용될가능성이있다. 예를들면, 한계가입자가아니라수익성이높은다량이용자를고착 (lock-in) 및유인하기위한단말기보조금으로대부분의추가금이사용될가능성이없지않다. 끝으로단말기보조금규제는소매요금의인하노력과병행하여이루어져야한다. 단말기보조금의재원이가입자가지불하는기본료등의소매요금에서나온다는사실을상기한다면, 과도한보조금지급이결국소매요금의인하여력을그만큼축소시킨다는정부의논리에는설득력이있다. 하지만보조금규제가소비자이익에별로부합하지않는다는지적이존재한다는점은보조금규제로절감된비용이실제로소매요금의인하로이어질까라는의문이내재되어있음을나타낸다. 따라서정부는보조금규제가실제요금인하의결과로나타도록정책적인노력을지속적으로경주하여신뢰성을높여나가야할것이다. Ⅴ. 결론 네트워크외부성이존재하는이동전화서비스에는시장의가입자규모가사회최적의가입수준에미치는못하는과소수요의문제가발생한다. 이동전화단말기보조금은한계가입자의가입비용을낮춰줌으로써네트워크외부성을내부화시키고과소수요의문제를교정해주는중요한역할을한다. 이러한점에주목하여본연구에서는네트워크외부성을추정하고그내부화의관점에서국내단말기보조금규제의필요성과적정성을평가하였다. 동시에보편적서비스및도소매요금규제와연계하여정책적시사점을모색해보았다. 주요한연구결과를요약하면다음과같다. 첫째, 한계가입자의네트워크참여로인해발생하는네트워크외부성은연간최소 908억원에서최대 2,199억원규모로추정되었다. 이것은한계가입자의가입비용을지원함으로써외부성을내부화하여사회최적의가입수준을이루도록하는정당성을가지는금액이다. 그러나국내현실에서이동통신사가지급하는보조금총액은이러한수준을크게초과한다는점에서사실상마케팅경쟁수단으로간주된다. 둘째, 네트워크외부성을고려한다면한계가입자와기존가입자에대한차별적보조금지급은비합리적인이용자차별로볼수없다. 모든가입자에대해일률적으로동일한보조금지급상한을정한방송통신위원회의최근규제조치는한계 104
이동전화네트워크외부성과단말기보조금규제 가입자의네트워크참여로인한외부성을고려하지못한결과로개선이필요하다. 또한한계가입자의다수를구성하는저소득층및장애인등에대한보편적서비스제공의차원에서도일반가입자와달리판단할필요가있다. 셋째, 한계가입자에단말기보조금지원에따른비용을이동접속료를통해회수할경우필요한추가금은최소 1.310원 / 분에서최대 3.165원 / 분으로추정되었으며, 이는현행접속료대비각각 3.59%, 8.68% 에해당하는것으로나타났다. 그러나성숙기에접어든국내시장상황에서한계가입자의가입비용지원을위해이동접속료에외부성추가금을반영하는것은불필요한것으로보인다. 오히려소매요금측면에서단말기보조금규제가요금인하의성과로나타날수있도록정책노력을함께하는것이더욱중요하다. 본연구는단말기보조금규제에있어그동안간과되어왔던네트워크외부성에주안점을두고실증분석을통해규제의근거와적절성을객관적으로평가했다는데의의가있다. 더불어포화단계에있는국내이동전화시장의현실과통신비지출에대한소비자의부담이높은상황에서단말기보조금의역할과정책의초점을서비스확산보다는사회적취약계층에대한보편적서비스제공으로전환할필요가있음을새롭게부각시킨점은본논문의또다른시사점이다. 참고문헌 김용규 강임호 (2010). 단말기보조금의경제적파급효과에대한산업연관분석. 정보화정책, 17(2), 86-103. 박경중 (2006). 국내이동전화서비스의네트워크외부성에따른경제적가치및의의, 연세대학교석사학위논문. 박진우 안일태 (2004). 단말기보조금의경제적효과 : 정태모형을중심으로. 산업조직연구, 12(3). 1-45. 방송통신위원회 (2008a). 유 무선통신서비스가입자현황 : 2008년 11월말. 보도자료, 12월 23일. (2008b). 저소득층이동전화요금감면대폭확대. 보도자료, 6월 11일. (2008c). 저소득층이동전화요금감면확대 10월 1일부터시행. 보도자료, 9월 30일. 105
정보통신정책연구제 18 권제 4 호 (2011. 12) (2009). 이동통신요금제도에대한개선을통해이동통신요금대폭인하. 보도자료, 6월 11일. (2010a). 마케팅비준수가이드라인제정및마케팅비지출현황공표추진. 보도자료, 3월 5일. (2010b). SKT KT LGU+ 의단말기보조금차별지급관련이용자이익저해행위에대한시정명령및과징금부과. 보도자료, 9월 24일. (2011). 통신요금 TF 활동결과, 보도자료, 6월 2일. 송재도 (2001). 외부성을고려한이동망접속료규제. Telecommunications Review, 11(5), 794-803. 이덕희 이동희 (2004), 이동통신서비스의경쟁도입과사회후생효과의변화분석. 국제경제연구, 10(1), 225-258. 이명호 전영섭 조신 (1999). 정보통신산업의공정경쟁과규제정책, 서울대학교출판부. 이상우 이홍재 (2003). 우리나라이동통신서비스의망외부성에관한연구. 미디어경제와문화, 1(4), 74-104. 임윤성 (1998). 망접속외부효과를고려한효율적접속료분석. 정보통신정책연구, 5(1), 1-19. 통계청 (2006). 장래인구추계결과. 11월 22일. 황두현 (1999). 통신서비스시장과네트워크외부성. 경제연구, 홍익대학교경제연구소, 14, 31-48. ETRI (2008). 이동전화시장한계가입자시장조사보고서. 12월. ACCC (2007). Discussion paper on the WIK mobile network and cost model to inform the MTAS pricing principles determination 1 July 2007 to 30 June 2009. February. Albon, R. & York, R. (2006). Mobile termination: Market power, externalities and their policy implications. Telecommunications Policy 30, 368-384. (2008). Should mobile subscription be subsidised in mature markets?. Telecommunications Policy 32, 294-306. Allen, D. (1988). New telecommunications services: Network externalities and critical mass. Telecommunications Policy 12, 257-271. Analysys (2004). Report for the Israel Ministry of Communications and Ministry of Finance: Response to issues a raised concerning the Analysis cost model. 87-103. Armstrong, M. (2002). The theory of access pricing and interconnection. In M. Cave, S. Majumdar, and I. Vogelsang (Eds.), Handbook of Telecommunications 106
이동전화네트워크외부성과단말기보조금규제 Economics 1, North Holland Elsevier, 288-384. Baumol, W. J. (1977). Economic Theory and Operations Analysis. 4th Edition, Prentice Hall, Englewood Cliffs, NJ. Competition Commission (2002). Reports on references under section 13 of the Telecommunications Act 1984 on the charges made by Vodafone, O2, Orange, and T-Mobile for terminating calls from fixed and mobile networks. December. Cullen International (2008). Telecommunications: Western Europe: Cross-country analysis. Frontier Economics (2005). Network externalities in telecommunications: Theory and application. Griffin, J. M. (1982). The welfare implications of externalities and price elasticities for telecommunications pricing. Review of Economics and Statistics. 64(1), 59-66. Hwang, Y. S., Min, H. G., Choi, H. J., Lee, D. H., Lee, & Yoon, J. Y. (2005). Network effect of the mobile telecommunications industry: the Korea evidence. Economics Joint Conference of 2005, 155-172. Lee, D. H. & Lee, D. H. (2006). Estimating consumer surplus in the mobile telecommunications market: The case of Korea. Telecommunications Policy 30, 605-621. Liebowitz, S. J. & Margolis, S. E. (1994). Network externality: An uncommon tragedy. Journal of Economic Perspectives 8(2), 133-150. (1998). Network externality (Effects). Retrieved February 17, 2011, http://www.utdallas.edu/~liebowit/palgrave/network.html. Monopolies & Mergers Commission (1998). Cellnet and Vodafone: Reports on references under section 13 of the Telecommunications Act 1984 on the charges made by Cellnet and Vodafone for terminating call from fixed-line networks. December. OECD (2009). Network externality premiums and international telecommunication traffic exchange. Working party on Communication Infrastructures and Services Policy, DSTI/ICCP/CISP(2008)4/Final, April 11. Ofcom (2007). Mobile call termination: Statement. March 27. Ordover, J. A. (2008). Recovering fixed and common costs for mobile networks in Europe. August 4. 107
정보통신정책연구제 18 권제 4 호 (2011. 12) Perl, L. (1983). Residential demand for telephone service 1983. Prepared for the Central Service Organization of the Bell Operating Companies by NERA, White Plains, NY, December 16. Rohlfs, J. (1979). Economically efficient Bell-system pricing. Bell Laboratory Discussion Paper No 138. (2002). A model of prices and costs of mobile network operators. Strategic Policy Research, May 22. Squire, L. (1973). Some aspects of optimal pricing for telecommunications. The Bell Journal of Economics and Management Science 4(2), 515-525. Williams, F., Rice, R. E. & Rogers, E. M. (1988). Research Methods and the New Media. The Free Press, NY. Wright, J. (2002). Access pricing under competition: An application to cellular networks. The Journal of Industrial Economics 50(3), 289-315. 108