107 개헌과 새로운 통치이념의 정립 1)한동호(경성대) Ⅰ. 서론 1987년 6월 항쟁의 결과 한국은 경제발전 이후 대통령직선제 개헌을 통해 민주주의 역시 달성하게 되었다. 이후 수평적 정권교체를 통해 안정적인 민주주의의 정착을 보게 되었다. 하 지만 소위 1987년 체제라고 불리는 현행 헌법체제는 통치구조에서 심각한 문제점을 노정해 왔다. 특히 1987년 당시와는 달리 변화된 상황은 기존 헌법체제의 적실성을 지속적으로 약 화시켜왔다. 그로 인해 2000년대 이후 지속적으로 헌법개정의 필요성이 대두되어왔다. 이러 한 상황이 나타나게 된 궁극적인 원인 가운데 하나는 통치구조에 있다. 소위 제왕적 대통령 제 라고도 불리는 한국의 대통령제는 여러 가지 요인으로 인해 비판을 받아왔고 이로 인해 지 속적으로 통치구조 개편을 위한 개헌논의가 진행되어 오고 있는 실정이다. 1) 현재 한국의 통치구조는 대통령제의 요소와 의원내각제의 요소가 혼합되어 있는 혼합 대 통령제라고 부를 수 있다. 그래서 대안으로 제시되는 제도들로는 부통령을 러닝메이트로 하 여 대통령을 선출하는 미국식 대통령제도의 원형, 의원내각제, 분권형 대통령제(이원정부제) 등이 논의된다. 이 중에서 가장 많이 제왕적 대통령제의 대안으로 제시되는 것이 이른바 분 권형 대통령제 이다. 분권형 대통령제를 주장한 것은 여야를 가리지 않고 나타났는데 현 여당 인 새누리당의 전신인 한나라당의 중요 인물들에 의해 분권형 대통령제로의 개헌이 주장되었 다. 한나라당의 안상수 원내대표는 2009년 12월 3일 산학연종합센터가 운영하는 최고경영자 과정 초청 특강에서 분권형 대통령제로의 개헌을 주장했다(중앙일보 2009년 12월 03일자). * 이 글은 완성된 것이 아니며 아이디어 차원에서 정리한 글입니다. 기본 목적은 다른 분들의 의견을 듣고 토론 을 하기 위한 자료의 역할입니다. 1) 소위 1987년 체제 라고도 불리는 현 6공화국 헌법체제의 문제점과 개헌의 필요성에 대해서는 계속적으로 논의가 이루어져왔다. 제도권에서 이루어진 가장 중요한 종합적 연구는 헌법연구자문위원회 결과보고서 (2009)를 들 수 있다.
108 _ 2015 서울행정학회 동계학술대회 발표논문집 한편, 홍준표 의원 역시 2009년 11월 6일 제주대 법정대학에서 행한 특강에서 분권형 대통령 제로의 개헌을 주장했다. 이런 상황을 보면 분권형 대통령제가 한나라당이 주로 주장하는 것 같은 인상을 주지만 이미 민주당은 4년 중임 분권형 대통령제 개헌을 공약으로 제시하며 2002년 대선에서 승리했기 때문에 한때 민주당 정부의 중요한 국정 의제가 되었다. 최근에는 새누리당의 중진인 이재오 의원역시 개헌을 주장하는 저서를 출간했다(이재오, 2014). 요컨 대 현행 대통령제의 문제점과 이에 대한 대안으로서 분권형 대통령제 추진은 소속 정당과 상관없이 상당한 지지 세력이 구축되어 있다고 평가할 수 있다. 일반적으로 분권형 대통령제의 예로서는 독일의 바이마르 공화국 헌법과 프랑스 제5공화 국 헌법을 든다. 2) 그런데 바이마르 헌법은 당시에 가장 선진적이고 민주적인 헌법의 형태를 띠고 있었지만 인민주권에 의해 형성된 직선대통령과 의회권력이 충돌했을 때 이중권력이라 는 통치불능상태가 초래되었고 그 틈을 최악의 독재자 히틀러가 활용하여 바이마르 체제의 적법한 방법으로 정권을 차지하고 스스로 붕괴되었다는 점에서 이제는 실패한 역사의 유물로 간주된다. 따라서 분권형 대통령제의 성과를 실제로 보여주었고 아직도 건재한 것은 프랑스 제5 공화국 헌법체제이다. 3) 특히 세 차례 등장했던 동거정부(cohabitation)'는 분권형 대통 령제가 가지는 견제와 균형의 원리가 가장 잘 표현되었기 때문에 한국이 비교하고 참조해야 만 하는 중요한 사례로 간주된다. 따라서 이에 대한 많은 연구들이 존재한다. 한편, 대통령과 부통령의 4년 중임제의 미국식대통령제를 강력하게 주장하는 견해도 매우 강력하게 존재한다(함성득 2009). 한국인에게 있어 대통령이 가지는 의미가 매우 커서 상대 적으로 의원내각제를 지지하는 이들은 소수에 가깝다. 4) 그런데 현재야말로 그 이전에 비해서 2) 분권형 대통령제는 주로 유럽 국가들에 의해 채택되어 왔다. 오스트리아, 핀란드, 이탈리아, 포르투갈, 아일 랜드 등의 헌법 역시 분권형 대통령제적 성격을 가지고 있다. 역사적으로 보면, 고대 스파르타에서 2인의 왕 을 두었던 점이나, 로마 공화정 시대에 2인의 통령을 두었던 사항들이 역사적 연원내지 선례로 간주될 수 있 다(황태연 박명호, 2003). 3) 독일의 경우 바이마르 공화국 당시 분권형 대통령제(이원정부제)의 실패를 경험 삼아 2차 대전 후 의원내각 제를 채택했다. 반면에 프랑스는 제3 4공화국이 채택한 의원내각제의 실패를 바로잡기 위해 5공화국에서 분 권형 대통령제를 채택했다. 즉 특정국가에서 민주주의의 위기를 가져왔던 제도가 다른 나라에서는 성공적인 운영이 되고 있는 것이다. 이것은 제도공학적으로 동일한 정치제도라 할지라도 각국의 권력구조가 고유한 특 성을 가지고 있으며, 이것이 정치적 안정성에 중요한 의미를 내포하고 있다는 것을 시사한다. 이런 점에서 김 영태(2004)는 독일과 프랑스의 권력구조를 비교연구하고 있다. 4) 한국인들은 일반적으로 대통령을 왕처럼 생각하는 경향이 강하다. 의식의 봉건성이라고 표현할 수 있는데 이 로 인한 폐해는 매우 많다. 계급투표가 이루어지지 않는 것이 가장 대표적이다. 또한 지식인들도 이런 점을 보여주는데 필자의 경험에 의하면, 과거 노태우 대통령 시절 전두환 전대통령이 백담사로 떠난 것을 두고, 토 론프로에 나왔던 당시 대한변협회장이 전두환의 백담사행을 조선시대 왕의 귀양에 비유하면서 법적인 처벌 이 필요하지 않다고 역설하는 것을 들은 기억이 있다. 필자에게는 매우 충격적인 경험이었다.
개헌과 새로운 통치이념의 정립 _ 109 제왕적 대통령제의 폐단을 줄이기 위한 헌법개정의 가능성이 가장 높아 보인다. 그 이유는 매 우 역설적이게도 박근혜 대통령의 실정에 기인한다. 한국에서 가장 많은 사람들에게 대통령 의 모범처럼 간주되어 온 이는 종신대통령직을 유지하기 위해 독재를 자행했던 박정희였다. 그는 독재자임에도 경제발전에 대한 공헌으로 인해 매우 높은 인기를 아직까지 유지하고 있 다. 현임 대통령인 박근혜가 대통령이 된 가장 큰 이유는 박정희의 딸이라는 점 외에는 사실 상 존재하지 않는다. 선거의 여왕이라는 별명에서 들어나는 것처럼 능력을 보인 유일한 분야 는 선거이며 다른 주요 정치인들처럼 그 외의 분야에서 탁월한 능력을 보인 적이 없다. 따라 서 박근혜가 가지고 있는 권위는 아버지의 유산을 후광으로 물려받은 전통적 권위에 근거하 고 있으며 이것은 또한 한국인의 봉건적 의식을 보여주는 것이기도 하다. 그런데 불행히도 현 재 박근혜 대통령의 통치실적은 매우 형편없으며 그것은 20%대의 지지율에서 적나라하게 들어난다. 지극히 주관적인 판단이지만 박근혜 대통령의 통치실적이 남은 기간 동안 좋아질 것으로 보이지도 않는다. 이것은 한국에게 한편으로는 불행이지만 한편으로는 다행일 수도 있다. 왕과 같은 봉건적 권위의 상속자의 실패 속에서 국민들이 느끼는 봉건적 왕과 같은 대 통령의 권위가 약화되고 이것은 제왕적 대통령제의 권위기반을 해체하기 때문이다. 따라서 헌법개정의 당위성은 더욱 높아지게 된다. 5) 그런데 기존의 개헌에 관한 논의는 대부분이 통치구조에 관련된 논의에 한정되어 있다. 필 자가 보기에는 단순히 통치구조의 변경을 통해서는 한국이 처한 문제의 해결이 어렵다. 헌법 개정의 절차를 보면 1 국회제적의원 과반수 또는 대통령의 제안(발의) 2 대통령의 20일 이 상 공고, 3 재적의원 3분의 2 이상의 국회의결, 4 국회의결 후 30일 이내 국회의결 후 30일 이내 과반수 투표, 과반수 찬성의 국민투표 5 확정 대통령 즉시 공포의 순으로 되어 있다. 필 자가 제안하고자 하는 바는 네 번째 국민투표 과정에서 앞으로 한국이 나아가야할 바를 가리 키는 통치이념에 대한 찬반투표를 병행하자는 것이다. 이것은 일종의 동시선거와 같은 원리 이다. 본인이 판단하기에는 박근혜 대통령을 위시한 현 집권세력이 지향하는 국가형태는 민 주적 절차를 가진 봉건적 귀족국가이다. 하지만 이러한 점을 명시적으로 드러내지는 않는다. 단지 행위를 통해 이렇게 파악할 수 있는 것인데 국민투표 당시에 통치이념에 대해서 분명하 게 드러내고 국민투표를 통해 국가의 방향을 정할 필요가 있다. 5) 김대중, 노무현 두 대통령의 집권시기를 잃어버린 10년 이라고 불렀던 보수언론과 한나라당은 재집권에 성 공했지만, 이명박, 박근혜 두 보수 대통령의 치적 역시 성공적이지 못하다. 아마도 진짜로 잃어버린 10년 이 라고 부르며 야당세력에 의해서 재평가될 가능성이 높다고 하겠다. 진보와 보수 대통령 모두 성공적인 평가 를 받지 못한 것은 결국 대통령의 권위를 약화시키게 될 것이다.
110 _ 2015 서울행정학회 동계학술대회 발표논문집 이 문제는 개헌을 위한 국민투표에서 병행되어야하는 것이므로 먼저 구조적 문제로서 현 재 한국의 혼합 대통령제도를 살펴보고 그 문제점을 자세히 살펴본다. 또한 그러한 문제점을 보완하기 위한 제도적 개선안에 대한 논의를 살펴보고 나서 국민적 합의에 기초한 통치이념 을 도입하기 위한 헌법개정 국민투표에 대해 논한다. Ⅱ. 한국의 혼합 대통령제도(mixed presidential system) 1. 현행 대통령제도의 역사적 맥락 한국헌정사를 살펴보면, 건국헌법으로부터 현행헌법에 이르기까지 정부형태가 여러 차례 변경되었으며, 그에 따라 대통령의 헌법상 지위와 권한도 변화했다. 하지만 일종의 경로의존 성(path-dependence)으로서 역대헌법에는 몇 가지 공통적인 요소들이 존재한다. 첫째, 순수 한 원형적 의미의 미국형대통령제가 채택된 일이 없고 언제나 변형된 내지는 혼합형 대통령 제를 띠었다. 둘째, 대통령이 국가원수로서의 지위와 집행부 수반으로서의 지위를 겸한다. 셋 째, 대통령이 입법부와 사법부에 대하여 절대적 또는 상대적으로 우월적 지위를 점하였다는 점이다 (권영성, 1995: 840). 그렇다면 한국은 어째서 순수한 형태의 미국적 대통령제가 아니라 의원내각제적 형태가 혼합되어 있는 대통령 제도를 채택하게 되었는가? 여기에 대한 답을 하기 위해서는 건국헌법 의 제정과정서부터 살펴볼 필요가 있다. 1948년 5월 10일에 한국헌정사상 최초로 국회의원 총선거가 실시되었다. 흔히 5 10 총선거라 불리는 선거의 결과 구성된 제헌국회의 가장 중요 한 임무는 신생 대한민국의 법적 기초가 될 헌법의 제정이었다. 이 작업을 주도한 것은 헌법 기초위원회로 같은 해 6월 3일부터 유진오의 헌법초안을 원안으로, 권승렬의 초안을 참고 안 으로 하여 토의를 진행하였다. 양 초안은 모두가 정부형태는 의원내각제로 하고, 국회의 구성 은 양원제로 하며, 위헌법률심사권은 대법원에 부여하는 것이었다. 그런데 이 초안이 국회본 회의에 상정되었을 때, 당시 개인적으로 가장 강력한 정치적 영향력을 가지고 있던 이승만이 중요한 반론을 제기했다. 그의 주장은 정부형태는 대통령제로 하고, 국회의 구성은 단원제 로 하며, 위헌법률심사권은 헌법위원회에 부여하여야 한다 는 것이었다. 이승만의 주장과 미 군정 당국의 의도는 의원내각제가 아니라 대통령제의 요소를 강하게 반영할 수밖에 없게 만 들었다. 결론적으로 이승만의 주장과 한국민주당의 주장이 혼합되어 대통령제를 기본으로 하
개헌과 새로운 통치이념의 정립 _ 111 고 의원내각제의 요소로서 국무원제와 국무총리제가 최대한 반영되는 형태가 되었다. 이 최 종안은 같은 해 6월 23일 국회 제16차 본회의에의 상정과 7월 12일의 독회를 마쳐서 국회를 통화하였다. 당시 의장이던 이승만이 7월 17일 서명한 후 공포되었다(권영성, 1995: 90-91). 이러한 과정을 거쳐 건국헌법이 제정된 이후 국무총리제는 대통령의 필요에 의해서 계속 적으로 존속해왔다. 공식적인 국무총리의 권한은 행정각부의 통할감독권(헌법 제86조 2항), 국무위원 및 행정각부장의 임명제청권(헌법 제87조 1항, 3항, 제94조), 대통령 궐위 시 제1순 위 권한대행권(헌법 제 71조), 국무회의에서의 부의장 및 심의권, 대통령의 국법상 행위에 대 한 부서권(헌법 제82조), 국회에 출석 발언할 권리(헌법 제62조 1항), 총리령을 발할 권리 등 이 있다. 그런데 국무총리의 해임건의권이나 국무회의의 심의 사항은 법률적으로 대통령에게 구속력을 갖지 않는다는 것이 통설적 견해이다. 그러므로 결국 이러한 국무총리의 권한들은 사실상 대통령에 종속되어 있다(이재원, 2007:55-59). 이러한 점들을 배경으로 국무총리는 대통령이 정치적 위기를 겪을 때 희생양의 역할을 주로 해왔다. 6) 따라서 국무총리는 실질적 권한은 없고 책임은 크게 지기 때문에 대통령에게는 상당히 유용한 지위라 할 수 있었다. 국 무총리가 항상 실질적 권한이 없었던 것은 아니다. 소위 DJP 연합 당시의 연립정부의 총리 의 경우 기능과 예산 측면에서 그 이전의 총리들과는 전혀 다른 면모를 가지고 있었던 것이 다. 우선 연립정부가 소멸되기까지 김종필, 박태준, 이한동 세 명의 총리를 거쳤는데 당시 총 리 산하에는 국무조정실이 있었고 총리에게는 국무조정기능이 있었다. 이러한 국무조정기능 은 이명박 대통령이 집권한 후 소멸되었다. 당시 국무총리를 임명함에 있어서도 김대중 대통 령 마음대로 한 것이 아니라 자민련과의 협의를 통해 이루어졌다. 연립정부 하의 자민련은 대 선승리의 일등공신이라는 자체적 정당성을 보유하고 있었기 때문에 확실한 존립근거가 있었 던 것이다. 하지만 연립정부 이외의 국무총리는 이러한 자체적 권위기반을 확보하고 있지 못 했기 때문에 대통령권력강화의 수단에 불과했다. 또한, 의원내각제적 요소인 정부의 법률안 제출권, 국회의원의 각료겸직과 같은 제도들이 유지되었는데 이것들은 대통령의 권한을 더 강화시키는 역할을 했다. 6) 소위 방탄총리 라고 불리는 현상으로 한국의 권위주의 문화가 이러한 현상을 조장해왔다. 대통령이 권위의 상실을 겪을 만한 상황에서는 대통령을 대신할만한 권위를 가진 사람이 대통령을 대신할 필요가 있고, 국무 총리야말로 적임자라 할 수 있다(이재원, 2007:25-26).
112 _ 2015 서울행정학회 동계학술대회 발표논문집 2. 현행 대통령제의 문제점에 대한 논의 현행 대통령제의 문제점은 여러 가지로 논의 된다. 첫째, 제왕적 대통령제이다. 7) 미국이 원 형인 대통령제의 기본원칙은 삼권의 분립을 통한 견제와 균형이다. 미국이나 한국 모두 대통 령은 국가수반인 동시에 행정수반이다. 따라서 형식적으로는 양 국가가 동일한 것처럼 보일 수도 있지만 여기에는 본질적인 차이가 존재한다. 한국 대통령은 미국에서 주정부에 귀속된 실질적 내치행정권과 하원에 귀속된 비상대권을 다 보유하기 때문이다. 그래서 안상수 의원 의 주장처럼 국가원수로서의 권한과 함께 행정수반으로서 행정권을 장악하고 있으며, 집권 당에 대한 강력한 영향력으로 인해 사실상 입법권까지 행사하는 구조 가 형성되었다(중앙일 보 2009년 12월 03일자). 하지만, 이러한 제왕적 대통령의 모습이 임기 내내 유지되는 것은 아니다. 민주화 이후 역대 대통령을 살펴보면, 제왕적 대통령과 레임덕 대통령의 모습이 순차 적으로 나타났다. 즉 임기 초반 강력한 권력을 행사하던 제왕적 대통령은 대략 임기 18 24 개월 사이의 시점을 전후로 해서 급격히 레임덕 대통령으로 전락해왔다. 이런 현상의 주된 원 인은 시간이 흐름에 따른 국민의 지지의 약화와 단임제 임기에 기인한 것이라 할 수 있는데, 부패 스캔들과 법치주의에 기반을 두지 않은 정책집행이 레임덕 대통령으로의 추락의 계기가 되어왔다(장훈, 2010b). 한편, 모든 대통령들이 동일한 정도로 제왕적 대통령의 행태를 보여 왔다고 평가하는 것 역 시 적절하지 못하다. 군부독재라고 불렸던 박정희, 전두환, 노태우와 같은 군인출신 대통령의 경우, 군부의 무력, 정경유착에 기초한 막대한 정치자금, 집권당의 총재로서 여당의 국회 의원 후보에 대한 공천권 행사, 등이 제왕적 대통령으로서의 권력기반이었다. 반면에 수십 년간의 민주화운동의 경력을 가지고 있는 김영삼과 김대중은 영남지방과 호남지방에 대한 지역적 대표성, 막대한 정치자금, 여당 국회의원 후보에 대한 공천권 행사 를 자신들의 제 왕적 권력의 기반으로 활용했다. 반면에 노무현 대통령은 앞선 대통령들과 같은 제왕적 대통 령은 되지 못했는데 이것은 당권 대권 분리 에 의한 공천권포기선언으로 인한 국회의 자율 성 강화가 가장 큰 원인이었다(함성득, 2009:205-206). 이러한 점을 고려해 본다면 기존의 헌 법체제가 반드시 모든 대통령들을 제왕적 대통령으로 이끈다고 볼 수는 없다. 하지만 대부분 7) 제왕적 대통령제라는 용어는 Schelsinger의 The Imperial Presidency(1973)에 의해서 사용되기 시작했다. Schelsinger는 이 책에서 미국의 건국의 아버지들이 세웠던 삼권분립의 정신의 약화로서, 제2차 세계대전, 한 국전쟁, 베트남 전쟁을 거치면서 대통령의 권력이 강해지고 그에 따라 수평적 견제, 특히 의회의 견제가 결핍 되는 현상을 논했다.
개헌과 새로운 통치이념의 정립 _ 113 의 경우 제왕적 대통령의 모습을 보였고 기존의 제도가 그러한 제왕적 권력행사의 가능성을 매우 높게 제공하고 있다. 현행 제도상 대통령과 권력을 분담할 가능성이 가장 높은 지위는 국무총리이다. 하지만, 국무총리는 전술한 것처럼 DJP 연립정부 의 경우에서처럼 총리가 자 체적인 정당성의 근거를 가지고 있지 않는 한 대통령의 의지에 따라 총리의 임기는 결정될 수 밖에 없다. 8) 결국 현행 제도상 제왕적 대통령의 개연성은 매우 높다고 평가할 수 있다. 둘째, 대통령의 임기가 단임제이기 때문에 발생하는 문제점이 있다. 그런데 문제점을 살펴 보기 전에 1987년 체제에서 단임제가 도입되게 된 역사적 의의를 먼저 볼 필요가 있다(이준 한, 2011: 217-219). 첫째, 1987년 당시 한국에서는 연임제가 국민의 정서에 맞지 않거나 영향 력있는 정치인들의 선호도에서 우선순위가 아니었다. 이 당시 한국의 민주화는 Hungtington 이 민주화의 제3의 물결 이라고 불렀던 흐름에 속하는데, 당시 이 흐름에 속하는 많은 신생 민주주의 국가들은 대통령 단임제를 선호했다. 필리핀, 멕시코, 브라질 등이 대표적 예인데, 대통령의 임기가 연임과 중임 등으로 길어지게 될 경우 과거처럼 장기독재로 이어질 가능성이 높다는 우려가 반영된 것이었다. 둘째, 한국에서는 상대적으로 짧은 기간에 소위 대통령병 에 걸린 정치인들의 소망을 들어주고 대통령의 교체를 원활하게 할 수 있었다. 세 번째로, 5년 단 임제로 인해 짧은 기간 내에 두 번에 걸쳐 이루어진 수평적 평화적 정권교체는 한국 민주주의 의 정착에서 중요한 지표가 된다. Hungtington이 강조한 것처럼 한국은 소위 두 번의 정권교 체 시험(two turnover test) 을 통과하여 다시 비민주주의 사회로 퇴보할 가능성은 매우 적은 상황에 도달했다. 이것은 다른 민주화의 제 3의 물결 과 비교할 때 불과 20년이라는 매우 짧 은 시기에 이룬 성과라 할 수 있다. 방금 살펴본 것처럼 단임제는 당시의 한국사회에서는 요청 되는 바가 있었고 그 요청을 효과적으로 수행했다고 평가할 수 있다. 하지만 이제 민주주의가 공고화된 상황에서 과거와 같은 독재와 권위주의로 퇴영적 회귀 를 할 가능성이 매우 적은 시점에서는 오히려 다음과 같은 단임제의 문제점과 비효율성이 드 러나고 있는 것이다. 첫째, 대통령이 임기 동안 국정수행을 잘못했을 경우에 정치적 책임을 물을 수 있는 수단이 사실상 없다. 헌법상 가능한 제도로 탄핵이 있지만 이것은 헌법재판소의 판결을 거치는 것으 로 사실상 사법적 심사의 기능을 한다. 대통령제의 원형이라 할 수 있는 미국의 경우를 보면, 현직 대통령은 아주 특별한 경우가 없는 한 다음 대통령 선거의 후보로 자동적으로 지명된다. 따라서 현직 대통령에 대한 가장 강력한 정치적 책임을 묻는 수단은 바로 차기 대통령 선거에 8) 김영삼 대통령 시절 이회창 총리는 헌법에 규정된 총리의 권한을 최대한 행사하려 하였고 이러한 시도가 결 국은 총리교체의 결과를 낳았다는 것은 주지의 사실이다.
114 _ 2015 서울행정학회 동계학술대회 발표논문집 서 낙선시키는 것이다. 이런 점은 미국의 대통령선거를 보면 확연히 들어난다. 현직 대통령은 이른바 현직 프리미엄을 가지고 있기 때문에 대통령 선거에서 아주 유리한 위치에 있다. 따라 서 재선에서 떨어진다는 사실 그 자체가 국민이 현직 대통령에게 던지는 엄중한 정치적 책임 을 의미한다. 하지만 한국의 대통령은 5년 단임제이기 때문에 대통령이 두 번째 임기 도전을 할 기회자체를 주지 않는다. 대통령은 굳이 재선을 위한 노력을 기울일 필요가 없기 때문에 2009년 이명박 대통령은 세종시 문제와 관련하여 여론을 신경 쓰지 않겠다는 발언을 거리낌 없이 할 수 있었다. 둘째, 단임제에서는 정당정치가 약해지고 불안정해지기 쉽다. 연임제보다 빠른 시기에 정 당지도자들이 다음 대통령선거를 준비하기 위해 당내경쟁을 시작하게 된다. 그 수단 중의 하 나가 현직 대통령과의 차별화를 위한 비판이고 이것은 대통령의 정책집행력의 약화와 정당 소속감 저하를 초래한다. 셋째, 단임제에서는 정책의 일관성과 연속성이 약해진다. 단임제 임기 안에 완수가 어려운 중장기 사업의 경우 연임을 통해 그 사업을 계속 추진할 것인지 중단할 것인지를 직접 국민의 뜻을 통해 결정할 수 있다. 바로 구체적인 예가 이명박 대통령 당시 국가적 논란이 되고 있는 행정중심복합도시 변경에 관한 안이었다 9). 만일 대통령의 임기가 단임제가 아니라 연임이 가 능한 형태였다면 행복도시의 사업계속여부는 대통령선거를 통해 결정지어졌을 것이다. 물론 여기에는 대통령 선거당시의 아주 본질적인 공약을 당선 후 임기 중에 뒤집지 않는다는 전제 조건이 있어야만 한다. 이런 점은 현재 또 다른 논란이 되고 있는 4대강 사업과도 관련될 수 있다. 4대강 사업에 대한 비판 가운데 가장 설득력 있는 논점은 이명박 정부가 대통령의 임기 내에 모든 사업을 끝내려고 하는 데서 발생하는 비효율성과 위험성에 대한 비판이었다. 간단 히 말해서 한꺼번에 4대강 사업을 할 것이 아니라 먼저 하나 또는 두 개의 강에 대한 치수사업 을 해 본 다음 그 결과에 따라 시행착오를 시정하면서 계속적으로 사업을 해나가자는 것이다. 물론 이런 과정을 거쳐서 사업을 하게 될 경우 이명박 대통령의 임기 5년 안에 사업을 완수할 수는 없었을 것이다. 이미 지나간 사실이지만 불행히도 이명박 대통령은 4대강 사업, 자원외 교 등의 사업을 밀어붙였고 그 결과는 엄청난 자원낭비의 결과를 초래했다. 사실 이명박 정부 당시의 실정으로 인한 피해가 워낙 크게 다가오기 때문에 현재 대통령단임제의 폐해가 더더 9) 행복도시가 문제가 되었던 본원적 이유는 행정수도 이전을 위헌 판결한 헌법재판소에 있다할 수 있다. 헌법 재판소는 관습헌법이라는 처음 들어보는 논리로 위헌판결을 내렸다. 이것은 보수기득권 세력의 기득권유지 를 위한 반발로 생각된다. 보수세력들이 신처럼 떠받드는 미국의 경우 제1의 도시는 뉴욕이고 워싱턴 디시가 행정수도라는 사실은 필요에 따라 망각하는 것으로 보인다.
개헌과 새로운 통치이념의 정립 _ 115 욱 커져 보이는 측면이 있다. 하지만 4년 연임제였을 경우 먼저 수행한 치수사업이 성공적일 경우 그것을 기반으로 계속 적인 사업을 위해 다음 선거에서 재선될 수 있을 것이다. 반면에 선행치수사업이 실패했을 경 우 그것에 대한 책임으로 다음 대통령선거에서 낙선함으로써 정치적 책임을 질뿐만 아니라 사업실패로 인한 피해를 최소한도로 줄일 수 있는 것이다. 10) 물론 이점은 단임제 하에서도 현 직 대통령의 소속 정당의 후임후보에 의한 정책적 연속성을 통해 충분히 보장할 수 있는 것이 기 때문에 본질적인 문제가 아닐 수도 있다. 그러나 한 가지 확실한 것은 현 한나라당 정부 하 에서는 이러한 정책적 연속성은 기대하기 어렵다는 점이다. 어쨌든 현행 대통령제하에서의 단임제 조항은 매우 많은 문제점을 내포하고 있으며 이론적으로는 신 제도주의, 특히 역사적 제도주의에서 논하는 제도의 비효율성 과도 연결될 수 있다 11) (March and Olsen,1984: Hall and Taylor, 1996: 하연섭, 2003). 네 번째, 대통령 단임제는 대통령으로서의 자질과 능력을 갖춘 인재의 층이 두텁고 정치적 충원이 용이할 것을 전제로 한다. 과거 1987년 체제가 들어설 당시만 해도 민주화 운동을 주도 하며 평생 동안 대통령의 꿈을 꾸며 준비해온 정치인들이 다수 있었다. 소위 김영삼, 김대중의 양 김씨의 경우 지역에 따라 지지의 차이는 있었지만 대부분 대통령의 자격이 있음을 인정받 고 있었기 때문에 대통령 후보의 배출은 큰 어려움이 없었다. 하지만 2000년대 중반을 넘어가 면서 주요 정당은 대통령 감으로 준비된 새로운 인재를 찾는 데 큰 어려움을 겪고 있다. 12) 10) 정부사업을 전국적 차원에서 할 경우 발생할 수 있는 피해를 줄일 수 있다는 점은 지방자치가 필요한 중요 한 논거 중의 하나로서 제시된다. 졸속으로 결정된 잘못된 정책을 전국 단위에 적용할 경우 피해가 전국적 규모로 확산되는 것이다. 따라서 이런 문제를 최소화하기 위해 지역차원에서 시험적 적용이 요구된다(김현 조, 2009:52). 지방자치에서의 지역적 정책실험이나 4대강 사업의 단계적 적용의 논리는 본질적으로 동일 하다. 11) 한국에서 대통령 단임제가 지속적으로 유지되어 온 것은 초대 대통령이었던 이승만과 박정희 대통령의 일 인 장기집권에 대한 피해의식에 기인한다. 이승만의 경우 미국에서 박사학위를 취득했고 오랜 동안 생활하 였기 때문에 미국식 대통령제에 매우 익숙했음에도 불구하고 대통령직을 평생동안 유지하기 위해 위헌적 인 행동을 계속 자행했다. 한국전쟁이 끝난 후 1954년 재적의원 3분의 2에서 1명이 모자라 부결된 3선 개헌 안을 수학의 사사오입 논리를 견강부회식으로 도입한 것으로 의결정족수를 위반하여 원천적으로 무효인 헌법개정이다. 또한 초대 대통령인 자신에 대해서만 중임제한을 폐지한 위헌적 내용을 담고 있다. 이러한 종신 대통령을 위한 위헌적 행동은 박정희 시대에도 재현되었다. 박정희 대통령은 공화당의 내부반발을 억 누르며 삼선개헌을 단행했고, 최종적으로는 유신헌법을 통해 봉건군주나 다름없는 종신대통령직을 유지했 던 것이다. 1980년 5.17 쿠데타와 광주학살을 통해 집권한 5공화국의 전두환 정부가 내걸었던 정당성은 일 인 장기집권의 방지였다. 이것을 확실하게 할 수 있는 것은 단임제였고 그것은 5공화국의 정치적 정당성의 유일한 논거였다. 단임제의 폐해가 분명히 존재함에도 불구하고 일인 장기집권의 재등장에 대한 두려움이 존재했기 때문에 단임제는 개정되지 않고 경로의존적인 지속성을 유지해온 것이다. 12) 박근혜 대통령이 대통령 후보가 될 수 있었던 것도 사실 이러한 측면이 매우 강하다.
116 _ 2015 서울행정학회 동계학술대회 발표논문집 세 번째, 현행 헌법은 대통령의 임기와 국회의원의 임기 차이로 인해 발생할 수 있는 문제 들이 있다. 대통령의 임기는 5년이며 국회의원의 임기는 4년인데 이것으로 인한 문제는 선거 주기의 차이로 인한 문제와 연결되고 또한 분점정부(divided government) 또는 여소야대의 등장 가능성과 관련해 논의되는 것이다. 먼저 선거주기의 차이로 인한 문제는 선거의 비동시화에 따른 정치의 비효율성과 불안정 성이다(이준한, 2011: 219-220). 대통령 선거는 1987년 이후 매 5년마다 치루어지고 있다. 국 회의원 선거는 1988년 이후 매 4년마다 실시된다. 또한 지방선거는 1998년부터 4년 주기로 치룬다. 이로 인해 1987년 이후 이 세 가지 중요한 선거가 없었던 해는 1990년, 1993년, 1994 년, 1999년, 2001년, 2003년, 2005년, 2009년 등 단 8년에 불과하다. 그런데 이 8년 중에도 재선거와 보궐선거가 진행되었기 때문에 사실상 선거가 전혀 없었던 해는 거의 없다할 수 있 다. 이렇게 선거가 상시적으로 존재하므로 대통령과 국회는 선거준비로 인해 안정적으로 정 치를 하거나 국정에 전념하기 매우 어렵다. 다음으로 분점정부의 등장은 기본적으로 의원내각제에서는 나타나지 않는 것으로 대통령 제에서만 존재할 수 있다. 의원내각제의 경우 총선에서 승리한 다수당의 당수 또는 연합세력 의 대표가 수상이 되어 정국을 이끌기 때문에 행정부와 입법부가 하나로 통합되어 있는 권력 의 융합현상(fusion of power)이 나타난다. 그렇기 때문에 의회제는 본질적으로 분점정부가 나타날 수가 없다. 하지만 대통령제는 입법부와는 독립된 국민의 직접선거에 의해서 대통령 을 선출하고 입법부의 의원들 역시 대통령선거와는 독립된 국민의 직접선거를 통해 선출된 다. 따라서 대통령과 입법부의 의원들의 정당성의 근거는 서로 독립되어 있는 위임의 분 리 (separation of mandate)에 기반하고 있다. 위임의 분리로 인해 대통령제는 분점정부현상 이 나타날 수 있는 것이다. 분점정부의 등장 가능성이 문제점으로 지적되는 것은 기본적으로 분점정부는 비효율적이라는 전제에 입각하고 있다. 하지만 이런 전제는 논란의 대상이 되어 왔기 때문에 좀 더 자세히 볼 필요가 있다. 원래 분점정부라는 용어가 미국의 정치 상황을 표 현하기 위해 나온 것이기 때문에 미국사례에 대해 많은 연구가 축적되어 있다. 미국의 경우 20세기 초반까지 의회 다수당과 대통령의 소속 정당이 동일한 단점정부가 전반적으로 이어 져 왔다. 하지만, 20세기 후반부터 장기간에 걸쳐 분점정부 현상이 지속적으로 나타나게 되었 는데, 이러한 현상의 시초라고 할 수 있는 사건은, 1957년에 공화당 소속의 아이젠하워 대통 령이 약 70년 만에 민주당이 상 하원을 모두 지배하는 상황에서 대통령에 재취임했던 경우였 다. 이후, 1955년부터 1992년까지의 38년을 기준으로 할 경우 26년 즉 68%의 기간이 분점정
개헌과 새로운 통치이념의 정립 _ 117 부를 경험했다. 1969년부터 1992년까지를 기준으로 할 경우에는 24년 동안 20년 즉, 83%의 기간이 분점정부를 경험했다(최선근, 1998: 143-144). 분점정부의 등장이유에 대해서는 여러 가지가 논의된다. 첫째로, 정당일체감이 점차로 약 화되면서 유권자들의 분리투표가 증대되었다는 점이다. 정당일체감의 경우 어느 정당과도 일 체감을 갖고 있지 않은 무당파 유권자가 크게 증가함에 따라 정당일체감을 가지고 있는 유권 자의 수가 현저하게 감소하였다. 동시에 민주 공화 양당 모두에 중립적인 태도를 갖고 있는 유권자들의 수는 증가되었다. 한편, 지지정당 후보를 대통령부터 주의원까지 일방적으로 지 지하던 일관투표(straight ticket voting) 행태에서 벗어나 공직후보에 따라 정당을 달리하여 투표하는 분할투표(split ticket voting)를 하는 유권자의 증가역시 미국정당의 약화를 보여주 는 현상이다. 둘째로, 공화당은 대통령선거인단 선거에서 유리한 면을 보였다. 대체로 인구밀 집지역에서 강세를 보이는 경향이 있었고 이것이 공화당에게 도움을 주었던 것이다. 셋째, 민 주당 하원의원들은 현직의 이점을 매우 성공적으로 이용한 결과 매우 높은 재선율을 보였다. 넷째, 일반적으로 하원선거에서 공화당은 유능한 도전자를 배출하지 못했다. 마지막으로 미 국의 헌법자체가 대통령, 상원, 하원에게 서로 다른 유권자를 허용하고 있다는 점에서 분점정 부는 헌법자체가 허용하고 있다고 평가할 수 있다(최선근, 1998: 144-145). 미국정치에서 분점정부의 문제점은 여러 가지로 지적된다. 일관성 있고 성공적인 정책의 수립과 집행을 위해서는 대통령과 상원, 하원 사이에 의견의 동의가 필요하다. 그런데 단점정 부의 경우에는 이러한 조건을 충족시키기가 용이하지만 분점정부에서는 제도적 삼권분립뿐 만 아니라 반대당의 협력까지 얻어야 하는 어려움이 존재한다. 미국의 경우 영국과 같은 강력 한 규율정당이 아니라 교차투표(cross-voting)가 빈번하게 일어난다. 하지만 다음 선거를 의 식하기 때문에 단점정부일 경우 입법부와 대통령이 서로에게 피해를 주는 행위는 자제하게 될 가능성이 높다. 반면에 분점정부에서는 서로에게 피해를 주는 것이 다음 선거에서 유리할 수 있다는 생각을 할 수 있는 것이다(최선근, 1998: 145-146). 한편, 대통령과 입법부의 분리 는 양자 간의 경쟁을 유발시킬 수가 있다. 그러한 상황에서 의회와 대통령이 각각 자신의 지 지기반에 정부예산을 배정해서 혜택을 주려고 할 것이기 때문에 거대한 예산적자가 나타날 가능성이 있는데 분점정부의 경우 그런 가능성이 가장 크다고 비판 받는다(Weaver and Rockman, 1993: 447). 또한 분점정부는 정책결정과정에서 다양한 거부점(veto points)을 증 가시키게 되므로, 결국 정책적 우선순위 선정에 어려움을 초래한다(Weaver and Rockman, 1993:451). 이러한 교착상태는 양당의 이데올로기적 차이점이 크거나, 양정당을 지지하는 이
118 _ 2015 서울행정학회 동계학술대회 발표논문집 익집단들의 갈등이 심할 경우, 예산부족으로 인해 정책대결이 영합게임(zero-sum game)의 양상을 띠게 될 때 더욱 심각해질 것이다(Weaver and Rockman, 1993: 452). 이러한 견해들을 살펴볼 경우 분점정부하에서는 권력분립으로 인한 갈등과 대결, 정책결 정과정에서의 지연과 교착상태(gridlock)등으로 인해 매우 비효율적인 국정운영이 이루어질 것이라는 비판이 이루어지고 있음을 알 수 있다. 그러면 과연 분점정부는 앞서 논의된 것처럼 비효율적인 존재인가? Mayhew(1991)의 연 구는 이러한 분점정부에 대한 일반적인 비판적 시각에 중요한 반론을 제기한다. 그의 연구는 실증적인 것으로 1946년부터 1990년까지 이르는 기간 동안에 채택된 중요한 법안 267개를 선택하여, 전체 44년 중 18년에 해당하는 단점정부와 전체 44년 중 26년에 해당하는 분점정 부 기간 동안 어떤 정부형태하에서 법령제정이 더 활발하게 이루어졌는가를 분석했다. 분석 결과 2년간의 하원 회기기간 동안 단점정부하에서는 12.8개 정도의 법안이 통과되었고, 분점 정부하에서는 11.7개 정도의 법안이 통과되었다. 요컨대 단점정부나 분점정부는 법령의 제정 에 있어서 거의 차이가 없었고, 평균적으로 의회의 한 회기기간 동안 12개 정도의 법안이 통 과되었던 것이다. 회기당 약간씩 차이가 나는 근원적인 이유는 분점, 단점의 문제가 아니라 일반대중의 분위기 즉 여론에 달려 있었던 것이다. Mayhew는 이런 현상이 나타나는 이유를 의원들의 재선을 바라는 욕구때문이라고 설명한다. 다음 선거에서 재선되기 위해서는 자신의 지역구의 투표권자들이 바라는 법안을 통과시키는 것이 필수적이라는 것이다. 따라서 정책결 정과정에서 교착상태가 나타나는 것은 정당의 통제 때문이 아니라 매스컴과 여론 때문이라고 한다. Mayhew의 연구가 분점정부의 비효율성에 대한 일반적 인식을 통렬하게 꼬집은 것은 사 실이지만 그에 대한 비판 역시 존재한다. 먼저 Mayhew의 연구는 실제로 법령이 통과된 경우 만을 비교했기 때문에 법령제정에 실패한 경우는 전혀 고려하지 못하고 있다는 비판이 존재 한다. 또한 법령의 제정이 과연 얼마나 시의적절했는지를 설명하지 못한다(최선근, 1998:149). 이것은 일종의 무의사결정과도 연결될 수 있는 것으로 상당히 중요한 논점이 될 수 있다. 사회적으로 바람직하고 긴급한 사안이었음에도 불구하고 입법이 실패하거나 혹은 너무 늦게 통과되어 그 효력이 약화되는 경우가 충분히 발생할 수 있는 것이다. 한편, Schick(2000)는 미국정치의 오랜 숙원이었던 예산균형을 달성할 수 있었던 것이 민 주당 대통령과 그의 반대당이자 의회 다수당인 공화당이 서로 적절히 견제와 균형을 이루었 다고 하여 분점정부를 옹호한다(임성호, 2003:149). 따라서 Mayhew나 Schick의 주장에서
개헌과 새로운 통치이념의 정립 _ 119 나타나는 것처럼 분점정부의 비효율성을 일방적으로 주장하는 것은 문제가 있다고 평가할 수 있다. 13) 위에서 살펴본 것처럼 한국의 정치제도는 상당한 문제점을 가지고 있기 때문에 여러 논자 들에 의해 그 개선책이 논의되어 왔다. 14) 본질적인 제도개혁이 필요하다는 입장은 크게 세 가 지 부류로 나눌 수 있다. 첫째는 한국의 대통령제가 가지고 있는 의원내각제적 요소를 없애고 원형적인 미국의 대통령제 형태로 돌아갈 것을 주장한다. 대표적으로 함성득(2009)은 4년 중 임 정 부통령제 도입을 주장하는데 그 이유로는 현직 대통령의 책임정치 구현에 용이하고, 레임덕 문제를 완화할 수 있으며, 대통령 선거와 국회의원 선거주기를 일치시켜, 분점정부 출 현 가능성을 줄인다는 점 등을 들고 있다. 또한 부통령후보를 통해 지역안배를 통한 사회통합 이 가능하다는 점 역시 들고 있다. 두 번째로는 원형적 의미로의 의원내각제 개헌이다. 주지 하다시피 'DJP 연합 의 한축을 이루었던 김종필의 연합의 조건 중의 하나가 임기 내에 내각제 로의 개헌이었다. 15) 하지만 내각제로의 개헌은 2공화국의 실패라는 트라우마와 더불어 내각 제가 성공한 대부분의 국가가 민주정치의 경험이 오래되었고 전통적인 사회적 지도계층이 존 재하는 입헌군주제 국가였다는 점에서 한국에의 적실성이 낮다고 평가된다. 앞에서도 간단하 게 논한 것처럼 한국인의 봉건적 의식이 왕을 대체할 수 있는 존재를 원하면 수상은 그러한 역할과 맞지 않고 대통령이 그러한 역할을 하기를 원한다. 추가적으로 이유를 들자면 한국과 가장 밀접한 관계가 있는 미국의 대통령에 익숙해진 결과 역시 제시할 수 있다. 세 번째가 제 왕적 대통령의 권한을 축소하고 국민들에게 이미 익숙한 국무총리의 권한을 강화하는 분권형 대통령제 내지 이원정부제 16) 의 논리이다. 일각에서는 책임총리제 라는 용어를 사용하기도 13) 2010년 6월2일 치러진 지방선거는 한국에서도 분리투표로 인한 분점정부 현상이 일반적인 현상이 되었음 을 보여준다. 서울의 경우 시장은 한나라당(오세훈)이 당선되었지만 시의회는 민주당(74석), 한나라당(22 석)의 분포를 보인다. 경기도의 경우 도지사는 한나라당(김문수)이 당선되었지만 의회는 민주당(71석), 한 나라당(36석)으로 야당이 지배한다(중앙선관위 역대선거정보시스템,http://info.nec.go.kr/). 이러한 결과는 매우 의미가 큰데, 단순히 대통령과 국회의원의 임기를 동일하게 하고 선거를 같은 시기에 치루는 것이 분 점정부의 출현을 예방할 수 없다는 것을 의미한다. 따라서 이러한 상황에서는 단순히 분점정부가 비효율적 이라는 논의는 더 이상 무의미하며 지방정부이건 중앙정부이건 간에 국민이 선택한 분점정부를 어떻게 하 면 대립과 혼란이 아니라 양보와 타협을 통한 조화로운 국정관리가 가능하게 할 것인가가 중요한 논제가 되 었음을 의미한다. 14) 개선안은 크게 보면 현 제도 자체에 문제의 원인이 있어서 개헌이 필요하다는 입장과 현재 나타나는 문제들 은 헌법제도 때문이 아니라 운영상의 문제가 더 중요한 원인이므로 개헌보다는 제도적 상황적 조건이 선행 되어야 한다는 입장(박찬욱, 2004:178)으로 나눌 수 있다 15) 박철언 전 정무장관 역시 내각제를 옹호했다(박철언, 2002). 16) 헌법연구자문위원회 결과보고서는 이원정부제를 제1안으로, 대통령제를 제2안으로 제시하고 있다. 이원정
120 _ 2015 서울행정학회 동계학술대회 발표논문집 하는데 비대화된 대통령의 권한을 축소시키고 국무총리의 권한을 강화한다는 점에서 분권형 대통령제와 동일한 맥락이라 할 수 있다. 17) 결론적으로 한국의 정치제도변화에 대한 주된 논 의는 미국식의 원형적 의미의 대통령제와 분권형 대통령제가 주된 대안으로 제시된다고 할 수 있다. 전반적으로 볼 때 미국식의 순수 대통령제보다는 헌법연구자문위원회가 제1안으로 이원정부제를 제시한 것처럼 분권형 대통령제가 더 선호되는 것으로 보인다. 분권형 대통령 제의 기본골격은 오랜 동안 존재해 온 결과 국민들에게는 친숙한 국무총리의 실제적 권력을 증대시키는 것이다. 그런 점에서 순수 대통령제보다는 국민들에게 더 수용성이 높을 것으로 생각된다. 프랑스의 정치제도는 실제 운영 면에서는 한국과 차이가 있으나 형식적인 측면에 서는 대통령과 수상이 동시에 공존한다는 점에서 가장 적용가능성이 높다. 하지만 프랑스식 헌정체제와 동거정부의 경험이 한국의 분권형 대통령제 개헌에 그대로 적용되기 어려워 보이는 이유들도 있다. 한국의 경우 정치제도는 미국보다는 프랑스에 훨씬 가깝다. 대통령의 임기가 5년으로 단임제이며 국회의원의 임기는 4년이기 때문에 프랑스의 동거정부가 나타나게 되었던 상황과 비슷한 제도적 요인을 가지고 있는 것이다. 그렇기에 시 라크 대통령이 대통령의 임기를 의원의 임기와 같은 5년으로 줄인 것처럼 한국에서도 대통령 과 국회의원의 임기와 선출시기를 맞추기 위한 개헌이 논의된다. 하지만 한국과 프랑스에는 본질적인 차이가 존재한다. 프랑스는 제3 4 공화국의 경험을 통해 의회주의의 전통이 뿌리 깊게 박혀있다. 의회의 내각불신임제도는 구체적인 제도적 예라 할 수 있다. 그렇기 때문에 프랑스의 경우 제1차 동거정부가 나타나게 될 때 우파의 주장을 미테랑이 완전히 무시할 수 없었고 시라크를 수상으로 임명할 수밖에 없었던 것이다. 한국 역시 국회의 국무위원 해임건 의권이나 탄핵소추권이 행정부견제의 수단으로 사용될 수 있다. 하지만 해임건의권은 강제성 이 없고, 탄핵소추 역시 헌법재판소의 판결에 의해 결정된다는 점에서 프랑스의 내각불신임 제도만큼 강력한 대통령 견제수단이 될 수가 없다. 한편, 이러한 의회주의의 전통을 지탱하는 것은 이념적으로 분명하게 구분될 수 있고 상당 한 역사적 전통을 가지고 있는 정당들이다. 좌파와 우파의 이념적 분립이 분명한 것이다. 반 면에 한국의 경우 이념보다는 지역성이 정당을 구별 짓는 중요한 잣대가 된다. 이념적 분립은 부제는 집행부가 대통령과 내각의 두 기구로 구성되고 대통령과 내각이 각기 집행에 관한 실질적인 권한을 나누어 가지는 형태인데 분권형 대통령제나 이원정부는 사실상 같은 대상을 의미한다고 할 수 있다. 17) 정종섭(2002)은 대통령의 역할 재조정이라는 측면에서 내치 중심으로서의 국무총리의 역할 강화를 제안한 다. 구체적으로는 첫째, 국내행정의 실질적 통합, 둘째, 국무회의의의 실질적 주재, 셋째, 국무위원의 임명제 청권 실질적 행사, 넷째, 국무총리의 대국회 활동 강화, 다섯째, 국무총리 사퇴 시 내각 연대책임 등이다.
개헌과 새로운 통치이념의 정립 _ 121 매우 약한데, 가장 큰 원인은 한국전쟁의 경험과 남북한 대치상태로 인한 진보적 사상에 대한 거부반응에 기인한 좌파세력의 약화이다. 그로 인해 한국의 경우 의회주의의 전통이 매우 약 하다. 처음 건국헌법당시부터 대통령제와 의원내각제적 요소가 섞여 있었는데 이것은 앞서 본 것처럼 유진오를 비롯한 헌법기초에 참여한 학자들의 의원내각제 선호와 유력한 정치인이 던 이승만의 대통령제 선호의 타협의 결과로 나타난 것이었다. 이승만이 대통령이 되어 독재 로 치달으며 의회주의는 약화되다가 4.19혁명으로 등장한 제2공화국은 5.16 쿠데타로 인해 붕괴되고 말았다. 그로 인해 한국은 의회주의의 전통이 제대로 생성될 수가 없었다. 그럼에도 계속적으로 국무총리가 제도적으로 존속되어온 이유는 대통령의 필요에 의해서 였다. 국무총리들은 프랑스에서 대통령과 수상의 관계가 종속관계로 연결되어 있을 때와 동 일한 권력관계가 계속적으로 유지되어 왔다. 따라서 국무총리는 대통령이 정치적 위기를 겪 을 때 희생양의 역할을 주로 해왔던 것이다. 결국 한국과 프랑스의 가장 본질적인 차이점은 의회주의 전통의 부재이다. 이런 점을 가장 극명하게 보여주는 사례가 바로 소위 삼당합당 이다. 한국의 경우 여소야 대 상황이 여러 차례 발생했다. 그런데 그 중에서 분점정부나 동거정부 상황과 가장 유사할 뿐만 아니라 여소야대 상황이 국민적 정당성을 획득하고 있었던 시기가 바로 1988년의 제 13 대 국회의원 총선거이다. 13대 총선은 여러 가지로 많은 의미를 띠고 있었다. 우선 1987년 6월 항쟁을 통해 권위주 의 정부로부터 쟁취해낸 대통령 직선에서 김대중, 김영삼 두 후보의 난립으로 인해 대통령 선 거에서 패한 이후에 벌어진 선거였다. 민주화가 완성되기 위해서는 민주화세력이 국민의 힘 으로 쟁취해낸 선거에서 최종적으로 승리하는 것이 최후단계라 할 수 있다. 하지만 양김씨의 분열은 두 후보 합쳐 과반수가 넘는 득표를 했음에도 불구하고 패배하는 최악의 상황을 낳았 던 것이다. 1988년의 선거는 이런 상황에서 민주화의 완성을 위한 새로운 기회를 제공했다. 선거정치학에서 중시되는 개념 중의 하나가 바로 뒤베르제의 법칙으로 이것은 소선거구제 (single-member district)를 채택할 경우 전략적 투표행위로 인해 양당제가 정착되게 된다는 내용이다. 하지만 1988년의 선거는 지역을 기반으로 한 투표로 인해 야당인 민주당, 평민당, 공화당 이 과반수이상 득표하고 다당제가 형성되었으며 야삼당의 연합이 국회를 지배하게 되었다. 이 상황은 미국으로 보면 분점정부 상태이며, 프랑스 기준으로 볼 때 국무총리를 야삼당의 대 표 중에서 임명할 경우 동거정부의 형태를 띤다고 볼 수 있다. 이러한 결과는 지역주의라는
122 _ 2015 서울행정학회 동계학술대회 발표논문집 문제를 내포하고 있기는 했으나 좌절된 민주화의 완성을 위한 국민들의 전략적 투표의 결과 라고 할 수 있었던 것이다. 따라서 야삼당의 협력여부에 따라 민주화의 완성을 볼 수도 있는 상황이었다. 하지만 한국의 경우 분점정부는 삼당합당이라는 기형적 형태로 해소되었다. 이것은 국민 의 의사를 정치세력이 배반한 것으로 의회주의 원칙을 위반한 것일 뿐만 아니라 대의정치에 대한 불신을 높이는 행위였다. 반면에 프랑스의 동거정부는 대통령과 수상간의 견제와 균형을 통해서 의회주의 전통을 지켜나가면서 대통령은 국방과 외교정책을 담당하고 수상은 국내정책을 책임진다는 기본원 리를 제도화시켰다. 한국에서 대안으로 제시되고 있는 분권형 대통령제는 내용적으로 보면 프랑스의 동거정부 하의 정책분담과 거의 같은 내용을 띠고 있다. 하지만 분권형 대통령제는 프랑스의 동거정부 사례에서 드러나는 것처럼 의회주의의 전통이 뿌리 깊게 박혀있을 때 실질적 운영이 가능하 다. 그러나 한국의 경우에는 삼당합당의 사례에서 나타나는 것처럼 여전히 의회주의의 뿌리 는 깊지 못한 것이다. 따라서 한국이 제왕적 대통령제의 폐단을 극복하고 좀 더 민주적인 행정을 수행하기 위해 서는 의회주의를 비롯한 정치적 민주화의 정도를 높여야만 한다. 한편, 앞에서 살펴본 것처럼 선거의 비동시화로 인한 문제점이 매우 큰 것을 살펴보았다. 따라서 분권형 대통령제 개헌을 하건 미국식 대통령제 개헌을 하건 간에 대통령과 국회의원 의 임기를 조정하여 동시선거제를 도입하는 것이 매우 필요해 보인다. 동시선거가 가지고 있는 장점으로는 다음의 것들을 들 수 있다. 첫째, 동시선거가 선거의 횟수를 줄임으로써 선거에 소모되는 비용을 획기적으로 줄일 수 있다. 둘째, 동시선거는 단순 한 선거비용 뿐만 아니라 정치적 비용도 대폭 줄일 수 있고 선거준비로 인한 정치와 행정의 중단을 예방해 예측가능한 정치를 가능하게 한다. 셋째, 동시선거는 투표율을 획기적으로 늘 릴 수 있다. 일반적으로 대통령선거의 투표율은 국회의원선거의 투표율보다 높았다. 낮은 투 표율은 선거를 통해 뽑힌 이들의 대표성을 약화시킨다. 하지만 동시선거를 하게 될 경우 투표 율의 제고를 통해 대표성을 높일 수 있다. 이러한 점은 이미 교육자치제와 더불어 실시된 교 육감선거의 낮은 투표율이 지방동시선거를 통해 비약적으로 증대된 사실을 통해 입증된 바 있다. 물론 동시선거에 반대하는 논리도 존재한다. 5년 단임제를 폐지하고 4년 연임제와 동시 선거를 시행할 경우 소위 중간평가가 사라지게 된다. 하지만 이러한 논리는 두 번째 임기에
개헌과 새로운 통치이념의 정립 _ 123 대한 선거를 통해 평가할 수 있으며 동시선거로 이득과 비교해볼 때 매우 작다고 여겨진다. 따라서 한국인들의 선호도가 떨어지는 의원내각제를 제외한다고 치면, 분권형 대통령제나 미국식 대통령제의 원형으로 개헌하는 것이 답이라 할 수 있다. 물론 이러한 개헌에는 임기조 정을 통한 동시선거가 포함되어야한다. 하지만 이러한 통치구조의 개선으로 한국의 문제가 해결될 것이라고는 기대되지 않는다. 한국이 당면하고 있는 문제는 국가의 방향 즉 통치이념 의 새로운 정립을 통해 해결해야만 할 필요가 있기 때문이다. Ⅲ. 국민투표와 새로운 통치이념의 정립 뒤르카임에 따르면 사회적 사실(social facts)을 나타내는 사회지표(social index)를 살펴보 면 그 사회가 처한 상황을 알 수 있다. 먼저 뒤르카임이 자살론 에서 다룬 대표적인 사회지 표인 자살율의 경우, 2010년 3월 24일 보건복지부의 발표는 심각한 결과를 보여주고 있다(연 합뉴스, 2010년 3월 24일자). 현재 한국의 자살률은 경제협력개발기구(OECD) 국가 중에서 가장 높은 것으로 나타났다. 우리나라의 인구 10만 명당 자살사망자는 2006년 21.5명에서 2007년 23.9명, 2008년 24.3명으로 지속적으로 늘면서 OECD 30개 회원국 가운데 가장 높 았다. 다른 나라를 보면 헝가리 21명, 일본 19.4명, 핀란드 16.7명, 벨기에 15.8명, 프랑스 14.2명, 뉴질랜드 12.2명, 미국 10.1명 순이었다. 실제 통계청 조사에서도 2008년 자살사망자 는 1만2천858명으로 전년 대비 5.6%나 늘어났다. 이것은 산술적으로 하루 평균 35.1명이 스 스로 목숨을 끊는 것이다. 과거와 비교해보면, 증가추세가 확연히 들어나는데, 1998년 자살 자 8천622명과 비교하면 무려 49%나 늘어난 수치다. 추가로 살펴보아야할 사회지표는 출산율이다. 출산율은 현재의 상황을 알려줌과 동시에 미래의 인구분포를 알려준다는 점에서 아주 중요한 사회지표이다. 합계출산율 은 여성 1명 이 평생 낳을 것으로 예상되는 평균 출생아 수를 의미하는데, 한 사회가 현재의 인구구조를 유지하기 위해 필요한 합계 출산율은 2.1명 정도이다. 그런데 유엔이 2010년도에 발표한 세 계 151개국의 합계출산율에서 한국은 사실상 세계 최하위 수준이다(1.22명). 한국보다 출산 율이 낮은 나라로 홍콩(1.02명)과 대만(1.12명)이 있는데 홍콩은 국가로 볼 수 없고 대만은 2005년 추계치만 나와 있기 때문이다. 한국보다는 높으나 출산율이 낮은 나라들은 주로 유럽 의 후진국들로 벨라루스(1.28명), 몰타(1.26명), 폴란드(1.27명), 슬로바키아(1.28명) 등이다.
124 _ 2015 서울행정학회 동계학술대회 발표논문집 반면에 덴마크(1.84명), 핀란드(1.83명), 아이슬란드(2.1명), 노르웨이(1.89명)의 합계출산율 이 높다(한겨레 21 제 801호, 2010: 45). 한국의 합계출산율이 2명 아래로 떨어지기 시작한 것은 1984년(1.74명)부터이다. 통계청 이 2010년 2월에 발표한 2009년 출생통계를 보면 유엔발표보다 낮은 1.15명으로 신생아는 44만 5천명이며, 이들 가운데 절반이 넘는 25만 4천명은 산모나이가 30에서 39살 사이에 존 재했다. 역대 최저 출생아를 기록한 2005년의 경우 30 39살 산모가 낳은 아기는 21만 8천명 이었다(한겨레 21 제 801호, 2010: 46). 요컨대, 저출산과 산모의 연령증대가 동시에 이루어 지고 있는데 이것은 고령화 사회와 직결되는 문제점을 가지고 있다. 그럼 왜 이렇게 출산율이 낮아지고 있을까? 2013년 1월호 나 들 에 실린 인터뷰에 기반 한 기사들은 이 문제에 대해 많은 정보를 제공하고 있다(나 들 2013년 1월호 제3호:10-33). 출산율 저하의 문제는 먼저 가임여성의 결혼율 감소로부터 시작된다. 이른바 비혼 의 증가 이다. 과거에는 결혼 과 미혼 두 가지 범주로 나누었지만 이제는 미혼이라는 말로 포괄하 기에는 그 집단이 너무 다양해서 미혼을 비혼 과 불혼 그리고 만혼 으로 구분한다. 불혼 이란 용어는 원래 동성동본의 결혼을 금지한 제도를 설명할 때 처음 사용되었다. 하지만 지금 은 불안정한 미래 때문에 결혼하기 어려운 이들의 상태를 나타내는 말로 쓰인다고 한다. 만 혼 은 말 그대로 늦게 결혼하는 이들을 가리킨다. 흔히 골드미스 로 불리는 고학력의 전문직 종사자로서 결혼적령기를 지나치고, 눈높이에 맞는 남성을 고르는 데 애를 먹고 있는 사람들 이 주된 대상이다. 비혼 은 좀 더 능동적으로 결혼을 선택하지 않는 것을 의미한다. 결혼을 반드시 해야 하는 것 으로 생각하지 않는 선택의 결과이다. 주된 이유는 한국사회의 가족제 도가 여성에게 요구하는 일들에 대한 강한 거부감이다. 과거에는 이러한 거부감이 주로 페미 니스트 운동가들의 전유물에 가까웠으나 이제는 일반여성들에게도 보편화되어 있다. 따라서 저출산 대책을 논하기에 앞서 결혼파업 에 대한 대책을 제시하는 것이 옳은 순서이다. 위 기 사에서는 결혼파업 의 원인 역시 제시하고 있다. 실제로 인터뷰를 기반으로 문제점 다섯 가 지를 제시하고 있다. 첫째, 부당한 비정규직(시간강사) 처우, 둘째, 뛰는 전세 값과 청년층 주 거문제, 셋째, 대학 졸업 때까지 양육비 2억9천만 원, 넷째, 정규직과 비정규직 간 임금 격차, 다섯째, 치솟는 결혼 비용 등이다. 18) 이러한 상황에서 여성의 비혼 은 여성의 생존전략이라 18) 여성가족부가 2012년 1월 2500가구의 가족원 4574명을 조사해 발표한 제2차 가족실태 조사 보고서를 보 면, 남성의 평균 결혼 비용은 8078만 원, 여성의 평균결혼 비용은 2936만원이었다. 신혼집 마련 비용은 남 성이 평균 6465만원, 여성은 평균 512만원 지출했다. 결혼으로 인해 빚을 진 사람들은 15.4%나 되었고, 평 균부채는 2187만원이었다(나 들 2013년 1월호 제3호: 29)
개헌과 새로운 통치이념의 정립 _ 125 는 것이 이 기사들의 마지막 결론이다. 이러한 점들을 주의 깊게 살펴보면 한국사회의 저출산 추세는 단기간에 역전시키는 일은 매우 어렵다고 평가할 수 있다. 이러한 추세(trends)를 반전시키기 위해서는 몇 가지 대안을 생각해 볼 수 있다. 첫째는, 좀 더 개혁적이고 진보적인 정책을 도입하는 것이다. 선진 유럽국가에서도 과거 출 산율 저하로 인한 문제를 경험했으나 이 문제를 성적 평등(gender equality)의 문제와 관련된 진보적 정책들을 도입한 결과 출산율을 증대시킬 수 있었다. 국가별로 공공육아, 육아휴가, 고용 등의 정책에 있어서 커다란 차이가 존재한다(Meyers, Gornick, and Ross, 1999). 쉽게 예상할 수 있는 것처럼 사민주의 내지 사회주의 정당들이 강력한 영향력을 행사하는 나라일 수록 가족과 직장이라는 두 가지 책임을 동시에 지고 있는 여성들을 위한 복지제도들이 잘 구 비되어 있다. 반면에 영미권의 자유주의 국가들은 가장 뒤쳐져있다. 19) 이런 점을 보면 진보적 인 사회정책의 도입을 위해 진보적 정치세력의 강화가 필요하다. 하지만 불행히도 민주노동 당은 처음에 기대했던 것만큼의 역량을 발휘하지 못했고 최근의 상황은 헌법재판소의 위헌정 당해산심판결과와 더불어 진보정당의 소멸을 걱정해야할 지경이다. 이러한 상황을 고려할 때 한국에서 선진유럽국가의 사민주의적인 진보정책이 국회를 통해 입법화될 것을 기대하는 것 은 매우 어렵다. 또한 2012년 대통령 선거에서의 공약이었던 복지정책의 강화와 경제민주화 는 박근혜 정부에서 사실상 공약( 空 約 )이 되고 말았다. 따라서 첫 번째 대안은 제외할 수밖에 없다. 두 번째 대안은 내부가 아니라 외부로부터 수입하는 것이다. 이것 역시 두 가지로 나눌 수 있는데 하나는 한국사회의 본질적 모순에 해당하는 남북한의 통일이다. 통일이 될 경우 인력 문제를 포함한 많은 문제점들이 해결될 수 있다. 하지만 통일은 우리의 뜻대로 바로 이루어지 는 것도 아니고 언제 통일이 될지 정확한 시점을 예측할 수도 없기 때문에 현재 문제의 해결 책으로 고려하기에는 문제가 있다. 따라서 다른 대안은 한국이 아닌 외국으로부터 인력을 수 입하는 것이다. 이것이 바로 이민정책의 대상이라 할 수 있다. 하지만 본격적인 이민정책을 통해 노동력부족을 해소하겠다는 정책은 기존 국민들에 대한 포기를 동반하고 있는 것이라 할 수 있다. 사실 현 정부의 정책을 보면 이러한 점을 염두에 두고 있다는 것을 알 수 있다. 2013, 2014년의 한국의 출산율은 1.19명에서 1.25명 정도로 추산되고 있다. 인구학적으로 합 19) 자유주의 국가의 대표 격인 미국의 유엔 추계 합계출산율은 2.09명으로 유럽평균보다 높지만, 이것은 이민 자가족에 의한 것이 매우 크다(한겨레21 제801호: 50). 이런 점은 한국에서도 이민이나 다문화가정의 확대 같은 이슈가 매우 중요한 정책의제가 될 수밖에 없음을 함축하고 있다. 그런데 이민이나 다문화정책 역시 사회적 갈등의 요소를 크게 내포하고 있으며 이것을 완화시키기 위해서는 좀 더 진보적인 사회정책들이 요 청된다.
126 _ 2015 서울행정학회 동계학술대회 발표논문집 계출산유리 1.3명 이하인 경우 초저출산 국가라 부르고 있는데 이는 생물학에서 멸종위기종 으로 분류하는 것과 다름이 없는 것이다. 극단적으로 말해 멸종을 향해 달려가고 있는 폭주기 관차나 마찬가지로 인구를 기반으로 하고 있는 모든 제도들은 붕괴될 수밖에 없다. 학교, 군 대 등이 대표적인 예로 교육기관 중 최상층에 있는 대학의 몰락은 피할 수 없는 현실이다. 이 런 상황에서는 당연히 2명 이상 출산하는 가정에게 소득공제를 통해 동기부여하는 것이 필수 이다. 하지만 현 정부에서 행한 세법개정안에서 2인 출산 가정에 대한 혜택은 폐지되었고 3명 이상만이 소득공제에서 혜택을 받았었다. 실제로 3명 이상 낳는 가정은 별로 찾아볼 수 없다 는 점을 고려하면 1명만 낳거나 낳지 말라는 것과 마찬가지이다. 소득공제 파동으로 표 떨어 지는 소리를 듣게 된 새누리당이 급히 불분명한 보완책을 제시하기도 했지만 현정부가 가지 고 있는 고소득층을 위한 속성은 의료보험제도 개선안 연기를 통해 적나라하게 드러났다. 복 지정책을 확대해야만 출산율을 늘려 한국사회의 지속가능성을 높일 수 있다. 그러기 위해서 는 증세는 필수이며 특히 부유층에 대한 소득세와 기업의 법인세를 높일 수밖에 없다. 하지만 박근혜 정부는 이명박 정부 당시 감소된 법인세를 올릴 생각은 전혀 없다. 따라서 이러한 정 책방향이 계속 유지된다면 출산율은 계속 초저출산 국가의 수준을 벗어날 수 없고 그로 인한 문제로 한국사회는 자체적 해결능력은 상실하게 되고 외부에서 수입하는 방안밖에는 없다. 이럴 경우 점점 인구구성상의 문제가 발생하게 된다. 아마도 한국의 인구구조는 새누리당을 지지하는 고소득층이 지배계층을 형성하고 중산층 이하 저소득층은 이민을 통해 들어온 이들 로 구성될 것이다. 하지만 이러한 국가의 방향을 원하지 않는다면 출산율을 늘릴 수 있도록 복지정책 확대와 이를 위한 증세가 수반되어야만 한다. 그런데 대통령선거당시에 박근혜 후 보는 이러한 공약을 제시했지만 대통령이 된 후 모든 약속을 저버렸다. 한나라당, 새누리당으 로 이어지는 보수정권이 스스로의 의지를 가지고 이 문제를 해결할 것으로는 전혀 기대되지 않는다. 그들이 원하는 국가의 방향은 봉건적 귀족국가라고 판단되기 때문이다. 따라서 한국 의 발전방향에 대한 국민적 합의를 개헌과정에서 확립할 필요가 있다. 통치구조에 대한 개헌 안 이외에 봉건적 귀족국가로 발전할 것인지 아니면 출산율을 높이고 사회구성원들이 더불어 잘사는 민주복지국가를 지향할 것인지를 개헌을 위한 국민투표 과정에서 정립할 필요성이 요 청되는 것이다.
개헌과 새로운 통치이념의 정립 _ 127 참고문헌 연합뉴스 2009년 11월 06일. 홍준표 "분권형 대통령제로 개헌해야". 중앙일보 2009년 12월 03일 (목). 안상수 원내대표, '분권형 대통령제' 개헌 역설. 김명주 (2010) 헌법사 산책: 헌법에 비친 주권의 풍경. 도서출판 산수야. 권영성 (1995) 헌법학 원론. 서울: 법문사. 김영태. (2004). 독일과 프랑스의 권력구조 비교 진영재 편. 한국 권력구조의 이해. 파주: 나남. 김현조. (2009). 지방자치론. 서울: 대영문화사. 박찬욱. (2004). 대통령제의 정상적 작동을 위한 개헌론 진영재 편. 한국 권력구조의 이해. 파주: 나남. 박철언. (2002). 헌법을 통해본 제왕적 대통령제 동아시아연구원 대통령개혁연구팀 이수현 편. 대통령의 성공조건 Ⅱ. (재)동아시아연구원. 석철진 (1997). 프랑스의 권력구조 국제평화전략연구원 편. 한국의 권력구조논쟁 1. 서울: 도서출판 풀빛. (2000). 프랑스 이원집정제의 합리적 수용의 정치 박호성 이종찬 외. 한국의 권력구조논쟁 2. 서 울: 도서출판 풀빛. 성낙인 (2013) 헌법학 입문 제3판. 법문사. 이재오 (2014). 이제는 개헌이다. 서울: for book. 이재원 (2007). 대한민국의 국무총리. 파주: 나남. 이준한 (2007a). 결선투표제의 목적과 결과의 불일치 이준한. 개헌과 민주주의: 한국적 정치제도의 비교 연구. 파주: 한울 아카데미. (2007b). 의무투표제와 투표 참여의 향상 이준한. 개헌과 민주주의: 한국적 정치제도의 비교 연구. 파주: 한울 아카데미. (2011) 개헌과 동시선거: 선거주기의 효과에 관한 비교연구. 인간사랑. 임성호 (2003). 미국 의회-대통령 관계의 변화와 지속성: 대통령 반대당의 영향력을 중심으로 미국정치연 구회 편. 전환기 미국정치의 변화와 지속성. 서울: 도서출판 오름. 장훈 (2010a). 대통령제와 여소야대: 불안정성의 정치사회적 기원 장훈. 20년의 실험: 한국 정치개혁의 이 론과 역사. 파주: 나남. (2010b). 대통령의 두 얼굴: 제왕적 대통령과 레임덕 대통령 장훈. 20년의 실험: 한국 정치개혁의 이론과 역사. 파주: 나남. 정종섭 (2013). 헌법학원론 제8판. 박영사. 하연섭 (2003). 제도분석: 이론과 쟁점. 서울: 다산출판사. 함성득 (2009). 한국대통령제의 발전과 권력구조 개편: 4년 중임 정 부통령제 도입에 관한 소고, 서울대학 교 법학 50(3): 203-234. 황태연 박명호 (2003). 분권형 대통령제 연구. 동국대학교 출판부. 허영 (2013). 헌법이론과 헌법. 박영사. 헌법연구자문위원회 (2009). 헌법연구자문위원회 결과보고서.
128 _ 2015 서울행정학회 동계학술대회 발표논문집 최선근 (1998) 미국의 정치체제와 정치안정. 박기덕 편. 민주주의와 정치제도. 성남: 세종연구소. 최형익 (2013). 대통령제 정치적인 너무나 정치적인. 비르투. Duverger, Maurice (1954). Political Parties. New York: Wiley. Hall, Peter and Rosemary C. R. Taylor. (1996). "Political Science and the Three New Institutionalism." Political Studies 44:936-57. Huntington, Samuel (1991). The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. Norman and London: University of Oklahoma Press March, James and Johan Olsen (1984). The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life," American Political Science Review 78:734-49. Mayhew, David (1991). Divided We Govern: Party Control, Lawmaking, and Investigations, 1946-1990. New Haven: Yale University Press. Meyers, Marcia K, Janet C. Gornick, and Katherin E. Ross (1999). Public Childcare, Parental Leave, and Employment. In Sainsbury, Diane (ed.), Gender and Welfare State Regimes. 117-146. New York: Oxford University Press. Schick, Allen (2000). A Surplus, If We Can Keep It." The Brookings Review 18(1). Schlesinger, Joseph and Mildred Schlesinger (1998). "Dual-Ballot Elections and Political Parties: The French Presidential Election of 1995", Comparative Political Studies. 31(1):72-96. Schlesinger, Arthur (1973). The Imperial Presidency. New York: Houghton Mifflin. Weaver, Kent. and Bert Rockman. (1993). When and How Do Institutions Matter?" In Kent Weaver and Bert Rockman (eds.), Do institutions matter? Washington D. C.: The Brookings Institution.