“러시아의 탈소비에트 체제전환과 러시아형 네트워크 국가의 형성”

러시아의 탈소비에트 체제전환과 러시아형 네트워크 국가의 형성 교재 A. Julie Newton and William Thompson (eds.), Institution, ideas and Leadership in Russian Politics (Palgrave Macmillan, 2010) B. Vadim Kononenko and Arkady Moshes (eds.), Russia as a Network State: What Works in Russia When State Institutions Do Not? (Palgrave Macmillan, 2011) A. 서론 ** 참고문헌 ** 서울대학교 외교학전공 석사과정 박 상 연 * Julie Newton, Introduction: Explaining Political and Economic Change in Post-Soviet Russia, in Julie Newton and William Thompson (eds.), Ibid. * Vadin Kononenko, Introduction, in Vadim Kononenko and Arkady Moshes (eds.), Ibid. * Vadin Kononenko, Conclusions, in Vadim Kononenko and Arkady Moshes (eds.), Ibid. * Thomas F. Remington, Presidents and Parties: Leadership and Institution-Building in Post-Communist Russia, in Julie Newton and William Thompson (eds.), Ibid. Ⅰ. 탈소비에트 이후 러시아의 모순적 상황 -소련 붕괴라는 트라우마적 상황에서 이행된 러시아의 제도화 과정은 오히려 대통령의 권한을 강화시킴. 한편, 국가를 구성하는 요소(제도/법/국가 공무원 집단/국가 전략 및 정책)이 제대 로 작동하지 않거나 모순된 논리로 작동하고 있었음. 1. 제도적 모순: semi-presidential political structure 속에서 강력한 대통령제도가 구축(대 통령과 정당 정치를 분리했으나, 오히려 대통령만이 정책 결정의 유일한 근원이 되어버리고 정치 정당은 무력해짐) 2. 목표의 모순: 고르바초프가 설정했던 민주주의적 목적에서 멀어지는 방향으로 정치 제도가 변모함. 이러한 제도를 어떻게 규정할 수 있는가? 이러한 제도를 구성하게 된 요소들은 무엇이며 어떤 상호 작용을 했는가? 이것이 추후 러시아의 미래에 의미하는 것은 무엇인가? 3. 제도적 양식과 지배 권력의 네트워크가 애매하고 모순된 형태로 혼재되어 있는 상황(엘리 트 네트워크와 국가 사이의 구분이 쉽지 않음) Ⅱ. 기존 연구의 한계 및 새로운 분석틀 제시 <그림1> 러시아의 제도 변화에 대한 기존 연구 및 새로운 연구 분석틀

1. rational choice theory: interest라는 단일 요소로 설명하는 경우 불충분한 이해를 제공 culture&institution&leadership 간의 상호작용에 대한 주목 culture의 설명변수로서의 중요성 170년 공산당 일당 독재의 결과, 정당 정치의 제도적 신뢰도는 가장 낮았음. 따라서 대통 령이 자신의 권위를 정치 정당을 통해서 발휘하는 것은 어려웠던 상황 280-90년대 제도 이행기의 트라우마 경험: 대중의 민주주의에 대한 거부감 및 전통적 방 향성에 대한 순응 분석틀의 활용 1고르바초프 -Leadership: 민주주의에 대한 목표와 Idea가 있었음. -Institution: 전통적인 규준에 대한 고르바초프의 도전이 시작 -Culture: 소련의 제도적 문화의 잔존&민주주의에 대한 대중의 인식 부족 세 요소 간의 충돌 2옐친 -Leadership: 개인적 리더쉽이 약한 상황 -Idea&Culture: 일치되지 않은 상황 제도의 변화를 의도치 않은 방향으로 몰아가는 결과 초래 3푸틴 -Leadership: 강력한 리더쉽/전통적(traditional) -Culture: 80-90년대의 국가적인 대변환에 대한 트라우마(전통적 방향성에 대한 순응) -Institution: 권위주의적인 방향 세 요소의 일치: 사회 및 정치경제 엘리트들의 지지를 업음. 2. 민주 이행 이론 및 국가 사유화 모델의 한계: 90년대 이후 러시아가 민주주의로 이행하지 않은 것에 대한 설명성 부족 + 러시아가 state 로서 어떤 성격을 지니는지를 제대로 설명하 지 못함. nation of network state 의 개념을 도입하여 political power의 동학과 국가의 통치 행 위의 동학을 구분 Political power operates by networks and through institutions, whereas governing is performed by institutions and through network... 1) B. 리더쉽과 제도 ** 참고문헌 ** *Thomas F. Remington, Presidents and Parties: Leadership and Institution-Building in Post-Communist Russia, in Julie Newton and William Thompson (eds.), Ibid. *Kenneth Wilson, Political Parties Under Putin: Party-System Development and Democracy, in Julie Newton and William Thompson (eds.), Ibid. Ⅰ. 지도자와 제도 1. 공공재로서 제도와 지도자의 역할 제도는 정보 및 전략 습득 비용과 협의내용을 감시/강제하는 비용을 감소시킴으로써 협력과 1) Vadin Kononenko, Introduction, in Vadim Kononenko and Arkady Moshes, Ibid., p.13.

교환을 증가시키는 역할을 함. 효율적인 의사 대표 및 참정 제도로서 경쟁적인 정당 제도는 이러한 사례에 해당됨. But, 이러한 제도는 공공재로서 일반 행위자들은 정치 제도를 형성하는 것에 대한 인센티브 낮으므로 제도를 만드는 것에 참여하기 보다는 편승하기를 원함(공공재의 역설 발생) 이 때, entrepreneur 적 리더는 공공재의 역설을 해결하면서, 궁극적으로는 제도가 자신 의 권력을 증대시키는 방향을 추구 1 호혜적 리더: 멤버들의 선호를 모을 수 있는 제도들을 증가(선거 확대, 의사 결정권 확 대, 새로운 부서/사법 기관/자문 기구 등을 확대하고 교육/보건 등의 정치적 공동체 참여 방 법을 늘릴 수 있는 제도 확충 2 독재적 리더: 참여 권리를 감소시킴. 선거를 취소하고 투표권을 축소시킴. 법령의 권한을 증가시키며 미디어를 통제하며, 사법권의 자율성을 감소시키며 반대당의 참여와 능력을 억제 함. -온건 독재: 군대 원리/관료적 원리에 의해서 독재. 그들을 존속시킬 수 있는 제도를 유지 -약탈 독재: 원칙을 무시하고 사회 자원을 자신을 위해서 고갈시킴 Ⅱ. 제도 고안자로서의 리더의 역할 - 소련은 중앙 집권적 성격이 강했기 때문에 개별 리더들이 제도의 고안자로서 중요한 역할 을 했음 1. 고르바초프의 제도 개혁 1980년대, 소련의 상황 : Status quo를 원하는 권력 집단의 제도 독점 vs 정책 개혁의 필요성 정책 개혁이 아닌 제도 개혁이 요구되던 상황 glasnost(개방): 고르바초프 자신의 리더쉽을 소모하지 않고, 제도 개혁의 반대자들을 대중 의 참여에 의한 압박을 통해 견제하기 위한 소통 채널의 개방 고르바초프 자신의 지도적 권 한을 확보하는 대가로 상대방의 정치 참여 권한을 줌 1990년, 대통령제 도입을 통해서 행정부의 수반이 되는 권력을 얻는 대신 선거를 통한 경쟁 적 다당제 도입=민주주의적 가치(다원주의, 권력분립) 실행 + 기존 소련 공산당의 권력 독점 에 대한 견제 2. 고르바초프와 옐친의 grand bargain grand bargain - 집단적 리더쉽의 수반으로서의 대통령제를 만드는 대신 다른 정치적 행위자(정당/지방의 지도자)들의 정치 참여 및 의사표현권을 보장 - 의회에서도 보다 여러 정치 세력에 의사 결정권을 주는 대신 의회 내의 권한을 확대하 고자 했음 부작용: 리더의 문제/지방 정치의 문제/급격한 제도 변화를 뒷받침할 수 있는 의사 통합의 문제 - 대통령의 정부에 대한 정치적 통제 실패+정당 체제와 행정부 간의 분열 및 정당 체제의 규합 실패 및 정당 시스템을 지지할 수 있는 사회시민 조직의 부족으로 인한 경쟁적 정당 시 스템의 미성숙 - 정치 영역에서 경쟁적 정당 시스템의 효력이 약화

푸틴의 제도 구성과 대통령 권한의 공고화 1 푸틴과 기존 지도자의 차이: 경쟁/개방적 민주 정치를 통한 것보다는 강한 행정적 통제 를 통한 정치 권력 및 질서 수립 대통령의 권한의 증대 및 정당과 지역 지도자의 권한 축소 -지도적인 정당 이외의 반대당들의 정치 참여 권한의 축소 -지역 지도자들의 연방 정책 결정 접근 권한 제한 2푸틴 시기 정당 정치 시스템과 선거: 정당 시스템의 공고화 과정이 민주주의 이행으로 이 어진다는 기존의 민주주의 이론에 대한 예외 사례. 푸틴 1기에는 정당 시스템의 공고화가 있 었음에도 민주화 정도는 퇴보했음. 민주주의 확립에 중요한 것은 다당제 정당 제도가 아니라 공정하고 자유로운 선거와 민주주의에 대한 진정한 의지를 가지고 정부를 견제할 수 있는 당 의 존재임. C. Network and Sistema 서울대학교 정치외교학부 외교학전공 김 재 영(석사과정) ** 참고문헌 ** Olga Kryshtanovskaya and Stephen White, "The Formation of Russia s Network Directorate," in Vadim Kononenko, Arkady Moshes (eds.), Russia as a Network State : What Works in Russia When State Institutions Do Not? (New York: Palgrave Macmillan, 2011). Alena Ledeneva, "Can Medvedev Change Sistema? : Informal Networks and Public Administration in Russia," in Vadim Kononenko, Arkady Moshes (eds.), Russia as a Network State : What Works in Russia When State Institutions Do Not? (New York: Palgrave Macmillan, 2011). Pavel Baev, "Crooked Hierarchy and Reshuffled Networks: Reforming Russia s Dysfunctional Military Machine," in Vadim Kononenko, Arkady Moshes (eds.), Russia as a Network State : What Works in Russia When State Institutions Do Not? (New York: Palgrave Macmillan, 2011). Ⅰ. 러시아 네트워크 명령체계의 형성 1. 소비에트와 민주화 이행기의 네트워크 소비에트 체제의 운영: 소련 공산당 + 직위를 독점한 통치집단의 네트워크 1자기안정적 과두체제(내부적 견제와 균형, 암묵적 합의) 2비공식적 협약(내부충원과 족벌 주의 방지, 능력에 따른 고위직의 개방) 3지역적 이동과 경력 특화의 변화 등 고르바초프 이후 1민주화: 시민선거나 당내 무기명투표 중시 2경제적 변화: 생산자원에 대한 사유 인정, 네트워크를 이끄는 지위의 불안정성이 증대 옐친 시기 1정치: 비주류 들의 네트워크 진입과 새로운 명령체계가 형성, 과거 공산당 특권층인 노멘 클라투라(nomenklatura) 소속 인사들의 정부 진출(대통령실, 러시아 정부, 지방정부) 2경제: 국유기업들이 경매를 통해 개인 소유주에게 매각됨. 2. 탈사회주의 이후의 네트워크: 푸틴식 네트워크 명령체계 의 구축 정치 - 권력 공고화, 새로운 네트워크의 보호기제 확보, 효율적인 국가권력 재건 - 1선거제도 개혁과 통제 강화 2연방권역의 설치 및 대통령 전권의 파견, 주지사 직선제 폐 - 4 -

지 3경제인, 기업인(Oligarch)들의 영향력 제한 4각 수준의 지도급 인사들의 단결과 헌신 을 유도하는 포괄적 네트워크 구축(공산당 모방) 경제 - 주요기업들에 대한 통제권 재구축 시도 - 측근 인사들의 주요기업 내 이사회 진입(메드베데프-가즈프롬 등, 그 외 다수 정부관료), 실 로비키(siloviki, 정보장교 출신의 기업간부)들의 핵심 국유기업 진출이 두드러짐. 푸틴식 네트워크 명령체계 의 구축 - 측근인사들의 정 재계 진출, 엘리트 구성의 안정화(신인 등장, 상향식 이동 순환), 대안적 권력 중심의 제거, 모든 국가 기구의 규제와 복종, 국가에 의한 관리 - 네트워크 자체에 충성을 바치는 인사들로 구성된 네트워크에 의해 추동됨. 메드베데프 시기의 연속성 - 러시아계이자 푸틴이 구축한 네트워크의 일원이며, 대중적 지지 기반이나 강력한 동료집단 이 없는 약한 정치인이라는 점에서 완벽한 후계자. - 강제력의 행사에 관한 부문에서는 여전히 푸틴이 지도력을 행사함. 한계: 소비에트 체제처럼 자기안정적 기제 구축의 불완전성, 외부 충격에 대한 취약성 (2008년 후반 경제위기와 연방예산의 적자), 부패의 문제, 불만을 표출할 수 있는 헌정적 경로의 부재(레닌그라드와 칼리닌그라드의 자발적 시위) Ⅱ. 러시아의 통치 네트워크와 시스테마 1. 시스테마(Sistema) 공식적 규범의 복잡성과 비일관성, 처벌의 선택성, 불문율(unwritten rules) 의 작동, 공식 적 제도의 결함과 비공식적 수단의 결합에 기초한 러시아의 권력 및 통치구조 1) 시스테마의 특징 온정주의, 강력한 지도자, 비공식적 제도의 구성, 구두 또는 개인적 경로로 전달되는 명령 과 이에 대한 해석 및 복종, 전문성이 아닌 순응, 개인적 충성심, 족벌주의에 의한 인사, 임명과정의 개인화와 뇌물에 의한 임명(blat appointment), 상관 및 추천자와의 유대 형 성, 협박에 의한 통제 등을 특징으로 함 1강제된 협력과 두려움(임명직에 나가기 위한 불가피한 선택, 비적격자의 임명) 2전통, 관습, 관행 3감정적 유대와 복종, 충성 4경제적 합리성과 현실적 이익들(뇌물, 상납 등) 등을 통해 시스테마에 대한 순응이 이루어짐. 행정적 지대(administrative rent) 와 유착의 문제 - 유착관계: 기업가 = 상납을 통해 국가의 포획(state capture), 정부의 기능 획득 + 관료 = 정부의 기능을 제공하고 그 댓가로 부를 축적함. - 상업은행들은 납세자이자 재정기관들의 대리자로서 기업과 국가 간의 세금 최적화(tax optimization), 세금 거래 의 중개역할을 수행 2) 시스테마의 작용과 영향 네트워크를 통한 비공식적 압력의 행사는 단기간 내에 목표를 달성할 수 있는 효율적인 정 책 수단임. 그러나 비공식적 접근은 장기적 관점에서 현대화가 지향하는 권력분립, 재산권, 법 앞의 평등 등의 전략적 목표를 저해함. 이는 네트워크 국가가 직면한 현대화의 덫 2. 시스테마에 대한 도전과 평가 1) 반부패정책 - 5 -

메드베데프 집권 이후부터 부패 문제의 구조적 성격을 인정하고 이를 안보위협으로 규정한 가운데 두마에 법안을 제출(2008)하는 등 다양한 차원에서의 대응이 이루어지고 있음. 그 러나 법안 시행은 2009년에서 2010년으로 연기되었고, 부패가 일상으로 받아들여지고 있 는 상황에서 반부패정책의 실효성이나 미래에 대해 부정적인 입장이 우세함. 1법률상 허점과 개인적 보복을 위한 악용 가능성 2러시아 지도자들의 반부패 노력을 과 시하기 위한 기만성 3국가의 권력구조 자체가 불법 행위의 핵심인 상황을 회피한 느슨한 (naïve) 조치라는 점 등이 지적됨. 2) 전화에 의한 정의(telephone justice) 법원의 결정에 대해 비공식적 경로(금전의 제공 등)을 통해 압력을 행사하는 관행을 말하 며, 법률적 허무주의(legal nihilism) 의 원인임. 부패 등의 압력에 대한 판사들의 취약성, 정치적 목적을 위한 법률의 오용 가능성 등이 광범위하게 인정되고 있음. 메드베데프는 이를 타파하겠다고 공약했으며, 법원의 재정적 독립, 판다들의 안전 보장, 법 관 임명이나 징계절차에 대한 행정적 영향력의 제거 등을 시도하고 있으나. 비공식적인 형 태로 작동하는 전화에 의한 정의 에 대처하기에는 어려움이 있음. 3) 뇌물에 의한 임명(blat appointments) 시스테마 내에서는 경험보다는 개인적 관계, 후견 관계 등이 인사에 중요하게 작용함. 특 히 공직 임명과 관련하여 이러한 경향이 두드러짐. 2008년 이후 메드베데프는 공직 임명 을 위한 국가적 차원의 데이터베이스 구축, 전문가 지명에 있어서 대통령의 쿼터(quota) 설정 등을 주장함. 기업 부문과 관련하여 메드베데프는 국가관료들이 주요 기업들의 이사회에 포함되는 관행 에 대해 반대 입장을 밝혔음. 또한 100명의 지명자로 구성된 골든 리스트 를 발표하기도 함. 이에 대해서는 메드베데프의 반부패 의지를 보여준다는 긍정적 평가와 투명성에 대해 문제를 제기하는 부정적 평가가 공존함. 4) 평가 저자는 메드베데프 집권 이전까지는 시스테마의 특징들에 대해 공개적 문제제기가 이루어 지지 않았다는 점을 지적하고 있음. 그러나 이러한 시스테마의 변화는 기층 수준에서부터 의 점진적 방식을 통해서만 이루어질 것이며, 이로부터 나타나는 역설은 메드베데프가 변 화를 이끌어내기 위해 비공식적 수단을 활용해야만 할 것이라고 봄. 러시아를 현대화하려는 시도는 변화를 거부하는 시스테마의 저항에 부딪히거나, 행정권력 이 기반을 두어온 시스테마에 대한 통제력을 상실한다는 점에서 난관에 봉착할 것임. Ⅲ. 뒤틀린 위계구조와 네트워크의 개편 시도: 그루지야 전쟁 이후 러시아군 개혁의 사례 1. 그루지야 전쟁 개전 이후 러시아군 병력이 배치되는 과정에서 주도면밀한 준비나 계획이 있었다면 나타날 수 없는 병력 배치의 혼선이 나타남. 당시 러시아 최고지도부는 메드베데프와 푸틴의 부 재, 세르디유코프(Serdyukov, 국방장관)의 군사개입 반대, 마카로프(Makarov, 합참의장) 의 상황파악 미숙, 작전 및 지휘간부 교체 등으로 혼란스러운 모습을 보임. 전투명령의 하 달 및 실행을 주도한 것은 샤마노프(Shamanov, 중장), 마카로프(Makarov, 중장) 등으로 추정됨. 러시아 지도부는 전쟁을 일으킬 계획이 없었기 때문에, 메드베데프와 푸틴은 이러한 독자 적인 정책결정에 불쾌해했고, 전쟁 과정에서 드러난 혼선과 인력 과잉은 그들로 하여금 급 - 6 -

진적인 개혁을 통해 군내 네트워크를 재조정하도록 만들었음. 2. 국방장관 세르디유코프의 개혁 시도와 한계 그루지야 전쟁에서 승리를 거둔 이후, 메드베데프와 푸틴의 의사를 전달받은 세르디유코프 는 병력이 줄어든 부대단위의 해체, 장교와 사병 등 인력간의 불균형 해소 등을 통해 군대 구조개혁의 개혁을 선언 지상군 부대단위 감축(1890개 172개), 장교단 감원( 35만명 15만명) 세르디유코프 주도 개혁의 한계: 12009년 이후 경제위기와 중첩된 재정 확보의 어려움, 2퇴역군인들에 대한 적절한 조치의 부재, 3인력충원과 전문직업군(all-professional army) 전환 가능성에 대한 낙관적 가정의 문제 4개혁을 추진하기 위한 지지 확보 소홀 3. 경합하는 네트워크와 대전략 러시아군 내부에는 경합하는 네트워크들이 존재함. 제2차 체첸전쟁(1999~)을 거치는 과정 에서 집권한 푸틴의 경우, 재래식 전력을 강조하는 분파와 전략미사일군을 중시하는 분파 가 대립하는 가운데 초기에는 전자와 협력하는 모습을 보임. 그러나 취임 이후 점차 전략 군의 비중을 강조하는 태도를 취함. 메드베데프 역시 이러한 기조를 이어가고 있음. 러시아군 내에 존재하는 다양한 네트워크와 부작용: 전략미사일군을 중심으로 한 미사일 네트워크, 장거리 항공사령부와 공군을 중심으로 한 네트워크, 해군과 선박 건조에 관한 네트워크, 우주군 사령부에 의한 네트워크 등 네트워크들 간의 복합적이고 역동적인 상 호작용으로 인해 많은 비용을 투입함에도 군사력 현대화를 달성하지 못함. 특정 프로젝트 에 대한 예산 증액이 다른 중요한 자산이나 기반에 대한 투자 감소를 초래함으로써 우선시 되어야 할 계획들에 있어 차질을 가져옴. D. Local Politics and Network ** 참고문헌 ** Nikolay Petrov, "Who is Running Russia's Regions?," in Vadim Kononenko, Arkady Moshes (eds.), Russia as a Network State : What Works in Russia When State Institutions Do Not? (New York: Palgrave Macmillan, 2011) J. Paul Good, "Russia s Gubernatorial Elections: A Postmortem," in Julie M. Newton and William J. Tompson (eds.), Institutions, Ideas and Leadership in Russian Politics (New York: Palgrave Macmillan, 2010). 1. 러시아의 중앙-지방관계와 푸틴 이후의 중앙집권화 2000년 이전까지 지방정치의 주체는 주지사였으나, 푸틴 집권 이후 급속한 중앙집권화가 시작됨. 지방의 정치적, 경제적 발전에 대한 중앙의 직접적 영향력이 점차 증대되고 있으 나, 이러한 영향력이 효율적으로 사용되고 있지 못함. 이는 연방기관 간의 조율 부재와 상 호경쟁, 강력한 제도의 부재와 공식적 비공식적 네트워크를 통한 영향력을 행사시도를 통 해 나타남. 중앙에 의한 하향식의 강압적 통제가 이루어짐. 각 지방은 지속적인 비제도화(deinstitutionalization), 기업화(corporatization)를 거치면서 네트워크 국가로 변모해가는 조짐을 보임. 통치 엘리트들은 러시아를 하나의 기업으로 간 주하고 있으며, 비정치화(정치적 경쟁과 대중정치의 쇠퇴)가 진행됨. 러시아라는 기업을 운 - 7 -

영함에 있어서 영향력을 발휘하는 것은 주요 기업-정치 연합(clan)임. 2000년 이후 러시아 정치체제의 연방적, 민주적 성격은 푸틴과 메드베데프 시기를 거치면 서 점차 위축됨(주지사 직선제의 철폐 등). 그러나 경제위기를 겪으면서 이러한 정치체제와 중앙-지방관계의 내적 불안정성은 더욱 악화되는 양상을 보임. 2. 중앙-지방관계의 재조정 1) 푸틴에 의한 중앙-지방관계의 재조정 러시아의 주지사 제도는 고르바초프의 개혁 제안(1988) 옐친에 의한 주지사 임명(과도 기) 주지사 직선제 실시(1996~97)로의 변화를 거침. 직선제 실시 후 첫 선거에서는 옐 친이 임명한 현직 주지사들이 다수 패배함으로써 중앙정부에 대한 지방의 불만, 현직 주지 사들에 대한 중앙의 지원전략 부재 등이 노정됨. 이후 주지사들은 크렘린 대신 지방 엘리 트와 협력하거나 지역주의를 활용함으로써 민주적 정당성 을 주장함. 푸틴 집권 이후 지방에 대한 크렘린의 개입이 점차 강화(인사, 급료, 지방과 주지사의 자율 성 침해 등), 특히 Beslan 인질 사건(2004) 이후 푸틴은 지방에서의 국가 행정 약화를 언 급하며 주지사 임명제로의 회귀를 선언함. 대통령의 신뢰를 상실할 경우 라는 모호한 조건 에 따라 푸틴에 의한 주지자의 지명이나 철회가 가능해짐. 지방의회의 경우, 정상적으로 작동하는 행정권력체계 를 방해하지 못하도록 해산하는 것이 정당화됨. 2) 주지사 직선제 철폐와 헌정성(constitutionality)에 관한 논쟁 푸틴은 각 지방은 독립적으로, 그리고 러시아 연방의 헌정체제의 원칙에 따라서 각자의 정부 체제를 결정하고, 연방정부와 지방정부는 단일한 행정권력체계 를 구성하며, 지방정 부는 연방정부와 동일한 원칙에 입각해야 한다고 주장했고, 이후 제출된 법률 초안을 둘러 싸고 찬반논쟁이 전개 (찬성) 대통령의 자율성과 통제력을 극대화 / (반대) 헌법재판소 를 끌어들여 찬성 측을 견제하려 했으나, 헌법재판소의 소극적 태도로 실패함. 찬성측은 직접선거를 통해 이루어지는 정부에 대한 시민의 권한 부여라는 본질적 측면보다 는, 대통령 취할 수 있는 행동의 최대범위에 관한 것으로 논쟁의 초점을 제한시킴. 3) 연방주의에 관한 논쟁 주지사 직선제의 철폐는 단순히 대통령-주지사의 관계에 국한되는 것이 아니라, 보다 일반 적인 차원에서 중앙-지방관계에 관한 것임 (찬성) 주지사 직선제 실시 이후 나타난 연 방의 총체적 해체, 연방주의와 분리주의의 동일성, 푸틴식 개혁에 의한 matreshka 연방주 의의 제거 등을 주장 / (반대) 권력분립의 원칙에 대한 침해, 지방의회에 대한 압력의 강 화 등 이 논쟁은 지방에 대해 대통령이 행사할 수 있는 권력 범위의 규정에 관한 것이었고, 러시 아 연방주의의 형태에 관한 이견을 드러내었으나, 이를 해결할 방안에 대해서는 합의를 이 루지 못함. 결국 크렘린은 타협의 형식을 갖추었으나 거의 양보를 하지 않은 채 본래의 요 구를 관철시킴. 4) 결과: 주지사와 지방의회의 반응 주지사들은 푸틴의 조치와 대통령의 권한을 강화하는 법률에 대해 오히려 지지하는 태도를 보임. 2) 임명제로의 전환을 통해 주지사들은 1임기제한 등 법률적 문제의 해결 ; 2선거를 통해 획득한 불안정한 권한이 아닌 푸틴의 지지에 기반한 강력한 권한의 획득 2) 푸틴 집권 1기 동안 주지사의 지위가 많은 타격을 받은 상황이었지만, 여전히 선거를 거쳐 선출되었 다는 점에서 유리한 위치를 차지하고 있었음. 그러나 주지사 선거제 폐지를 위한 푸틴의 조치는 방어 적인 것이 아니었음. (푸틴이 지지하는 주지사 후보들의 높은 당선율) - 8 -

일부 지방의회들은 대통령에게 지방의회 해산권을 부여하는 법률안에 대해 반발했으나, 대 부분은 큰 저항을 하지 않음. 이는 지방의회가 대통령이 지명한 주지사를 거부할 경우 해 산될 위험을 우려하면서도, 다른 한편으로는 대통령과 함께 주지사에 대해 통제를 가할 수 있는 기회를 인식했기 때문임. 그러나 새로운 체계에서 지방의회들이 획득한 권한은 대통 령의 개입없이 주지사를 몰아낼 수 있는 힘과는 비교할 수 없는 것이었음. 3. 관리 체계: 특징과 발전 중앙에 의한 법적, 조직적 변화를 통해 이전 시기의 체제적 취약성과 재정적 제약 극복을 시도(푸틴 1기) 중앙의 역할을 점차 확장해나감(푸틴 2기 이후) 새로운 지방 관리체계의 특징은 통합, 비개인화(depersonalization), 강화된 종속, 수직적 연계의 강화와 수평적 연계의 약화, 비정치화, 대중성의 감소, 사회적 피드백의 약화, 인적 순환의 강화 등 중앙에 의한 대규모 사회경제적 개혁에 관한 정책결정이나 정책실행에 있어 비효율성을 보여줌. 1) 관리 체계의 발전: 개괄과 6가지 특징 1 방사상(radial) 관계의 과도한 발달과 동심원적 관계의 미발달: (옐친 시기) 중앙-지방 간 의 수직적 연계나 지역 간의 수평적 연계는 약하고, 지방 내에서의 수평적 연계는 강함 (푸틴 시기) 수직적 연계가 강화 2 관리체계를 구성하는 하향식 요인들의 강화: 지역 엘리트의 개방성 증대, 하향식 관리의 강화, 통합의 달성 등은 긍정적이나, 연결의 단절로 인한 역내관리의 효율성 저해, 과도한 통합, 직접적 연결과 피드백 간 불균형 등 부정적 결과도 초래됨. 3 네트워크적 양상: 2005년 우크라이나의 오렌지 혁명 등을 거치며 준공식적인 위계적 관리 양상이 등장함. 2005년 국가 프로젝트 실행을 위한 대통령 위원회, 2006년의 국가 반테러 위원회, 2007년의 국가 반마약 위원회 등이 수립되면서 지방에 지부를 갖춤. 집권당이 된 통합러시아당(United Russia)도 점차 세를 불려나감. 4 기존 안전기제의 파괴: 대통령을 제외한 모든 정치제도와 행위자들이 약화되어감. 직선 주 지사들은 중앙의 압력에 제동을 거는 역할을 수행했으나, 2005년 이후에는 임기를 보장받 지 못하고, 중앙의 명령을 실행하는 성과에 따라 능력을 평가받게 됨. 5 관리의 국유화(etatization)와 초기화(primitivization): 정당과 NGO와 관련한 (준)수직화의 양상이 나타남. 정당에 관한 새로운 법안이 통과된 이후 등록된 정당과 국가로부터 재정 및 다양한 혜택을 제공받는 정당의 수가 격감했으며, 시민사회에 대한 지원 이라는 명목으 로 행정적 통제 하에 놓인 준공식 단체들이 늘어감. 6 자치정부의 포함: 지방자치 개혁을 통해 보다 의존적인 형태의 지방자치가 이루어짐. 국가 주의적 사고 에 입각한 개혁은 국가로부터 지방정부를 분리시키는 헌정적 원칙에 대한 포 기를 의미하며, 푸틴에 의한 권력의 수직관계 에 지방자치정부가 통합됨. 2) 러시아 지방통치의 요소들 1 중앙-지방관계: 연방 차원의 중앙-지방 네트워크가 지방 네트워크를 포괄하며, 지방 엘리 트를 대표하던 주지사는 중앙에 의해 지명된 중앙의 대표자로서 역할을 수행함. 2 주지사: 주지사가 지역 내에서 수행할 수 있는 역할들은 약화됨. 관료 출신의 주지사, 연방 고위직 출신의 주지사, 두마 등을 거쳐 임명된 주지사가 늘고 있으며, 일정한 검증 기간을 거쳐 지방행정 고위직에 입문하는 재계 출신의 기술관료들도 존재함. 3 주지사 임명제: 푸틴 시기 이후 주지사 임명에 있어서 각 연방권역에 파견된 대통령 전권 에게 중요한 역할을 부여했고, 지방의회 내 다수당에게 후보자 지명 권한을 부여함으로써 - 9 -

사실상 통합러시아당의 영향력을 강화함. 바랑고이(Varangian) 모델 을 채택하여 현직 주 지사 대신 지역과 연계가 없으므로 크렘린에 대한 충성도가 높은 외부인사들을 차기 주지 사로 임명함으로써 통제력 강화. 3) 4 대통령 전권의 역할: 8개의 연방 권역에 파견되는 대통령 전권은 모스크바와 주지사 간의 중재자이자, 권역 차원에서 활동하는 대통령의 참모들 중 수뇌임. 대통령 전권 임명은 지 역의 문제를 해결하기 위해 이루어지지만, 크렘린의 지도를 따르지 않는 인사를 좌천시키 기 위한 수단으로 활용되기도 함. 4) 5 지역 네트워크와 간부의 순환: 지방엘리트들의 자율성은 줄고 있지만 통일성(uniformity) 은 유지되고 있으며, 지방의 권력은 소수에게 집중됨. 중앙의 정치엘리트 혁신 노력, 자연 적 변화, 세대교체 등이 이루어지고 있음. 지방정부, 정당(통합러시아당), 검찰, 법원 등 다 양한 영역에서 권력의 분화가 일어나고 있음. 특히 간부의 순환이 곳곳에서 나타나고 있는 데, 이는 특정 지역과의 연계를 없애기 위한 필요나 제도적 절차에 의해 진행됨. 3) 이르쿠츠크주(Irkutsk oblast) 와 바시키리아(Bashkiria)의 사례 1 이르쿠츠크: 해당지역 출신의 직선 주지사(Boris Govorin, 1997-2006) 이후, 3명의 주지 사가 취임. 이들의 임명 과정에서는 중앙정부의 영향력, 푸틴이나 푸틴 측근과의 직간접적 관계가 중요한 요인으로 작동함. 2 바시키리아: 이 지역 공화국을 1990년부터 이끌어온 Rakhimov가 대통령으로 재임. 2003 년부터 이를 교체하기 위한 모스크바의 개입이 시작됨. 이에 Rakhimov는 석유화학공업을 연방으로 이전함으로써 타협하고, 모스크바가 임명한 연방관료들과 좋은 관계를 유지하면 서 집권을 연장함. 그러나 바시키리아 계의 Khamitov에 의해 끝내 교체됨. 5. 평가 크렘린은 지역의 폐쇄성을 타파하고 고위관료들을 모스크바에서 임명하는 체계를 회복시키 고자 함. 이러한 네트워크는 주지사직을 수행할 후보자를 제공함. 그러나 (1) 새로운 관리계획을 집행함에 있어 자치정부와 자치조직을 훼손하고 ; (2) 안정 기에는 잘 작동하지만 지역 엘리특들과의 연계에 기반한 관리능력이 중시되는 위기시에는 비효율적임, 또한 중앙과 지방 간의 의사소통에도 심각한 문제를 야기함. <문제제기> 저자들은 소비에트 이후의 러시아를 네트워크 국가로 규정하고자 한다. 그러나 저자들이 묘 사하고 있는 러시아 통치체제의 현실은 각 부문을 장악하고 있는 엘리트나 행위자 간의 유기 적 연계에 기반한 네트워크라기보다는 일부 행위자들이 러시아 사회의 각 부문을 장악한 소비 에트 이후의 신( 新 )권위주의 체제라고 할 수 있다. 소비에트 이후 러시아의 현실을 이해함에 있어 굳이 네트워크 의 시각을 도입할 필요가 있는가? 네트워크 의 시각에 기반한 접근은 과 연 얼마나 새로운 측면들을 보여줄 수 있을 것인가? E. 러시아의 정치경제와 국가 3) 그러나 시간이 지나면서 대중들 사이에서는 사회계약 이 더 이상 작동하지 않으며, 각종 권위들이 의 무를 다하지 않고 있다는 인식이 자라나고 있음. 이러한 인식을 초래한 체제의 기초에 대한 도전이 시작될 것임. 4) 2009년 대통령 전권직 임명을 통한 Viktor Ishayev의 좌천 - 10 -

이준석(서울대학교 정치외교학부 외교학 전공 석사) ** 참고문헌 ** Philip Hanson, "Network, Cronies, and Business Plans: Business-State Relations in Russia." in Vadim Kononenko, and Arkady Moshes(eds.), Russia as a Network State: What Works in Russia When State Institutions Do Not (New York: Palgrave and MacMillan: 2011). pp. 113-138. William Tompson, "Back to the Future? Thoughts on the Political Economy of Expanding State Ownership in Russia" in Julie Newton and William Tompson(eds.), Institutions, Ideas and Leadership in Russian Politics (New York: Palgrave and MacMillan: 2010). pp. 67-87. 2000년 이후 러시아 정치경제에서는 국가, 중앙 정부(central state)의 비즈니스 영역에 대 한 적극적 개입이 두드러지고 있으며, 이는 국가 소유권(state ownership)의 확장, 그리고 고 위 관료-과두 재벌 간 한층 더 공고해진 유착 관계와 극심한 부패라는 두 가지 결과를 낳았 다. 1. 국가 소유권의 확장과 정부-기업 관계의 역전 푸틴 집권 이후, 특히 그가 재선에 성공한 2004년 이후 러시아에서는 비즈니스 영역에 대 한 국가 소유권의 확장이 두드러지게 나타나고 있다. 2004년에서 2007년 사이 상위 20개 대 기업에 대한 정부의 보유 지분은 종래의 11%에서 40%로 상승하였으며, 그 범위 또한 에너지 기업에 집중되었던 과거와는 달리 점차 대중매체, 교통(자동차, 항공), 그리고 소비재 생산 기 업 등으로 확대되고 있다. 비록 2008년의 세계적인 경제 위기로 둔화되었지만, 러시아 정치경 제의 후견주의(clientelism)적 구조는 이와 같은 경향의 역전 가능성에 대한 부정적 전망을 강 화하고 있다. 2000년대 이전 러시아에서 정부와 기업 간 관계는 우세한 자본과 정치력을 앞세운 여러 과 두재벌들이 정치권에 영향을 미치는, 비즈니스 영역의 국가 포획(state capture) 양상을 보였 다. 1990년대의 급격한 경제체제 이행의 과정과 부작용을 관리, 감독할 수 있는 관련 제도와 규정- 특히 세제(taxation) -이 부재한 상황에서, 국영 기업의 전격적인 사유화는 짧은 시간 안에 엄청난 부를 축적한 소수 과두 재벌(올리가르히)의 성립으로 이어졌다. 올리가르히들과 그들의 기업은 기반이 미약했던 당시 중앙정부의 가장 든든한 정치, 경제적 지지자였으며, 그 대가로 각종 사법적, 경제적 혜택을 보장받았다. 1990년대의 정부-기업 간 관계는 푸틴의 집권, 구체적으로는 2003년의 유코스(Yukos) 사 태를 기점으로 점차 역전되기 시작하였다. 현재 러시아에서 정부의 기업에 대한 지배권 강화 는 국유 자산의 확대를 통한 직접적 통제, 긴밀한 유착 관계에 있는 재벌들에 의한 간접적 통 제, 그리고 두 가지가 혼합된 방식의 크게 세 가지 방향으로 전개되고 있다. 보다 구체적으로, 정부는 형사적 처벌의 대상이 된 민간 기업의 자산 인수, 민간기업과의 인수합병, 또는 민간 기업의 주식 매입을 통해 과두 재벌들과 그들이 이끄는 기업에 대한 정치, 경제적 영향력을 강화하고 있다. 이와 더불어 세친(I. Sechin), 메드베데프(D. Medvedev) 등 정부 고위 관료들 이 주요 에너지 기업의 고위 경영진을 겸직하는 현상 5) 은 기업의 정부에 대한 종속을 심화시 5) 실로비키(siloviki)의 대표적 인물이자 푸틴의 가장 가까운 측근의 한 사람인 세친은 푸틴-메드베데 프 정부에서 부총리까지 지냈던 고위 관료 출신이자, 2004년 이래로 거대 에너지 기업인 로스네프 치(Rosneft')의 이사장 겸 최고경영자로 있다. 메드베데프는 국무총리, 대통령 등을 역임한 거물 정 - 11 -

키고 있다. 그러나 한편으로는, 에너지 산업 부문에 대한 정치권의 두드러진 개입 현상이 산유국들에서 에너지 자원에 대한 국가 독점과 통제의 양상으로 나타나는 일반적인 현상임을 명심할 필요가 있다. 유코스 사태 이후 한때 러시아 정부가 단일한 국유 기업을 세워 에너지 산업에 대한 정 부의 전면적이고 독점적인 통제를 강화할 것이라는 관측이 우세하였지만, 이러한 현상은 나타 나지 않았다. 따라서 2003년 이후 러시아 내에서 석유 산업에 대한 국가 지배권의 확장은 중 요하지만 오히려 제한적이다. 석유 산업에 대한 정부 소유 지분은 2003년 24%에서 2007년 40%로 상승하였지만, 이를 전면적인 혹은 그에 준하는 국유화(nationalization)가 진행되고 있다는 신호로는 보기는 어렵다. 그 운영의 투명성과 효율성을 담보하기 어려운 국유화 대신, 러시아에서는 정부가 믿음직한(trusted; doverennye) 재벌들과 유착하여 에너지 기업에 대한 그들의 영향력을 높이는 데 주력하고 있다. 일반적으로 에너지 기업의 국유화를 통해 국가 통 제를 강화하려는 이유는 해당 기업이 사기업이라기보다는 외국계이기 때문이며, 이는 러시아 에서 2003년 이후 나타나는 현상은 아니다. 오히려 계약의 쇠퇴(obsolescing bargain) 6) 현 상이 말해 주듯, 그 기업에 대한 영향력 증대를 통한 에너지자원 생산수단과 시설에 대한 통 제력은 국가의 에너지자원에 대한 우월한 레버리지와 발생되는 지대에 대한 높은 접근성을 보 장한다. 2. 정경 유착과 부패: 국가 개입의 부작용인가, 서로 다른 정파 간 네트워킹의 산물인가? 러시아에서 비즈니스 영역에 대한 국가 지배권의 강화는 재벌 기업과 정부 관료 간의 경계 를 허물고, 끝내는 공고한 개인적 유착 관계와 부패로 이어진다. 본래 이러한 현상은 서유럽 을 포함한 선진 자본주의 사회에서도 널리 관찰되며, 러시아에서만 존재하는 특수한 현상이 아니다. 따라서 러시아 정부-기업의 유착 관계를 바라보는 초점은 부패가 존재한다는 사실보 다는 그 부패의 정도, 양상과 함께 관료 집단들 간의 경쟁이 자산에 대한 통제에 미치는 영향 에 맞추어져야 한다. 현대 러시아에서 정경 유착에 따른 부패의 사례는 크게 고위 관료, 기업가, 또는 공기업의 국가 공공 자산에 대한 전용과 불법적인 부의 축적, 공기업의 비대화와 방만한 경영, 그리고 공적 또는 사적 파트너쉽에 의한 지대 추구의 세 가지 양상으로, 독립적이거나 둘 이상이 결 합된 형태로 나타나고 있다. 국가 공공 자산에 대한 전용에 대해서는 2005년 12월, 일부 국유 기업이 내부 자본을 전용 하여 사기업의 주식을 구매하였던 부패 사례가 대표적이다. 이를 보도한 저널리스트 일라리오 노프(A. Illarionov)에 따르면, 일부 기업가들은 국유 기업의 주식 중 일반 대중을 위해 개방 된 몫(Initial Public Offering; IPO)을 정부의 권력과 해외 자본을 끌어들여 구매함으로서 국 가 자산을 개인 치부에 이용하고 있는데, 그 대표적 사례로는 로스네프치(Rosneft')의 유코스 지분 획득 과정이 있다. 한편 재벌과 정부 고위 공직자들이 법망을 피해 해외에 회사를 차리 고 이를 통해 부정한 방법으로 얻은 부를 숨긴 사례도 여럿 나타나며, 이러한 해외 자금 도피 의혹에서는 푸틴 대통령조차 자유롭지 못했다. 치인으로, 가즈프롬(Gazprom)의 이사장을 역임한 바 있다. 6) 1960년대 이후 산유국들과 메이저 다국적 석유기업들 간의 관계로부터 관찰된 현상이다. 발달된 기 술력과 자본을 가진 석유기업과 산유국 사이의 이해관계는 유전 개발의 초기에는 쌍방 모두에게 만족스런 협상이지만, 시간이 지남에 따라 산유국으로의 기술 이전이 일어나고, 석유 기업의 설비 투자가 본격화된 이후에는 산유국 정부의 협상력이 기업보다 더 강해져, 이로부터 정부가 석유 생 산과 판매로 인한 지대의 재분배와 여러 초기 투자 혜택의 축소를 요구하게 되는 현상을 가리킨다. - 12 -

다음으로, 공기업의 방만한 운영과 이에 대한 관리, 감독의 부재를 전형적으로 보여주는 사 례는 주로 2006년 이후 등장한 국유 기업(state corporations; goskorporatsii)의 사례로부 터 확인할 수 있다. 2006-2008년 사이 건설, 과학기술, 방위산업 등의 분야에서 새로이 등장 한 공기업들은 정부의 예산으로 운영되지만 관련 법규나 제도의 감독을 받지 않았으며, 그 운 영 목적의 불분명함과 경영의 방만함은 꾸준한 비판의 대상이 되어 왔다. 2009년 3월, 당시 대통령이었던 메드베데프에게 공기업을 규제할 관련법을 신설하고, 궁극적으로는 이들을 해체 하여 순수한 상업적 기업과 국가 기관으로 재배치해야 한다는 건의가 올라왔었다는 사실은 그 방만한 경영으로 인한 공기업 부패의 심각성을 증명한다. 특히 방위산업 공기업인 로스테흐놀 로기(Rostekhnologii)의 사례는 고위 관료들의 특혜 속에 공기업의 국가 자산 전용과 문어발 식 경영이 매우 극심해질 수 있음을 단적으로 보여 준다. 한편 공적 또는 사적 파트너쉽에 의한 지대 추구는 단순한 부패를 넘어, 서로 라이벌 관계 에 놓여 있는 정치적 파벌들 간의 갈등 관계가 표면으로 드러나는 사례로도 주목할 만 하다. 2007-2009년 사이 소규모 석유 기업인 루스네프치(Russneft')의 매각과 인수를 둘러싸고 일 어났던 데리파스카(O. Deripaska)와 세친 간 갈등은 그 전형적인 예이다. 민간 기업 간 거래 에 국가 기관이 개입하였으며, 올리가르히지만 관료 경험이 없는 기업가(데리파스카)가 고위관 료 출신의 거대 에너지 기업 최고경영자(세친)를 상대로 정면으로 맞섰던 사실은, 정부 내 특 정 파벌과 특정 기업가 간 유착 관계에 대한 의심을 불러일으켰다. 더불어 위의 사례는 정부 와 기업가 간 유착 관계가 자유롭고 합법적인 기업 활동에 어떠한 악영향을 초래할 수 있는지 를 잘 보여주고 있다. 결론적으로, 푸틴의 집권 이후 러시아에서 관찰되는 비즈니스 영역에 대한 국가 소유권의 확장과 강화는 기업에 대한 제도적 규제 장치가 미비하여 정부의 직접 개입이 선호되는 러시 아의 정치경제적 특성을 여실히 드러낸다. 또한 국가의 소유권이 강조되는 환경 하에서, 단일 한 행위자로서 국가 또는 중앙정부 못지않게, 정부-기업 간 유착 관계와 부패의 고리는 푸틴 의 중재 아래 서로 경쟁 관계에 놓여 있는 여러 파벌들이 형성하는 네트워크의 일환일 가능성 또한 존재한다. 마지막으로 자산의 통제와 배분(allocation)의 측면에서 본다면, 그 주체로서 국가의 직접적 개입으로부터 보다 적극적이고 효율적인 지대 추구를 통해 그 권위주의 정치체 제를 유지할 동력과 지지기반을 다지려는 의도를 읽을 수 있다. F. 국민 국가와 하위 민족 집단: 러시아와 우크라이나의 대조적인 사례 ** 참고문헌 ** Peter Rutland, "The Presence of Absence: Ethnicity Policy in Russia" in Julie Newton and William Tompson(eds.), Institutions, Ideas and Leadership in Russian Politics (New York: Palgrave and MacMillan: 2010). pp. 116-136. Alfred Stepan, "Ukraine: Improbable Democratic 'Nation-State', but Possible Democratic 'State-Nation'?" in Julie Newton and William Tompson(eds.), Institutions, Ideas and Leadership in Russian Politics (New York: Palgrave and MacMillan: 2010). pp. 67-87. I. 러시아: 민족 없는 민족 정책과 민족성의 개인화(individualization of ethnicity) 러시아는 소비에트연방의 적자( 嫡 子 )로, 연방으로부터 그 물리적 영토뿐만 아니라 여러 민족 과 문화가 혼합된 인구의 대부분을 물려받았다. 2011년 현재 러시아 전 인구 중 러시아 민족 - 13 -

(ethnic Russian)은 약 80%의 비율을 차지하며, 이는 뒤집어 말하면 전 인구의 5분의 1이 러시아인이 아닌 민족 집단으로 구성되어 있다는 것을 의미한다. 그 인구 구성에 따르면 소비 에트 붕괴 이후의 러시아는 고도로 발달된 다민족, 다문화 사회를 가진 국가이다. 따라서 러 시아에 있어 다민족 사회의 관리는 필연적인 문제이자 정책 수립의 영역에 속하지만, 역설적 이게도 러시아에서는 이제껏 분명하고 정확한 민족 정책(ethnicity policy)이 부재했다. 확실 한 민족 정책의 부재는 학계에서 이에 대한 연구를 불가능하게 했다. 러시아연방의 민족 정책 부재는 그 전신인 소비에트가 체계적인 민족 정책을 가지고 있었다 는 사실과 비교하여 더욱 두드러지는 현상이다. 소비에트연방은 민족 연방주의(ethnic federalism)의 틀 안에서, 최상위의 소비에트 민족(soviet people; sovetskii narod), 그 아 래의 15개 명목 민족(titular ethnic group)과 그들에 의한 민족 공화국(ethnic republic), 그 리고 가장 하위의 소수 민족 집단(small-numbered; malochislennye)에 이르는 3단계의 중 층적 민족 구조를 바탕으로, 국가 공통의 정체성과 공용어로서 소비에트 민족과 러시아어의 우월적 지위를 강조하면서도 각 민족 고유의 언어와 문화를 인정하는 이중적 민족 정책을 전 개하였다. 위와 같은 이른바 마트료쉬카(matrioshka) 구조는 그러나, 러시아연방에서 제대로 계승, 발전되지 못하였다. 소비에트 민족의 준거가 사라지고 15개 공화국이 모두 독립한 상황 의 탈 소비에트 러시아에는 새로운 민족 정책이 요구되었지만, 옐친, 푸틴, 메드베데프 세 대 통령이 집권하였던 지난 20년 동안 통일되고 항구적인 민족 정책은 확립되지 않았다. 1991년 이후 러시아에서 민족 정책은 각 시기의 정치적 환경, 무엇보다도 집권자의 정치 철학과 긴밀히 연결, 변화하는 환경에 매우 민감한 모습을 보였다. 민족 정책은 다음과 같은 두 가지의 질문에 대한 대답이었다. 1) 소비에트 민족 을 대체하는 최상위의 민족 정체성을 어떻게 규정할 것인가? 2) 러시아 민족의 정체성을 어떻게 규정할 것인가? 옐친 집권기(1992-1999) 러시아의 민족 정책은 중앙집권화와 경제개혁의 부산물이자 부작 용이었다. 집권 초반 지지기반이 약했던 옐친은 자신에 대한 지지의 대가로 연방 내 각 자치 공화국과 자치주에 높은 수준의 자치권을 보장했다. 옐친은 러시아가 다민족 국민 (mnogonatsional'nyi narod)으로 이루어진 국가임을 헌법에 명시하고, 연방의 최상위 정체 성을 러시아 국민(rossiyane)으로 정의, 이로부터 종족적 민족주의(ethnic nationalism)가 아 닌 시민적 민족주의(civic nationalism)에 입각한 민족 정책을 시도하였다. 그러나 중앙정부의 정치력이 약하던 당시 민족 자치행정단위들에 주어진 높은 자치권은 체첸과 타타르스탄의 분 리 독립 시도라는 부작용을 낳았고, 러시아 국민 의 개념은 대중 사이에서 선호되던 전통적인 러시아인(russkie)의 개념과 상충되었다. 더불어 민주적 제도와 정치 참여의 매커니즘이 상당 부분 결여된 당시의 상황에서, 서구식 시민 민주주의의 확립은 요원한 것이었다. 2000년 이후 러시아의 민족 정책은 옐친 집권기에 대한 반작용의 측면을 가지고 있다. 신 임 푸틴 대통령은 국가주의자(statist, gosudarstvennik)적인 자신의 신념에 따라 느슨한 연 합(confederate)의 형태를 띠었던 1990년대의 연방 구조를 보다 중앙집권적으로 바꾸었다. 다음의 정책은 푸틴의 국가 건설이 시민적 권리의 보장보다는 국가의 일부이자 단일한 정체성 을 가지는 국민 만들기에 있었음을 여실히 보여 준다. - 강력한 국가 의 상징물들인 옛 소비에트 국가( 國 歌 )와 제정 러시아 국장( 國 章 )의 부활 - 10월 사회주의 혁명 기념일(11월 7일)을 대체하는 국민 통합의 날(11월 4일) 제정 - 14 -

푸틴의 국가주의적 성향은 구 소비에트 출신 국가 출신의 이민자들의 대규모 유입에 따른 민족 간 갈등을 해결하는 방식에서 더욱 분명히 나타나고 있다. 2004년 이후 러시아에서는 민족 혐오 범죄와 극단주의적 민족주의의 표출을 국가 안보를 저해하는 악으로 규제하고 있으 며, 이는 러시아인을 위한 러시아(Russia for Russians; Rossiya dlya russkikh) 와 같은 러시아 민족주의의 극단적 발현에도 적용되고 있다. 따라서 국가를 최상위의 정체성 개념으로 보는 국가주의적 민족주의(statist nationalism)에 의한 민족 정책은 두 가지 특징을 가진다. 1) 민족은 개인적 정체성(individual identity)에 가까우며, 심지어는 선택의 영역으로 치환됨: 종래 국내외 여권에 필수적으로 기재되던 민족(natsional'nost') 항목을 없애고, 자신이 속한 민족 집단을 자유로이 선택할 수 있게 됨, 이에 따라 민족 집단의 수 증가. 2) 민족 집단 고유의 문화, 언어의 표현과 사용은 문화적 전통의 계승, 보존이라는 측면에서 만 유효하며, 민족 자치단위는 중앙정부의 사법적이고 행정적인 통제에 철저히 종속됨: 종래 자유선거를 통한 선출직이던 각 자치공화국의 수장(대통령)이 중앙정부에 의한 임명직으로 바 뀜. 정리하자면, 1991년 이후 러시아의 민족 정책은 점차 민족을 실질적인 정치력을 가진 연 방 구성 주체에서 개인의 정체성 문제로 재 정의하는 방향으로 변화하고 있다. 그 와중에서 민족이 때로 사회적 정체성과 혼용되기도 하는 등, 러시아의 민족 정책은 정작 그 중심에 민 족의 개념이 결여되어 있는 모순적인 모습을 보이고 있다. 한편 국제적인 맥락에서 러시아의 민족 정책은 러시아인 이 가지는 포괄적이고 제국적인 함의에 기초하고 있다. 소비에트 붕괴 이후 18세기의 영토로 회귀한 현재의 러시아에 있어, 러시아인 의 개념에 대한 푸틴의 선호 는 근외지역에 대한 그의 팽창주의적 대외정책 기조와 상통한다. 이는 압하지아(Abkhazia), 남 오세티아(South Ossetia), 그리고 최근의 크리미아(Crimea)에 대한 적극적 개입 또는 합 병으로 구체화되고 있다. II. 우크라이나: 민족 정책과 국가 건설의 연결고리, 국가 민족(state-nation) 모델 우크라이나는 그 소비에트 제도적 유산과 사회-경제 발전의 정도, 이행의 속도, 그리고 과 두 재벌에 의한 자본주의 라는 경제체제 이행의 결과물에 있어서도 러시아와 유사한 양상을 보였다. 그러나 상대적으로 중앙집권적이고 권위주의적인 정치 체제가 자리 잡은 러시아와 달 리, 우크라이나는 불안정하고 부패하면서도 경쟁적인 민주주의 체제를 유지하고 있다. 양국 간 정치 체제의 차이에 대해서는 이를 가능케 한 다양한 요인들에 대한 연구가 축적되어 왔으 나, 민족 정책의 변수는 그 중요도에도 불구하고 많이 언급되지 않았다. 양국 사이에서 관찰되는 민주화 정도의 편차는 민족 문제에 대한 정책의 차이로부터 비롯되 었다. 보다 구체적으로는, 그 민족적 분할 구도에 대한 우크라이나 엘리트들의 인식과 관련 정책, 더 넓게는 국가성(statehood)에 대한 정의가 그 민주주의 공고화에 영향을 주었다고 볼 수 있다. 1. 우크라이나의 국가 건설 과정 - 15 -

우크라이나는 그 독립과 건국 시점에서 스스로가 다민족 국가임을 자각하고, 민족 국가 (nation-state)의 모델이 아닌 국가 민족(state-nation) 모델을 기반으로 한 국가 건설 노선을 견지하여 왔다. 스페인, 벨기에, 캐나다, 인도 등 다민족 사회를 품고도 국가 건설을 성공적으 로 완수한 나라들의 사례로부터 출발하는 국가 민족 모델은, 종래의 민족 국가 모델과 견주어 다음의 <표 1>과 같은 차이점을 가진다. <표 1> 민족 국가 모델과 국가 민족 모델의 비교 구분 민족 국가(nation-state) 국가 민족(state-nation) 전제조건 영토 안에서 전통적으로 단 하 나의 민족 집단만이 정치, 경제, 문화적 헤게모니를 가짐. 영토 안에서 복수의 민족 집단 사이에 정치, 경제, 문화적 헤게 모니가 나누어져 있음. 시민적, 문화적 정체 성 형성 모든 국가 구성원들 사이에서 단일한 정체성이 공유, 강조됨. 분리주의를 강하게 금기시하며 높은 수준의 자치에도 부정적임. 한 국가의 국민, 그리고 한 민족 집단의 구성원이라는 이중적 정 체성이 허용되며, 특정 지역 또 는 조건에 한해 자치도 허용됨. 연방제, 또는 중앙집권체제이나 수도를 정점으로 하는 중앙집권 행정체계 특정 지역에 대해 높은 수준의 체제 또는 단일민족 연방제 (정치권력 분할) 자치를 허용하는 비평형적 연방 (mono-national federation). 제(asymmetrical federation) 국가 건설과 민주화 의 상호관계 긍정적인 상호 작용 가능 서로 갈등하는 가치일 수 있음 국가 건설과 민주화가 상충할 수 있다는 국가 민족 모델의 태생적 단점은 국가 정체성 형성 에 서로 다른 민족 집단의 상호 이해관계를 반영하는 문제와 직결되어 있다. 특히 역사적으로 뚜렷한 민족적, 언어적, 종교적, 정치적 분할 구도를 가지고 있으며 영토 회복주의 (irredentist)적 성향을 가진 이웃을 마주하고 있는 우크라이나의 경우, 이와 같은 다양성을 구체적 정책의 틀로 담아내는 것은 국가 건설을 위해 매우 중요한 작업이었다. 따라서 우크라 이나 정부는 그 건국 시점부터 국가와 민족에 대한 복수의 상호 보완적인(multiple and complementary) 정체성을 인정하였으며, 이를 구현하기 위해 여러 민족 정책을 전개하였다. II. 국가 민족 모델의 촉진 요인과 향후의 과제 다중 정체성 확립과 그로 인한 국가 민족 모델의 구현의 촉진 요인은 크게 다음과 같은 3 가지로 분류될 수 있다. 1) 법적 측면: 정부는 출생지주의(ius soil) 원칙에 입각해 우크라이나 영토 내의 모든 민족 집단들이 동등한 시민적 권리를 가지는 우크라이나 국민임을 법적으로 보장하였고, 이를 독립 선언서와 헌법 전문에 구체적인 용어로 명기함. 2) 문화적 측면: 우크라이나어의 법적 공용어 지위 부여와 함께, 정부는 러시아어를 포함한 소수 민족어가 민족 간 소통의 언어로 사용될 수 있음을 보장함. 또한, 키예프 루스(Kyivan - 16 -

Rus)를 국가의 뿌리로 여기며, 보흐단 흐멜니츠키(Bohdan Khmelnytskyi)를 건국의 아버지로 추앙하는 등 제 민족 집단들이 공유하는 역사적 기억과 국가 상징물의 공식적 제정. 신생 우크라이나 공화국은 위와 같은 법적, 문화적, 그리고 정책적 기조 위에서 건국되었으 나, 2004년 일어난 오렌지 혁명(Orange Revolution)은 이 나라에서 여전히 지역적, 민족적 갈등의 골이 깊으며 국가 민족 모델의 지속성 또한 위협받을 수 있음을 보여주었다. 그럼에도 불구하고 혁명 이후 우크라이나의 민주화와 국가 건설에 대한 낙관적인 전망을 가능케 하는 것은, 민족 집단 간 폭력적 갈등이 부재하며, 국민들 사이에서 단일한 경쟁의 법칙으로서 민 주주의 제도(선거, 의회)에 대한 신뢰가 형성되어 있고, 이를 바탕으로 한 민족 집단 간 상호 이해의 가능성이 열려 있기 때문이다. 다만 국가 민족 모델의 발전과 이를 통한 평화, 그리고 민주주의 이행의 공고화를 위해서는 다음과 같은 민족 정책적 고려가 필요하다. 우선 러시아 어 사용 인구(Russophone)에 대한 우크라이나어의 교육기회와 보급을 확대하여 민족 집단 상호 간 이해와 공동의 정체성 강화를 도모해야 한다. 정치적으로는 오렌지 혁명 직후의 유셴 코(V. Yushchenko) 행정부가 취했던 승자 독식 형태의 정부를 지양, 의회를 중심에 놓는 준 대통령제(parliamentarized semi-presidentialism)을 구현하는 동시에, 특정 지역과 민족 집 단에 고도의 자치권을 부여하는 비평형적 연방제(asymmetrical federalism)의 실시를 고려해 볼 수 있다. - 총평 러시아에서 체제 이행기 이들 영역의 변화를 관리, 감독하고 더 나은 방향으로 이끌어 줄 수 있는 제도(institution) 혹은 정책(policy)의 부재 속에서, 그 변화를 실질적으로 이끌어 가 는 것은 무엇이었으며, 그 결과는 어떠했는가? 그 변화에 대한 관찰의 결과는, 결국 제도와 현실의 간극을 메운 것은 대통령의 이념과 정체성, 그리고 그에 따라 구성된 정-재계의 인적 네트워크였다는 해답으로 이어진다. 취약한 제도적 환경은 결국 정책 결정과정과 그 결과를 대통령 개인과 그 주변 인물들의 이념, 정체성, 그리고 이익에 지나치게 종속시키며, 이는 다 시 안정적이며 항구적인 제도의 성립을 가로막는 악순환의 고리로 작용하고 있음을 연구자들 은 지적하고 있다. 즉, 제도의 취약성에 대한 논의는 현재 러시아의 권위주의적 체제를 이해 할 수 있는 또 다른 하나의 단면을 제공한다는 점에서 유익하다. 제도적 취약성에 대한 본 논의로부터 다음과 같은 질문과 비판을 도출할 수 있다. 우선, 그 국가 소유권의 확장과는 별개로, 러시아는 2000년대 중반 이후로 점차 세계 경제와 긴밀히 연동되는 양상을 보여 왔다. 2011년의 세계무역기구(WTO) 가입, 그리고 2012년의 국제경제 협력기구(OECD) 뇌물방지협약 가입 등은 이러한 경향을 잘 보여 준다. 이러한 여건 하에서, 국가 소유권의 확장과, 자유무역 체제로의 편입이라는 일견 상충되는 두 네트워크의 양립은 가능할 것인가? 혹은 국제 규범이 러시아 국내의 제도적 취약성과 부패에 대해 영향을 미칠 수 있을까? 다음으로, 다민족 사회의 다양한 정체성이 국가라는 최상위 정체성에 일방적으로 종속되었 지만 사실상 절대 다수인 러시아인에 정치적으로 영향력을 행사할 수 있는 민족 집단이 부재 한 러시아의 상황과, 오랜 역사적 배경으로부터 비롯된 명확한 민족 집단 간 지리적, 정치적 경계를 가진 우크라이나의 상황을 평면적으로 비교하는 것은 과연 타당한가? 또한 이러한 비 교로부터 출발하고 있는 민족 정책의 민주화에 대한 영향 또한 타당한 인과관계를 가지고 있 다고 볼 수 있는가? 나아가, 연구자의 주장대로라면 상당히 성공적인 것으로 평가받는 우크라 이나의 국가 민족 모델이 현재 위기에 처한 가장 직접적인 원인은 모델 자체의 취약성으로부 - 17 -

터 찾을 수 있는가, 아니면 모델의 공고함에도 불구하고 이를 흔들어 놓은 외부의 개입으로부 터 찾을 수 있는가? G. 강대국 정치와 네트워크 국가 ** 참고문헌 ** *Julie Newton, Shortcut to Great Power: Russia in Pursuit of Multipolarity, in Julie Newton and William Thompson (eds.), Ibid. *Stefanie Ortmann, The Russian Network State as a Great Power, in Vadim Kononenko and Arkady Moshes, Ibid. Ⅰ. 러시아의 다극 질서 추구 7) * 소련 시기와 같이 미국에 대항하는 세력으로서의 hedging이 아니라 미-중 양극 체제로라 도 가지 않게 만들기 위한 대안 * 미국의 실수/중국의 부상/푸틴의 정치적 기술과 세계 경제 상황에 대한 러시아의 기대치 않은 역할 증대의 결과물 1. 러시아의 다극 질서 추구 이유(왜 러시아는 다극질서 추구가 위험함을 알면서도 추구했나) 외부의 위협: 지정학적으로 유럽의 위협에 노출, 푸틴 시기에는 동쪽으로부터도 위협이 시작 되었으며 서구 주도의 세계화의 확장의 위협 및 NATO의 확대가 시작. 내부적 취약성: 러시아 사회의 취약성과 주변부의 분열성은 great power에 대한 요구를 증 대+소련 시기에 가지고 있었던 유라시아 지역에 대한 정치경제적 통제권의 상실 위험 이념적 요인: 러시아의 지배층과 국민들이 가지고 있는 강대국 (derzhavnost) 기억과 숙명 성//서구의 집단적 기억과 대립되는 러시아로서의 derzhavnost 2. 강대국의 지름길로서의 multipolarity 고르바초프와 옐친의 실패한 multipolarity 푸틴 1기의 도광양회와 multipolarity의 모순성 푸틴 2기의 본격적 multipolar tactics : 테러와의 전쟁을 위한 권위주의 정부의 강화+오렌 지 혁명 이후 서구에 대한 피포위 의식 확대+경제급성장을 통한 자신감 확보+미국의 이라크 전 실패로 인한 취약성 증대 3. 푸틴의 다극주의(multipolar doctrine)의 특성과 전망 특성 1표면적 일관성과 본질적 모순성: 탈서구적 다극 질서 rhetoric vs 중국의 부상에 따른 실 질적인 서방 중심 정책 2미국과 정치적 동등성 확보 시도: 유라시아에 대한 특권의 인정+국제 규범에 대한 러시아 적 수용의 인정을 요구 3서구와 구별되는 러시아 의 기조: 옐친 시기의 EU-Russian strategic partnership 과의 결별. 서방과는 다른 모델로서 주권 민주주의 국가 러시아를 천명 4소련적 반응 국가로의 회귀: defensive/offensive assertiveness의 발휘(EU의 질서와의 공존 및 다자 협상 수용 포기, 미국의 유럽 및 유라시아 정책에 대해 강경하게 대응하면서 7) Julie Newton, Shortcut to Great Power: Russia in Pursuit of Multipolarity, in Julie Newton and William Thompson (eds.), Ibid. - 18 -

reactive trap에 빠짐) 추후 시나리오 1 러시아의 great state transformation의 실패(러시아의 제도적/경제적/인구학적 취약성) 2 민주적 이행과 국제사회의 다원적 구성원으로서의 편입 노력의 지속 Ⅱ. 네트워크 국가 러시아와 Great Power 의 추구 8) 1. 베스트팔렌적인 강대국 개념 을 활용한 이유베스트팔렌의 strong/autonomous state 이 미지의 활용 옐친 시기: 표면적으로 네트워크가 드러났던 oligarch /서방식 개혁을 추구하던 New Russia의 취약성 이념/정당성에 도전을 받음 러시아의 Great Power 로의 재기를 위한 중앙 권력의 강화 1 statesperson을 자처하는 엘리트들이 정부와 국영 기업의 power elite 의 형태로 네트워 크를 재구성 옐친 시기 정당성에 도전을 받았던 네트워크의 정당성을 확보하기 위한 과정 2서구의 모델을 무비판적으로 따라하는 것이 아니라 러시아의 방식을 찾아야 한다는 명분을 통해서 실질적 민주주의로의 이행을 피하고 네트워크 국가 의 속성을 유지함. 2. 푸틴 시기, Network State와 Great Power의 개념적 충돌 -국가 및 민주주의 개념의 러시아적 변용 색깔혁명과 같이 러시아적 네트워크 전복 가능 성에 대한 우려에서 비롯 -베스트팔렌적인 강대국으로서의 러시아의 이미지의 문제점 1취약성 자체에 대한 극복X 2서구의 위협 인식 <문제제기> 1. 교재 간의 비교 A. Julie Newton and William Thompson (eds.), Institution, ideas and Leadership in Russian Politics (Palgrave Macmillan, 2010) B. Vadim Kononenko and Arkady Moshes (eds.), Russia as a Network State: What Works in Russia When State Institutions Do Not? (Palgrave Macmillan, 2011) A B Institution Semi Presidential Contradictory&Ambiguous 권력의 형태 대통령으로 권력집중 엘리트 네트워크의 독점 -내부 권력 정리 기간 동안 베스트팔렌적인 강대국을 외교 전략 순응적 대외 정책 추구하는 국가(조지아 -강대국화의 첩경으로서 공격/우크라이나 자원 multipolarity의 추구 전쟁..) 외교 전략의 이유 위협인식+이념적 요인 러시아의 지배 네트워크의 정당성 확보를 위해서 러시아적인 이념/정당성 확보 B는 A에 비해서 탈소비에트 이후 러시아가 재편하고 있는 국내 질서 및 이에 따른 대외 정 8) Stefanie Ortmann, The Russian Network State as a Great Power, in Vadim Kononenko and Arkady Moshes, Ibid. - 19 -

책을 부정적으로 서술하고 있음. 각각의 관점은 러시아의 현실을 설명하는데에 있어서 어떠한 설명적 강점을 지니고 있는가? 여기서 활용된 네트워크는 이론적으로 정립된 네트워크 라기보다는 러시아의 엘리트 사이 에서 형성되어 있는 인적인 관계망(중국적으로 표현하면 关 系 )이다. 이러한 서술을 위해서 네 트워크의 분석틀을 가져온 것은 의미가 있는가? 또한 네트워크적 속성 은 러시아만의 특징인 가, 공산권 국가들의 공통적인 속성인가? 우크라이나 사태에 대한 해석: 다극주의로의 이행? or 내부 불안정성을 내포한 러시아에 대 한 봉쇄? 9) 9) 김선래, 우크라이나 사태: 다극체제로 가는 서막, Russia& Russian Federation, 5(3), (2014년 9 월);Alexander J. Moryle, The Source of Russian Conduct: The New Case for Containment, Foreign Affairs(2014. 11. 16) - 20 -