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감사논집 은 감사, 공공정책 및 행정운영에 관한 이론적 정책적 연구를 통하여 우리나라 공공 감사 발전에 기여함을 목적으로 1996년에 창간된 전문 학술지입니다. 본지는 감사제도, 회계 및 감사기준, 감사기구의 운영, 감사역량 및 기법, 예산 결산(재무제표 포함), 직무감찰 등 감사 관련 연구와 공공정책, 사업에 대한 모니터링 및 평가, 행정조직 및 기관운영 등 감사대상 업무와 관련된 연구를 포함하여 공공감사의 발전과 관련되는 새로운 연구결과를 소개하고 있습니다. 다양한 시각을 가진 연구자 여러분들의 독창적인 연구논문의 투고를 기대합니다. 편집위원회 위원장 박희정(부산대학교) 위 원 강기홍(서울과학기술대학교), 강은숙(한국해양대학교), 공병천(목포대학교), 김범수(연세대학교), 김용훈(상명대학교), 김현수(국민대학교), 라휘문(성결대학교), 마희영(동덕여자대학교), 박성종(안양대학교), 방동희(부산대학교), 이미영(건국대학교), 이병채(충남대학교), 정도진(중앙대학교), 황성원(군산대학교) 간 사 김성준(감사원 감사연구원 연구부장) 본 학술지에 게재된 논문의 저작권은 감사연구원에 귀속됩니다. 본 학술지에 실린 논문의 내용은 감사연구원의 공식 견해가 아닌 저자의 개인적인 견해임을 밝힙니다.
감사논집 25호 목 차 2015년 10월 경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 김현수 / 5 A Study on Audit Paradigm Shift by Economy and Business Change Kim Hyunsoo 기술변화에 따른 감사 패러다임 변화 공병천 / 27 The Change of Audit Paradigm in Response to the Technology Changes Byung-Chun, Kong 사회변화에 따른 감사혁신 방향의 모색 박희정 / 49 Innovation in Public Auditing to Respond to Social Change Hee-Jeong, Park 영업실적 예측공시의 유용성 및 기업공시 감사 지배구조에 대한 차별적 시장반응 정준희 박창운 김승일 / 71 An Study on the Usefulness of Management forecast and Differential Market Reaction of Disclosure and Audit Corporate Governance Joon-Hei, Cheung Chang-Un, Park Seung-Il, Kim 건강보험 재정지출의 위험요인: 의료서비스 집중화를 중심으로 서민승 / 93 Risk Factors of the Financial Expenditure of Public Health Min-Seung, Seo 국가 최고감사기구의 효율성과 생산성 변화: OECD 14개국의 국제 비교 서호준 장현수 / 125 The efficiency and the Productivity Change of National Supreme Audit Institutions: International Comparative Study for the OECD 14 countries Ho-Joon, Seo Hyun-Soo, Jang 적정 기부채납의 법적 쟁점 및 개선방안 연구 장영호 / 159 A Study on the Institutional Improvement and the Legal Issues of the Proper Contributed Acceptance Young-Ho, Jang
감사논집 제25호 기획논문 경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화* 김현수** 본 연구는 경제 및 경영환경 변화에 따른 감사 패러다임 변화에 대해 연구하였다. 감사활동은 기 본적으로 조직과 인간을 대상으로 수행되는데, 조직과 인간을 둘러싼 환경이 매우 크게 변하였기 때 문에 과거의 감사 패러다임에도 변화가 필요하다. 그동안 감사원이 이러한 산업의 변화 및 경제경영 변화에 맞추어 감사활동의 점진적인 변화를 시도하여 왔지만, 경제경영 환경과 민간 부문의 변화를 따라가기에는 많이 부족하였다는 인식하에 본 연구는 시작되었다. 한국경제는 유형경제 중심에서 무형경제 중심로 변화하였고, 수직경제에서 수평경제로 변화하였 다. 산업 간 융합이 촉진되고 서비스 경제가 성숙되었다. 본 연구에서는 한국경제의 변화를 여러 가 지 측면에서 분석하고, 기존 감사 패러다임의 변화 필요성과 새로운 감사 패러다임의 방향을 도출하 였다. 새로운 감사 패러다임의 방향은 사후감사에서 사전감사 중심으로, 부정적발에서 성과감사 중 심으로, 감사 미실시 위험 중심에서 감사 실시 위험 중심으로, 직접감사 중심에서 간접감사 중심으 로의 전환방향을 제시하였다. 신감사 패러다임은 거시적인 방향성에 대한 일차적 논의이므로, 구체 적인 방향 및 전환 수준을 도출하는 향후 연구를 위한 기본 토대로서의 역할을 한다. 향후 패러다임 전환 방향의 구체화 및 최적 전환 수준의 도출 연구가 활발하게 수행될 필요가 있다. (주제어: 감사 패러다임, 경제변화, 경영변화, 성과감사, 감사원) Ⅰ. 연구개요 지난 20세기에 사회를 크게 변화시킨 주요인은 경제라고 할 수 있다. 특히 한국은 1차산 업 중심의 세계 최저 수준의 빈곤국가에서 2차 산업국가를 빠르게 넘어서서, 현재는 3차 산 업 중심의 세계 경제대국으로 안착해 있다. 이 시기에 사회와 경제의 민간 부문은 급속하게 발전하고, 국민들의 지식 및 사회경제적 의식 수준은 크게 향상되었다. 감사활동은 기본적으로 조직과 인간을 대상으로 수행되는데, 조직과 인간의 활동 기반인 경제경영 환경이 매우 크게 변화하였기 때문에 과거의 감사 패러다임은 변화될 필요가 있다. * 본 논문은 감사원 감사연구원의 연구용역 감사 패러다임 혁신에 관한 탐색적 연구 의 내용을 보완, 발전 시킨 결과물임을 밝힙니다. ** 김현수( 金 賢 洙 ) 국민대학교 경영학부 교수(hskim@kookmin.ac.kr) 투고일: 2015년 7월 30일 심사일: 2015년 9월 16일 게재확정일: 2015년 10월 16일
6 감사논집 제25호 그동안 감사원이 이러한 산업의 변화 및 경제경영 변화에 맞추어 감사활동의 점진적인 변화 를 시도하여 왔지만, 종합적인 변화 분석은 부족하였다는 판단하에 본 연구는 시작되었다. 짧은 기간에 선진국으로 비약적으로 발전한 사례가 세계 역사상 처음이고, 어느 선진국도 이 러한 변화에 대응하여 감사활동을 혁신해 본 경험이 없기 때문에, 대한민국 감사 패러다임 변화 방향은 창의적으로 깊이 연구되어야 할 주제이다. 본 연구는 벤치마킹 대상이 없는 상 황에서 창의적인 솔루션을 도출하기 위해 수행되었다. 본 연구는 먼저 경제경영 환경의 변화와 감사발전모델을 분석한 후, 감사 패러다임 변화 방향을 도출하는 순서로 진행하였다. II. 경제경영 환경 변화 1. 경제환경 변화 1) 기존 경제와 신경제의 비교 20세기 100년 동안 세계 주요국들이 모두 산업구조의 큰 변화를 겪었지만, 한국만큼 큰 변화를 겪은 나라는 없다. 미국은 현재와 유사한 산업구조를 1950년대에 이미 형성했기 때 문에, 현대 서비스 경제가 요구하는 사회 및 행정 체제를 오랜 기간에 걸쳐 안정되게 구축할 시간이 있었으며, 다른 선진국들도 비교적 오랜 시간을 가지고 새로운 사회 및 행정 체제를 변화시킬 수 있었다. 그러나 한국은 매우 급속한 산업구조 변화가 단기간에 있었기 때문에 현재의 산업구조에 맞는 사회 및 행정 체제를 아직 완성하지 못하고 있다고 할 수 있다. 현대 경제에 맞는 사회 및 행정 체제를 제시하기 위해 먼저 산업경제 등 기존 경제와 현 대의 서비스 경제를 대비하면 <표 1>과 같이 요약할 수 있다. 우선 기존 경제에서는 제품의 가치가 높고, 지식의 가치도 높은 경제였는데, 현대 경제에서 는 지식이 보편화되어 지식의 가치가 많이 낮아졌다. 정보기술 및 인터넷의 발달, 방송통신 의 발달 등으로 보통 사람들에게도 고급 지식이 쉽게 전파될 수 있는 환경이 갖추어져 있어, 지식만으로는 경쟁우위를 확보하기는 어려운 상황이 되었다. 또한 기존 경제에서는 인간의 욕구가 상당히 안정된 상태에서 경제활동이 진행되었다고 볼 수 있다. 의식주를 중심으로 인간의 기본 욕구에 산업 및 경제활동이 중점을 두었다. 현 대 경제에서는 경영학의 발달, 광고학의 탄생과 발달, 인터넷의 보편화, 방송통신, 교통의 발 달 등으로 인간의 잠재된 욕구가 지속적으로 표면화되고 확대되는 상황에 있다. 세 번째로, 기존 경제는 눈에 보이는 제품을 중심으로 경제활동이 수행되는 가시적 경제라
경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 7 고 할 수 있는 데 비해, 현대 경제는 눈에 보이지 않는 많은 것들이 더 중요한 무형성 중심 의 비가시적 경제라고 할 수 있다. 기업의 가치 평가도 토지, 건물, 기계설비 등 유형적 자 원보다 브랜드 가치, 평판도, 고객 충성도 등이 더 중요해진 경제가 되었다. 네 번째로, 현대 경제의 특징은 아웃소싱 중심이라고 할 수 있다. 기존 경제에서는 경제활 동의 상당수를 자사 및 자국에서 조달하는 인소싱이 일반적이었다. 글로벌 거래 환경의 미성 숙, 기업 및 국가 내부의 보안상의 문제 때문이었다. 현대 경제에서는 글로벌 경제가 성숙되 고, 통신과 교통의 발달로 국가 간 장벽이 크게 낮아져서 외부에서 필요 자원이나 활동을 조 달하는 아웃소싱이 훨씬 쉬워졌다. 또한 계약기술의 발달과 보안기술의 발달 등으로 위험이 줄어들어, 전반적으로 경제활동의 중심이 인소싱에서 아웃소싱으로 이전되고 있다. 다섯 번째로, 현대 경제는 탈규제 중심이다. 기존 경제는 안정사회라는 전제하에 필요한 규제를 강조하였지만, 신경제에서는 혁신을 강조하면서 규제개혁 및 규제완화를 적극 추진하 고 있다. 즉 신산업 및 신일자리 창출을 위한 창조경제 활성화를 위해서 탈규제가 현대 경제 의 중심 추세가 되고 있다. <표 1> 기존 경제와 신경제 비교 기존 경제 패러다임 신경제 패러다임 제품/지식 시대 욕구 안정 시대 제품 중심 가시적 경제 인소싱 중심 규제시대 지식보편화시대 (인터넷/방송통신/교통 발달) 욕구 확장 시대 (광고산업/마케팅/인터넷 등 발달) 무형성 중심 비가시적 경제 (브랜드/프로세스/사람 중요) 아웃소싱 중심 (글로벌 최적화/계약문화 발달) 탈규제시대 (혁신/창조 강조시대) 2) 산업경제와 서비스 경제 패러다임 비교 기존 경제를 대표하는 제조업 중심의 산업경제와 신경제를 대표하는 서비스업 중심의 서 비스 경제는 운영방식과 수익원천이 확연하게 차별화된다. <표 2>에서 대표적인 5가지 차원 에 대한 차이를 제시하였다. 우선 산업경제에서는 유형적 자원이 중심이 된다. 경작이나 제조에 필요한 토지, 생산에 필요한 기계설비나 건물 등이 주요 자원이 된다. 이들은 고정된 크기를 가지며 움직이기 어 려운 정태적 자원인 것이 특징이다. 서비스 경제에서는 인적 자본과 지식자본이 중심 자원이
8 감사논집 제25호 다. 토지나 건물, 생산설비가 일부 중요한 생산요소가 되기는 하지만, 이들은 서비스를 위한 플랫폼을 구축하는 용도로 사용되며, 부가가치를 그 자체가 창출하지는 않는다. 부가가치를 창출하는 주체는 인적 자원이거나 지식자원이다. 사람이 지식을 이용하여 서비스 플랫폼 위 에서 부가가치를 창출하는 형태가 일반적이며, 서비스 플랫폼에 내재된 지식자원이 부가가치 를 창출하기도 한다. 인적 자원이나 지식자원은 무형성이 특징인 자원으로서 동태적 자원이 라고 할 수 있다. 자원조달 방법에도 큰 차이가 있다. 산업경제에서는 토지 매입이나 생산설비 구축을 위해 서 대규모 자본이 필요하고 이를 조달하는 대표적인 방법이 주식과 채권이다. 주식은 1602 년 네덜란드에서 인도사업을 위해 동인도회사를 설립하면서 주식을 발행한 것이 최초인데, 400년 이상 자본주의 경제에서 자본조달의 대표적인 방법으로 역할을 수행해 왔다. 주식과 함께 대표적인 자본조달 방법이 채권이다. 채권은 소유권에 영향을 받지 않으면서 대규모 자 본을 조달하는 방법으로 널리 사용되어 왔다. 현대 서비스 경제가 성숙되면서 대규모 자본이 필요한 산업은 급격히 감소하였다. 사람과 지식, 관계자본 등으로 부가가치를 창출하는 기업 이 늘어나면서, 유형의 자원을 획득하는 행위는 줄어들게 되었다. 대신, 무에서 유를 창조하 는 활동이 증대되었다. 인적 자원, 지식자원, 관계자원 등의 결합이나 변형을 통해 자원을 창 출하는 활동이 중심이 된 것이다. 대규모 자본조달이 필요한 경우에도 무형의 프로젝트 계획 서로 사업자본을 조달하는 프로젝트 파이낸싱(Project Financing: PF)이나 운영수익자가 선투 자를 하는 민간시설 투자방식이 활성화되었다. 수익의 원천 측면에서도 두 경제 간에 확연한 차이가 있다. 산업경제에서는 유형의 제품에 서 수익이 발생하였다. 예를 들어 냉장고나 휴대폰을 판매하여 수익을 올렸으며, 서비스는 제품 품질 불량이나 고장에 대한 대응으로서 부수적인 역할을 수행하였다. 산업경제에서 서 비스의 의미는 제품에 종속적인 것으로서, 부가가치를 창출하는 기능이 없었다. 서비스 경제 에서는 제품을 사용하고 있기는 하지만, 제품에서 수익이 창출되지 않고 서비스 활동에서 수 익이 창출된다. 금융과 교육, 통신서비스를 포함하여 거의 모든 서비스산업에서 장치 및 설 비, 건물 등 유형적 제품을 사용하고 있기는 하지만, 이들은 서비스 플랫폼으로서의 역할을 할 뿐이고, 수익을 창출하는 주체는 플랫폼을 이용하여 고객에게 서비스되는 활동이다. 산업경제에서의 주력산업은 자동차, 철강, 화학, 전자, 조선 등을 비롯한 대형 제조업이 중 심이다. 서비스 경제에서의 주력산업은 금융, 정보통신, 문화관광 레저, 의료보건, 교육, 예술 등 소프트산업이 중심이다. 심지어 대형 제조업도 제조만으로는 경쟁력이 없기 때문에 제품 의 서비스화를 급속하게 추진하고 있다. 이미 휴대폰은 애플리케이션이 중심인 서비스 기기 가 되었으며, 자동차도 소프트웨어를 장착하여 서비스 기기화되고 있다. 경제운용의 초점은 전체 산업의 서비스화를 위한 서비스혁신 활동에 있다. 기존 제조업이나 농업을 서비스화하 여 글로벌 경쟁력을 갖추는 일이 매우 중요해지고 있으며, 기존 서비스업은 혁신활동을 강화 하여 산업화하는 활동이 중요해지고 있다.
경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 9 감사활동은 지난 60년간 산업경제 패러다임 하에서 설계되고 수행되어 왔다고 할 수 있다. 감사원 설립 시기가 농업경제시대였으며, 그 이후 산업경제의 발전과 함께 감사원이 발전하 였고, 아직도 산업경제의 큰 흐름 속에 우리 경제의 큰 틀이 운영되고 있기 때문에, 감사원 의 감사방향도 산업경제의 틀 위에서 설정되었다고 할 수 있다. 산업경제와 서비스 경제 패러다임을 <표 2>에 대비표로 제시하였다. <표 2> 산업경제와 서비스 경제 패러다임 비교 자원 및 자본 자원조달 방법 수익원천 주력산업 경제 초점 산업경제 패러다임 정태적 자원 - 경작 및 제조용 토지건물 - 시설설비 원자재 자원 획득/구매 주식과 채권 제품에서 수익 (서비스 공존) 자동차, 철강, 화학, 전자, 조선 등 제조업 경쟁력 강화를 위한 서비스업 서비스 경제 패러다임 동태적 자원 - 인적 자본, 지식자본 - 서비스 플랫폼 자원화(창조, 통합 등) PF/리츠/민간시설 투자 등 서비스에서 수익 (플랫폼 구축에 제품 중요) 정보통신, 문화관광 레저, 의료보건, 교육, 예술 등 서비스업 발전 전체 산업의 서비스화 감사업무의 수행방식은 경영환경의 변화와 관련이 깊다. 아래에서 경영환경의 변화를 함께 분석한다. 2. 경영환경 변화 1) 제품 중심에서 서비스 중심으로의 변화 업무로서의 감사활동은 전형적인 서비스 활동이므로, 서비스 시스템으로서 감사활동을 분 석해야 한다. 제조활동과 달리 서비스 활동은 고객의 입력이 매우 중요하게 서비스 생산과정 에 작용하는 것이 특징이다. 또한, 서비스 활동은 <표 3>과 같이 서비스 중심적 논리로 이해해야 한다.
10 감사논집 제25호 <표 3> 서비스 중심적 논리 제품 중심논리(From Good-Dominant Logic) 정태적 자원(Operand Resource) 자원 획득(Resource Acquisition) 제품과 서비스(Goods & Service) 가격(Price) 촉진(Promotion) 공급사슬(Supply Chain) 행동 극대화(Maximizing Behavior) 시장/고객에 대한 마케팅( Marketing To ) 서비스 중심논리(To Service-Dominant Logic) 동태적 자원(Operant Resource) 자원화[Resourcing(창조, 통합 및 저항 제거: Creating & Integrating Resource & Removing Resistance)] 서비스와 경험(Servicing & Experiencing) 가치 제안(Value Proposing) 대화(Dialog) 가치창출 네트워크(Value-creation Network) 교환을 통한 학습(Learning via Exchange) 시장/고객과 함께 마케팅(Collaborative marketing Marketing With ) 자료: Lusch, R.F., S.L. Vargo, G. Wessels(2008: 5-14) 즉 서비스 시스템은 전통적인 생산 및 공급 중심 시스템과는 다른 특징을 가진다. 서비스 공급자와 서비스 수요자가 함께 서비스 시스템을 만들고, 제공하는 것이다. 시스템은 중립적 인 객체이므로, 이 객체를 고객과 함께 만들어가는 것이다. 즉 공급자는 고객과 함께 서비스 시스템을 설계하게 되고, 공급 후에도 설계된 철학에 기초하여 서비스를 수행한다. 한편 시 스템과 관련된 자원의 획득에 대해서도 서비스 시스템 관점을 가지면 달리 해석된다. 즉 자 원화(Resourcing)를 잠재적인 자원을 독특한 효익으로 전환하는 활동(activity)으로 정의한다. 이러한 활동에는 3가지 본질적인 측면, 즉 자원생성(Resource creation), 자원통합(Resource integration), 장애제거(Resistance removal) 등이 있다. 무형의 자원을 유형의 자원으로 창조하 고, 서로 관련이 약한 자원을 통합하여 하나의 유의미한 자원으로 생성해 내고, 자원 활용에 장애가 되는 이슈를 제거하는 세부적인 활동이 있다. 서비스 시스템에서는 고객의 경험 을 이해 하는 데 초점을 맞추어야 한다. 서비스 제공의 능률성 이 아니라, 고객의 필요에 부응하여, 그 필요를 충족시킬 수 있도록 효과성 에 초점이 맞추어져야 하는 것이다. 고객은 수동적인 고객이 아니라, 가치를 창출하기 위해 서비스 조직에 자원(Input)을 제공하는 주 체이며, 통합자(integrator)이다. 즉 서비스 시스템을 가치공동 생산구성(value coproduction configuration)으로 보는 개념과 같다. 즉 기업이 가치를 창출하는 것이 아니라, 가치제안 과 정에서 조직 스스로 오직 어떤 역할을 하느냐만을 결정할 수 있다는 것이다. 더 나아가 고객은 가치를 함께 창출하는 동태적 자원(operant resource)이다. 따라서 서로 를 신뢰하고, 함께 배우며, 서로에게 적응 하는 것이 매우 중요해진다. 양방향 대화(Dialog)를 중시하고, 서로의 관점을 이해 하고, 상호작용을 통하여 서로 듣고 배우기 위한 적합한 조 건(suitable condition) 을 만드는 데 초점을 맞추어야 한다.
경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 11 서비스 시스템 자체가 바로 대화(conversation)의 장이다. 서비스 시스템의 공급사슬은 선형적이지 않다. 서비스의 일부만을 조직에서 직접 수행하 고, 많은 다양한 서비스를 다른 조직에 아웃소싱할 수 있다. 이를 통하여 특정 역량에 집중 할 수 있고, 서비스 품질과 생산성을 높일 수 있는 것이 특징이다. 서비스 시스템의 이용 가 능한 네트워크라는 관점에서, 공급사슬의 개념을 바꿀 필요가 있다. 네트워크는 거의 무한한 방식으로 정렬시킬 수 있기 때문에, 서비스 시스템의 네트워크는 혁신과 경쟁 우위의 중요한 원천이 될 수 있다. 서비스 중심 논리에서는 고객을 동태적 자원(operant resource)으로 보기 때문에, 고객은 가 치를 공동으로 창출하는 협력적 파트너 가 된다. 바로 쌍방향 마케팅(Mmarketing with) 접 근법이다. 일방향 마케팅(Marketing to) 개념에서는 고객을 외생변수로 보지만, 쌍방향 마케 팅 개념에서는 내생변수와 협력적 가치창출 파트너로 보게 된다(김현수 외, 2011). 2) 신경영의 특징 서비스 경제시대의 경영, 즉 신경영은 서비스 경제의 성숙 등 경영환경의 변화, 경영활동 의 최신 추세와 미래 경영환경의 변화를 종합적으로 고려하여 아래와 같은 특징으로 요약된 다. 즉 기존 경영은 일방향 중심인 데 비해 신경영은 쌍방향 중심 경영인 것이 특징이다. 기존의 경영은 기업 중심이었다. 즉 기업의 효율성과 생산성을 높이는 것이 경영의 주된 목적이었다. 현대 신경영은 기업과 사회의 조화를 강조한다. 생산성 향상 등으로 인한 실업 증가에 대한 대응을 포함하는 경영활동이다. 실업으로 인한 사회 소외인간 발생을 방지하거 나 그 영향을 최소화하는 방향으로 경영활동을 전개한다. 기존 경영은 주주와 공급자 중심 경영이었다. 주주의 이익을 중시하고, 공급자의 이해관계 를 중시하였다. 그 결과 근로자와 소비자가 상대적으로 소외되었다. 신경영은 근로자와 소비 자를 중시한다. 서비스 경제가 발전하면서 고객과의 접점이 매우 중요한 성공요인이 되었고, 따라서 직원(내부고객) 만족이 기업의 중요 성과지표로 부각되었다. 일하기 좋은 직장(Great Wrok Place: GWP) 운동이 활발해지고, 고객과의 쌍방향 소통과 윈윈전략 도출이 중요해졌다. 기존 경영에서는 영리기업이 주된 경영 대상이었다. 신경영에서는 영리기업은 물론이고 비 영리조직, 공공조직 공기업 사회 국가, 심지어 개인으로까지 경영의 영역이 확대되고 있다. 신경영에서는 성과기간으로 단기와 중장기의 균형을 고려한다. 단기적으로 고성과이지만, 중장기적으로는 저성과 결과를 초래하는 경우도 있고, 그 반대의 경우도 있다. 예를 들어서, 전자정부 시스템을 구축하는 프로젝트에 대한 감사의 경우, 단기적으로는 비용을 절감하여 최소의 비용으로 시스템을 구축한 경우에 좋은 평가를 하게 되고, 절차를 충실하게 지키는 경우를 감사상으로는 잘된 사업이라고 결론내리게 된다. 그러나 시스템 구축 시에 최소의 비 용을 들인 경우, 대체로 무형적인 품질에 문제가 많이 발생하여 시스템을 운영하는 동안 많
12 감사논집 제25호 은 대국민 불편이 초래되고, 운영비용도 많이 들어, 조기에 시스템을 폐기하고 재구축을 추 진하는 경우가 있다. 또한 절차에 대한 충실성도 문제를 야기할 수 있다. 현재와 같이 단년 도 회계시스템에서는 사업기간이 매우 짧아져서 소기의 성과를 내지 못하는 경우가 많이 발 생한다. 현대 경영의 대상은 무형적 요소가 중심이다. 무형의 자산, 무형의 자원, 무형의 서비스가 주된 경영 대상이다. 회계상에 나타나지 않는 많은 요소들이 감사의 주된 대상으로 부상해야 한다. 회계상에서는 전혀 문제가 없지만, 실제로는 많은 문제를 내포하고 있는 경우가 많다. 기존 경영은 관리 경영 중심이었다. 조직화를 강조하고, 정상적인 관리활동에 초점을 두었 다. 현대 경영에서는 일반 관리활동이 시스템화되면서 창조적 활동이 중심으로 부각되었다. 기능 중심 경영이 기존 경영의 특징이다. 즉 인사 재무 마케팅 생산 정보 등 경영 기 능이 중시되는 경영이고, 이들 간에 뚜렷한 칸막이가 존재하는 것이 기존 경영이었다. 신경 영은 통합융합 경영이 특징이다. ERP/CRM/SCM 등 IT를 활용한 혁신활동의 확산에 따라 기 능 지식의 보편화가 촉진되었고, 이로 인한 기능의 통합으로 통합융합 경영활동이 중심이 되 었다. 국가나 정부조직도 이와 마찬가지로 변화해야 하는데, 아직 정부조직과 공조직은 거의 모두 기능식 수직적 구조를 가지고 기능식 활동을 수행하고 있다. 통합적 수평적 업무수행 이 필요한 경우에는 매우 단순한 업무도 처리가 지연되거나 불가능한 경우가 발생한다. 감사 활동의 목적이 정부 전체의 성과향상에 있으므로, 이러한 수직적 기능적 조직의 문제점을 고려하여 성과향상 감사를 할 수 있도록 감사업무가 변화되어야 한다. 현대 경영의 특징은 과학경영이다. 프레드릭 테일러 이후 경영이 과학으로서 인정받게 되 었고, 최근에는 서비스 사이언스의 등장으로 무형적 경영활동도 과학화를 강조하고 있다. 신경제시대의 경영은 인문적 경영을 강조한다. 서비스 경제가 성숙함에 따라 피플 비즈니 스를 성공시키기 위해 인문학을 강조하는 자연스런 추세인 것이다. 기존 경영에서는 기능 및 기술을 중시하였다. 재무 인사 등 경영기능을 기술로 해석하여 발전시키는 기술경영이 중심 이었다. 그런데 이런 기술이 놓치고 있는 부분들이 매우 많음을 인식하고, 전체적인 측면을 강조하는 인문경영을 강조하게 되었다. 현대 경영의 특징은 단위사회의 최적화보다 글로벌 최적화를 추구한다. 공간적 시간적 차 원에서 단위시장 단위사회의 의미는 점점 소멸되고 있다. 과거에는 폐쇄된 시장이 존재하였 고, 시장의 지속성도 상당 기간 유지되었지만, 현대 경제에서는 지역시장 단위시장은 거의 사 라지고 있다. 글로벌 시장에서 창조적 혁신활동이 중심인 경영이 되고 있다.
경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 13 Ⅲ. 감사 패러다임 변화수요 분석 1. 설문분석 감사원은 혁신방향에 대한 이해관계자 인식도 조사를 실시하여 감사업무 혁신 수요를 분 석하였다. 2015년 3월 2일부터 10일간 이메일 시스템을 통해 조사(단, 국회는 면접조사)하였 다. 조사대상 모집단은 감사원 100명, 대상기관 50명, 국회 180명, 학회 162명, NGO 113명, 언론 48명으로 총 928명이었으며, 235명이 응답하여 25.3%의 응답률을 보였다. 설문내용은 감사업무의 핵심가치의 중요도 및 확보 정도를 조사하는 항목과 핵심가치의 우선순위 및 핵심가치 제고를 위한 과제의 필요성으로 구성되었다. 감사 패러다임 변화수요 는 핵심가치의 중요도 및 우선순위와 관련이 있으므로, 이들 항목에 대한 설문결과를 토대로 변화수요에 대해 5점을 척도로 조사하였다. 가장 중요한 핵심가치로는 청렴성이 4.62점으로 가장 높았고, 민주성이 3.97점으로 가장 낮았다. 전문성, 실효성, 투명성은 모두 4.3점 부근의 중간값을 보였다. 감사원이 업무 수행 시 지켜야 하는 핵심가치의 우선순위는 1+2+3순위로 선택한 핵심가치의 비율인 전문성이 75.6%로 가장 높게 조사되었으며, 다음으로는 청렴성 72.2%, 투명성 62.4%, 실효성 50.4%, 민주성 39.3% 순으로 조사되었다. 1+2+3순위에서 전문성의 비율이 가장 높은 것으로 조사되 었는데, 이는 3순위로 전문성을 선택한 비율이 높기 때문인 것으로 나타났다. 특히 감사를 받은 경험이 있는 응답자, 공직 분야에 근무하는 응답자, 법률 입법 분야 전공자에서 3순위 로 전문성을 선택한 비율이 상대적으로 높은 것으로 조사되었다. 이는 감사원 업무의 중심이 외형적으로는 청렴성이 중심이지만, 내부적으로는 전문성이 중 시됨을 보여주는 것으로, 감사업무의 패러다임이 부정 적발 등 전통가치 중심에서 컨설팅 등 신가치 중심으로 이동되고 있음을 보여준다. 2. 감사모델 변화 수요 기본적으로 감사는 서비스 활동이다. 감사원 조직도 서비스 활동 조직으로 운영되어야 한 다. 전체적인 감사서비스 조직 관점에서 감사업무의 변화모델은 다음과 같다. 1) 각국의 감사모델 감사모델은 감사원 역량모델, 감사원 성숙도모델, 조직역량모델 등 기개발된 주요 모델을 통해 분석할 수 있다. 우선 감사원 역량모델은 스웨덴 감사원의 지원을 받는 아프리카 감사
14 감사논집 제25호 원장회의 소속 영어권 감사원(AFROSAI-E)에 의해 개발되었는데, 감사원이 독립성, 기술역량, 대상기관 및 관계기관과의 관계를 발전시킬 수 있도록 개발되었다. 역량수준 단계를 5단계로 구분하고 있는데, 기초(founding level) 발전(development level) 정착(established level) 관리(managed level) 최적 수준(optimised level) 등이다. 각각의 수준에서 독립성 및 법 적 틀, 조직 및 관리, 외부 의사소통, 인적 자원, 감사기법 및 기준, 교육훈련 등에 대한 평 가기준을 제공한다(감사원 국제업무조사팀, 감사원 역량강화 지침, 2008. 3, INTOSAI 역량구 축위원회, Building Capacity in Supreme Audit Institutions: A Guide, 2007. 11 번역본, 이하 본 자료 인용). 그리고 감사원 성숙도모델은 2002년 영국 감사원에 의해 다른 감사원과의 협력사업의 일 환으로 개발되었는데, 해당국 감사원의 현재 위치를 국제적 최적 사례와 비교하기 위한 평가 도구이다. 즉 완전히 선진화된 감사원과 비교하여 4단계로 자체 평가를 할 수 있도록 하였 다. 이 모델은 독립성, 접근성 및 사후관리, 공공책임성, 올바른 행위, 거버넌스, 리더십, 전 략 비전, 인적 자원, 지식, 기술, 자원, 절차, 인적 자원 결과, 고객 결과 및 핵심성과 결과 등 15가지 탁월성 요소에 대해 평가한다. 각 요소별로 기본(basic), 발전(development), 성과 (performing), 탁월(excellent) 등 4가지 성숙 등급으로 구분한 후, 각 성숙 등급을 제시하고 있다(감사원 국제업무조사팀, 감사원 역량강화 지침, 2008. 3, INTOSAI 역량구축위원회, Building Capacity in Supreme Audit Institutions: A Guide, 2007. 11 번역본). 미국 감사원(GAO: Government Accountability Office)은 책임성 관련 조직의 성숙도모델 (Accountability Organization Maturity Model)을 개발하였는데, 이 모델은 거버넌스 및 투명성 관련 역량을 강화하고, 부패 예방 및 적발, 책임성 확보 및 강화 등에서 감사원의 역량강화 를 지원하기 위한 것이다. 부패 방지, 투명성 강화, 책임성 확보, 경제 효율성 강화, 도덕형 평 효과성 강화, 분석력 증대, 통찰력 도모 등의 기능을 피라미드식으로 표현하고 있다. 즉 부패방지를 맨 아래 가장 넓은 면에 배치하고, 통찰력 도모를 피라미드 끝에 배치하고 있다 (GAO - 07-251CG). GAO는 1921년 재무부의 회계검사 기능을 이관받아 설치된 기관이다. GAO는 의회의 요 구에 따라 관련 업무에 대한 감사, 평가, 전망 등을 수행한다. 그리고 연방정부의 성과 개선 을 위해 의회를 지원하는 역할을 수행하며, 연방활동에 대한 감사를 수행한다. 연방정부의 보조를 받는 주정부, 지방자치단체, 비영리단체, 민간 부문의 활동에 대해서도 평가 및 감사 를 수행한다. GAO는 1960년대까지는 주로 재무시스템에 대한 감시기능을 수행하였고, 1970년대에 들어 서서 대규모 사회복지사업으로 인해 의회의 GAO에 대한 관심이 증대되었다. 즉 1970년대에 경제학, 사회학, 통계학, 정보기술 등 폭넓은 분야의 전문가를 충원하여 프로그램 분석부 (Program Analysis Division)를 설치하였고, 1980년대에는 사업평가 능력과 기능을 향상시키고 자 사업평가연구소(Institute for Program Evaluation)를 설립하였다. GAO의 평가전담조직은
경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 15 ARM(Applied Research and Methods)인데, 이 조직은 감사팀에게 감사방법을 지원하고 독립 된 사업에 대해 평가하는 조직이다. GAO의 조직은 대분류로 나눈 부문별 감사팀, 구매 및 조달 감사 등 수평적 업무를 감사하는 수평업무 감사팀, 감사지원부서, 관리지원부서, 전사 지원부서 등으로 구성되어 있다. 직렬 분야는 분석가, 전문가, 경제학자, 법률자문가, 회계사, 감사자, 컴퓨터 엔지니어, 수리통계학자, IT전문가, 범죄조사자 등을 포함하고 있다. 2012년 도 연차보고서에 나타난 GAO의 목표는 목표 1: 미국인의 복지와 재무적 안정성에 기여하기 위한 의회 및 연방정부 지원, 목표 2: 미국인의 안보 위협과 글로벌 도전에 대한 대응을 위 한 의회 및 연방정부 지원, 목표 3: 연방정부가 국가적 도전에 잘 대응하는 조직으로 혁신되 도록 지원, 목표 4: GAO의 가치를 극대화하기 위한 지원기능 등이다(GAO, 2012). 독일의 경우, 1985년 연방회계감사원법 의 제정으로, 연방회계감사원이 연방 최고 행정기 관이 되었으며, 그 권한과 감사업무의 절차 등이 명확히 규정되었다(양현모, 2014). 독일 기 본법 제114조 제2항에 의해 연방회계감사원의 감사위원은 법관과 같은 독립성을 보장받으 며, 연방회계감사원은 예산과 재정운용의 경제성과 적법성에 대한 감사업무를 수행한다. 또 한 연방회계감사원은 감사 결과를 매년 연방정부, 연방의회, 연방상원에 보고하지만, 그 어느 국가기관에도 소속되지 않은 독립적인 지위를 가지고 있다. 주요 임무는 연방정부와 연방행 정기관의 예산과 경제운용조사인데, 구체적으로는 연방의 수입과 지출, 예산 지출의 경제성 과 효율성, 연방의 재산과 부채 현황 등에 관한 사항을 감사한다. 매년 연방회계감사원은 재 무 규정과 제도에 대해 자문가의 입장에서 활동하며, 중대한 재정적 결과가 있는 경우, 법안 의 입안 과정에도 참여한다(양현모, 2014). 2) 한국 감사원의 변화 한국 감사원은 1998년을 분기점으로 감사방향의 큰 변화를 추진하였다. 감사운영기조를 크게 전환하였고, 2005년에는 선진시스템을 벤치마킹하여 감사업무를 체계적으로 지원하는 감사연구원을 설립하였다. 1998년에는 감사운영의 기조를 예방감사체제로의 전환과 경제난 극복 에 두고 성과감사 강화, 정책부실을 조기에 파악할 수 있는 시스템 구축, 국책사업의 상시평가 기능 강화, 예방지도 차원의 감사교육 프로그램의 연구개발 및 교육강화를 추진하 였다. 원훈도 공명정대 에서 바른 감사 바른 나라 로 바꾸었다. 2003년에는 시스템 감사 패 러다임을 도입하였다. 시스템 감사는 주요 정책사업 등에 대한 상시 모니터링을 통하여 문제 점을 체계적으로 진단, 종합적 근원적 개선책을 제시하는 감사 패러다임인데, 이로 인해 평가연구원(현 감사연구원) 설립이 촉진되었다. 평가연구원(감사연구원) 설치 이유로 제시 된 2가지 주요 이유는 다음과 같다. 평가는 감사의 한 방법론으로서 중요(미국 최고감사기구 인 GAO는 1970년대부터 연방정부의 정책 및 사업 평가)하며, 국정평가의 전체 가이드라인 을 제시할 기관이 필요하다는 것이다. 또한 감사원의 감사결과를 감사원 홈페이지에 전면 공
16 감사논집 제25호 개하며, 국민에게 다가가는 감사원의 모습을 구현하였다(감사원, 2008: 9). 이러한 감사방향 의 변화를 추진한 이후 10여 년이 지난 시점에서, 현재 감사원의 가장 큰 변화는 감사연구 원의 활성화라고 할 수 있다. 즉 감사연구원을 설립하여 운영하면서, 감사의 시스템화, 체계화, 품질 향상에 노력하고 있다. 단순 감사업무를 수행하던 조직에서 전략과 방법론에 의한 수준 높은 감사를 수행하는 조직으로 발전을 도모하고 있는 것이 가장 큰 변화라고 할 수 있다. 그러나 아직 감사연구원 의 역할이 진화 중이기 때문에, 감사원의 역할모델도 진화 중이라고 할 수 있다. 감사업무도 기술의 발전과 사회의 발전으로 꾸준히 변화해 왔다. 최근 감사연구원의 연구 보고서에서 아래와 같이 현대적 감사를 기존의 전통적 감사와 비교하여 발전된 모습으로 제 시하고 있다. <표 4> 전통적 감사와 현대적 감사 구분 전통적 감사 (합법성 또는 비리적발형 감사) 현대적 감사 (성과 또는 종합분석형 감사) 감사원의 역할 사정기관 컨설턴트 감사목적의 구체성 감사 분야만 광범위하게 설정 달성 여부를 판단할 수 있도록 명확하게 설정 감사사항 기개발된 감사사항과 초점 반복 사용 가능 위험분석을 통한 감사사항 및 초점 개발 감사대상 기관의 회계 및 인 허가 업무 사업, 정책, 기관운영 감사범위 대상과 내용이 제한적 대상이나 내용에 제한이 없음 감사기간 비교적 단기 비교적 장기 감사순기 일정한 순기 사안별 판단 감사방법 크로스체크, 입증 분석, 평가, 벤치마킹 감사절차 감사매뉴얼에 의한 표준화 감사대상에 맞추어 개별화 감사증거 결정적이며 명백한 증거 판단을 위한 설득력 있는 증거 감사판단 기준 합법성 합법성, 경제성, 효율성, 효과성 감사전문성 회계, 관련 법규 등 기초사항 감사계획 수립, 자료수집 및 분석기법, 보고서 작성 등 감사보고서 지적사항 중심으로 작성 감사목적 중심으로 기술 피감기관과의 관계 크게 고려하지 않음 파트너십 관계 형성의 필요성 인식 감사결과 수용 상대적으로 감사기관과 피감기관과의 논란이 적음 감사기관과 수감기관 간 견해 상이하여 논란 존재 감사 사후관리 처분요구와 함께 종료 감사성과 확보를 위한 필요성 증대 자료: 허명순(2012)
경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 17 감사의 접근법도 꾸준히 변화해 왔다. 박희정(2013)에 의하면, 공공감사는 크게 4가지 접 근법으로 나뉜다. 즉 법률적 접근, 회계학적 접근, 평가론적 접근, 행정학적 접근 등이다. 이 에 따라 감사인의 역할도 4가지로 구분할 수 있는데, 사법관으로서의 감사인, 회계사로서의 감사인, 평가자로서의 감사인, 행정 컨설턴트로서의 감사인 등이다(박희정, 2013). 앞서 언급한 GAO의 평가전담조직인 ARM의 주요 기능이 감사부서에 대한 평가기법 등 지원기능과 내부 컨설턴트의 역할, 고도의 기술과 기법이 필요한 사항에 대한 직접 평가, 감 사부서에 대한 교육 등인 것에 주목할 필요가 있다. 고급 감사자 및 컨설턴트로서의 감사자 의 역할이 매우 중요해지고 있는 것이다. 결론적으로, 감사의 선진 방향은 컨설턴트 역할, 지 혜전문가 역할로 진화 발전되고 있다고 볼 수 있다. Ⅳ. 신감사 패러다임 토론 1) 신감사 패러다임 변화 방향 경제경영환경 변화와 감사모델 수요변화를 반영하여, 신감사 패러다임의 변화 방향을 토론 한다. 우선, 감사의 중심점은 전체적 균형감사가 되어야 한다. 부패방지, 부정적발은 물론이 고 GAO에서 제시한 투명성 강화, 책임성 확보, 경제 효율 도덕 형평 효과성 강화, 분석 력 증대, 통찰력 도모 등을 수행하는 균형적 감사활동이 필요한 것으로 나타났다. 다음으로, 상호의존 쌍방향 추세에 맞는 감사 수행이다. 피감자와 감사자가 수직적 상하관 계가 아니라 쌍방향 상호 의존관계임을 인식하고 대등 관계에서 감사가 수행될 필요가 있다. 감사의 목적은 국가와 국민을 위한 공적 서비스의 품질을 높이는 데 있으므로, 대등한 쌍방 향 관계가 되어야 국가와 국민을 위한 보다 나은 서비스 방향을 도출할 수 있기 때문이다. 세 번째로, 행정부 중심 감사에서 국가 시스템 체계 전체 감사로 발전되어야 하는 것으로 나타났다. 행정업무를 포함한 모든 공공서비스는 상호 의존적이다. 행정부 각 부처, 청와대, 감사원, 법원, 국회 등이 모두 감사 대상이 되어야 한다. 상호 의존관계를 고려하여 문제가 발견되면, 문제의 근본 원인을 전체적 관점에서 찾아낼 필요가 있다. 네 번째로, 단기 목적 중심의 감사에서 중장기 관점을 모두 고려한 최적화 감사가 필요한 것으로 나타났다. 공공서비스의 중장기 생산성과 효과성을 동시에 고려해야 한다. 감사의 성 과지표가 적발 건수가 된다거나, 단기업무 성과지표가 되는 일이 발생하지 않도록 해야 할 것이다. 다섯 번째로, 유형성 중심 감사에서 무형성 중심 감사로 전환이 필요한 것으로 나타났다. 규정 위반 감사, 회계 부정 감사 등 유형적인 감사는 시스템으로 점검하거나 내부감사의 영 역으로 이전하고, 감사원 감사는 성과 중심, 서비스 중심, 효과 중심 감사로 전환되어야 한다.
18 감사논집 제25호 여섯 번째로, 관리 중심 감사에서 창조 감사로 중심이 이전되어야 하는 것으로 나타났다. 일상적인 관리 활동에 대해 그 성과를 감사하는 활동은 내부감사 영역이다. 감사원 감사에서 는 드러나지 않은 것도 볼 수 있는 창조적 감사활동이 중심이 되어야 한다. 행정도 창조활동 이 되어가고 있으며, 국민을 위한 창조적 서비스를 수행해야 국민에게 인정받을 수 있다. 감 사활동은 이러한 창조활동이 보다 활성화되도록 가이드하는 목적으로 수행되어야 한다. 일곱 번째로, 기능 중심 감사에서 통합감사로 전환되어야 하는 것으로 나타났다. 회계감사, 재무감사, 합규성 감사, 성과감사, 사법적 차원감사 등 기능 중심 감사에서 대국민 서비스 활 동 감사로 변화되어야 한다. 대국민 서비스 관점과 통합 관점에서 점검해야 한다. 여덟 번째로, 개인적 역량에 의한 감사에서 과학에 의한 감사로 전환되어야 할 것으로 나 타났다. 감사인의 역량이나 경험에 의존했던 감사에서, 과학적 방법론에 의한 감사가 되어 야 한다. 인간에 대한 이해 증대, 고도화된 IT시스템 활용 등으로 과학적 감사가 가능해지 고 있다. 아홉 번째로, 기술적 감사에서 인문적 감사로 이전해야 하는 것으로 나타났다. 공공서비스 활동을 깊이 이해하고, 복잡해지는 업무 연관성 및 성과 연관성을 고려하여 인문적 감사를 수행할 필요가 있다. 열 번째로, 단위사업 감사가 아닌 글로벌 최적화 감사로 변화될 필요가 있다. 전체 시스템의 목표에 기준하여 단위사업 성과를 평가해야 한다. 전체 사업의 목표, 국 가사회 전체 차원의 목표에 기준한 감사활동이 되어야 한다. 이러한, 신경영 및 신경제 패러다임을 반영한 신감사업무 방향은 <표 5>와 같이 요약할 수 있다. 이 방향은 경제경영 환경의 변화 추세를 감사에 적용한 방향으로서 하나의 감사업 무 모델이라고 할 수 있다. 관련되는 다른 부문의 변화, 예를 들어, 사회문화적 변화, 기술 및 방법론의 변화 등을 종합적으로 반영하여 감사업무의 방향 및 감사 패러다임이 도출되어 야 할 것이다.
경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 19 <표 5> 기존 감사와 신감사업무 비교 - 부정적발 중심 감사 (포괄적 성과 개념 약함) - 규정과 피감사인 초점 - 행정부 중심 감사 기존 감사업무 신감사업무(쌍방향 중심) - 단기 최적화 중심 (감사의 단기 생산성/효과성 중시) - 유형성 중심 (비용/규정 등 유형감사 중심) - 관리 감사 중심 (정형화된 감사활동 중심) - 기능 중심 감사 (회계감사/재무감사/합규성 감사/성과감사/ 사법적 차원 감사 등 기능 중심 감사) - 개인 역량 중심 감사 (감사인의 역량에 많이 의존) - 기술적 감사 (재무/회계/합규성 감사 등 기술감사 중심) - 로컬 최적화 감사 (단위 부서 또는 단일사업 최적화 목표 감사) - 전체 균형 감사 중심 (부정 방지는 물론이고 전체 균형 감사) - 규정, 피감사인, 감사인, 국가 전체 균형 (상호 의존 쌍방향 원리 입각) - 국가 시스템 체계 전체 감사 (상호 의존 상황 반영하여 전체 감사) - 단기 중장기 모두 고려한 단중장기 최적화 감사 (중장기 생산성/효과성을 동시에 고려) - 무형성 감사 중심 (성과/평판/사람 모두 고려) - 창조 감사 중심 (드러나지 않은 것도 보는 창조적 감사활동) - 통합 융합감사 (기능의 통합으로 융합감사 활동 중심 수행) - 과학감사 (인간에 대한 이해 증대, 과학적 방법론 개발, 고도화된 IT시스템 활용) - 인문적 감사 (복잡해지는 업무 연관성 및 성과 연관성을 고려 한 감사) - 글로벌 최적화 감사 (전체 사업/국가사회 전체 차원의 목표에 기준 한 감사활동) <표 5>에서 보는 바와 같이 새로운 감사방향은 신경제 및 경영상황을 반영하고, 시대의 변화에 맞게 선행적 감사가 되어야 한다. 즉 사후의 진단적 감사활동에서 사전적 선행적 감 사활동으로, 일방향 감사에서 쌍방향 감사로, 수직적 감사에서 수평적 감사가 중시되는 방향 으로 전환이 필요한 것으로 나타났다. 2) 한국 감사원의 감사 패러다임 변화 과제 한국의 감사현실을 반영하고, 한국 감사원의 현재 역량 상황을 반영하여 도출된 감사 패러 다임 주요 변화를 제시하면 다음과 같다. 먼저, 감사원 60년사를 비롯한 여러 자료에서 감사원의 목표가 부정적발에서 성과향상으 로 전환되고 있음을 확인할 수 있다. 표면적으로는 감사의 목표가 부정적발에서 성과 향상으 로 상당 부분 이전되고 있다고 볼 수 있다. 그러나 실무 감사 현장에서는 상황이 다르다. 성 과에 대한 감사가 쉽지 않기 때문에 실무 현장에서는 아직 부정적발 단계에 머물러 있다고
20 감사논집 제25호 할 수 있다. 피감조직의 성과 향상을 감사목표로 설정하기 위해서는 성과에 대한 합리적인 판단지표가 있어야 하고, 이를 평가할 수 있는 역량도 구비해야 한다. 예를 들어, 성과향상이 감사 목적이 될 경우, 감사활동에 정성적인 요소가 많이 개입된다. 이들 정성적 요소에 대한 평가는 감사인들 간에 일관성을 갖기 어렵다. 감사목표를 성과향상으로 전환하기 위한 시스 템적 준비가 필요하며 이를 위한 별도의 연구가 필요하다. 피감사인과 감사인에 대한 표준모델 전환도 필요하다. 먼저, 피감사인에 대한 시각은 아직 도 X이론적 시각이 우세하다. 즉 기회가 되면 부정한 행동을 할 수 있는 잠재적 위험 존재 라는 시각을 가지고 감사활동이 진행되고 있다고 볼 수 있다. 이러한 시각이 맞지 않는다고 할 만한 구체적 증거 조사나 분석활동이 없었기 때문에, 이 가정을 폐기하기 쉽지 않은 상황 이다. 그러나 향후에도 X이론적 시각이 감사활동을 지배하게 되면, 감사인과 피감사인은 물 론이고 국가 전체가 피해자가 될 수 있다. 과거의 경우, X이론적 시각이 필요한 경우도 있 었다. 행정 업무가 복잡하지 않고, 정보시스템이 보편화되지 않고, 또 감사기술도 발달되지 않았을 때는 사람에 의한 행정이 다수였고, 또 업무 담당자가 재량을 발휘할 수 있는 여지도 많았기 때문에, 부정적발이 감사의 주요 기능일 수 있었다. 그러나 지금과 같이 행정 업무가 복잡해지고, 정보시스템에 의해 거의 모든 업무가 수행되고 있으며 감사 기술이 발달한 상황 에서는 상대적으로 부정적발이 쉽지 않다. 업무 담당자들이 부정을 저지르기 어려운 상황이 기도 하고, 상당한 고난이도의 부정기법들이 동원되기 때문에, 감사인이 이를 적발하기가 과 거보다 훨씬 어려워졌다고 할 수 있다. 더구나 부정적발에 초점을 맞추고 감사활동이 진행됨 을 업무 담당자들이 인지하는 경우에는, 업무 성과나 대국민서비스는 등한시하고, 절차적 타 당성을 철저하게 준수하거나 부정요인 원천 억제에 주력하여 활동하게 된다. 이것은 업무성 과가 낮아지고 대국민 서비스가 매우 나빠지는 원인이 된다. 감사인도 큰 피해자이다. 피감 사인의 부정행위에 초점을 맞추어 일상업무를 진행하게 되니, 항상 부정적인 시각으로 업무 와 세상을 보게 되고, 업무 스트레스도 매우 커진다. 정신적 육체적 에너지가 일찍 고갈되 고, 감사활동의 집중력이 떨어지고, 감사성과가 저하되고, 개인적인 스트레스는 더욱 커진다. 피감사인도 피해자가 된다. 절차의 엄중함, 부정 의심 가능성 원천 제거를 위한 과도한 보호 활동 등으로 본연의 기능 수행이나 대국민서비스 업무에는 집중할 수 없게 된다. 공직자가 될 때의 초심 목표인 대국민서비스 봉사활동을 하지 못하게 되니, 스트레스가 가중되고 공직 자로서의 봉사에너지가 조기에 고갈된다. 국가와 국민은 최대 피해자가 된다. 감사인과 피감 사인 틈에 끼어서 서비스는 더 열악해지고, 국가운영 성과는 더욱 저하된다. 따라서 Y이론으로의 전환이 필요하다. 피감사인은 성실하게 법과 규정을 준수하려고 노 력하며, 대국민 서비스 증진과 국가 발전을 위해 업무를 하고 있는 사람 이라고 가정하고 감 사 업무의 중심을 피감사인의 업무성과 향상에 도움이 되는 관점으로 이동시키는 것이다. 위 험도 존재한다. 피감사인이 성과와 최종 목표에 집중하면서 절차적 엄격성을 소홀히 하거나, 감사인이 부정행위를 적발하지 못할 위험도 커진다. 부정행위를 적발하지 못할 위험이 커지
경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 21 게 되면 이 위험으로 인한 비용 수준과 부정행위가 없었는데 부정행위를 발굴하려고 노력하 는 데 투입되는 비용 수준과의 비교를 통해 Y이론으로 전환하는 데 적정한 수준의 결정이 필요하다. Y이론 전환 수준에 대한 별도의 연구가 필요하다. 국가운영 철학과 국민인식 수 준, 기술적 준비도, 피감사인과 감사인의 준비도 등을 고려하여 위험과 성과와의 상관도에 대한 시뮬레이션이 필요하다. 감사인의 역량에 대해서도 패러다임 전환이 필요하다. 기존의 감사인 모델은 제너럴리스트 모델이라고 할 수 있다. 일반적인 상식에 의거해서 감사활동을 수행하는 감사인, 여러 분야 에 대한 경험을 중시하는 감사인 모델이라고 할 수 있다. 일(ㅡ)자형 모델이라고 할 수 있다. 그런데 경제경영 환경이 복잡해지면서 일(ㅡ)자형 인재로는 깊이 있는 감사활동을 수행하기 어렵다. 넓게 알면서도, 한두 전문 분야를 깊이 있게 분석할 수 있는 감사인이 필요하다. T자 형 인재가 필요한 것이다. 성과 중심 감사로 이전하기 위해서도 감사인 모델의 선행적 전환 이 필요하다. 감사 대상 영역에 대한 재정의도 필요하다. 기존 감사영역은 유형적 외형적 기준으로 정 의되었다고 볼 수 있다. 즉 정부기관 및 정부재정 지원과 관련된 기관, 국가의 공공영역 서 비스를 수행하는 기관 등 외형적인 기준으로 감사 대상을 정의하였다. 경제가 발전하고 경영 환경이 복잡해지면서 민간과 공공의 영역 구분이 불확실한 부분이 증가하고 있다. 공공영역 이 민영화되는 경우도 증가하고 있다. 따라서 감사의 대상 영역을 정부 출연 여부 등 외형적 인 기준으로 결정하기보다는, 공공성이라는 개념적인 기준으로 정의할 필요가 있다. 민간의 영역이라도 우리 사회에 중요한 공공서비스에 관련되는 영역이면 감사의 범위로 포함할 필 요가 있다. 공공성 개념 기준으로 감사대상 영역을 정의하게 되면, 대상 영역이 확대될 가능 성이 크기는 하지만, 감사원 직접감사의 효용이 감소하면서 전체적인 감사 패러다임으로의 전환이 촉진되고 감사의 효과성이 제고될 가능성이 크다. 감사의 중심이 사후감사에서 사전감사로 이전될 필요가 있다. 현대의 복잡하고 거대한 경 제환경에서는 예방적 활동이 중요하다. 문제가 발생하면 회복하기 어려운 경우가 대부분이기 때문이다. 비용효과적 측면에서 볼 때 사후감사는 사전감사에 비해 매우 비효율적이고 비효 과적이다. 기존에 사후감사를 중심으로 수행한 이유는 제도적 뒷받침이 없었던 이유도 있지 만, 사전감사가 쉽지 않았기 때문이다. 사전감사를 잘 수행하기 위해서는 전문성도 필요하고, 방대한 관련 데이터베이스의 추가 구축이 필요하다. 감사 효율성과 효과성을 제고하기 위해 사전감사 중심으로의 전환을 위한 시스템 개선 연구의 선행이 필요하다. 또한 한국의 법체계가 포지티브 시스템 중심이기 때문에, 즉 명시된 것만 허용하고 명시 되지 않은 것은 일단 금지 사항이 되는 구조이기 때문에, 부정적발 중심의 감사를 하기에 편 리한 구조로 되어 있다. 감사인 입장에서는 수행하기 쉽고, 업무 생산성도 높은 부정적발 감 사를 중심으로 하게 된다. 성과감사는 특별히 요청되지 않으면 우선순위가 매우 뒤처지게 되 는 상황이다. 현재 한국 정부에서 추진하고 있는 바와 같이, 네거티브 시스템 중심으로 많은
22 감사논집 제25호 법률체계가 개편되면 부정적발 감사보다는 성과감사에 관심을 집중할 수 있을 것이다. 즉 열 거된 사항 이외에는 모두 허용되는 네거티브 시스템으로 법체계가 개편되면, 감사활동도 성 과감사 중심으로 전환이 쉬워진다. 감사활동도 네거티브 법체계의 철학을 반영하여 전환될 수 있다. 절차 위배와 부정행위에 대해 특별히 문제될 사항만 적발하고, 다수의 중간 영역에 있는 이슈들은 대국민서비스 향상 및 업무성과 향상 관점에서 판단하는 방향으로 전환할 수 있다. 감사원 조직 운영 패러다임도 변화될 필요가 있다. 그동안의 조직 운영에서는 감사원 자체 의 경영혁신을 그다지 강조하지 않았다. 공직 기강을 바로잡고 부정을 적발하는 업무에 집중 하였기 때문에, 내부 경영혁신은 주요 이슈가 되지 못하였다. 한편, 민간 조직은 내부 경영혁 신을 매우 중시한다. 내부 경영혁신과 외부 경영성과와의 관계가 분리할 수 없을 정도로 밀접 하기 때문이다. 감사의 성과도 내부 혁신 정도와 밀접하게 관련될 수 있다. 내부적으로 업무 프로세스가 효율적으로 구축되어 있으면, 감사인의 업무 생산성이 높아지고, 감사성과도 높아 지게 된다. 내부적으로 지속적인 혁신 시스템이 감사원과 감사인에게 내재화되어 있으면 감사 원은 지속적으로 역량이 발전하는 조직이 되고, 감사성과도 높아지게 된다. 따라서 감사원의 조직 및 행정혁신은 새로운 감사 패러다임의 중심 이슈가 된다. 새로운 경영기법을 도입하여 효율적이고 혁신적인 감사원 조직으로 전환되면, 감사업무의 혁신적 변화도 쉬워질 것이다. 마지막으로 감사 위험관리방식의 변화가 필요하다. 기존의 감사 패러다임에서는 부정을 적 발하지 못하는 위험(Type I 위험)이 중시되었다. 부정이 있었음에도 발견하지 못하면 감사인 이 큰 잘못을 한 것으로 평가되기 때문에 최대한 철저하게 부정의 잠재적 가능성에 대해 조 사하는 방식이라고 할 수 있다. 이 경우 부정을 적발하지 못하는 위험은 감소되지만, 감사인 의 시간과 에너지 손실, 피감사인의 업무 손실, 대국민서비스 저하 손실 등이 발생한다. 부정 을 적발하지 못하는 위험에 대해서는 적절한 수준으로 관리가 필요하다. 감사의 또 다른 위 험은 부정이 없었는데, 부정이 있었다고 판단할 위험(Type II 위험)이다. 실질적 내용적으로 부정한 행위가 아니었음에도 감사인이 잘못 판단하여 부정으로 결론내리고 조치하는 위험이 다. 기존에는 이 두 번째 유형의 위험에 대해 깊이 있는 고려가 없었다고 할 수 있다. 이 유 형의 위험이 매우 큰 수준으로 감사활동이 수행되면 피감사인은 업무를 정상적으로 하지 않 는 수준으로까지 업무 행태가 변화될 수 있다. 최대한 방어적인 방식으로 업무수행을 하게 되므로, 대국민서비스 등 본연의 공공 업무는 매우 소홀하게 된다. Type I 위험과 Type II 위험은 반대 방향으로 작용한다. 현대 경제와 사회는 Type II 위험 감소를 중시한다. 방어적 이 되면 창조성이 결여되어 빈곤의 악순환 사이클에 빠질 위험이 커지기 때문이다. 공공 성 격의 감사활동은 민간 활동과 다르기 때문에 반드시 Type II 위험을 줄이는 방향이 옳다고 할 수는 없다. 그러나 글로벌 경제에서 국가 간의 치열한 경쟁이 가중되고 있는 상황에서 Type I 위험 감소만을 중시할 수는 없는 상황이다. 경제와 사회의 건전한 발전과 대국민서비 스 개선을 위해 Type II 위험 감소를 중시할 시점이 되었다.
경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 23 이러한 환경 변화에 따른 새로운 감사 패러다임의 골격은 <표 6>과 같다. <표 6> 기존 감사 패러다임과 신감사 패러다임 비교 기존 감사 패러다임 신감사 패러다임 감사철학 정상행정 유도 거시 방향 가이드 감사목표/목적 부정적발 성과 향상 피감사인 X이론 Y이론 감사인 제너럴리스트 T형 인재 법체계 포지티브(원칙 불용, 부분 허용) 네거티브(원칙 허용, 부분 불용) 감사영역(공공성) 정부 및 공공기관 중심 공공성 적용 영역 전체(아파트 관리 포함) 감사인의 역할 심문자 컨설턴트 감사기법/방법론 일부 시스템 사용 시스템과 방법론에 의한 감사 (빅데이터, 지능형 추론시스템 강화) 감사의 중심 사후감사 사전감사(현대의 복잡한 경제 하에서는 사후감사 효용 급감) 감사연구원 역할 감사원 감사업무 지원/연구 내부감사 지원/방법론 개발 내부감사 형식적 철저/감사활동의 중심화 감사원 조직 및 행정혁신 낮은 관심 조직/행정혁신 강조(내부혁신이 감사품질 제고에 기여/BSC 4개 차원 강조) 내부고객/GWP 낮은 관심 관심(내부고객의 만족이 대국민 만족과 연결되므로 GWP 구현 중요) 연구개발활동 취약 강화(미국 GAO) 위험관리방식 후행적(Type I 오류 중시) 선행적(Type II 오류 중시) 기술활용 보완재 대체재 <표 6>에서 보는 바와 같이 신감사 패러다임으로의 전환은 필요성이 명확하다. 그러나 전 환 정도에 대한 의사결정은 상세 분석이 수행된 연후에 가능할 것이다. 한국 사회의 준비 상 태, 감사원과 감사인의 준비 상황, 피감사인과 국민여론의 상태 등이 종합적으로 분석된 후 에 적정 전환 수준이 결정되어야 할 것이다. 그러므로 신감사 패러다임의 타당성과 최적 전 환 수준 및 감사원의 독립성 이슈 등에 대한 추가 연구가 필요하다. V. 요약 및 결론 본 연구에서는 감사환경의 변화에 따른 감사 패러다임의 변화 방향을 제시하였다. 감사원 의 감사행정은 그동안 지속적인 변화와 발전을 이어오고 있지만, 큰 환경에 대한 변화 대비 근본적인 패러다임의 변화는 없이 초기의 거버넌스와 감사철학을 포함한 기본 패러다임이
24 감사논집 제25호 지금까지 유지되고 있다고 볼 수 있다. 최근 여러 공직사회의 변화 요구를 계기로 감사행정에 대한 패러다임 변화 및 혁신 논의 필요성이 증대되었다. 경제의 발전과 사회의 발전, 행정의 발전과 기술의 발전 등을 포괄적 으로 검토하여 감사혁신방안을 분석할 필요성이 증대된 것이다. 이에 따라, 본 연구는 경제경영 환경의 변화에 초점을 두고, 감사행정의 거시적인 변화방 향을 제안하였다. 먼저 지난 60년간의 경제환경과 경영환경의 변화를 분석하였다. 경제환경 은 유형경제 중심에서 무형경제 중심으로 변화되었다. 농업과 제조업 중심의 유형 생산물 중 심의 경제에서 금융, 교육, 의료, 지식서비스 등 무형서비스 중심으로 변화되었다. 무형서비 스 경제는 서비스의 본질적 특성인 관계성, 쌍방향성, 수평성, 비가시성, 비분리성, 비일관성, 무재고성 등의 영향으로 평가활동과 감사활동에 많은 변화와 어려움을 야기한다. 또 수직적 단절경제에서 수평적 융합경제로 발전하였다. 단일 부문 중심의 경제에서 여러 부문이 융합 되어 경제활동이 영위되고 있고, 수직적 구조에서 수평적 경제구조로 변화되었다. 감사활동 이 수평적 융합활동이 되어야 할 상황인 것이다. 일방향 경제에서 쌍방향 경제로의 변화는 최근 들어 두드러지고 있다. 자본주의 경제의 속성인 공급자 중심의 일방향 경제가 많은 문 제점을 드러내면서, 공급자와 수요자가 쌍방향으로 서로 교류하면서 경제활동이 확대 재생산 되는 쌍방향 경제가 바람직한 것으로 많은 전문가들이 공감하고 있다. 감사활동도 감사인의 일방향 감사가 아니라, 감사인과 피감사인이 쌍방향으로 교류하면서 개선방향을 발견해 가는 쌍방향 감사활동으로 전환되어야 할 상황이다. 경영활동도 많은 변화가 있었다. 자원에 대한 개념과 조달방식의 변화, 가격이 아닌 가치 의 중시, 감이 아닌 과학적 경영, 글로벌 최적화 경영 등 경영활동에 구조적인 큰 변화가 있 었다. 감사활동도 주요 경영활동이므로, 유사한 방향으로의 패러다임 전환이 필요하다. 이러한 경제 및 경영 변화를 반영한 감사업무의 변화 방향을 제시하였다. 신감사 패러다 임은 거시적인 방향성에 대한 1차적 논의이므로, 구체적인 방향 및 전환 수준을 도출하기 위 한 향후 연구의 기본 토대로서의 역할을 한다. 향후 패러다임 피해자이다 방향의 구체화 및 최적 전환 수준의 도출 연구가 활발하게 수행될 필요가 있다. 본 연구에서 제시한 감사 패러 다임의 변화 방향은 감사 수행자와 감사 경영자, 감사 연구자가 함께 오랜 시간을 두고 토론 하고 연구할 주제들이다. 따라서 본 연구는 토론의 주제를 보다 체계적으로 제시했다는 데 의의를 두고 있다. 향후 과학적 방법론을 적용하여 세부 주제에 대한 심화 연구가 필요하다. 거시적으로 감사 패러다임은 3차원 구조로 설계될 수 있다. 즉 구조 차원에서는 감사원 중 심에서 내부감사와 감사연구 중심으로, 조직 및 기능 차원에서는 직접감사 중심에서 전략감사 와 내부감사지원 중심으로, 감사활동 차원에서는 사후감사에서 사전감사로 전환이 필요하다. 향후에 이와 같은 뉴패러다임으로의 이행 전략에 대한 상세 연구가 필요하다. 상세 연구 와 검증 작업을 통해 바람직한 감사 패러다임을 구체적으로 도출할 필요가 있다.
경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 25 참고문헌 1. 국내 자료 감사원 국제업무조사팀(2008), 감사원 역량강화 지침, INTOSAI 역량구축위원회, Building Capacity in Supreme Audit Institutions: A Guide(2007. 11), 번역본. 감사원(2008), 감사원 60년사 1권 2권. 감사원 감사연구원(2010), 멕시코, 칠레, 아르헨티나, 독일의 국가감사체계 사례 연구. (2011), 감사환경분석, 1권 2권 3권. (2012), 감사환경분석, 1권 2권 3권. (2013a), 바람직한 감사원 상과 OECD 국가의 감사원, 1권 2권. (2013b), EU 회원국의 공공내부 통제시스템 발전전략. (2013c), 감사환경분석, 1권 2권 3권. 김두호(2008), 감사제도의 문제점과 개선방안, 감사논집. 김현수 외(2011), 지식경제시대의 서비스 사이언스, 생능출판. 박희정(2013), 공공감사학의 체계 정립을 위한 시론적 연구 공공감사학의 위치와 초점, 한국 행정학보 제47권 제1호, 2013년 봄호. 박희정 이오 신민철(2012), 환경변화에 따른 직무감찰체계 개선방안, 감사원 감사연구원. 양현모(2014), 독일의 감사제도, 프리드리히 에버트 재단(FES) Information Series. 윤은기, GAO(Government Accountability Office)의 행정통제의 기능에 관한 연구, 웹문서. 이혜승(2010), 공공감사의 수용성 제고 방안 협력적 거버넌스를 중심으로. (2012), 사회서비스 전달체계 분석 및 감사 접근법, 감사원 감사연구원. 최재건(2007), 감사의 본질에 관한 연구, 연구논문집. 허명순(2012), 감사원 감사체계 재정립 방안, 감사연구원 연구보고서. 2. 국외 자료 GAO(2012), Performance and Accountability Report. Lusch, R. F., S. L. Vargo, G. Wessels(2008), Toward a conceptual foundation for service science: Contribution from service-dominant logic, IBM Systems Journal Vol. 47, No.1.
26 감사논집 제25호 Abstract A Study on Audit Paradigm Shift by Economy and Business Change Kim Hyunsoo The purpose of this research is to find a new audit paradigm by economy and business change. Auditing principle and practice has been improved by the overall growth of the Korean economy. Audit paradigm shift is one of the most cost-efficient and effective way to foster industry and society. To derive new paradigm for auditing, we analyzed the flow of the current economy, fundamental characteristics of the economy and business and the problems and characteristics of the existing audit paradigm in Korea. The results of such analysis and the directions for new auditing are as follows. First of all, the current post-audit system needs to be changed into a pre-audit auditing system. The direction of new auditing needs to be changed as well from fraud detection into a performance improvement. We need to pay attention to the risks resulting from the auditing instead of the risks resulting from the lack of auditing. The most important change that needs to take action is the change from the direct auditing to the indirect one. In other words, the internal auditing guideline and audit technique development should be the main role of the Board of Audit and Inspection. Key words: Audit paradigm, Economy change, Business change, Performance auditing, the Board of Audit and Inspection
감사논집 제25호 기획논문 기술변화에 따른 감사 패러다임 변화* 공병천** 국가 중심이 정부가 아닌 국민이 된 민주사회 이행기에 접어든 우리나라에서의 정부의 역할과 기능 변화는 경제 규모의 양적 확대만이 아닌 국민 모두가 행복한 질적인 발전이 함께하는 효율 적 성장에 맞추어 재해석되어야 한다. 이와 같은 정부 역할과 기능 변화에 따라 정부 대상으로 이루어지는 감사의 역할과 기능은 함께 변하지 않을 수 없게 되었다. 본고에서는 정부환경으로서 기술변화에 따른 감사 패러다임의 변화에 대하여 살펴보고자 하였 다. 이를 위하여 먼저 정부와 감사에 대한 논의를 하고자 한다. 다음은 정부와 감사에 대한 논의 를 토대로 정부변화를 야기하게 된 감사환경으로서의 기술변화에 대하여 살펴보고자 하였다. 정 부환경으로서의 기술변화에서는 어떤 것들이 있는지를 알아보고, 이와 같은 기술변화가 정부변화 를 어떻게 야기하고 있는지, 야기된 정부변화는 감사환경에 어떠한 변화를 주고 있는지에 대하여 알아보았다. 그러고 나서 지금의 기술변화에서 이루어지고 있는 정부변화는 어떠한 감사 패러다 임의 변화를 요구하고 있는지, 그렇다면 그 내용으로는 어떠한 것들이 논의될 수 있는지를 제시 해 보고자 하였다. (주제어: 감사환경, 정부변화, 감사 패러다임, 공공감사, 성과감사) Ⅰ. 서 론 우리나라는 1948년 정부수립 이후 정치 경제 사회적으로 양적 질적인 확대와 발전이 이루어져 왔다. 급속한 경제적 성장 속에서 나타난 사회적 다원화 및 정치적 민주화로의 진 행은 이제 국가의 중심은 정부가 아닌 국민이 된 민주사회 이행기를 겪고 있다. 이와 같은 현상은 그간 당연시되어 왔던 정부가 주도하는 정부 중심의 국가운영에 변화를 가져오게 되었 다. 과거 경제개발 우선시대 하에서와 같이 국가운영 주체를 정부라고만 생각하거나 국정운 영이 정부의 몫이라는 인식에 대하여 더 이상 국민들이 공감할 수 없는 것이 지금의 현실이다. 정부의 역할과 기능 변화는 국정운영의 방향성과 가치 변화를 반영하여 지금까지 중시되 * 본 논문은 감사원 감사연구원의 연구용역 감사 패러다임 혁신에 관한 탐색적 연구 의 내용을 보완, 발전 시킨 결과물임을 밝힙니다. ** 공병천( 孔 炳 天 ) 국립목포대학교 행정학과(bckong@mokpo.ac.kr) 투고일: 2015년 8월 31일 심사일: 2015년 9월 16일 게재확정일: 2015년 10월 16일
28 감사논집 제25호 어 왔던 국가 규모의 양적 확대만이 아닌 국민 모두가 행복한 국가의 미래를 염두에 둔 질 적인 발전을 위하여 효율적 성장에 맞추어 재해석되어야 한다. 국민들은 정부에게 한편으로는 이전에 비하여 보다 많은 적극적 역할을 요구하는 반면에 다른 한편으로는 더 이상 정부 주도의 정부 독점에 기인한 비효율에 문제가 있음을 지적하 며 일 잘하는 최소한의 정부 를 요구하고 있다. 이와 같은 현상은 국가경제의 규모 증대만 큼이나 정부가 주도적으로 해야 할 일들이 늘어나고 있음을 공감하면서도 더 이상 비효율적 국가운영에 기인한 세금가치(VFM: Value For Money) 감소를 국민들이 용납하지 않겠다는 민주국가에서 나타나는 자연스러운 현상으로 이해될 수 있다. 국가 간의 경쟁은 총성 없는 경제전쟁으로 정부 및 공공 부문에서의 세금가치 실현이 그 어느 때보다도 중요한 이슈가 되고 있다. 효율적인 정부운영 및 결과지향적 성과중심의 정부 운영이 최근 들어 정부운영의 주요 핵심가치이면서 주요 수단이 되고 있다. 이를 위하여 정 부 내에서는 다양한 평가적 활동이 이루어지고 있는데, 그중에서도 정부가 그간 해왔고, 하 고 있는 또는 하고자 하는 일에 대한 분석 및 평가활동을 포함한 제3자적 관점에서의 비판 적 검증활동인 감사는 그 의의가 크다 할 것이다. 지금까지 행해져 왔던 과거 지향적이고 통 제적 관점 하에서 이루어진 전통적 감사로부터 이제는 그야말로 현대적 감사로의 전환을 위 한 변화가 요구되는 이유가 바로 여기에 있는 것이라 하겠다. 따라서 향후의 감사는 정부의 역할과 기능 변화를 올바르게 이해하고, 이를 반영하여 감사가 지향해야 할 가치를 설정하여 국가 내에 이를 실현할 수 있는 제대로 된 감사 가 되도록 하여야 할 것이다. 제대로 된 감사 라 함은 감사가 주요 가치기준인 독립성과 전문성을 갖추어 소기의 목적을 달성함에 있어 구체적으로는 감사대상 기관 또는 대상기관이 수행하는 각종 정책 또는 사업의 성과개 선 및 향상에 도움을 주기 위한 활동을 수행하는 경우를 말한다. 정부의 역할과 기능의 변화를 이해하기 위해서는 변화를 야기하는 정부의 환경에 해당하 는 것은 무엇인지, 그 영향력은 어느 정도인지에 대한 이해가 전제되어야 할 것이다. 여기에 서는 정부환경을 정부를 둘러싼 다양한 기술변화 중에서 몇 가지 핵심적인 기술에 한정하여 이들 기술변화로 인한 정부변화에 대하여 관심을 두고자 한다. 정부환경으로서의 기술변화는 정부의 역할과 기능을 변화시키고 있으며, 아울러 정부가 하 고 있는 일의 변화를 초래하게 되었다. 정부현실에서는 기술변화에 따라서 효율적인 정부운 영을 위한 일처리 방식의 변화가 이어졌다. 정부의 일처리 방식의 변화는 결국 정부를 대상 으로 이루어지는 감사활동에 변화를 초래하지 않을 수 없게 되었다. 그간 정부현실에서 왕성 하게 이루어져 왔던 감사활동은 감사가치와 방향에 대한 성찰과 함께 감사의 역할과 기능에 대한 인식 변화, 주요 감사사항에 대한 관점 변화 및 감사방법의 다양화를 야기하고 있다. 본고에서는 기술변화에 따른 감사 패러다임의 변화에 대하여 살펴보고자 한다. 감사 패러 다임의 변화에서 다루고자 하는 것은 감사가 지향해야 할 가치가 무엇이며, 그에 따른 감사 의 역할과 기능은 어떻게 정립될 수 있는지, 새로이 정립하게 될 감사의 역할과 기능에 부합
기술변화에 따른 감사 패러다임 변화 29 한 감사대상 및 범위와 관련된 주요 감사사항에는 어떠한 것들이 논의될 수 있는지, 이들을 포함하여 중요 감사사항에 대한 감사방법의 다양한 변화에서는 어떤 것들이 제시될 수 있는 지에 대하여 논의하고자 한다. 이를 위하여 먼저 정부와 감사에 대한 논의를 하고자 한다. 우리나라에서의 감사는 정부기 관을 비롯한 공공 부문에서의 주요한 정부활동으로 다른 나라에서의 감사와 일치된 개념으 로 사용되고 있지만은 않기 때문이다. 감사의 의의에 대하여는 민간 부문의 감사와 구분되는 정부에서의 감사를 파악하고자 공공감사의 개념에 대하여 살펴보고, 공공 부문에서의 감사의 기능에 대하여 알아보고자 한다. <그림 1> 연구의 흐름 정치민주화 경제성장 사회다원화 등 + 기술변화 정부의 역할 증대와 기능 변화가 요구됨에 따라 정부의 일 (정책 또는 사업) 증가와 예산 팽창 정부효율성 중시 정보통신기술(ICT) 등의 발전으로 전자정부 및 스마트 정부로의 역할 재정립 요구 정부의 환경변화 스마트 정부를 반영하여 정부의 구체적인 일처리 방식에 변화 야기 감사환경 변화 정부의 환경변화는 감사환경 변화를 야기 감사방향, 주요 감사주제(감사대상 및 범위) 및 감사방법 변화 다음은 정부와 감사에 대한 논의를 토대로 정부변화를 야기하게 된 감사환경으로서의 기 술변화에 대하여 살펴보고자 한다. 정부환경으로서의 기술변화에는 어떤 것들이 있는지 알아 보고, 이와 같은 기술변화가 정부변화를 어떻게 야기하고 있는지, 야기된 정부변화는 감사환 경에 어떠한 변화를 주고 있는지에 대하여 알아보게 될 것이다. 그러고 나서 지금의 기술변화 에서 이루어지고 있는 정부변화는 어떠한 감사 패러다임의 변화를 요구하고 있는지, 그렇다면 그 내용으로는 어떠한 것들이 논의될 수 있는지를 제시해 보고자 한다(<그림 1> 참조).
30 감사논집 제25호 Ⅱ. 정부와 감사에 관한 논의 1. 정부의 역할과 기능 국가운영 주체로서의 정부는 점차 그 역할이 증대되어 가고 있으며, 그에 따라 정부가 해 야 할 일에 대한 기능도 변화되어 가고 있다. 정부의 역할 증대와 기능 변화는 정부를 대상 으로 이루어지는 감사가 향후 지향해야 할 변화 방향 및 내용을 이해하는 데 중요한 전제가 된다. 1) 정부의 역할 증대 한국 정부가 출범하던 1948년 1인당 80달러에 불과했던 국민소득은 현재 2만 5000달러를 넘는 수준에 이른다. 수출 또한 당시에는 2000만 달러도 되지 않던 것이 현재는 5000억 달 러를 넘어 세계 8위를 차지하는 경이적인 양적 성장을 이룬 것이 지금의 대한민국이다. 정부 수립 이후 70여 년에 이르는 지금 정부의 외양 역시 엄청난 변화를 겪었다. 건국 초 11부 4처 3위원회였던 중앙행정기구는 현재(2014년 12월 1일 기준) 51개로 17부 5처 16청 2원 5실 6위 원회로 확대되어 당시 20만 명도 되지 않던 공무원 수는 현재 100만 명에 육박하고 있다. 우리나라는 경제적 측면에서 급격한 양적 성장을 경험하며, 사회적으로는 다양화되고 다원 화되어 가고 있으며, 정치적으로는 민주화기를 거쳐 민주사회 이행기에 이르고 있다. 20여 년 전인 1996년 12월에는 선진국 진입의 관문 격인 경제협력개발기구(OECD)에 29번째 회원 국으로 가입하였다. OECD 가입은 단순하게 국민소득이나 무역량만으로 가입되는 것이 아니 었다. 정치적인 중요성과 역사적인 의미를 포함하여, 환경 및 정치제도의 투명성과 정당성, 사회보장제도의 유무, 법체계의 완성도, 경제발전 잠재력 등의 많은 전제조건이 확보되어야 한다. 그런데 당시 우리나라는 제반 사회여건이 OECD 가입조건에 완전하지는 않았으나 국 민연금 등 많은 부분에서 노력을 기울여 가입한 바 있다. 회원 가입 당시 이에 따른 긍정적 효과 못지않게 시장개방의 부담이 커졌고, 특히 농산물 시장의 개방은 가뜩이나 빈곤에 시달 리는 우리 농촌에 큰 부담으로 다가올 것으로 전망되었으며, 경제 규모에 맞춰 하위권에 처 져 있는 보건 교육 등 삶의 질 향상이 앞으로의 과제로 떠올랐다. 이후 우리나라는 외환위기를 겪으면서도 끊임없이 선진국 대열에 합류하기 위한 노력을 경주해 오고 있다. 국가경쟁력 및 정부경쟁력 확보를 위한 정부의 역할은 그 어느 때보다도 중요한 시점임에 틀림없다. 양적 팽창에 따른 최소한의 정부가 질적 성장을 위하여 효율적 정부가 되어야 한다는 명제는 정부가 변화되고 개혁되어야 하는 이유이기도 하다. 따라서 증 대되고 있는 정부의 역할은 경제적 측면에서의 양적 증가라기보다는 정치 경제 사회 모든 측면에서의 질적 성장에 있음에 주안하여야 할 것이다.
기술변화에 따른 감사 패러다임 변화 31 국가경제 규모의 폭발적인 성장과 팽창에 따라서 정부는 양적 측면에서의 일(정책 또는 사업 등을 의미함)의 확대를 위한 정부예산 규모의 증가보다는 질적 개선을 위한 정부사업 의 다양화와 전문화를 위한 것이 무엇인지를 고민해야 할 것이다. 이에 대한 해답은 정부가 주도적으로 해야 할 일이 무엇인지, 정부만이 할 수 있는 일이 무엇인지, 정부가 반드시 해 야 할 일이 무엇인지에 대한 물음에 답을 하는 과정에서 찾아질 수 있을 것이다. 2) 정부의 기능 변화 정부의 기능 변화는 정부의 양적 질적 측면에서의 역할 변화에 기인한 것으로 더 이상 정부만이 국가운영의 주체가 될 수 없으며, 그간의 정부가 수행해 온 역할이 변화함에 따라 서 그 기능도 변화해야 함을 의미한다. 오늘날 국가운영의 주체는 정부 이외에도 시장과 시 민으로 이야기되고 있다. 정부는 그간 국가운영의 독점적 주체로서 역할을 해온 것이 사실이 다. 그러나 이는 1990년도 중반 이후부터 사회적 대화의 약화나 불충분성에 따른 한계 및 그로 인한 문제의 발생 등으로 이를 극복하고자 새로운 통치과정과 관련된 거버넌스 (governance) 개념이 등장하게 되었다. 거버넌스 개념에서 볼 때 정부는 더 이상 유일한 행위자가 아니며 또한 지도적 입장도 될 수 없게 되었다. 예컨대 세계은행(World Bank)이 강조하듯이, 정부는 경제적 사회적 발전의 중심체이기는 하지만 성장의 직접적 공급자는 아니라는 사실이다. 그 대신 정부에는 협력자, 매개자, 촉진자로서의 역할이 강조되고 있다. 최소국가(minimal state), 기업적 거버넌스(corporate governance), 신공공관리(new public management), 좋은 거버넌스(good governance) 등의 용어 는 거버넌스의 다양한 의미를 보여주는 것들로 정부가 해야 할 기능이 변화되고 있음을 표 현하고 있는 것이기도 하다. 거버넌스 관점에서 정부는 더 이상의 직접적 공급자가 아닌 협력자, 매개자, 촉진자로서의 역할을 수행하기 위하여 정부의 기능 변화는 어떻게 이해할 수 있으며, 구체적으로는 어떤 것들이 있는지 살펴볼 필요가 있다. 지금의 사회는 기술발전 사회변화가 가속화되고 있다. 오늘날의 사회는 상상력, 창의성, 감성을 중시하는 스마트 사회라 이야기되고 있는데, 이와 같은 사회변화 속에서의 정부는 기존의 정보통신 인프라와 시스템 구축, 정보 제공, 정형화 된 서비스 제공 등의 2차원적인 접근보다는 다변화된 수요를 미리 예측하고 정부, 민간기업, 시민 모두에게 골고루 혜택을 줄 수 있는 스마트 정부로의 변신이 요구되고 있다. 필요한 타 이밍에 한치의 오차도 없는 맞춤형 정보와 데이터가 교환되어 새로운 부가가치를 지속적으 로 생산할 수 있는 기반을 제공할 수 있는 거버넌스 체계 혹은 플랫폼형 정부가 탄생되어야 할 시점이다. 정부가 일하는 행정환경은 새로운 도전에 직면하고 있다. 모바일 환경의 확산과 ICT 기술 의 발전은 새로운 가치창출 기회를 제공하고 있으며, 국민은 소비자에서 생산자(prosumer)로
32 감사논집 제25호 변화하고 있다. 이에 따라 정부는 정보통신기술의 발전에 따라 플랫폼 기반의 서비스를 추진 하기 위하여 스마트 전자정부(Smart Gov.)로의 업그레이드가 필요한 시점이다(국가정보화전 략위원회, 제5회 대통령 보고회, 2012. 11. 28). 스마트 시대로의 정보화 패러다임의 변화에 따라 2011년 3월에 정부는 스마트 전자정부 전략 을 수립하여 추진하고 있다. 스마트 전자 정부는 진화된 ICT기술과 정부 서비스의 융 복합으로 언제 어디서나 매체에 관계없이 국 민이 자유롭게 원하는 서비스를 맞춤형으로 이용하고 참여 소통할 수 있는 선진화된 정부 를 지향한다. 스마트 사회 전환에 따른 Gov3.0 1) 기반의 전자정부로의 변화는 그 운영방향이 정부 중심 에서 국민 중심으로 다시 국민 개개인 중심으로의 변화에 따른 것이다. 정부 중심의 산업사 회적 전자정부(Gov1.0)는 시민 중심의 정보사회적 전자정부(Gov2.0)로, 이제는 개인 중심의 스마트 사회적 전자정부(Gov3.0)로의 구축 운영이 이루어지고 있다(<표 1> 참조). Gov3.0은 고도로 지능화된 ICT와 사회적 연결망을 기반으로 행정업무 방식과 절차를 재설 계하고, 정부와 기업, 시민, 글로벌 공동체 간 지식과 정보의 공유, 사회구성원 간 상호거래 를 통하여 생산적이고 민주적인 부가가치를 지속적으로 창출할 수 있는 공공 플랫폼 기반 제공에 따른 협력적 동반자의 역할을 지향하는 거버넌스 행정체계 혹은 국정운영체계로 정 의할 수 있다(명승환 외, 2011: 325-341). 플랫폼 기반의 지능형 정부는 국민과 기업이 플랫 폼에 접근하여 국민이 소유하고 있는 자원이 플랫폼을 통하여 재가공(서비스화를 포함한 가 치 증대화)되어 사용자(국민과 기업)의 부가가치가 창출되거나, 정부가 플랫폼을 통하여 플랫 폼에 저장되어 있는 사용자의 요구에 맞추어 사용자에게 지능적 능동적 맞춤형 서비스를 제공하는 정부를 의미한다. 이는 정부의 기능이 플랫폼을 통하여 강화되고, 강화된 정부의 서비스 편익은 사용자에게 전달되는 서비스 전달 메커니즘을 의미한다. 이와 같은 기반에서 의 정부는 투명한 정부를 발생케 한다. 정부에 대한 많은 정보가 인위적 자생적 축적을 통 해서 상호 교환되기 때문에 참여의 증대 및 이로 인한 신뢰성 제고로 이어질 가능성이 높기 때문이다. 따라서 플랫폼 기반의 투명한 정부는 국민 개개인의 참여를 기반으로 소통이 이루 어질 수 있으며 이를 통하여 신뢰가 축적되는 정부가 되기 위한 기능 변화가 이루어지게 될 것이다. 정부3.0 또는 Gov3.0은 플랫폼 기반의 스마트 정부로서 투명한 정부의 모습이기도 하다(명승환 허철준, 2012: 58-63). 1) 초창기 Web을 Web1.0, 당시의 정부를 정부1.0으로 이야기하듯 Gov3.0은 Web2.0 기반 이후 Web3.0 기반의 정부를 말한다.
기술변화에 따른 감사 패러다임 변화 33 <표 1> 새로운 정부 패러다임 정부3.0 정부1.0 정부2.0 정부3.0 운영방향 정부 중심 국민 중심 국민 개개인 중심 핵심가치 효율성 민주성 확장된 민주성 참여 관 주도 동원방식 제한된 공개와 참여 능동적 공개 참여 개방 소유 소통 협력 행정서비스 일방향 제공 양방향 제공 양방향 맞춤형 제공 수단(채널) 직접 방문 직접 방문, 인터넷 직접 방문, 인터넷, 무선 스마트 모바일 정부3.0 추진기본계획 에 의하면 정부3.0은 공공정보를 적극 개방 공유하고 부처 간 칸막 이를 없애고 소통 협력함으로써 국정과제에 대한 추진동력을 확보하고, 국민맞춤형 서비스 를 제공함과 동시에 일자리 창출과 창조경제를 지원하는 새로운 정부운영 패러다임이다. 이 에 따라 박근혜 정부에서는 소통하는 투명한 정부, 일 잘하는 유능한 정부, 국민 중심의 서비스 정부 의 3대 전략 하에 10개 중점 추진과제를 설정 관리하고 있다(<표 2> 참조). <표 2> 정부3.0 중점 추진과제 소통하는 투명한 정부 일 잘하는 유능한 정부 국민 중심의 서비스 정부 공공정보 적극 공개로 국민의 알권리 충족 공공 데이터 2) 의 민간 활용 활성화 민 관 협치 강화 정부 내 칸막이 해소 협업 소통 지원을 위한 정부운영 시스템 개선 빅데이터를 활용한 미래지향적 행정 구현 수혜자 맞춤형 서비스 통합 제공 창업 및 기업활동 원스톱 지원 강화 정보 취약계층의 서비스 접근성 제고 새로운 정보기술을 활용한 맞춤형 서비스 창출 2) 공공 데이터란 관공서(공공기관)가 공공의 목적을 가지고 만들거나 유지하고 있는 자료(data)를 말하는 것으로, 공공 데이터를 공개한다는 것은 공공데이터를 누구나 활용할 수 있도록 제공하고, 제공받은 정보 를 상업적이든 비영리적이든 데이터를 이용할 권한을 부여하는 것을 의미한다. 공공 데이터의 효과는 정 부의 투명성과 책임감, 참여, 자체역량 강화, 정부서비스의 개선 또는 새로운 서비스, 혁신, 정부계획의 효율성과 효과성 증대, 새로운 지식과 패턴을 통한 신규 비즈니스, 사회 소외계층에 대한 자료 및 기회 제공 등에 있다(임완수, 2014: 4-5).
34 감사논집 제25호 2. 감사의 의의 본고에서는 과거의 전통적 감사, 지금의 현대적 감사, 향후의 미래지향적 감사 등으로 그 시점을 달리하여 감사의 역할과 기능에 대한 의미를 같지 않게 이해하더라도 감사가 갖는 본질적 측면에서의 의의는 무엇인지를 이해하고자 감사의 의의를 간략히 살펴보고자 하였다. 구체적으로는 감사에 대한 역사적 이해로부터 민간감사와의 개념 구분, 공공 부문에서 변화 하는 감사기능에 대한 이해에 대하여 알아보고자 한다. 1) 감사의 본질적 개념 감사에 대한 개념이 무엇인지를 비롯하여 감사의 의의를 이야기하는 데는 감사를 어떻게 이해하는지에 따라 같은 단어를 두고 서로 다른 것을 이야기할 수 있다. 정부 부문을 포함한 공공 부문에서 이루어지는 감사만 하더라도 그 실시 주체에 따라 국회의 국정감사, 지방의회 의 사무감사, 감사원 감사, 행정 각 부처와 지방정부, 그리고 공공기관 등 기관 내부에 설치 되어 있는 감사기구에 의한 감사 등으로 구분할 수 있다. 감사실시 기관과 수감기관과의 관 계, 감사실시 방법 및 주기, 감사의 대상 및 범위, 감사에서 다루고자 하는 감사의 주요 관 심 내용 및 초점 등에 따라 분류되고 유형화될 수 있을 만큼 감사는 매우 다양한 형태로 이 루어지고 있다. 따라서 구체적으로 감사가 어떻게 이루어지고 있는지에 따라 감사는 다르게 이해될 수 있는 매우 다의적 개념을 띤다. 국가마다 다소 차이가 있으나 감사 대상 및 범위 (locus), 범위 내의 초점(focus)이 어디에 놓여 있는지에 따라서 회계감사, 재무감사, 합법성 감사, 성과감사 등으로 구분되고 있음은 그 예에 해당한다. 우리나라를 비롯한 해외 선진국에서는 감사를 공공자금의 집행에 대한 책임성을 확보하고 정부활동의 투명성을 제고하기 위하여 초기의 전통적 회계감사활동에서 벗어나 정부체계, 행 정 재정통제 전통 등에 따라서 다양한 방식으로 공공 책무성(public accountability)을 확보하 고자 주요 국가운영 수단으로 발전시켜 오고 있다. 본고에서는 우리나라 국가최고감사기구인 감사원에서 행하는 감사를 중심 개념으로 파악 하고자 한다. 감사원은 6만 5000여 개에 이르는 정부기관 및 크고 작은 공공기관을 대상으 로 감사를 실시하고 있고, 이들 수감기관은 감사원의 감사를 통해서 감사모델을 정립해 가고 있는 것이 현실이기 때문이다. 현재의 감사원 감사를 이해하기 위하여 문헌에 의거해 살펴보면, 우리나라에서의 공공감사 는 신라시대로 거슬러 올라 그 기능을 찾을 수 있다. 삼국사기의 직관지( 職 官 志 )에 중앙관부 의 하나로 사정부가 설치되었음이 기록되어 있고, 그 기능은 이후 조선시대 사헌부의 임무 및 활동과 같다는 기록이 신라본기( 新 羅 本 紀 )에 실려 있다. 이후 현대적 의미의 감사제도가 틀을 갖춘 것은 1948년 대한민국 정부 수립 이후 헌법 과 정부조직법 에 의해 심계원과
기술변화에 따른 감사 패러다임 변화 35 감찰위원회가 설치되면서부터이다. 심계원의 회계검사와 감찰위원회의 직무감찰 기능은 국가 감사체계의 효율적 운영을 위하여 1962년 개정 공포한 헌법 에 따라 양 기능을 통합한 헌 법기관으로서의 감사원이 설치 운영되어 지금에 이르고 있다. 오늘날 공공 부문에서의 감사는 정당한 권위를 부여받은 기관이 회계검사와 직무감찰이라 는 필수적 양대 기능을 가지고 감사대상이 되고 있는 기관(또는 일)에 대하여 제3자의 중립 적 위치에서 독립적 비판적으로 검토 분석 평가를 실시하고 그 결과를 공개함을 의미한다. 세계최고감사기구의 권고와 감사원법 제30조의2 및 제52조의 규정에 따라 공공 부문에 대한 감사의 수행에 필요한 기본적인 사항을 정함을 목적으로 하는 공공감사기준 (제정 1998. 8. 28. 감사원 규칙 제137호)에 의하면, 제5조(공공감사의 목적과 방향)에서 공공감 사는 감사대상 기관의 회계를 검사 감독하고 그 사무와 소속 직원의 직무를 감찰함으로써 공공 부문의 책임성 확보와 성과를 높이고 공공정보의 이용자가 올바른 판단을 할 수 있도 록 지원함을 목적으로 한다 고 명시하고 있다. 아울러 제16조(감사위험과 중요성)의4에서는 감사여건이 동일한 경우에 공공감사는 민간 부문 감사보다 중요성의 기준을 엄격하게 설정 하여야 한다 라고 규정하고 있다. 민간 부문에서의 감사는 국민의 세금 을 전제로 하여 공공기관으로 하여금 공공성과 책무 성을 확보하도록 유도하는 공공 부문에서의 감사와 일치된 개념은 아니다. 민간 부문에서 이 루어지는 회계감사는 감사목적에 따라 그 형태는 업무감사(operational audit), 이행감사 (compliance audit), 재무제표 감사(audit of financial statements)로 나뉠 수 있다. 업무감사는 업 무의 능률과 효과를 주관적 기준에 의하여 평가하는 반면 이행감사는 법규(정) 사항의 이행 여 부를 객관적 기준인 법규, 절차, 의무규정에 의하여 평가하게 된다. 재무제표 감사에서는 독립성 을 갖춘 전문감사인인 공인회계사가 평가기준(GAAP: Generally Accepted Accounting Principle) 3) 을 적용하여 평가하게 된다. 이 중에서 일반적으로 회계감사라 함은 재무제표 감사를 말하는 경우가 대부분이다. ASOBAC(A Statement Of Basic Auditing Concepts)에 의하면 감사는 감사대상이 되고 있는 활동 및 사건에 관하여 피감사인의 어떠한 주장이 미리 설정된 평 가기준과 일치하는가의 여부를 확인하기 위하여 제3자가 객관적으로 증거를 수집 평가하 고, 그 결과를 이해관계자인 이용자에게 전달하는 체계적인 과정 이라 정의된다. 민간 부문에서의 감사나 공공 부문에서의 감사가 갖는 공통점은 감사인이 객관적이며 독 립적인 제3자적 위치에서 감사대상 기관의 활동에 관한 정보를 수집하여 이를 비판적으로 검토 분석 평가하여 올바른 정보를 이해관계자(국민 또는 주주 등)에게 제공하는 것이라 할 수 있다. 반면 같지 않은 것으로는 대상기관 및 범위가 공공기관인지 아니면 민간 영역인 지 그 상이함에 기인하여 감사보고에서 다루어지는 내용과 그 결과의 활용 측면이 다른 것 이라 하겠다. 3) GAAP는 회계규정 자체, 구체적인 회계실무지침 또는 실무로부터 발전되어 광범위하게 인정되는 회계기 준을 의미하는 것으로, 우리나라의 경우에는 기업회계기준이 이에 해당된다(고성삼, 2006).
36 감사논집 제25호 2) 공공 부문에서의 감사기능 오늘날 공공 부문에서의 감사는 그 기능이 진화되어 감에 따라 기능의 다원화와 역할의 확장을 특징으로 한다(성용락, 2013: 38-41). 정부기관 및 공무원 등에 대하여 관계 법령과 규정의 준수 여부나 일탈 방지 등과 관련하여 적발과 감시기능에 주안해 왔던 전통적 소극 적 통제기능은 현대적 적극적 지원기능으로의 변화로 진화되어 가고 있다. 이에 따라서 최 근 중시되고 있는 성과감사로의 지향은 대표적인 감사기능의 변화된 모습에 해당한다. 정부의 정책이나 사업이 효율적으로 수행되어 정책(또는 사업)목적을 달성하여 그 성과를 실현할 수 있도록 지원하고 지도하는 기능에 주안한 성과감사로의 변화는 과거 사후적발 위 주의 처방적 감사로부터 사전 컨설팅 기능 수행을 겸한 예방적 감사로의 전환을 의미하기도 한다. 그러나 우리나라의 경우에는 여전히 상당 부분 전통적 방식의 통제기능 중심으로 감사 가 실시되고 있는데, 이는 감사기능의 진화에 맞추어 발전적 적극적 지원 기능을 중시하는 감사로의 변화를 위해 의도적인 노력이 이루어질 필요가 있다. Ⅲ. 기술변화에 따른 감사환경으로서의 정부변화 1. 정부환경으로서의 기술변화 정부는 급변하는 외부환경 속에서 생존 발전하기 위하여 환경에 효율적으로 대처해야 한 다. 특히 정부를 둘러싸고 있는 환경으로서의 급격한 기술변화는 정부기능에도 직 간접적으 로 많은 영향을 끼치고 있음에 주목해야 할 것이다. 행정의 전문화와 함께 정부 규모의 양적 증대와 질적 심화에 효율적인 대응을 위해서는 정부 내에 정보기술(IT)을 이용한 업무혁신이 불가피하다. IT의 도입과 활용으로 행정업무의 컴퓨터 네트워크화가 시작되면서 BPR(Business Processing Reengineering)을 통한 업무처리 과정에 근본적 변화를 가져온 바 있다. 비즈니스 프로세스란 고객을 위한 가치를 창조하는 과업의 집합을 말하는 것으로 지정된 결과물을 생 산하기 위해서 설계된 사람, 재료, 에너지, 장비, 절차의 논리적 조직을 의미한다. BPR은 본 질적 제고, 혁신적 재설계, 급진적 개선 등을 특징으로 하는 혁신적 대안으로 제시된 것으로 업무과정을 혁신적으로 재설계함으로써 비용 품질 속도 등과 같은 성과를 극적으로 향상 시키는 방법이라 정의된다(이지원, 2006: 76-78). 이와 함께 계속되는 사무자동화, 사회 각 분 야에 대한 정보의 축적과 이용, 국민생활 패턴과 사고방식의 변화, 경제발전에 따른 산업구 조의 변화, 인구구성의 변화 등은 상호 영향을 주며 끊임없이 변화하고 있으며, 이는 다시 정부환경으로서 행정서비스 수요에 변화를 가져오게 되어 정부기능의 양적 질적 변화를 야 기하고 있다.
기술변화에 따른 감사 패러다임 변화 37 특히, 정부 내에서 이루어지고 있는 정보기술 환경은 서비스 공급자인 정부와 수요자인 국 민과의 관계를 변화시키고 있다. 가장 대표적인 것이 행정과 민원의 전자 온라인화라 할 수 있다. 우리나라의 행정과 민원의 전자 온라인화는 완성단계에 이르고 있다. UN전자정부 평 가결과에 따르면 2010년에 이어 2012년, 2014년 3회 연속 세계 1위이다. 전자문서 유통이 70.3%( 02)에서 97.5%( 07), 전산자원 통합으로 통합전산센터가 4,687대( 08)에서 2,751대( 11), 웹사이트 통합은 중앙부처 기준으로 1,637개( 08)에서 659개( 11)이다. 뿐만 아니라 행정업무 처리는 온나라시스템, 재정은 디지털예산회계시스템, 지방행정은 새올시스템, 교육행정은 NEIS 등의 시스템 하에서 이루어지고 있다. 이와 함께 이미 일반 국민은 플랫폼 기반의 서 비스에 동화되어 있다. 한편, 최근 매우 빠른 속도로 발전 변화되고 있는 정보환경 하에서 새로이 주목받고 있는 빅데이터 에 주목해야 할 필요가 있다. 급변하는 인터넷을 비롯한 컴퓨팅 환경은 인간세상 에 더 나은 편익을 제공하면서 특정영역은 물론 일반적인 대다수 사람들에게도 빅데이터는 다양한 정보를 제공하고 있다. 2012년 세계경제포럼에서는 떠오르는 10대 기술 중 그 첫 번째로 빅데이터 기술을 선정하였다. 뿐만 아니라 McKinsey는 그 보고서에서 이러한 기술을 보유한 기업이나 국가가 미래경쟁력을 확보하게 될 것이라고 표현한 바 있다(성준호, 2013: 309). 오늘날 각종 스마트 기기들이 소셜네트워크, 사물인터넷 등을 통해 막대한 정보를 생산하 고, 그 기기들로부터 생산되는 수많은 데이터는 분산파일 형태로 수집되어 중요 정보로 가공 되고 있다. 또한 수집한 데이터에서 현실에서의 문제점을 발견할 수 있고 이를 해결하기 위 한 방안을 찾는 것도 가능해졌다. 종래에 데이터의 개념은 단순히 저장이나 수집된 정보 그 자체만 의미하였다. 반면 오늘날의 데이터 개념은 각종 디지털 디바이스를 통해서 저장 수 집된 정보 그 자체뿐만 아니라 그 안에서 가치 있는 정보를 찾아내 알기 쉽게 전달하고, 정 보를 원하는 사람이나 기관에 판매하는 비즈니스 과정을 모두 포괄하고 있다. 빅데이터 란 기존 데이터의 수집 저장 관리 분석의 역량을 넘어서는 대량의 정형 또는 비정형 데이터 세트 및 이러한 데이터로부터 가치를 추출하고 결과를 분석하는 기술을 말한 다. 빅데이터는 여러 가지 측면에서 특징이 있다. 3Vs로 정의되고 있는 특징에는 규모의 방대 성(Volume), 데이터 처리 및 분석의 속도(Velocity), 데이터 종류의 다양성(Variability)이 있다. 네트워크 데이터의 급속한 증가에 따른 테라바이트를 넘는 패타 바이트에 이르는 방대함, 빠 른 데이터의 입 출력으로 실시간 처리 및 장기에 걸친 데이터의 수집 분석의 가능성, 비정 형적 데이터의 수집 분석의 가능함 등은 빅데이터의 주요 특징에 해당한다(성준호, 2013: 311-312). 최근 정보환경 하에서 주목받게 될 또 하나는 행정사무 환경의 변화 가능성이라 할 수 있 다. 근무효율성 제고, 탄소 배출량 저감 등을 위해 시간과 장소에 제약받지 않고 일하는 스 마트 워크의 범정부 확대 사업으로 추진 중에 있는 행정기관 클라우드 사무환경 4) 의 도입이
38 감사논집 제25호 그것이다. 이것은 관리효율성 확보와 업무 연속성의 확보를 위해서 개인별 문서, 자료 등을 외부에서도 사용할 수 있어야 하며, 작업을 위한 SW환경도 요구되고 있다. 특히 현재 4%인 공공 부문에서의 스마트 워크 근무율은 2015년까지 전체 공무원의 30%로 확대 추진할 계 획으로 스마트 워크를 위한 클라우드 도입의 필요성은 증가하고 있다(손성주, 2012: 32). 2. 기술변화에 따른 감사환경 변화 정보통신기술(ICT) 변화로 인한 공공 부문에서의 통제환경 변화 및 의사소통의 통로변화 는 감사환경 변화에도 영향을 주고 있다. 국가정보화에 따른 공공기관 정보시스템의 발전과 확산이 감사 분야에 있어서도 정보통신기술을 활용한 감사증거의 수집 분석 및 활용을 가 능케 했기 때문이다. 공공기관 정보시스템의 발전과 확산으로 감사자도 정보시스템을 통해서 감사에 유용하고 필요한 정보를 생산 유지 관리할 수 있으며 이것은 감사정보의 신뢰성 제고에도 도움을 주고 있다. 특히 감사가 기관 내외에 존재하는 의사결정자 및 이해관계자들에게 유용하고 신 뢰할 수 있는 정보를 제공하고, 내부통제와 시스템의 적정성을 향상시키는 데 목적이 있는 것이라면, 지금과 같은 정보통신기술의 빠른 변화와 발전은 감사환경에 긍정적인 기여를 함 에 틀림없다. 이와 같이 감사환경으로서의 정보통신기술의 변화는 감사기구(또는 감사자)로 하여금 정보시스템의 발전과 확산으로 감사증거를 효과적이고 효율적으로 수집 분석을 할 수 있게 하였고, 이것은 그간의 사후적발 위주의 감사에서 보다 적극적인 감사로의 변화를 의미하는 상시감사 강화와 사전예방적 감사로의 변화가 가능해졌다. 한편, 정부환경으로서의 기술변화 부문에서 언급한 바와 같이 정보통신기술의 발전으로 스 마트 사회 전환에 따른 Gov3.0 기반의 전자정부로의 이행은 효율적인 정부기능 수행을 위한 일처리 방식이 전산화 및 정보화와 함께 이루어지고 있다. 정보기술 변화에 따른 정부 및 공 공기관의 업무 전산화 및 정보화는 감사환경에도 변화를 주게 된다. 그럼으로써 IT기반의 빅 데이터를 활용한 감사방법의 적용을 가능케 하여 감사주제를 선정함에 있어서도 미래지향적 이며 국가적인 이슈를 발견하고 예측하는 사전예방적 감사에 기여하게 될 것이다. 빅데이터 는 이상 현상에 대한 감지, 가까운 미래에 대한 예측, 현 상황에 대한 분석 등에 유용하기 때문이다. 업무에서 발생하는 다양한 이벤트 기록을 통해서 정상 상태 또는 비정상 상태 패턴을 알 수 있고, 이에 기초하여 새로운 이벤트가 발생하는 경우에는 이상 현상 여부 또한 판단할 수 있다. 뿐만 아니라 빅데이터는 고속으로 수집 분석이 되기에 가까운 미래의 몇 분 또는 몇 시간 후를 예측하는 Nowcast 가 가능하고, 또한 현재의 상황을 매우 면밀하게 검토하는 것도 가능하다. 4) 클라우드 사무환경은 근무자의 개인별 사무처리용 정보자원 중 일부 또는 전체를 사무실에 직접 설치 보관하는 대신에 별도 데이터센터에 통합 저장하고 통신망으로 원격 접속하여 사용하는 사무환경을 말한다.
기술변화에 따른 감사 패러다임 변화 39 Ⅳ. 기술변화에 따른 감사 패러다임의 변화 경제수준 향상과 국제적 위상 제고에도 불구하고 우리나라 국민들의 체감만족도는 매우 저조한 편이다. 최근 자살률이나 이혼율이 OECD 국가 중에서 가장 높고, 국민행복지수는 매우 낮은 수준이다. 2013년 5월 28일자 연합뉴스 보도에 의하면, OECD가 세계 36개 선진 국을 대상으로 실시한 삶의 질 수준을 행복지수로 환산한 결과, 우리나라는 27위에 그치는 것으로 나타난 바 있다. 국민행복을 증대시키기 위해서 어떠한 정책적 대응이 필요할까? 정부가 어떤 방향에서 무 엇을 위하여 일을 해야 하는가? 정부의 성과를 개선 향상시키는 데 목적을 두는 선제적 예방적 감사를 수행하기 위해서는 어떠한 논의가 이루어져야 하는지에 답을 하고자 다음에 서는 기술변화에 따른 감사 패러다임의 변화에 대하여 논의하고자 한다. 감사 패러다임의 변 화는 기술변화로 인한 정부환경의 변화, 이것은 다시 감사대상인 정부변화에 따라 감사환경 변화를 야기하여 이에 대응한 감사 역시 변화 대응하여야 할 것이다. 감사방법 등을 포함한 감사기술의 진화와 발전에 힘입어 최고감사기구인 감사원은 미래국가 발전을 위한 거시적 수준의 감사주제를 발굴 선정하여 관리하고, 내부감사기구에서는 효율적인 내부통제기구로 서 그 역할을 다하기 위한 노력을 기울여야 할 것이다. 1. 감사의 역할과 기능 변화 국가 내에서의 정부 및 공공기관에 대한 감사는 국회의 국정감사나 각급 지방의회 수준에 서의 행정사무감사를 제외하고 감사원 감사와 각급 행정기관 수준에서의 행정감사로 나누어 진다. 그간 감사원에서는 6만 5000여 개의 공공기관을 대상으로 회계검사와 직무감찰이라는 양대 기능을 가지고 기관 단위로는 기관운영 감사와 재무감사를, 정책 또는 사업 단위에서는 성과감사와 특정(과제)감사를 수행하여 왔다. 한편 각급 공공기관에서는 국가감사체계 내에 서 외부감사기구로서 또는 내부감사기구로서 감사를 수행하더라도 본부감사는 감사원 감사 에 주로 맡기고, 그 소속기관이나 산하기관에 대한 감사를 주로 행하여 왔음이 현실이다. 이 와 같은 계층적 감사현실에서는 감사원은 물론 대부분의 감사기구에서 사후 통제지향적 감 사를 수행하면서, 감사내용은 정책 또는 사업의 성과를 개선시키기 위한 감사라기보다는 조 직의 관리 운영이나 정책 또는 사업을 집행하는 데 있어 발생되는 위법 부당한 조직과 개 인의 행태를 적발하는 처벌 위주의 사후감사 형태로 대부분 진행되어 왔다. 감사는 평가의 기능과 마찬가지로 정책 또는 사업이 그 목적을 달성하도록 도움을 주는 지 원적 기능을 해야 한다. 감사를 수행하는 그 자체가 목적이 되기보다는 감사 대상이 되는 기 관(또는 조직)이나 정책(또는 사업)이 소기의 목적을 달성하는 데 어떠한 도움을 주어야 하는 지를 국민의 입장인 제3자적 입장에서 고민하고 행하는 주요 행정행위의 하나이기 때문이다.
40 감사논집 제25호 이제 감사원은 국가최고감사기구로서 기술변화에 따른 정부 및 공공기관의 업무처리방식 의 변화, 그로 인한 감사환경 변화를 비롯한 감사방법의 변화 발전에 힘입어 지금까지 주로 해왔던 사냥견(catch-dog)과 감시견(watch-dog)의 역할과 기능이 안내견(guide-dog)의 역할과 기능으로 변화될 것이 요구된다. 효율적인 국가감사체계를 수립한다는 것은 다양한 감사기구가 각각의 수준에 부합하는 감 사를 수행하기 위하여 자신이 가지고 있는 감사자원을 최대한 활용하는 것을 의미한다. 그 어느 감사기구보다도 인적 물적 감사자원을 상대적으로 풍부하게 가지고 있는 감사원이 주 로 직무감찰 성격의 감사 위주로 감사업무를 수행하게 되는 것은 국가적인 감사자원의 낭비 로 볼 수 있다. 각급 행정기관 및 공공기관 내에 설치 운영되고 있는 자체감사기구에서는 그간 감사원에 서 주로 담당해 왔던 본부감사를 자체감사의 영역 내에서 차질 없이 수행할 수 있도록 그 역할과 기능을 다해야 할 것이다. 특히, 직무감찰적 성격의 감사업무 수행은 자체감사기구에 서 수행토록 하며, 감사원에서는 이에 대하여 정기적으로 엄격하고 공정하게 자체감사활동에 대한 심사평가를 실시하는 것으로 역할과 기능을 재정립해야 할 것이다. 2. 주요 감사사항(대상 및 범위)의 변화 정부환경으로서의 양적 질적 기술변화와 함께 정부에서는 어떤 정책 분야보다도 융 복 합 기술을 중심으로 과학기술, 정보통신 관련 정책을 중시하고 있다. 과학기술과 정보통신기 술 등이 산업 전반에 융합 확산될 수 있는 체제를 마련하고, 산업 간 융합과 과학기술을 바 탕으로 창의경제를 이룩하겠다는 정책방향이 제시되어 추진되고 있다. 그 결과 정보통신기술 (ICT), 생명공학(BT), 환경기술(ET), 나노기술(NT), 우주기술 등 과학기술 및 정보통신기술 분야 간 융 복합 기술이 국가의 신성장동력으로 육성되고 있다(심준섭, 2013: 36-39). 이처럼 융 복합 기술 중심의 과학기술 및 정보통신 관련 정책을 비롯하여 국가 미래와 관련이 있는 트렌드에 대비한 정책이 최고감사기구인 감사원의 주요 감사사항으로 선정 관 리되어야 할 것이다. 이를 위해서는 단기적인 정치 경제 사회적 이해관계나 공직기강 확립 차원을 넘어선 국가의 미래를 예측하고 준비하는 거시적 관점에서의 감사주제 선정이 이루 어져야 한다. 구체적으로는 전국적 범위의 정책으로 범부처 사업이거나 최소한 둘 이상의 다 부처 사업에 대하여 이루어지는 감사, 예산 규모나 사업기간이 국가예산의 상당 부분을 차지 하는 사업에 대한 감사, 우리나라의 미래를 위하여 현 시점에서 반드시 준비가 이루어져야 하는 정책 또는 사업의 수립 여부 및 그 내용에 대한 타당성 감사 등이 주요 감사주제로 선 정되어야 할 것이다. 이하에서는 몇 가지 측면에서 논의될 수 있는 주요 감사주제를 제시해 보고자 한다. 첫째, 향후 우리나라를 바꿀 주요 글로벌 트렌드와 관련한 정책 또는 사업에 관심을 가질 필요가
기술변화에 따른 감사 패러다임 변화 41 있다. 글로벌 트렌드는 우리의 미래 세상을 바꾸게 될 지구적, 지속적, 거시적 변화 요인을 뜻한다. 파급력이 매우 큰 만큼 글로벌 트렌드는 국가발전, 기업성장, 사회구조, 개인의 삶에 까지 영향을 미치게 된다. 그렇다고 글로벌 트렌드를 미래에 당연히 그렇게 될 것으로 간주 할 필요는 없을 것이다. 글로벌 트렌드는 현재 예상되는 잘 알려진 흐름이기 때문에 국가 기업 사회 개인이 글로벌 트렌드에 어떻게 대응하는가 또는 어떠한 변화를 창조하는가에 따라 미래는 전혀 다른 양상으로 전개될 수 있다(홍성주, 2014a: 20-25). 기술 분야에서의 글로벌 트렌드는 어떻게 볼 수 있는가? 무수히 많은 기술의 변화를 어떠 한 시각으로 봐야 할 것인가? 기술 분야에 맞추어 관심을 두어야 할 글로벌 트렌드에는 어 떤 것이 있는지에 대하여 주요 키워드 중심으로 제시하면 다음과 같다(홍성주, 2014b: 28-33). 경험세계의 영역 - 현실(reality): 가상과 현실의 경계, 경험의 한계에 대한 도전 - 주요 키워드: 가상현실, 디지털 홀로그래피, 증강 현실, 아바타 서비스, 3D/4D 실감, 인 공지능 등 생산운영의 영역 - 스마트: 인공물(artifact)의 생산, 운영, 소비 방식에서의 혁명 - 주요 키워드: 디지털 공장, 3D 프린팅, 모든 것의 인터넷, 스마트 기기, 스마트 교통, 로보틱스, 스마트 시티 등 자연환경의 영역 - 제로: 자연, 자원, 지구를 지속시키기 위한 도전 - 주요 키워드: 에너지 효율화, 신재생에너지, 자원 낭비형 인공물의 재발명, 오염물질 저 감, 재생과 순환 등 신체능력의 영역 - 증강(human enhancement): 인체의 한계 극복과 더 나은 존재로의 진화 추구 - 주요 키워드: 바이오미캐닉, 바이오닉스, 뇌과학, 뇌시뮬레이션 치료, 두뇌 - 기계 인터 페이스, 헬스케어, 예방의학, 증강 약물, 인공 장기, DIY 바이오 등 사회관계의 영역 - 수평: 인간 간 맺어지는 정치 경제적 관계에서의 평등 추구 - 주요 키워드: 오픈 데이터, SNS 크라우드 컴퓨팅, 바이오 해커스, 전자투표, 전자화폐 등 두 번째로는 범부처 또는 다부처 사업에 관심을 두어야 할 것이다. 범부처 또는 다부처 사업은 사업예산이 매우 크고 대부분 다년도 사업이면서 주로 그 효과와 영향이 폭넓게 미 치게 된다. 만약 이들 정책 또는 사업이 당초의 목적을 달성하지 못한 채 그릇되게 집행될 경우 이후에 나타나게 될 부정적 효과와 영향은 감당할 수 없는 수준에 이를 수 있기 때문 이다. 현 시점에서 관심을 두고 파악해야 할 주제를 몇 가지 분야로 나누어 제시하면 다음과 같다.
42 감사논집 제25호 기후변화 및 재난관리 - 기후변화(지구온난화 대응 여부 등) - 재난(위험)관리(규제효과, 위험관리시스템 등) 통일 전 후 준비 - 통일 대비(통일 전후의 정부 기능, 구조 등) - 갈등관리(사회적 경제적 정치적 유형의 갈등관리 등) 인구와 복지 - 인구정책(인구감소, 노령화, 연금정책 등) - 복지예산의 효율적 배분(형평성 가치 대비 예산 효과) 교육과 평가 - 교육정책(초 중 고 교육의 정상운영 및 효과 등) - 다양한 평가제도의 효과(교원평가, 대학평가, 정부업무평가 등) 끝으로 나날이 발전하고 있는 스마트 기기에 대한 중독 및 폐해 방지, 빅데이터 활용에 따른 개인정보보호 문제에도 깊은 관심을 두어야 할 것이다. 특히, 그 어떤 문제보다도 스마 트 기기에 대한 문제와 개인정보보호 문제는 사전예방적 차원에서 접근되어야 할 것이다. 스마트 기기의 확대로 인하여 언제 어디서나 인터넷에 접속할 수 있게 됨에 따라 정보보 호를 비롯하여 인터넷 중독 등의 정보화 역기능 문제는 점차 심화되어 해결하기 어려운 문 제로 대두되고 있는 것이 현실이다. 이와 같은 현실에서 유아는 물론 청소년, 심지어 성인에 이르기까지 무차별적인 정보의 홍수 속에서 스마트 기기가 주는 역효과와 부정적 영향에 대 하여 국가 차원에서 관심을 가져야 할 때일 것이다. 그리고 빅데이터 활용 하에서의 개인의 정보보호 문제 또한 심각하게 접근되어야 할 것이다. 정보시대에서의 빅데이터 활용은 디지 털화된 개인정보보호를 전제로 해야 한다. 빅데이터는 그 안에 많은 정보를 포함하고 있으 며, 가지고 있는 대량 정보의 수집, 분석, 저장과 이용의 환경 속에서 발생할 수 있는 문제 점으로서 개인정보의 보호라는 중요한 화두를 떠올리지 않을 수 없기 때문이다(성준호, 2013: 307-308). 디지털화된 개인정보는 정보주체가 유출 여부를 인식하기조차 어려우며, 한 번 유출된 개인정보는 다시 제2, 제3의 피해로 전이될 가능성이 높고, 이로 인해 유출된 개 인정보를 이용한 인터넷 명의도용, 전화사기(피싱), 스팸발송 등 다양한 피해로 확산될 위험 이 매우 크기 마련이다. 이와 같은 현실은 자칫 개인정보의 오용과 남용의 문제를 넘어서서 인간의 존엄성 말살과 막대한 재산 손해를 야기할 개연성이 늘 존재한다. 3. 감사방법의 변화 앞에서 언급한 주요 감사사항에 대한 변화는 매우 빠르게 발전되어 온 정보통신기술의 도
기술변화에 따른 감사 패러다임 변화 43 움으로 가능해졌다 할 것이다. 지금의 정보통신기술(ICT)의 변화 및 발전은 이미 전산환경을 기반으로 발전해 온 IT(정보기술)활용 감사(또는 전산감사) 5) 를 모든 감사영역에 정착시킬 수 있게 되었기 때문이다. IT활용 감사는 컴퓨터를 이용해 수행하는 감사로 컴퓨터 내부에 있는 데이터의 무결성 및 일관성을 확인하고 실제 데이터와 출력된 데이터의 일치를 확인하기 위 해 컴퓨터를 활용하는 감사를 말한다(호진원 이미영, 2013: 32). 보통 IT활용 감사는 컴퓨터 를 활용한 감사기법(CAATs: Computer Assisted Audit Techniques)이라고 한다. 또는 컴퓨터 를 사용하여 파일 간의 비교검색(file matching)을 수행하는 것을 전산감사라고 하며, IT활용 감사와 혼용하기도 한다. IT활용 감사와 전산감사의 공통된 이해는 감사도구로서의 컴퓨터 활용에 역점을 두고 있다는 점이라 할 수 있다. 지금은 IT활용 감사를 광의적 개념으로 감사 목적 달성과 감사효과 제고를 위하여 컴퓨터 기반에서 처리되는 모든 기술 프로그램을 포 함하는 것으로 이해하면서 협의적 개념으로는 데이터의 추출 및 분석을 위한 모든 감사기법 을 의미하는 것으로 이해되고 있다. 지금까지 이루어져 온 서면감사 등에 있어서의 전통적인 감사방법에서는 감사대상 기관이 감사자가 요구하는 자료를 감사목적에 맞추어 가공하여 제출하면 이를 그대로 활용함에 있 어서 감사자료 내 데이터의 오류 및 조작 여부에 대한 검증의 어려움으로 자료의 신뢰성이 떨어지는 문제가 있었다. 그러나 컴퓨터를 활용한 감사기법을 이용하면 데이터의 양에 관계 없이 전수조사가 가능하여 효과적인 감사를 수행할 수 있게 되고, 데이터 및 감사결과의 신 뢰성을 확보하는 데에도 도움을 주게 된다. 이와 같이 IT활용 감사는 감사환경이 전산컴퓨팅 환경을 기반으로 전환되면서 감사업무에 필요한 데이터를 추출하고 분석하는 등 활용 추세 가 지속적으로 증가하고 있으며 그 적용범위도 재무감사 외에 성과감사를 포함하는 대부분 모든 감사유형에 확대 적용될 수 있다(호진원 이미영, 2013: 32-34). 이미 우리나라 정부기관의 업무 전반은 전산화되어 디지털예산회계시스템(d-brain) 구축 으로 이미 정부의 예산편성 집행 결산 성과관리 등 재정활동 전 과정이 전산정보로 처 리 관리되고 있고, 온나라시스템 구축으로 문서의 생성 유통 보존 등 의사결정과정을 기록 관리하고 과제의 추진실적을 관리하는 등의 업무과정 전반이 전산으로 처리되고 있다. 한편 자치단체의 경우에는 e-호조시스템을 통하여 계산증명자료를 주기적으로 받아 감사에 상시 활용할 수 있는 시스템이 갖추어져 있다. 이와 같은 감사환경 변화에 대응하기 위하여 감사원에서는 e-감사시스템 하부의 재정자료분석시스템 이나 온나라 모니터링시스템, 국가 감사정보시스템 등을 통해서 감사지원 전산시스템을 구축 운영하고 있다. 그러나 감사활동 에 있어서 실질적으로 시스템 활용이 적극적으로 이루어지고 있지는 않고 있다. 5) 전산감사는 이미 20여 년 전에 EDP감사와 시스템 감사라는 2가지 부류로 논의된 바 있다. 전산감사를 전산에 의한 자료처리에 대한 감사와 자료처리를 수행하는 전산시스템에 대한 감사로 대별하여 EDP(Electronic Data Processing)감사와 컴퓨터를 중심으로 한 정보시스템(Computer-Based Information System)에 대한 감사로 분류하였다(장시영, 1993: 127-142).
44 감사논집 제25호 컴퓨터를 활용한 감사 외에 감사방법에 변화를 주는 또 하나로는 미래를 예측하고 준비하 기 위하여 정책 또는 사업을 수립하거나 집행하는 것에 대하여 감사가 가능토록 한 빅데이 터의 활용에 있다. 빅데이터가 중시되는 현실 하에서 논의될 수 있는 다양한 분석방법은 다 음과 같다. 대부분의 빅데이터 분석은 가치창출을 목적으로 하며 그 기술과 방법에는 기존 통계학과 전산학에서 사용되던 데이터마이닝 6), 기계학습 7), 자연언어처리 8), 패턴인식 등이 해 당된다. 특히 최근 소셜미디어 등 비정형 데이터의 증가로 인하여 분석기법 중에서 비정형 또는 반정형 텍스트 데이터에서 자연언어처리기술에 기반하여 유용한 정보를 추출 가공하 는 것을 목적으로 하는 텍스트마이닝, 소셜미디어 등의 정형 또는 비정형 텍스트의 긍 부 정 및 중립의 선호도를 판별하는 오피니언 마이닝, 소셜네트워크 연결구조 및 연결강도 등 을 바탕으로 사용자의 명성 및 영향력을 측정하는 소셜네트워크 분석 및 비슷한 특성을 가 진 개체를 합쳐가면서 최종적으로 유사 특성의 군을 발굴하는 데 사용되는 군집분석 등이 주목을 받고 있다. 우리나라 감사원은 현재 데이터 분석기법을 감사에 활용함에 있어서 입력오류나 이상치에 대한 점검 및 중복 확인 등의 데이터 점검을 하고 있으며, 이 단계를 거쳐 기존 자료와의 일치 또는 불일치를 확인하는 데이터매칭도 진행하고 있다. 그러나 아직 모델링을 통한 패턴 이나 이상치를 발견하기 위한 데이터마이닝을 감사에 적극 활용하고 있지는 않았다. 데이터 마이닝을 적극 활용하기 위해서는 건강보험, 실업보험 등의 사회복지 분야, 연구개발지원 분 야, 중소기업지원 분야, 조세징수 분야 등에 우선 시범 적용하여 그 유용성을 점검하면서 점 차 확대해야 할 것이다. Ⅴ. 결 론 우리나라는 이제 국가의 중심이 정부가 아닌 국민이 된 민주사회 이행기에 접어들게 되었 다. 이에 따라 정부의 역할과 기능 변화는 경제 규모의 양적 확대만이 아닌 국민 모두가 행 복한 질적인 발전이 함께하는 효율적 성장에 맞추어 재해석되어야 할 것이다. 이와 같은 정 부역할과 기능 변화에 따라 정부를 대상으로 이루어지는 감사의 역할과 기능 또한 변해야 할 것이다. 6) 데이터마이닝은 기본적으로 대용량 데이터에 적합한 분석방법론이다. 통계분석과 모델링 등의 분석기법 을 이용하여 대용량의 데이터에서 감추어진 패턴이나 미묘한 관계 등 유용한 지식을 발견하는 절차를 말한다. 7) 기계학습에서는 인간이 문법을 학습하는 방식에 대한 잠재적 모형을 유추할 수 있어 기계학습시스템이 만들어내는 구문분석기로 문법적인 문장과 비문법적인 문장을 구분하여 문장의 구조를 판별할 수 있게 된다. 8) 자연언어처리란 컴퓨터로 인간의 언어를 분석하여 이를 바탕으로 응용프로그램을 구현하는 전 과정을 뜻 한다(정성원 권혁철, 2007).
기술변화에 따른 감사 패러다임 변화 45 본고에서는 정부환경으로서의 기술변화에 따른 감사 패러다임의 변화에 대하여 살펴보고 자 하였다. 이를 위하여 먼저 정부와 감사에 관한 논의를 진행하였고, 이를 토대로 정부변화 를 야기하게 된 감사환경으로서의 기술변화에 대하여 살펴보고자 하였다. 정부환경으로서의 기술변화에서는 어떤 것들이 있는지 알아보고, 이와 같은 기술변화가 정부변화를 어떻게 야 기하고 있는지, 야기된 정부변화는 감사환경에 어떠한 변화를 주고 있는지에 대하여 알아보 았다. 그러고 나서 지금의 기술변화에서 이루어지고 있는 정부변화는 어떠한 감사 패러다임 변화를 요구하고 있는지, 그렇다면 그 내용으로는 어떠한 것들이 논의될 수 있는지를 제시해 보고자 하였다. 공공 부문에서 이루어져 왔던 그간의 사후 통제 지향적 감사는 사전 지원적 감사로 전 환되어야 할 것이다. 기관 또는 조직을 대상으로 이루어지는 감사가 되었든 정책 또는 사업 을 대상으로 이루어지는 감사가 되었든, 감사를 성과관리의 주요 수단이 될 수 있도록 적극 활용해야 할 것이다. 기관(또는 조직) 단위나 정책(또는 사업) 단위의 감사결과를 통해서 어 떻게 성과를 개선할 수 있는지, 무엇이 성과개선에 장애요인이 되고 있는지 등을 밝혀낼 수 있는 감사가 이루어져야 한다. 감사주제를 선정함에 있어서는 최고감사기구로서 감사원은 국가예산의 상당한 수준이 투 입되고 있는 범부처 또는 다부처 사업으로서, 거시적 수준의 정책 또는 전국 규모 사업을 대 상으로 이것이 과연 글로벌 트렌드에 부합하도록 정책이 관리되고 집행, 평가되고 있는지에 관심을 두고 감사과제를 발굴하여야 할 것이다. 이와 같은 과제를 대상으로 감사가 이루어져 야 하는 이유는 고도로 발달된 정보통신기술을 감사에 적극 활용할 수 있기 때문이다. 본고에서는 기술변화에 따라 감사 패러다임이 어떻게 변화될 수 있는지를 이해하고자 정 부 및 감사환경 변화에 영향을 준 정보통신기술의 발전은 무엇인지, 기술변화가 정부의 역할 과 기능에 어떤 변화를 야기하였는지, 이에 따른 감사는 어떻게 변화되어야 하는지에 대하여 살펴보았다. 그러나 감사 패러다임 변화에 따라 실제로 감사현실에서는 감사주제, 감사범위 및 방법, 감사모형을 어떻게 적용할 수 있는지에 대하여는 구체적으로 살펴보지 못한 것이 본 연구의 한계이다. 이는 추후 연구주제로 선정하여 추가적인 연구를 진행할 것이다.
46 감사논집 제25호 참고문헌 1. 국내 자료 국가정보화전략위원회. 제5회 대통령 보고회(2012. 11.28). 고성삼(2006), 회계세무 용어사전, 법문출판사. 김구영 원치선(1995), 패턴인식 기법을 이용한 보안시스템, 통신정보보호학회지 제5권 제3호. 김종업(2014), 정부3.0과 창조경제: 공공데이터 개방과 활용을 중심으로, 지역정보화. 김종업 임상규(2013), 빅데이터(Big Data)의 활용과 개인정보보호, 한국지방정부학회 학술발표 논문집. 명승환 허철준(2012), 스마트 사회 전환에 따른 Gov3.0 기반의 전자정부 개념과 패러다임 변화, 한국정책학회 춘계학술대회논문집. 명승환 외(2011), 스마트 사회의 정부: 플랫폼형 정부 모델을 중심으로, 한국행정학회 동계학술 발표논문집. 박경미 외(2011), SNS에서 오피니언 마이닝 연구, 정보처리학회지 제18권 제6호. 서병조(2013), 스마트 정부를 위한 ICT 기반 국가발전전략, 한국행정학회 춘계학술발표논문집. 성용락(2013), 공공감사제도의 새로운 이해, 석탑출판. 성준호(2013), 빅데이터 환경에서 개인정보보호에 관한 법적 검토, 법학연구 제21권 제2호. 손성주(2012), 행정기관 클라우드 사무환경 도입 가이드라인, 지역정보화 제75권, 한국지역정 보개발원. 심준섭(2013), 새 정부의 과학기술, 정보통신, 및 환경에너지 정책방향, The KAPS 제32권. 우숙영 외(2014), 상대적 계층적 군집방법을 이용한 마이크로 어레이 자료의 군집분석, 한국 데이터정보과학회지 학술지 제25권 제5호. 우윤석(2013), 정부3.0 관련 주요 국가의 정부개혁 동향과 시사점, 한국행정학회 추계학술발표 논문집. 윤순진(2013), 지속가능한 사회: 환경과 에너지를 중심으로, 계간민주 제6권, 민주화운동기념 사업회. 윤정태(2012), 스마트 전자정부 추진 전략과 향후 발전 방향, 정보처리학회지 제19권 제5호. 이기식(2012), 스마트시대의 정부: 플랫폼정부, 한국행정포럼 제136권. 이명석(2013), 정부3.0의 변화관리 전략, 한국행정학회 추계학술발표논문집. 이정욱(2013), 정부3.0의 분석과 과제, 한국정책학회 동계학술발표논문집. 이지원(2006), 정보기술을 활용한 BPR(Business Process Reengineering) 성공전략, 인터넷 비즈 니스 연구 제7권 제1호. 임완수(2014), 공공데이터의 활용과 커뮤니티 매핑, 지방자치 Focus 제88호. 장시영(1993), 전산감사 - 시스템 감사의 개념과 감사대상 분야에 관한 고찰, 사회과학 제2권 제2호. 정교민(2014), 빅데이터 분석의 최근 연구 동향, 정보처리학회지 제21권 제3호.
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48 감사논집 제25호 Abstract The Change of Audit Paradigm in Response to the Technology Changes Byung-Chun, Kong The role and function of government has grown in quantitative and qualitative. The developmental changes in governmental roles and functions have changed with the role and function of the audit. This study aims to present the change of audit paradigm in response to the technology changes. This study refers to the technology changes as government environment, that technology changes how to change government, that government changes how to audit environment, and that audit environment how to the audit method and the audit s scope and focus of auditing in the public sector. Key words: audit environment, governmental changes, audit paradigm, public audit, performance audit
감사논집 제25호 기획논문 사회변화에 따른 감사혁신 방향의 모색* 박희정** 감사원의 기능과 역할에 관한 논란에도 불구하고 최근의 행정환경 변화는 감사원의 적극적 역할을 요구하고 있다. 본 연구에서는 국가부채 증가, 자유경쟁 심화, 인구학적 변화, 자원소비의 증가, 디 지털화의 진전, 남북통일의 6가지 메가트렌드가 향후 공공행정에 어떠한 영향을 미칠지 살펴보았다. 그리고 이러한 메가트렌드에 대응하여 감사원은 감사전략, 감사거버넌스, 감사접근방법의 측면에 서 일련의 혁신적 조치를 강구하여야 할 것이다. 본 연구에서는 감사전략 측면에서 행정에 영향을 미치는 메가트렌드에 대응하여 재정의 지속가능성, 경제활력 회복, 사회통합, 디지털화의 순기능 강 화 등에 큰 그림을 그리는 감사 전략을 제안하였다. 또한 감사거버넌스 측면에서는 국회, 시민사회, 내부(자체)감사기구 등 이해관계자와 협력하는 감 사 거버넌스를 제안하였으며, 감사접근방법 측면에서는 위험평가와 심층평가 등 감사의 부가가치를 높이는 감사 접근방법을 제안하였다. (주제어: 메가트렌드, 공공감사 혁신, 감사거버넌스, 감사전략, 감사접근방법) Ⅰ. 서 론 공공행정을 둘러싼 급격한 환경변화는 정부 거버넌스 변화 등 공공 부문 혁신 역량을 제 고할 수 있도록 감사원이 제 역할을 담당해 줄 것을 요구하고 있다. 이러한 시대적 요청에 따라 우리나라 감사원은 자체적으로 감사혁신위원회 를 구성하여 감사혁신방안을 마련하고 있으며 최근에는 각국의 전문가를 초청하여 환경변화에 따른 감사원의 변화와 혁신 1) 에 관 해 의견을 교환하기도 하였다. 이미 오래전부터 감사의 가치(value)를 제고하기 위해 전통적인 적발식 감사를 보완하고 * 본 논문은 감사원 감사연구원의 연구용역 감사 패러다임 혁신에 관한 탐색적 연구 의 내용을 보완, 발전 시킨 결과물임을 밝힙니다. ** 박희정( 朴 熙 正 ) 부산대학교 행정학과 교수(hugepark2005@gmail.com) 투고일: 2015년 8월 31일 심사일: 2015년 9월 16일 게재확정일: 2015년 10월 16일 1) 2015년 9월 11일 감사원 감사연구원은 환경변화에 따른 감사원의 변화와 혁신 에 관한 국제세미나를 개 최하였으며 여기에는 전임 미국 감사원장인 David Walker, 세계감사원장회의 산하 IDI 관계자 등 각국의 감사 전문가와 국내의 각계 전문가들이 모여 감사원의 혁신방향에 대해 논의하였다.
50 감사논집 제25호 성과감사를 강화하려는 노력이 여러 차례 있어왔으나 아직 그 결실을 제대로 거두지 못하고 있다. 이러한 맥락에서 본 연구는 향후 수십 년간 우리나라의 행정환경 변화에 영향을 미칠 것으로 예상되는 메가트렌드를 확인하고, 이에 대응한 우리의 노력을 성찰한 다음 감사원의 혁신방향을 감사전략, 거버넌스, 접근방법의 측면에서 제안해 보고자 한다. Ⅱ. 사회변화의 전망 1. 메가트렌드(mega trend) 1) 국가부채의 가중에 따른 사회변화 국가부채의 증가에 따라 긴축정책이나 세원발굴 노력이 주요 이슈가 될 것이다. 부채 수 준을 고려하면 이러한 과정은 향후 10년 이상 진행될 것이고 국가발전에 영향을 미칠 것이 다. 이에 따라 환경문제나 지구온난화 문제 등 지속가능한 발전에 관련된 중요한 주제들은 수면 아래로 가라앉을 가능성이 높다. 국가재정의 악화는 역으로 기존 부채의 차환 비용을 증가시켜 정부의 재정지출 옵션을 심각하게 저해할 수도 있다. 우리나라의 국가채무는 외환위기 이후 빠르게 증가하여 심각한 재정 위험요인이 되고 있 다. 2015년 기준으로 우리나라 정부의 채무는 명목 GDP 대비 35.7%(530.5조 원)로(기획재정 부, 2015) 미국(2013년 기준 104.3%)이나 일본(2013년 기준 224.6%)에 비하면 크게 문제가 되지 않는다고는 하나 부채의 증가 속도는 GDP 성장률을 압도하고 있다. 또한 연금충당부 채, 공공기관부채, 통안증권, 보증채무 등을 포함하는 실질적 국가채무는 1000조 원을 상회 하는 것으로 추정되고 있다. 이러한 부채의 시대(era of indebtedness) 의 도래와 함께 한국 정부에는 1) 예산절감노력, 2) 구조개혁(노동시장, 복지시스템 등), 3) 신세원 발굴(금융시장조세 등) 등이 핵심과제로 대 두될 것이다.
사회변화에 따른 감사혁신 방향의 모색 51 800 700 600 500 400 300 200 100 0 <그림 1> 국가채무 예측 (단위: 조 원) 761 692.9 731.7 595.1 645.2 2015 2016 2017 2018 2019 자료: 기획재정부(2015) 2) 자유무역화에 따른 사회변화 지난 2008년 금융 및 국가부채 위기가 촉발되면서 세계는 기존의 일극체제에서 다극체제 로 전환되고 있다. 이러한 와중에 우리나라는 한 중 FTA 체결로 글로벌 3대 경제권과 FTA 네트워크를 완성함으로써 세계 10대 교역 국가 중에서 처음으로 세계 3대 경제권(미국, EU, 중국) 모두와 자유무역협정을 맺게 되었다. 이로써 경제영토 확보 순위도 현재 세계 5위 (60.9%)에서 3위(73.2%)로 도약하게 됐으며, 우리나라 전체 교역 중에서 FTA 체결국과의 교 역 비중도 62.4%에 이르게 됐다. 그러나 자유시장 경쟁이 강화될수록 공정성을 확보하기 위해 글로벌 일반 규칙의 준수를 요구받을 것이다. 지적 재산권 보장, 고용 및 환경기준 준수 등의 수준이 보다 강화될 것이 고 한계기업이나 서비스산업에 대한 보조나 지원이 더 어려워질 가능성도 높다. 농산물 개방 으로 1994년 이후 매년 여의도 면적의 55배에 해당하는 농지(160.6km2)가 사라지고 있으나 정 부의 전업농 육성정책이나 직불보조금이 농촌의 여건을 개선시키지는 못하고 있다. 이러한 상황은 일부 경쟁력을 갖춘 산업을 제외하고 대부분의 저부가가치 산업에서 유사하게 전개 될 것으로 보인다. 결국 이러한 승자독식의 경쟁구조는 우리 사회에 불공정과 불균형을 심화시킬 위험성이 크다. 가처분소득을 기준으로 한 소득격차(Gini계수)는 2008년 미국발 금융위기가 시작될 때 까지 증가하다가 09년 이후 약간 감소하였으나 다시 악화될 가능성이 높은 것으로 판단된 다. OECD에 따르면 2) 우리나라의 소득 상위 20%가 하위 20%보다 5배 정도 소득이 높은 것 으로 나타났으며, 상위 1% 소득 비중 3) 은 OECD 국가 중 4위로 부의 편중현상이 심화되고 2) http://www.oecdbetterlifeindex.org/(oecd 보다 나은 삶 지표). 3) 통계청(2014)에 의하면 상위 1%의 연평균 소득은 3억 936만 원 수준으로 파악된다.
52 감사논집 제25호 있는 실정이다. 그럼에도 불구하고 정부는 이러한 분배와 이해관계의 갈등에 제대로 대응할 수 있는 재정자원이나 수단을 갖고 있지 못하다는 것이 문제의 심각성을 더하고 있다. 3) 인구성장의 변화에 따른 사회변화 UN(2015) 예측자료에 의하면 세계 인구는 2050년에 97억 명에 이를 것으로 전망된다. 산 업화된 국가의 인구수는 안정적이지만 가난한 개발도상국의 인구수는 40% 이상 증가할 것 이다. 이러한 상황은 세계 식량문제를 악화시킬 것이고 식량과 관련된 분쟁 또한 심화시킬 것이다. 이러한 상황과는 반대로 선진국을 비롯해 우리나라는 인구 고령화와 정체현상을 겪 고 있으며 4) 이것은 완전히 다른 형태의 경제적 사회적 문제를 낳을 것이다. <그림 2> 우리나라의 인구변화 예측 55,974,607 41,980,955 27,987,304 13,993,652 중위/총인구(명) 인구(명): 65세 이상 우리나라는 연금이나 사회보장시스템의 지속적인 재원조달이 담보되지 않은 상황에서 앞 으로 노령인구가 과거에 자신이 성취한 번영을 유지할 수 있는 가능성이 점점 낮아지고 있 다. 노동인구의 감소를 보상할 생산성 혁신이 이루어지지 않는다면 혁신의 자극제 역할을 할 수 있는 능력 있는 인재를 외부로부터 받아들일 수밖에 없을 것이다. 세계적으로 식량 및 환 경문제에 직면하고 있는 가운데 우리나라는 생산성 제고를 위한 혁신의 압력이 가중될 것이 고 장차 밀려드는 이민자들에 의해 5) 다문화 사회로 급속하게 변모해 갈 것이다. 이러한 노령화의 시대(era of aging population) 의 도래는 한국 정부에게 1) 지속가능한 사 회보장시스템 구축 노력, 2) 생산성 제고를 위한 혁신 노력, 3) 다문화 사회의 갈등문제 해소 등을 새로운 도전과제로 제시할 것이다. 4) 유엔미래포럼은 2300년경 우리나라 인구가 5만 명 정도에 불과할 것이라고 예측하기도 했다. 5) 2014년 현재 외국인 수는 157만 명에 이르는 것으로 추산된다.
사회변화에 따른 감사혁신 방향의 모색 53 4) 자원소비의 증가에 따른 사회변화 온실가스 배출을 줄이려는 노력에도 불구하고 2011년에는 전 세계의 이산화탄소 배출량이 316억 톤으로 신기록을 기록하였다. 이러한 온실가스 배출의 지속적 증가는 환경변화를 완화 시키기 위한 에너지체계 개혁의 시급성을 분명하게 보여준다. 게다가 화석연료의 제한된 저 장량을 고려할 때 앞으로 에너지 가격의 장기적 상승은 현 시대의 번영을 위협할 것이며 6) 재생에너지만이 유일한 대안이 될 것이다. 따라서 앞으로 에너지 소비에 의한 경제발전이 한계 에 이르는 것이 지속가능한 발전을 이루기 위해 극복하여야 할 핵심적 장애요인이 될 것이다. 그러나 개도국들은 경제발전의 기초가 되는 화석연료를 쉽게 포기하기 어려울 것이다. 매 년 열리는 기후변화협상에서 합의가 도출되지 않는 것은 선진국과 개도국 간의 이해관계가 상이함을 반증한다. 이제 유일한 희망은 다자간 협상이 아니라 선진국과 개도국 간의 인센티 브 기반의 양자 간 협상을 통해 가시적인 성과를 달성하는 것이다. 자원소비가 증가하고 지 구환경이 위협받는 가운데 우리나라는 경제의 관리방향을 재설정함으로써 이러한 환경변화 속에서 결단력 있는 경쟁적인 교두보를 확보하여야 할 것이다. 세계경제의 차세대 혁신의 흐름은 자원효율적이고 환경친화적인 재화와 서비스에 기반할 것이다. 그리고 정보 및 통신기술이 이러한 변화 속에서 중요한 역할을 할 것으로 예상된다. 이러한 자원위기의 시대(era of resource crisis) 에 한국 정부는 지속가능한 발전을 위한 1) 에 너지 효율의 극대화, 2) 재생에너지 개발, 3) 이를 지원하기 위한 규제환경 개선 등의 도전과 제를 부여받고 있다. 5) 디지털화에 따른 사회변화 지속적인 디지털화는 그 목적에 부합하는 인프라 구축으로 세계적 노동분업을 보완하면서 전 지구화(globalization)를 완성하였지만 동시에 오용의 가능성도 함께 열려 있다. 기술발전 은 상승일로의 정보 흐름을 낳고 있으며 업무와 개인생활 간의 경계를 허물고 있지만 사회 활동의 새로운 장을 열어가고 있는 것이다. 이러한 정보통신의 확산은 단순한 유행이 아니라 막대한 경제적 편익을 제공한다. 거래비 용의 급속한 축소를 가져다주는 인터넷 기반 기술이 개별 산업의 생산성 향상을 위해 보다 적극적으로 활용될 것이다. 현재 오프라인 상품의 네트워크화가 이루어지고 있으나 시장잠재 력이 완전히 실현된 것도 아니다. 최소한의 물리적 노력으로 운영될 수 있는 산업 소프트웨 어와 통제기술도 여전히 발전잠재력을 갖고 있다. 이미 소매업계에서 그러하였듯이 방송업계 6) 박명숙 외(2014)에 의하면 향후 10년 내 유가가 1배럴당 200달러를 상회하는 등 또다시 석유위기가 도래 할 것을 예측하고 있다.
54 감사논집 제25호 나 교육 부문에도 대변혁 7) 이 일어날 것이다. 앞으로 디지털화는 정치 경제 사회 분야에 신기원을 이룩할 것이지만 한편으로는 이러 한 중요한 인프라를 이용한 범죄행위나 데이터의 오용 등의 위험이 상존할 것이다. 이러한 디지털화의 시대(era of digitalization) 의 도래는 한국 정부에게 1) IT 기반 산업구조 개편 및 경쟁력 강화, 2) IT 기반 국민생활 개선, 3) 디지털 범죄에 효과적인 대응 등을 새로운 도전과제로 제시하고 있다. 6) 통일에 따른 사회변화 세계 유일의 분단국가인 한국에서 통일문제는 그 무엇보다 중요하면서 풀기 어려운 과제 일 것이다. 그러나 통일은 미래 한국의 커다란 위험요인이자 기회요인이기도 하다. 개략적으 로 보아도 통일이 이루어지면 한반도의 인구는 7500만 명 수준으로 이를 상회하는 유럽 국 가는 독일(8000만 명)밖에 없다. 인구만으로도 세계 12위 수준이며 통일에 따른 경제적 효과 까지 고려한다면 통일은 미래 한국의 위상을 결정하는 데 가장 중요한 요인이 될 것이다. 예측 기관별로 차이는 있으나 국회예산정책처(2014)의 분석결과에 의하면 통일 한국의 GDP는 2060년 5.5조 달러로 세계 10위가 되고 1인당 GDP는 세계 7위 수준이 될 것이라고 한다. 통일이 이루어지면 남한 지역에 연간 1%의 생산유발효과, 연평균 1.5%의 고용유발효 과를 가져올 것으로 추정되며 이를 포함한 통일의 경제적 편익(1경 4451조 원)은 통일비용 (4657조 원)의 3.1배가 될 것으로 추정된다. 이러한 통일의 시대(era of unification) 를 준비하기 위해서는 정부는 1) 남북간 신뢰관계 구축, 2) 통일을 위한 내부역량 강화, 3) 국제적 협력네트워크 구축 등을 체계적 지속적으로 추진해 나가야 할 것이다. 2. 거시적 성찰 이러한 전 지구적 메가트렌드를 주어진 것으로 받아들인다 하여도 우리 사회가 안고 있는 문제에 대한 거시적 성찰이 없다면 우리는 이러한 트렌드 변화에 효과적으로 대응할 수가 없다. 즉 이러한 트렌드 변화 속에서 우리나라가 승자로 살아남기 위해서는 현재 우리가 이 러한 트렌드 변화를 활용할 수 있는 능력을 갖추었는지 먼저 스스로 반성함으로써 새로운 출발을 준비할 수 있다는 것이다. 따라서 여기서는 정치 행정 경제 사회적 측면에서 간략 하게 우리 사회가 안고 있는 문제점을 살펴보고, 이를 극복하기 위한 새로운 사회발전 패러 다임의 모색에 대해 논해 보고자 한다. 7) 유엔미래포럼 자료에서는 2020년대 중반 이후 종이신문의 소멸, 2030년대에는 대학이 소멸 위기를 맞을 것으 로 예측하고 있다.
사회변화에 따른 감사혁신 방향의 모색 55 1) 정치적 측면 우리나라의 정치가 상기의 메가트렌드를 정확하게 인식하고 이에 대응하여 진지한 담론을 가졌는지 우리는 반성할 필요가 있다. 우리는 지난 IMF체제 이후 정치 경제 사회의 모든 면에서 신자유주의적 체제를 적극적 으로 수용하였다. 그 결과 우리는 IMF체제를 성공적으로 벗어날 수 있었으나 그때 지불했던 대가는 엄청난 것이어서 지금도 그 후유증은 계속되고 있다. 신자유주의 원리의 도입은 우리 사회에 실업자를 양산하고 중산층을 붕괴시킴으로써 오히려 시장을 위축시키고 경기침체를 구조적으로 심화시켰다. 그동안 정치권은 국가부채 문제를 진지하게 다루지 않았을 뿐 아니라 오히려 정권을 재창 출할 목적으로 국가재정을 악화시키는 정책 및 사업의 추진을 서슴지 않았다. 정보산업 세계 1위를 꿈꾸었던 우리나라는 2011년 현재 정보산업 경쟁력이 19위(2009년 16위)에 그쳤으며 (Economist Intelligence Unit) 8), 이명박 정부의 정보통신부 폐지는 정보산업을 포함한 과학기 술계 전반에 치명타를 가하는 결과를 초래하였다. 이명박 정부의 녹색성장 구호는 박근혜 정 부의 출범과 함께 사라져 갔는데 메가트렌드에 부합하는 정책이 정권교체와 함께 사장되어 버린 전형적인 케이스이다. 이뿐만 아니라 무상급식 제공 등 포퓰리즘에 부응해 현실 권력의 우군을 확보하는 데 정치권이 몰두하면서 국가경제와 재정은 계속 주름살을 더해 가고 있는 실정이다. 정치권이 녹색성장, 창조경제 등 경제성장을 위한 공약을 최우선시하고 있으나 이제는 국 민에게 더 이상 경제강국 진입(22%) 은 국가의 최우선 목표가 아니고 삶의 질 개선 (56%) 이 최우선 목표가 되어야 한다 9) 고 인식하고 있다. 행정국가로부터 헌법적 국가(constitutional state)로 라는 Postell(2012)의 주장에서 볼 수 있듯이, 이제 정치권은 거대담론이 아니라 일상 적 삶 속에서 느끼는 생활방식으로서의 민주주의, 즉 자유롭게 생각하고 말할 수 있는 권리, 인간답게 대접받을 수 있는 권리, 원하는 대로 배울 수 있는 권리 등 피부로 체험할 수 있 는 민주주의를 신장시키는 데 관심을 가져야 한다(박광주, 2011). 2) 행정적 측면 상기의 6가지 메가트렌드는 필연적으로 공공행정의 변화를 초래할 것이다. Denhardt(1999) 는 일찍이 지식 및 기술혁신에 따른 후기 산업경제의 출현과 글로벌화로 일어날 변화를 예 측하면서 공공행정 영역에서 일어날 변화로서 안에서 밖으로(inside - out) 와 위에서 아래로 (upside - down) 를 제시한 바 있다. 8) 다만 ITU(2014)의 자료에 의하면, 정보통신기술의 발전 수준을 나타내는 IDI(ICT Development Index)지수 기준으로 보면 세계 2위를 기록하고 있는 것으로 나타났다. 9) 매일경제신문, 2011년 9월 22일자 1면.
56 감사논집 제25호 이러한 공공행정의 변화는 정부가 더 이상 핵심적인 의사결정자가 아니며 우리가 안고 있 는 문제를 해결하기 위해 다양한 이해관계자들이 참여하는 숙의민주주의의 촉진자로서 정부 가 역할을 수행하여야 함을 의미한다. 그러나 우리나라의 공직사회는 여전히 신분보장의 보 호막 아래서 폐쇄적인 관료제의 틀을 벗어나지 못하고 있다. 승진이 최대의 관심사인 공무원 의 시선은 시민이 아니라 정치인을 향할 수밖에 없다. 결국 전문가의 진입이 쉽지 않은 폐쇄 형 인사시스템과 잦은 인사이동에 따른 단기 성과주의 로 특징지어지는 공직시스템(박희 정 라휘문, 2014)은 메가트렌드에 의해 직접 영향을 받는 행정의 외부환경에 정부가 덜 민 감하도록 만든다. 역대 정부의 근시안적 정책이 국가재정뿐 아니라 국민생활에 비극적 결과를 초래한 사례 는 쉽게 발견된다. 지난 김영삼 정부의 외환위기 초래, 국민의 정부 하의 신용카드 남발, 이 명박 정부의 4대강사업과 해외자원개발 투자 강행 등 단기적 성과에 집착했던 정부정책이 중산층의 붕괴와 함께 국가재정을 악화시키는 결과를 낳았다. 이러한 정부실패는 행정에 대한 국민의 불신으로 이어져 이것이 다시 정부실패를 초래하 는 악순환이 반복될 수 있다. 정부운영의 합리성은 정부의 존재가치에 대한 정당성을 부여하 며, 이는 정부에 대한 국민의 신뢰지수를 통해 간접적으로 확인할 수 있을 것이다. 세계적 홍보회사인 Edelman의 2015년 신뢰도 지표(trust barometer) 조사에 따르면 10) 한국에서 정부 의 신뢰도는 33%로 평가 대상 27개국 정부 신뢰도 중 가장 급격한 감소세를 나타냈다. OECD의 조사결과(2015) 11) 에서도 국민의 34%만이 정부를 신뢰한다고 밝히고 있어 OECD 평균(42%)을 크게 하회하고 있는 것으로 나타났으며, 특히 사법기관의 경우는 행정부에 비 해 국민들로부터 더 낮은 신뢰를 얻고 있는 것으로 나타나 한국 정부가 총체적으로 정당성 의 위기에 봉착해 있음을 단적으로 보여주고 있다. 디지털화의 진전 등으로 인한 지식기반사회의 도래와 함께 기존의 전통적 제도에 대한 신 뢰는 더욱 침식될 수밖에 없는 상황이므로 앞으로 정부는 행정을 둘러싼 환경변화에 보다 적극적으로 대응할 필요가 있다. 먼저, 기왕의 일방적 의제설정방식으로는 국민의 저항에 부 딪힐 수밖에 없을 것이므로 정부기관이 공공문제를 해결함에 있어 비영리단체나 민간기업, 시민사회 등 이해관계자들과 적극적으로 협력하여야 한다. 점점 더 정부 단독으로 어떤 사업 을 추진하는 것이 힘들어질 것이다. 그러나 이러한 변화 속에서도 행정은 여전히 중요한 역 할, 즉 다양한 참여자와 여러 영역을 포괄하는 정책 네트워크 속에서 주도적으로 정책 및 사 업을 발의하고 다양한 이해관계자를 통합해 나가는 역할을 수행하여야 한다. 이를 위해 행정가들은 민주적 절차에 대한 명확한 지향성을 가져야 한다. 그렇게 함으로 써 다양한 참여자의 개별적이고 부분적인 비전을 통합한 더 큰 비전을 설정하고 업무를 추 진해 나갈 수 있기 때문이다. 또한 행정가들은 많은 참여자들로 인해 유동적인 협상결과가 10) http://www.edelman.kr/ 참조. 11) http://www.oecd-ilibrary.org/ 참조.
사회변화에 따른 감사혁신 방향의 모색 57 예상되는 가운데서도 일관성, 조정 및 지속성을 확보하기 위해 노력하여야 한다. 그리고 행 정가들은 장 단기적 관점의 폭넓은 고려, 깊이 있는 지식과 경험, 그리고 높은 도덕성을 가 지고 이러한 민주적 절차나 과정에 공공의 가치와 무결성(integrity)을 불어넣어야 할 것이다. 앞으로 정부기관의 의사결정과정은 보다 공개적이면서 다양한 이해관계자를 포용하는 형 식이 되어야 하며 정책 및 사업의 집행과정 또한 책무성(accountability) 확보장치를 갖추어야 할 것이다. 미래 사회에서 행정가들은 조직을 관리하고, 다른 조직과 협의하거나 연대하는 데 전문성을 발휘하여야 하므로 앞으로 공공 부문에서 이러한 인재들을 어떻게 영입하고 역 량을 지속적으로 개발할 것인지가 정부기관의 주요한 도전과제 중 하나가 될 것이다. 3) 경제적 측면 자유시장주의자들은 시장이 스스로 완전고용과 분배정의를 실현시킬 수 있는 기제를 가지고 있다고 본다. 그러나 마르크스주의와 마찬가지로 자유시장주의도 역사적 검증을 거치면서 이상 적인 주장에 불과하다는 것이 드러났다. 2008년의 금융위기와 재정위기는 자본가들의 탐욕이 빚어낸 결과로서 시장의 대척점에 서 있는 정부의 역할이 새롭게 조명을 받는 계기가 되었다. 우리나라의 경험도 비슷한 교훈을 주었다. 이명박 정부는 노동시장의 유연성을 적극적으로 도모하고 부자 감세 를 추진하는 한편으로 실물경제의 활성화를 위해서는 부동산 경기의 부 양과 4대강사업 시행이라는 전형적인 토목사업에 의한 경기부양에 주력하였다. 그러나 기대 했던 일자리 창출과 경기활성화는 나타나지 않았다. 대기업 투자는 기대만큼 늘어나지 않았 고, 부동산 경기도 활성화되지 않았으며, 4대강사업의 무리한 추진은 국가부채의 증가와 사 회적 갈등의 증폭이라는 부작용을 낳았을 뿐 경기부양에 활력을 불어넣지 못하였다. 자유주의자들은 정부의 낮은 효율성을 비판하고 있으나, 기업 및 시장의 효율성 또한 그 다지 만족스럽지 못한 것이 한국의 현실이다. IMD(2014)의 조사결과에서 한국의 기업경영 효율(39위)은 결코 정부행정 효율(26위)보다 높지 않은 것으로 나타났다. Edelman의 조사결 과에서도 최근 몇 년간 정부의 신뢰도보다 낮은 수준을 기록했으며 정부 신뢰의 추락으로 2015년에는 정부보다 높은 신뢰도(36%)를 기록했으나 여전히 글로벌 기업 평균 신뢰도(57%) 에 비해 현저히 낮은 수치를 기록하고 있다. 이는 기업이 사회적 책임은 등한시한 채 승자독 식의 논리에 따라 자기탐욕을 채우는 데만 골몰하였기 때문인 것으로 판단된다. 새로운 지식과 기술혁신의 폭발과 글로벌화의 과정에서 세계경제는 각국의 이해관계가 얽 혀 있는 가운데 전반적으로 통합을 향해 나아가고 있는 듯하다. 자유무역화에 따른 세계경제 질서의 재편과정에서 규칙 제정자(rule - maker)의 위치를 선점하는 기업 및 산업 분야는 규칙 준수자가 누리는 이익에 비해 엄청난 규모의 이익을 보장받을 것이다. 그러나 우리나라의 경우 정보산업, 바이오산업, 녹색산업 등 새로운 첨단산업 분야에서 점차 밀리고 있는 상황이다. 그 이유는 무엇보다도 역량 있는 중소기업들이 생존할 수 있는 환경을 만들어주지 못하고
58 감사논집 제25호 있기 때문이다. 개발연대 이후 지속되어 온 대기업 중심의 성장전략은 우리나라에서 대기업 과 중소기업의 상생발전을 어렵게 만들었다. 독일의 경우 새로운 산업 분야에서 초기에 두각 을 나타내지 못하다가도 결국에는 초일류 기업을 배출할 수 있는 배경에는 수없이 많은 강 소기업이 이를 뒷받침하고 있기 때문이라고 한다. 1976년 독일의 노사공동결정법은 종업 원 2000명 이상의 대기업에 적용되는데, 이는 공동체정신이 생산성을 높인다는 인식을 독일 사회가 공유하고 있기 때문일 것이다. 4) 사회적 측면 OECD(2015)의 조사결과에서 볼 수 있듯이, 우리 국민의 삶의 질 만족도(life satisfaction) 는 5.9점 수준으로 OECD 평균(6.6점)에 미치지 못하는 것으로 나타났다. 특히, 하위 20%의 삶의 질 만족도는 상위 20%보다 훨씬 낮은 수준으로 삶의 질 만족도 격차가 다른 OECD 국가에 비해 큰 실정이다. 이는 우리 사회의 불평등, 불공정을 간접적으로 시사하는 바, 한국 보건사회연구원의 국민의식조사(김미숙 조성한 김효진 이정현, 2011)에서도 일반 국민의 54.4%가 우리 사회가 불평등하다 고 인식하는 것으로 나타났으며, 이는 지난 04년 조사결 과와 별 차이를 보이지 않아 우리 사회에서 불평등이 고착화되고 있음을 알 수 있다. 우리 사회에서 불평등의 고착화는 위험사회 를 초래하고 있다. 우리의 교육이 이러한 불 평등을 소홀히 다루면서 학교 내에서 왕따와 폭력이 공공연하게 나타나고, 이것이 다시 대학 과 군대로 이전되면서 학연에 의한 기회의 불평등이 나타나고 군대 폭력 사태로 이어져 국 민들이 불안해하고 있는 것이다. 메가트렌드에 대한 검토에서 확인하였듯이 우리 사회는 필 연적으로 다문화 사회로 이행할 것이다. 우리 사회에서 다문화 관점은 이주민과 선주민 간의 갈등과 부적응 사태만을 적시하는 협 의의 다문화 수준에 머물고 있다. 그러나 서로 다른 관점(different point of view) 은 국가나 인종 간에만 존재하는 것이 아니라 연령, 성별, 결혼 여부, 거주 지역, 교통수단, 심지어는 식성에 따라서까지 세분화되어 나타난다. 그러한 가운데 동일 집단에 속한 구성원들이 타 집 단에 대해 배타적인 태도를 갖고 있다면 우리 사회는 배제로부터 포괄(inclusion)의 사회로 이행할 수 없으며, 이는 곧 사회통합의 실패로 이어져 한국 사회는 더 이상 도약할 수 없는 부정적 피드백 루프에 빠져들 수밖에 없을 것이다. 우리 사회의 구성원은 불평등에 따른 양극화와 다양한 국적의 이주민들에 의한 다문화 현 상 속에서 국민통합의 시너지 효과를 이루어내기 위해 문화역량(cultural competency)을 갖추 어야 한다. 문화역량이라 함은 단순히 다른 집단이 내가 속한 집단과 다르다는 인식을 넘어 다른 집단을 이해하고 수용하는 능력을 의미한다. 우리 국민들이 새로운 트렌드에 대응할 수 있도록 문화역량을 갖춤으로써 우리는 다양한 배경과 문화적 차이를 극복할 수 있는 수용적 사회를 맞이할 수 있을 것이다.
사회변화에 따른 감사혁신 방향의 모색 59 Ⅲ. 사회변화에 대응한 감사원의 기대 역할 국가최고감사기구인 감사원은 공공 부문의 책무성 강화, 서비스 개선, 비리 견제 등을 통 해 정부의 핵심가치를 보호하는 역할을 담당하고 있다. 공공 부문에서의 책무성은 바람직한 거버넌스와 관련이 있는데 여기서 바람직한 거버넌스는 정부조직의 지시 및 통제, 그리고 책 무성 확보의 과정(process)과 관련된 것이다. 행정기구가 책무성 확보를 위해 바람직한 거버 넌스를 구축하려면 1 전문성을 가진 인력의 확보, 2 대리인으로서 자신의 미션 이해, 3 조직 목표 및 전략의 이해, 4 바람직한 거버넌스를 위한 적절한 정보에 대한 이해, 5 조직 목표의 달성을 보장할 준비, 6 국민에 대한 조직성과의 보고의무 수행 등이 이루어져야 한 다(O Connor & Morgan, 2012: 20). 감사원은 독립적 객관적인 제3자로서 감사기준을 준수하면서 감사업무를 수행하기 때문 에 책무성 확보를 위해 거버넌스 구조를 강화하는 핵심적인 역할을 담당하게 된다. 20세기 초까지만 해도 외국의 최고감사기구는 법에 의한 거버넌스에 주로 초점을 두었으나 공공 부 문의 책무성 확보 요구와 함께 각국의 최고감사기구는 재원의 합목적적 사용 및 법규 준수 를 감시(oversight)하고, 증거기반 감사로 정확한 정보와 유용한 권고를 제공(insight)하고, 미 래 위기상황에 선제적으로 대응하도록 도움(foresight)을 줌으로써 공공 부문의 바람직한 거 버넌스를 촉진하고 있다. 감사원의 기능과 역할에 관한 논란에도 불구하고 최근의 행정환경 변화는 감사원의 적극 적 역할을 필연적으로 주문할 것이다. 즉 정부가 앞서 살펴본 메가트렌드에 효과적으로 대응 할 수 있도록 감사원은 단기적 사후적 적발 위주의 감시기능을 넘어 장기적 관점에서 정부 의 성과와 역량 확충을 지원하는 해결사 역할을 수행하여야 한다(박재완, 2015: 8). 국가부채 와 경기침체로 재정적 압박을 받고 있는 상황에서, 그리고 발전잠재력을 침식시키는 인구통 계학적 변화 속에서 정부가 적극적으로 국가의 미래를 개척해 갈 수 있도록 길을 열어주는 것이 감사원의 새로운 역할로 받아들여질 필요가 있다. 최근에 각국의 감사원장들이 기고한 원고를 취합하여 향후 공공감사의 발전방향에 대해 제시한 ACCA(2014)의 자료를 보면 공공 감사가 앞으로는 공공서비스와 정책 사업이 집행되는 하류(downstream)를 보는 것 못지않게 정부부처나 기관 내에서 결정이 어떻게 이루어지고 있는지에 관한 상류(upstream)를 바라볼 필요가 있다는 의견을 내놓고 있다. 재정위기 등 급격한 행정환경 변화에 대한 정부의 대응 성을 높이기 위해 공공감사의 역할을 재정립할 필요가 있으며, 이에 관한 해답을 예산과정에 의 조기 개입에서 찾고 있는 것이다. 문제가 발생하여 피해를 키우기 전에 미리 개입하여 문 제를 제거하는 선제적 감사의 필요성에 각국의 감사원장이 공감하고 있다. 이와 같은 감사원의 새로운 역할에 효과적으로 부응하기 위해서는 1) 보다 큰 그림을 이 해하고 감사원이 선제적으로 대응하여야 하고, 2) 정부가 성과를 낼 수 있도록 정책 네트워 크 및 이해관계자와 협력하며, 3) 정부가 국민의 신뢰를 회복할 수 있도록 지원하는 방향으
60 감사논집 제25호 로 감사 패러다임의 전환을 모색하여야 할 것이다. Ⅳ. 사회변화에 따른 공공감사 혁신의 방향 앞서 전 지구적 메가트렌드에 우리의 정치 행정 경제 사회 부문이 얼마나 잘 적응하고 있는지 살펴보았다. 그리고 정부가 이러한 행정환경의 변화에 대응성을 높여갈 수 있도록 감 사원이 어떠한 역할을 수행하여야 하는지도 검토하였다. 감사원을 비롯한 공공감사기구는 거 시적 전망에 기초하여 정부의 성과와 역량 확충에 기여할 수 있도록 새로운 감사전략과 감 사거버넌스를 강구하여야 한다. 행정이 메가트렌드에 의해 새로운 변화 국면에 놓인 가운데 우리나라의 공공감사는 이제 감사 패러다임의 전환을 모색할 지점에 이른 것으로 판단된다. 이러한 요구에 감사원이 제대로 대응하지 못한다면 앞으로 한국 사회에서 공공감사의 입지 는 위협받게 될 것이다. 여기서는 새로운 감사 패러다임의 모색, 즉 공공감사 혁신의 방향을 감사전략, 감사거버넌 스, 감사접근방법의 3가지 측면에서 살펴본다. 1. 대응적 감사전략: 큰 그림(big picture)을 그리는 감사 감사환경 변화에 대응하여 앞으로 공공감사기구의 감사전략은 정부에 대한 국민의 신뢰를 제고할 수 있는 방향으로 이루어져야 한다. 이를 위해서는 사후적 적발식 감사가 아니라 사 전적 예방적 감사를 통해 공공감사의 부가가치를 높여가야 할 것이다. 이러한 측면에서 앞서 살펴본 메가트렌드는 공공감사기구가 선제적으로 대응해야 할 분야 와 감사의 방향성을 제시하고 있다(<그림 1> 참조). <그림 1> 사회변화에 따른 감사의 전략적 방향 부채의 시대 자유경쟁의 시대 노령화의 시대 자원위기의 시대 디지털화의 시대 재정의 지속가능성을 보장하는 감사 경제활력의 회복을 촉진하는 감사 노령화의 시대 사회통합에 기여하는 감사 디지털화의 순기능을 촉진하는 감사 정부신뢰 회복에 기여하는 감사
사회변화에 따른 감사혁신 방향의 모색 61 먼저 공공감사는 국가부채 증가와 인구학적 변화에 대응하여 정부재정의 지속가능성을 제 고하는 방향으로 감사사항을 선정하고 제도 개선을 제안하여야 할 것이다. 그리고 자유경쟁 의 심화와 미래의 자원위기에 대응하여 정부가 효과적으로 대응할 수 있도록 경제활력 회복 을 촉진하는 데 관심을 가져야 할 것이다. 아울러 경쟁의 심화와 저출산 노령화에 따른 계 층 간 및 세대 간 갈등을 완화하고 사회통합에 기여하는 방향으로 감사사항을 선정하고 정 책 개선을 제언하여야 할 것이다. 더불어 디지털화에 따른 부작용을 줄이고 순기능을 촉진하 는 방향으로 감사전략을 강구하여야 할 것이다. 그러나 이러한 감사의 전략적 방향은 성과감사를 강화하는 방향으로 변화를 요구하므로 최근의 정책감사 논쟁 에서 엿볼 수 있듯이, 정치적 리스크를 발생시킬 수 있다. 지난 2013 년, 국회에서 감사원의 성과감사에 반발하여 감사원은 국가정책에 대하여 그 내용의 타당 성, 합목적성이나 결정과정 등을 감사하여서는 아니 된다 12) 는 취지의 감사원법 개정안이 발의된 바 있다. 그러나 정책 은 정부가 중요한 사회문제에 대해 권위적인 가치결정 및 배 분을 행하는 것으로 감사원이 정책 에 대해 감사를 할 수 없도록 하는 것은 감사원이 사회 문제에 대해, 즉 국민의 요구에 대해 아무 대응도 하지 않도록 족쇄를 채우는 것이다. 감사원은 독립적인 감사기구로서 정부가 제대로 국민세금을 쓰고 있나? 를 합법성과 효율 성 측면에서 확인하고 국민에게 알리는 것이 본연의 임무이다. 이 목적을 달성하기 위해 감 사원은 정책 결정에 대해 감사할 필요는 없을지라도 계획 수립의 합법성, 정책집행의 효율 성, 정책결과의 효과성에 대해 살펴보아야 한다. 이것은 성과감사로서 선진국의 감사원들이 수행하는 핵심적 기능 중 하나이다. 13) 그리고 정책집행에 대한 감사에 집중한다고 하여도 감사원은 당연히 해당 정책의 목표, 특히 본질적(intrinsic) 목표에 대해 살펴볼 수밖에 없다. 행정기관에서 자신의 편의대로 도구 적 목표를 설정하는 경우 해당 정책의 목표달성이 어려워질 수 있으므로 감사원은 국민의 입장에서 해당 정책의 당초 목표, 즉 궁극적 목표가 무엇인지 고민하여야 해당 정책의 성과 에 대해 국민들에게 정확한 정보를 제공할 수 있다. 감사원이 정부정책의 성과에 대해 국민 들에게 객관적인 정보를 제공하기 위해서는 감사원의 독립성과 전문성이 확보되어야 한다. 따라서 국가 주요 정책 및 사업에 대한 감사원의 감사결과가 논란의 대상이 된다는 것은 감 사원의 독립성과 전문성이 부족하다는 것을 방증하는 것이다. 한편, 최근에 국가 및 정부 내에서 공중(the public)의 해체는 공공 영역의 아이디어에 내 재되어 있는 자유주의 개념과 연관되어 있다(Newman & Clarke, 2009). 즉 공공 영역은 민주 주의의 가능성을 형성하는 가치 및 규범과 연관되어 있는 바, 개방성, 합리성, 투명성, 관용, 평등, 정의 등의 가치는 적어도 원리상으로는 사적 이해관계로부터 공공 단체들을 차별화시 12) 21013년 11월 감사원법 개정안 28조의2. 13) 전 세계적으로 현대적 감사로서의 성과감사가 확대되면서 감사와 평가의 관계 설정이 쟁점화되기도 하 였다(McPhee, 2006).
62 감사논집 제25호 키면서 형식적 평등을 보장하는 규칙의 관료제적 형태와 법적 민주적 제도 속에 내포되어 있다. 복잡한 현대사회에서는 전체적 이해관계 하에서 공공적 조치를 촉진하는 집합적인 소속 및 연대감을 갖는 영역이 전통적 공공 부문과는 별개로 속속 출현하고 있다. 예컨대, 우리나라의 대표적 주거형식인 아파트의 관리비 문제는 집합적 이해관계가 존재한다는 측면 에서 사적 영역을 넘어 공공적 영역의 특성을 가진다. 그리고 기부금이나 성금의 경우도 그 것이 전체적 이해관계와 관련된다는 점에서 공적 자금(public money)의 성격을 띤다. 통상적 으로 공공감사의 대상은 정부재정이 투입된 경우에 한정되었지만 공공성이 더 이상 정부의 전유물이 아닌 상황에서는 공공감사의 대상이 불가피하게 확장될 수밖에 없을 것이다. 그러나 선제적 감사 요구와 감사대상의 확장 요구에 대응한 감사전략의 수립은 앞서 살핀 정치적 논쟁을 촉발할 위험과 함께 감사권한 논쟁을 발생시킬 수 있다. 공공감사가 시대적 요청에 부응해 보다 적극적인 감사전략을 구사하는 것이 요청된다고 하더라도 이러한 위험 요인을 슬기롭게 극복하지 못한다면 공공감사의 부가가치를 제고하는 것이 쉽지만은 않을 것으로 예상된다. 2. 대응적 감사거버넌스: 이해관계자와 협력하는 감사 공공감사 특히, 독립적인 외부감사기구로서 감사원의 거버넌스는 국회의 책무성 체계를 지 원하는 방향으로 재정립될 필요가 있다. 대부분의 국가에서 감사원은 국회를 위해 일하고 국 회의 책무성 체계 내에서 그 기능을 수행하고 있다(DFID, 2005). 따라서 감사원이 주요 감사 결과를 국회에 정기적으로 보고하는 등 국회와의 관계를 보다 강화할 필요성은 있겠다. 이는 감사원 감사결과의 실효성 확보를 위해서는 반드시 필요하다. 영국은 의회민주주의에 걸맞게 감사원이 지적한 부분에 대하여 의회의 이름으로 해당 부처의 사무차관을 불러서 확실하게 이행되고 있는지 확인하고 있다. 그리고 입법부는 감사원에 대한 이해와 존중의 자세를 가져야 한다. 감사원이 국회의 책 무성 체계 내에서 국회를 위해 행정부의 재정지출이나 사업성과에 대해 정확한 정보를 제공 하는 것이 제1의 임무이기는 하지만 국회의 산하기관처럼 입법부의 의지대로 움직이는 기관 이 되어서는 안 된다. 입법부를 위해 일하지만 국회는 감사원의 독립성을 지원하고 지지하여 야 한다는 것이다. 이를 위해 국회 내에 예산 결산업무, 감사결과에 대한 심의, 감사업무 관 련 협의 등을 위한 전담위원회를 설치하여 감사원과의 소통을 강화할 필요가 있겠다. 14) 한편, 공공감사기구는 그동안 유지해 왔던 전유적 감사활동을 내려놓고 적극적으로 시민사 회와 협력하여야 한다. 앞으로 수십 년간 기존의 전통적 제도에 대한 신뢰가 계속 침식될 것 으로 예상되는 가운데 공공감사가 제 역할을 수행하기 위해서는 시민사회와의 협력이 불가 14) OECD 국가 중 16개 국가에서 감사원 관련 전담위원회를 설치 운영하고 있는 것으로 조사되었다(감사원 감사연구원, 2013: 39).
사회변화에 따른 감사혁신 방향의 모색 63 피할 것이다. 공공감사 영역에서 시민사회와의 협력적 거버넌스는 직접적 방식과 간접적 방 식으로 이루어질 수 있는 바, 전문가 또는 이해관계자로서 감사과정에 감사팀의 일원으로 직 접 참여하는 것이 전자에 해당한다면, 감사청구, 정보제공, 모니터링 및 공청회 참여 등의 간 접적인 형식으로 시민사회와의 협력을 촉진할 수 있을 것이다. 끝으로 공공감사기구, 즉 내 외부 감사기구 간 역할분담과 협력이 강화되어야 할 것이다. 내 외부 감사기구 간 협력은 1) 서로의 역할과 요구사항에 대한 명확한 이해로 효과적인 감사 수행, 2) 감사부담의 완화를 통한 비효율의 감소, 3) 조직 리스크에 대한 정보 교환으로 관리자들에게 보다 유용한 조언 가능, 4) 업무계획 등에 대한 정보 제공으로 서로의 업무로 부터 도출된 결과에 대한 상호이해 증진 등 다양한 이점을 제공한다. 15) 여기에 더해 우리나 라의 경우 내 외부 감사기구 간 역할분담은 중복감사 해소로 행정의 비효율을 제거하고 제 한된 최고감사기구 자원의 효율적 활용으로 감사성과를 극대화할 수 있는 추가적인 이점이 있다. 그러나 국회, 시민사회, 감사기구 간 협력 강화는 감사 독립성 훼손, 감사 효율성 저하, 감 사사각의 발생 등 일부 위험요인을 내포하고 있다. 국회가 감사원의 역할과 기능에 대해 이 해하고 지원하기보다 정쟁의 도구로 감사원을 활용하는 경우 감사의 독립성을 크게 훼손할 수 있다. 그리고 공공감사에 시민사회가 참여하는 경우 이해상충의 우려가 있으며 경우에 따 라 감사의 독립성 훼손과 함께 감사의 효율성이 저하될 가능성도 배제할 수 없다. 감사기구 간 협력의 경우에도 내부감사기구가 제 역할을 하지 못한다면 감사사각이 발생할 우려가 있 다. 이러한 위험요인에 대해 사전에 충분한 검토가 있어야 함을 보여주는 대목이다. 3. 대응적 감사접근방법: 감사의 부가가치를 높이는 감사 우리나라 감사원의 감사 유형을 특성별로 살펴보면 <표 1>과 같이 구분할 수 있다. 감사 원이 직무감찰기능을 보유하고 있어 감사와 감찰이 혼재하고 있는 가운데 개별 사업단위에 대한 감사와 기관단위 감사가 동시에 이루어져 중복 가능성이 있고 기관운영감사, 성과보고 서 검사, 직무감찰(대인감찰) 등은 다른 국가들에 비해 독특한 감사유형에 해당한다. 15) 내 외부 감사기구 간 역할분담에 관한 영국 감사원(2009)의 제안은 그런 의미에서 참조할 가치가 있는 것으로 판단된다.
64 감사논집 제25호 <표 1> 감사원 감사유형의 분류 대분류 소분류 기준 현행 감사유형 합법성 감사 (Compliance Audit) 재무감사 (Financial Audit) 성과감사 (Performance Audit) 포괄적(기관 단위) 개별적(사업 단위) 개별적(개인 단위) 포괄적(기관 단위) 개별적(거래 단위) 포괄적(기관 단위) 포괄적(정책 단위) 개별적(사업 단위) 기관운영감사 특정감사(합법성 위주) 직무감찰 결산검사, 재무제표감사 회계검사 성과보고서 검사 성과감사 특정감사(경제성, 능률성, 효과성 위주) 이렇게 다양한 감사유형을 가지고 있으면서 감사결과보고서는 처분요구서 형태 16) 를 취하 고 있기 때문에 성과감사 등 일부 감사유형은 감사의 성과를 감사결과보고서가 제대로 담아 낼 수 없는 실정이다. 최근에는 종합분석형 감사를 통해 처분요구서 형태의 보고서 작성을 지양하고 있어 개선의 여지가 보이지만 감사성과를 지나치게 협소하게 제시할 뿐 아니라 구 성의 오류를 범할 수 있는 처분요구서 형식의 감사결과보고서는 앞으로 개선되어야 할 것으 로 판단된다. 처분요구서 형태의 감사결과보고서 작성과 함께 감사원의 감사접근방법에서 문제로 지적 할 수 있는 것은 감사범위(audit scope)를 지나치게 넓게 잡고 있다는 것이다. 감사범위가 넓 으면 적발 건수가 증가할 수는 있지만 감사범위(scope)가 적정하지 않을 경우 구성의 오류를 범하기 쉽다. 감사범위만 넓게 잡아놓은 채 실제로는 부분적 비효율이나 실수만을 지적하는 처분요구 형식의 감사결과보고서 처리가 이루어진다면 감사원 감사는 정부정책이나 사업의 성과에 대해 객관적인 보증(assurance)을 제공할 수 없을 것이다. 그리고 우리나라 공공감사의 감사접근방법은 주로 입증적 접근방법(substantive approach)을 취하고 있다. 입증적 감사접근방법은 감사 초기단계부터 입증적 절차를 포함하는 세부적인 검증(testing)을 하는 것으로 감사인은 관리자 측에서 제공하는 정보에 의존하지 않고 모든 거래에 대해 일일이 검증(verify)하는 전통적인 감사접근방법이다. 그러나 감사원의 필요적 감사대상이 3만 4329개로 세출예산만 723조 원에 이르고 있음(감사원, 2014)을 고려할 때 입 증적 감사접근방법으로는 상당한 감사사각이 발생할 수밖에 없다. 결론적으로 앞으로 공공감사의 접근방법은 적발과 처벌을 위한 처분요구 위주의 입증적 접근방법에서 벗어나 감사대상(정부업무나 사업)에 대한 체계적인 위험평가방법을 적용하여 16) 처분요구 또한 부분적으로 처분성을 가진다고 볼 수 있어 처분요구서는 상급기관에 의한 시정요구의 성 격을 가진다. 이는 우리나라 감사원의 감사결과보고서가 감찰기구의 감찰결과보고서 형식을 취함을 보 여준다.
사회변화에 따른 감사혁신 방향의 모색 65 감사사항을 선정하고 심층평가적 접근을 통해 감사대상의 개선에 기여하는 방식으로 전환되 어야 할 것이다. 위험기반 접근방법(risk-based approach)은 통상 재무제표 수준에서 발생하는 중요 오류의 발생요인을 감사인이 확인하고 재무제표상 잔고나 거래의 측면에서 이들 요인 의 잠재적 영향을 평가하는 것을 의미하였다. 그러나 최근에는 사업과정에서의 위험을 고려 하고 이것이 사업달성에 어떤 영향을 미치는지를 평가하는 것으로 발전하였으며 선진국의 공공감사기구들은 이러한 위험기반 감사접근방법을 통해 공공감사의 부가가치를 제고하기 위해 노력하고 있다. 그러나 위험기반 감사접근방법이나 심층평가적 감사접근방법은 감사인의 역량이 뒷받침되 지 않으면 실행이 불가능하다. 특히, 심층평가로서 성과감사의 수행을 위해서는 감사인이 정 책 및 사업의 분석 평가, IT 통계 경영 등 사회과학 분야의 전문적 지식과 경험을 갖추어 야 한다. 성과감사에 대한 기본적인 이해와 마인드를 갖지 못한 전통적인 감사인력만으로는 성과감사매뉴얼을 제공하여도 성과감사를 제대로 수행할 수 없다. 최근의 조사결과(김난영, 2011)에서도 감사원의 감사인력은 감사대상기관 업무내용, 법률, 회계 등에 관한 전문성 수 준에 비해 과학적 분석기법에 대한 전문성이 떨어지는 것으로 조사되었다. 성과감사가 정책 및 사업의 경제성 능률성 효과성을 측정하여 개선방향을 제시하는 것이라는 점에서 감사 자들의 부족한 전문역량은 감사접근방법의 전환을 가로막는 핵심적인 장애요인이 될 것으로 판단된다. Ⅴ. 감사원의 대응과제 앞서 새로운 공공감사 혁신의 방향으로 1) 큰 그림을 그리는 감사, 2) 이해관계자와 협력 하는 감사, 3) 감사의 부가가치를 높이는 감사 등 3가지를 제시하였다. 이러한 방향성을 고려하여 여기서는 감사원의 대응과제에 대해 간략하게 논의해 보기로 한다. 먼저 큰 그림을 그리는 감사를 위해서는 감사원의 방향설정 기능을 강화하여야 한다. 즉 문제가 발생하기 전에 감사원이 선제적으로 개입하여 문제를 해결함으로써 정부의 성과 와 역량 향상에 기여함으로써 공공감사의 부가가치를 높여야 한다는 것이다. 그러나 이를 위 해 우리나라 감사원이 해결해야 할 과제들은 만만치가 않다. 최근의 정책감사 논쟁 에서 볼 수 있듯이 감사사항의 선정에 대한 감사원의 고유권한이 정치권에 의해 너무도 쉽게 상처받 고 있는 것을 목격하면서 감사원의 독립성 문제를 근본적으로 재검토해야 할 시점에 온 것 이 아닌가 생각한다. 적어도 감사원 직원법(가칭) 의 제정을 통해 감사원의 인사상 독립성을 확보할 필요성이 있으며 더 나아가 감사원장 임명, 조직 및 예산상의 독립성을 강화하는 방 향으로의 법 개정 노력이 이루어져야 할 것이다. 그러나 감사원의 독립성은 근본적으로 감사원에 대한 국민의 신뢰가 뒷받침될 때 도달할
66 감사논집 제25호 수 있는 목적지이다. 감사인이 파는 것은 신뢰다(Trust is what auditors sell) 라는 말이 있듯 이, 감사원이 국민의 신뢰를 잃는다면 결국 감사원은 더 이상 설 자리를 잃게 된다. 신뢰의 침식이나 확대는 관계(relationship)와 기대(expectation)에 의해 좌우된다. 이러한 차원에서 감 사원의 신뢰 반경(radius of trust)을 넓히기 위해서는 협력적 거버넌스가 필수적으로 요청된 다. 감사원장이 새롭게 취임하면서 감사원의 최고가치로 국민의 신뢰 회복 을 제시하고, 이 를 구현하기 위한 실천적 가치로서 정치적 중립성과 독립성, 그리고 감사인의 전문역량 고양 을 지속적으로 추진할 것임을 밝힌 바 있다. 그리고 이러한 노력을 뒷받침하는 기반으로서 감사원 직원 간의 소통과 배려, 소명기회 제공 등 피감기관과의 관계 개선을 천명하였다. 매 우 시의적절하고 감사원 거버넌스의 핵심을 관통하는 전략적 발상이 아닌가 생각한다. 그럼에도 불구하고 우리나라 감사원은 아주 오랜 기간 동안 폐쇄적인 구조 속에서 경로의 존적 변화를 경험하였다. 이는 감사원의 거버넌스 개선이 하루아침에 이루어질 수 없음을 의 미하는 것이기도 하다. 근본적인 개혁을 위한 헌법 개정이 용이하지 않은 상황에서 가장 선 결되어야 할 과제는 국회와의 관계 개선이 아닌가 생각한다. 국회의 책무성 체계 내에서 기 능하는 감사원으로서의 위상 정립을 위해서는 국회와의 협력체계 개선을 위해 노력하여야 한다. 이것은 또한 국민들이 원하는 감사원의 정치적 중립, 대통령으로부터 독립, 성역 없는 감사 실시 등의 요구에 효과적 실질적으로 대응할 수 있는 방안이기도 하다. 그러나 ACCA(2014) 자료에서 볼 수 있듯이 공공감사인은 의회뿐 아니라 피감기관들에게도 조언을 함으로써 행정 개선의 촉진자(catalyst) 역할을 하여야 하므로 협력적 감사거버넌스는 국회와 의 협력을 넘어 감사결과에 관심을 가진 모든 이해관계자와의 협력을 의미한다. 그리고 감사원은 똑같은 방식의 감사에서 벗어나 감사결과를 제고하는(delivering results) 방향으로 감사전략과 감사접근방법을 개선하여야 한다. Buddery 등(2014)의 보고서에는 beyond groundhog day 라는 표현이 있는데, 감사가 매번 똑같은 일을 반복하는 데서 벗어나 보다 부 가가치가 높은 감사로 방향을 선회하여야 함을 강조하는 표현이다. 자체감사를 포함하여 기 존의 감사가 잘못을 지적하는 데 그치고 이를 시정하는 데는 성과가 적었다는 반성에서 영 국 공공회계위원회(PAC) 위원장이 나는 짖기만 하기보다 정부운영 개선의 촉진자가 되기를 원한다 (ACCA, 2014: 3)고 하였듯이, 우리나라 감사원의 감사접근방법 또한 적발과 처벌을 위한 처분요구 위주의 입증적 접근방법에서 벗어나 감사대상(정부업무나 사업)에 대한 체계 적인 위험평가방법을 적용하여 감사사항을 선정하고 심층평가적 접근을 통해 감사대상의 개 선에 기여하는 노력을 기울여야 한다. 이를 통해 감사원 감사의 부가가치를 높일 수 있고 이 러한 감사성과가 궁극적으로 감사원의 신뢰 반경을 넓히는 데 기여할 것이다. 그리고 이러한 감사전략의 채택과 감사접근방법의 개선은 감사인의 전문역량을 제고하지 않고는 달성될 수 없는 것이니 만큼 모든 공공감사기구에 감사직렬을 도입 운영하는 것과 함께 장기적으로 공 공감사사(가칭) 자격제도의 도입을 검토할 필요성이 있다. 그리고 기존 직원을 대상으로 한 역 량기반 감사교육체계의 구축도 서둘러야 할 것이다.
사회변화에 따른 감사혁신 방향의 모색 67 참고문헌 1. 국내 자료 감사원(2014), 감사연보, 서울: 감사원. 감사원 감사연구원(2013), 바람직한 감사원상과 OECD 국가의 감사원, 서울: 감사연구원. 국회예산정책처(2014), 한반도 통일의 경제적 효과, 서울: 국회예산정책처. 기획재정부(2015), 2015-2019 국가재정운용계획. 김난영(2011), 감사원 감사인력 전문역량분석, 감사원 감사연구원. 김미숙 조성한 김효진 이정현(2011), 공생 발전을 위한 국민의식조사, 한국보건사회연구원. 박광주(2011), 국내외 정치 행정 분야 환경변화 분석, 감사연구원 연구용역 보고서. 박명숙 제롬글렌 테드 고든 엘리자베스 플로레스큐(2014), 유엔미래보고서 2040, 교보문고. 박재완(2015), 공공감사의 사회적 가치, 환경변화에 따른 감사원의 변화와 혁신, 감사원 감사 연구원 제6차 국제세미나 자료집. 박희정 라휘문(2014), 지속가능한 정부를 위한 공직개혁 과제, 경인행정학회 발표자료. 통계청(2014), 2014년 가계금융복지조사 결과. 대한민국은 지금 분노의 시대, 매일경제신문, 2011년 9월 22일자 1면. 2. 국외 자료 ACCA(2014), Breaking out: public audit s new role in a post crash world. Buddery, P., Frank, S, and Martinoff, M.(2014), Enlightening Professions? A vision for audit and a better society, ICAEW. Denhardt, Robert B.(1999), The Future of Public Administration, Public Administration & Management 4(2). DFID(2005), Working with Supreme Audit Institutions, How to note, July 2005. Edelman(2012), 에델만 신뢰도 지표조사 결과. [Available at] http://www.edelman.kr(accessed July 6, 2012). International Institute for Management Development(2014), IMD World Competitiveness Yearbook 2014. ITU(2014), Measuring the Information Society Report, Geneva: International Telecommunication Union. MaPhee, I.(2006), Evaluation and Performance Audit - Close cousins or distant relatives?, Canberra Evaluation Forum, 16th February 2006. NAO(2009), Co-operation between Internal and External Auditors. [Available at] https:// www.gov.uk/government(accessed February 25, 2013). Newman, J. and Clarke, J.(2009), Publics, Politics and Power: remaking the public in public services, London: Sage.
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사회변화에 따른 감사혁신 방향의 모색 69 Abstract Innovation in Public Auditing to Respond to Social Change Hee-Jeong, Park Despite challenges to the role of BAI, recent changes of administrative environment are demanding an active role of supreme audit institution. At the beginning, this study explored 6 mega-trends affecting public administration, which are the growth of national debt, intensifying competition, population aging, resource crisis and Korean reunification. To respond to these mega-trends, BAI is supposed to take action to innovate audit strategy, governance, and approach. In aspect of audit strategy, BAI should establish a strategy providing big picture, to address financial sustainability, economic revitalization, social integration, digitalization by the use of performance audit. And BAI should build on collaborative relationship with national assembly, civil society and internal audit institutions. Lastly, BAI should transform audit approach from substantive approach to risk-based and in-depth evaluation in order to raise the value of public auditing. Key words: mega-trend, innovation in public auditing, audit strategy, audit governance, audit approach.
감사논집 제25호 최우수논문 영업실적 예측공시의 유용성 및 기업공시 감사 지배구조에 대한 차별적 시장반응 정준희 박창운 김승일* 공정공시제도 하에서 자발적으로 공시되는 경영자 이익예측정보는 국외에서는 기업의 주가수익 률에 가장 큰 영향을 주는 요소로 인식되어 활발한 연구가 수행되는 분야이지만, 국내에서는 이 에 관한 연구가 아직 미비하다. 따라서 본 연구는 국내 자본시장에서 경영자의 영업실적 예측공 시가 시장반응을 유발하여 정보로서의 유용성이 있는지를 실증적으로 검증하였다. 아울러 기업의 공시 및 감사통제시스템의 수준에 따라 영업실적 예측공시정보에 대한 시장반응이 차별적으로 일 어나는지 살펴보았다. 본 연구를 통한 주요한 실증분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 2003년부터 2009년까지 영업실 적 예측을 공시한 유가증권시장 상장사를 대상으로 하여 주가 반응의 유의성을 검증한 결과, 주 가 반응은 영업실적 예측공시정보와 관련성이 없는 것으로 나타났다. 이는 영업실적 예측공시에 대한 유용성에 의문을 제시하여 제도의 개선 필요성을 시사하고 있다. 둘째, 기업별 지배구조 수 준에 따라 영업실적 예측공시정보가 정보유용성의 차이를 가지고 있는지 검증한 결과, 공시수준 및 감사기구의 기업 지배구조가 좋은 기업에 한해서 공시 당일에 유의적인 반응이 나타났다. 이 는 영업실적 예측공시는 기업 지배구조가 뒷받침될 때 시장에서 유용한 정보로 인식되고 있음을 의미한다. 본 연구의 공헌점은 다음과 같다. 첫째, 영업실적 예측공시가 기타 이익발표사건과 중첩되는 경 우 시장반응의 유의성이 과대평가될 수 있음을 파악하고, 이에 대한 중첩효과를 제거하여 보다 순수한 시장반응효과를 보여주는 시도를 하였다는 점이다. 둘째, 영업실적 예측공시의 유용성이 회사의 기업 지배구조 수준에 따라 시장반응을 달리하는지를 검증하였다. 마지막으로 기존의 선 행연구는 회계연도 종료 후 잠정영업실적정보를 대상으로 주로 연구가 수행된 반면, 본 연구에서 는 영업실적 예측공시정보에 대한 시장반응을 분석하였다는 데 그 의미가 있다. 이는 향후 관련 공 시에 대한 시장반응을 다루는 연구 및 시장감독정책의 수립에 유용한 시사점을 줄 것으로 기대된다. (주제어: 자발적 공시, 경영자 이익예측공시, 공시, 감사, 지배구조) * 정준희 박창운 김승일( 鄭 準 熙 朴 昌 雲 金 承 一 ) 안양대학교 경영학과 조교수(janny81@naver.com)/안양 대학교 경영학과 박사과정(pcu123@korea.kr)/안양대학교 경영학과 박사과정(sikim21@naver.com) 투고일: 2015년 9월 7일 심사일: 2015년 9월 16일 게재확정일: 2015년 10월 16일
72 감사논집 제25호 I. 서 론 공정공시는 기업이 기관투자자, 재무분석가 등 특정 이해관계자 및 정보이용자에게만 정보 를 제공하는 경우 동 정보를 일반투자자에게도 즉시 공시하도록 하는 것이다. 이는 기업에 대 한 중요정보를 일반투자자에게 공시하여 정보의 비대칭 현상(information asymmetry)을 방지 하고자 하는 제도이다. 공정공시제도 하에서 경영자 이익예측 공시정보는 기업의 주가수익률 에 가장 큰 영향을 주는 요소로 알려져 있다(Beyer et al., 2010). 특히, Beyer et al.(2010)은 기업의 초과 수익률의 요인을 분석함에 있어 경영자 이익예측공시가 전체 초과 수익률 중 약 50%를 설명하는 가장 중요한 요인임을 주장하고 있다. 현행 국내 공정공시제도하의 경영자에 의한 이익공시 형태는 크게 경영자 이익예측공시인 영업실적 예측공시 1) 와 회계연도 종료 후 최종 회계수치가 공표되기 전 발표되는 가결산에 의한 소위 잠정영업 실적공시 의 2가지로 구분된다. 지금까지 다수의 국내 연구는 영업실적 예측공시보다 잠정영업 실적에 대해 이루어져 왔다. 하지만 경영자의 영업실적 예측정보는 특정 회사의 향후 성장성을 미리 가늠해 볼 수 있다는 측면과 회사 내부의 사적 정보를 소 지하고 있는 경영자의 시의적절한 영업실적 전망을 알 수 있다는 측면에서 시장참가자의 의 사결정에 중요한 판단요소가 될 수 있다. 이에 국외에서는 가장 중요한 영업이익 관련 공시 정보로 평가받고 있지만, 국내에서는 영업실적 예측공시정보의 유용성에 대한 논의는 많이 이루어져 있지 않다. 이에 본 연구는 경영자 이익예측정보인 영업실적 예측공시의 유용성에 대해 살펴보고자 한다. 통상 회사의 영업실적 예측공시는 회계연도 초 영업계획 수립과정에서 회사 내부적으로 산출되며, 이러한 연간영업실적 전망치는 이사회를 통하여 검토 승인되고 있다. 회사의 당 기영업실적 예측치는 전기이익의 실적치가 확정되는 회계연도 초에 집중적으로 시장에 공시 되고 있는 실정이다. 문제는 이러한 경영자의 영업실적 예측치가 회사의 내부통제시스템상 적절한 검토과정을 거쳐 예측공시 시점의 합리적인 가정에 근거한 실현 가능 추정치로 최대 한 객관적으로 산출되는 것이 아니라, 회사의 주관적인 주먹구구식 산출방식에 의해 이루어 지는 경우, 자본시장이 실제로 이에 대한 반응을 할 것인가 의문시된다는 점이다. 일부에서 는 이러한 영업실적 예측공시가 실제 영업실적과 큰 차이를 보이는 이유가 대다수 기업들이 예측치의 공표 시 외부 연구기관에 의존하지 않는 실정에서 자체적인 경제전망 능력에 한계 가 있기 때문이며, 회사들이 회계이익 전망치 공시의 본질을 영업목표치로 잘못 이해하기 때 문이라는 분석도 있는 실정이다. 2) 1) 본 연구의 연구대상인 영업실적 예측공시는 여타 연구에서 경영자이익 예측, 경영자 이익가이든스 또 는 영업실적 예측 의 용어로 사용되고 있으나, 본 논문에서는 혼돈을 피하기 위해 실무상에서 사용하고 있는 영업실적 예측공시 란 명칭을 사용하고자 한다. 2) 서울파이낸스뉴스, 2012. 3. 8. 상장기업 영업 전망공시, 낚시성 허위정보전락 (http://www.seoulfn.com/news/ articleview.html?idxno=127493).
영업실적 예측공시의 유용성 및 기업공시 감사 지배구조에 대한 차별적 시장반응 73 통상 회사 내부에서 수립된 이익예측을 포함한 경영자의 영업계획은 회사의 기업 지배구 조에 의한 통제를 통하여 그 적정성이 검증된다. 따라서 기업의 내부통제시스템의 수준에 따 라 시장은 경영자의 영업실적 예측공시에 대한 차별적인 반응을 보여줄 것으로 기대된다. 본 연구에서는 기업 지배구조를 보여주는 변수로서 한국기업지배구조연구원의 기업 지배구조 평가점수를 이용하여 공시 및 감사기구의 각 기업지배 구조항목에 대한 차별적 시장반응을 살펴보았다. 한국기업지배구조연구원은 2002년 이후 전체 상장법인을 대상으로 사업보고서 등 각종 공시자료를 바탕으로 환경(Environment), 사회(Social), 지배구조(Governance)의 분야 에 대하여 소위 ESG 평가를 수행하고 있다. 기업 지배구조는 ESG 평가의 한 항목으로 주주 권리 보호, 이사회, 공시, 감사기구 그리고 경영과실 배분의 5가지 부분으로 구성되어 있다. 본 연구를 통한 주요 실증분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 2003년부터 2009년 공시된 모든 표본을 대상으로 한 경영자 영업실적 예측공시에 대한 전반적 시장반응의 유의성을 검증한 결과 영업실적 예측공시에 대한 유의한 시장반응은 나타나지 않았다. 이는 영업실적 예측공 시에 대한 유용성에 의문을 제시함과 동시에 관련 제도의 개선 필요성을 시사하고 있다. 둘 째, 기업별 지배구조 수준에 따라 영업실적 예측치가 정보유용성을 가지는지 검증한 결과, 공시수준 및 감사기구의 기업 지배구조가 좋은 기업에 한해서 영업실적 예측치에 대해 시장 이 유의적인 반응을 하는 것으로 나타났다. 이는 영업실적 예측치 정보는 기업 지배구조가 뒷받침될 때 시장에서 유용한 정보로 인식됨을 의미한다. 본 연구의 공헌점은 다음과 같다. 첫째, 영업실적 예측공시가 기타 이익발표사건과 중첩된 효과를 통제하여 영업실적 예측공시에 대한 순수한 시장반응을 파악하고자 하였다. 영업실적 예측공시를 발표한 기업은 여타 이익공시와 동일하게 발표하는데 선행연구에서는 이러한 부 분을 고려하지 않아 영업실적 예측공시일과 초과 수익률의 관련성이 여타 이익공시의 중복 효과로 인해 영향을 받을 수 있다. 이는 향후 관련 이익발표공시의 시장반응을 다루는 연구 에서 유용한 시사점을 줄 것으로 기대된다. 둘째, 회사의 기업 지배구조의 수준에 따라 영업실적 예측공시의 시장반응이 차별적으로 이 루어지는지를 검증하였다. 영업실적 예측에 대한 공정공시제도가 당초의 도입 취지를 살리고 투자자 보호 및 시장의 유동성을 제고하는 제도로 유지 발전되기 위해서는 기업 내부의 통제 장치인 기업 지배구조에 대한 보다 깊은 고찰에 의한 제도변경이 필요한 것으로 보이며, 본 연구의 결과가 향후 관련 시장감독정책의 수립에 있어 유용한 시사점을 제공할 것으로 기대된다. 본 논문의 구성은 다음과 같다. 먼저, 제Ⅱ장에서는 공정공시제도의 시행 이후 감독당국의 영업실적 예측공시에 대한 가이드라인, 선행연구 및 연구가설을 다룬다. 제Ⅲ장에서는 연구 모형 및 표본선정을 다룬다. 제Ⅳ장은 실증분석 결과를 제시하고, 마지막으로 제Ⅴ장에서 본 연구의 결론을 요약한다.
74 감사논집 제25호 Ⅱ. 선행연구 및 가설 설정 1. 경영자 예측정보에 대한 선행연구 Ball and Brown(1968)과 Beaver(1968) 이래 회계 분야의 많은 연구들은 시장반응을 통해 회계정보의 유용성을 실증적으로 검증하였다. 미래이익 혹은 미래성과에 대한 정보로 랜덤워 크(Random walk) 모형, 재무분석가의 예측치와 경영자의 자발적 공시정보 등이 사용되고 있 다(Ohlson, 1995; Banker and Chen, 2006; Cotter et al., 2006 등). Beyer et al.(2010)은 미국기 업을 대상으로 주가에 영향을 미치는 가장 중요한 정보가 경영자 이익예측치임을 실증적으 로 보여주었다. 국외의 선행연구에서 경영자 예측정보는 주가에 가장 큰 영향을 미치는 예측정보임에도 불구하고 국내에서는 경영자의 영업실적 예측공시정보의 유용성 및 시장반응에 대한 연구는 거의 이루어지지 않고 있으며, 영업실적 예측공시정보에 대한 특성(정확성, 거래량 변동, 재 무분석가의 반응 등) 혹은 회계연도가 경과된 후 공시되는 가결산 이익공시정보의 유용성에 관한 연구에 치중되어 왔다(손성규 전영순, 2000; 권수영 이동헌 황문호, 2009; 여은정, 2010; 이동헌 유승원, 2012 등). 먼저, 손성규(1997b)는 경영자가 자발적으로 이익예측을 공시하였을 때, 재무분석가의 반 응을 살펴봄으로써, 경영자 이익예측정보의 유용성을 알아보았다. 실증분석 결과, 경영자가 이익예측공시 이후 재무분석가는 이익예측을 수정하는 것으로 나타났다. Cotter et al.(2006) 과 이동헌 유승원(2012) 역시 경영자 이익예측정보는 재무분석가를 가이드(guide) 혹은 재분 석가의 행태에 영향을 미치는지 살펴보았다. 실증결과 손성규(1997b)의 연구와 동일하게 경 영자 예측정보는 재무분석가를 가이드하고, 재무분석가의 이익예측 수정에 영향을 미치는 것 으로 나타났다. 아울러, 권수영 외(2009)는 경영자 예측정보와 재무분석가의 예측정보를 비교하여 경영자 예측정보의 유용성을 살펴보았다. 분석결과, 경영자 예측정보가 재무분석가의 예측정보보다 더 정확하게 나타났다. 손성규 전영순(2000)은 거래량을 통해 경영자 예측정보의 유용성을 검증하였다. 저자들은 경영자 예측정보 공시일에 주식거래량이 이전에 비해 더 증가하였지를 살펴보았다. 실증분석 결과, 경영자 예측일에 주식거래량이 증가하는 것으로 나타났다. 이는 경영자 예측정보가 투 자자에게 유용한 정보임을 보여주는 예이다. 아울러, 이경태 외(2011)는 경영자 예측정보공시의 유용성을 알아보기 위해 경영자 예측정 보를 한 기업의 이익공시일 이후에 나타나는 주가표류 현상에 미치는 영향을 알아보았다. 연 구결과 경영자가 매출액 예측치를 공시하면 기업은 이익공시일 이후에 주가표류 현상의 수 준이 줄어드는 것으로 나타났으며, 이러한 관계는 정보 불확실성이 큰 기업에서 뚜렷하게 관
영업실적 예측공시의 유용성 및 기업공시 감사 지배구조에 대한 차별적 시장반응 75 찰되어 정보유용성이 존재하는 것으로 나타났다. 지금까지 선행연구에서는 경영자 이익예측치가 시장효율성을 높이는 중요한 정보임을 보 여주고 있다. 2. 기업 지배구조와 공시에 관한 선행연구 기업 지배구조에 따른 경영자 예측정보의 신뢰성을 본 시초적인 연구는 Karamanou and Vafeas(2005)의 연구인데, 연구결과 기업 지배구조가 양호한 기업일수록 경영자 예측정보에 대한 신뢰도가 높아 시장반응이 더 크게 나타난다고 하였지만, 아직 국내에는 이를 직접적으 로 검증한 연구는 거의 없다. 하지만 선행연구를 보면 국내시장에서도 기업 지배구조에 따라 경영자 예측정보에 대한 시장반응이 차별적으로 일어난다는 것을 알 수 있다. 먼저, 이정화 손성규(2005)는 기업 지배구조가 좋은 기업이 공시수준이 높아 공시에 대한 시장의 신뢰성이 좋다는 것을 보여주었다. 또한, 최종원 이연진(2011)은 내부회계 공시인력 의 보유와 경영자 매출 예측에 따른 시장반응은 유의한 관련성이 있음을 실증하였다. 이 연 구에서는 비록 매출 예측치에 국한하여 10% 수준의 유의한 결과를 도출하였지만, 기업 지배 구조 변수에 따라 경영자 예측에 따른 정보유용성이 다름을 간접적으로 보여주었다. 또한, 최종원 이연진(2010)은 기업 지배구조와 밀접한 관련성이 있는 이익의 질과 경영자 예측정 보의 정확성이 관련성을 가지는 것을 실증하였다. 마지막으로 권수영 기은선(2011)은 외부 감사인의 감사품질이 좋으면 경영자 예측정보의 편의성 및 정확성이 더 높아진다고 하였다. 이는 기업 지배구조 중 감사기구가 경영자 이익예측정보의 신뢰성에 영향을 줄 수 있음을 간접적으로 시사하고 있다. 하지만 공시 및 감사품질 등과 같은 기업 지배구조 수준에 따라 경영자 예측정보의 정보유용성을 직접적으로 검증한 연구는 매우 드문 실정이다. 3. 가설 설정 Beyer et al.(2010)는 경영자의 이익예측 공시정보는 기업의 초과 수익률을 설명하는 가장 중요한 변수라고 하였다. 특히, Kim and Verrecchia(1991)는 경영자의 이익예측정보가 시장참 여자에게 유용한 정보로 사용되고 있음을 실증하였다. 이와 같이 국외에서 경영자가 이익예 측정보를 정확하게 공시하는 대표적인 동기로는 소송의 위험과 향후 공시에 대한 시장의 신 뢰성을 확보하기 위함이다(Beyer et al., 2010). 하지만 국내의 경우 국외와 달리 소송의 위험 이 상대적으로 낮으며 예측치와 실제치의 차이가 큰 경우에도 시장이나 감독기관의 패널티 가 크지 아니하여, 경영자의 영업실적 예측공시정보가 회사의 내부통제시스템상 합리적인 검 토과정을 거치지 아니하고 주먹구구식 산출방식에 의해 이루어질 가능성이 있다. 이는 국외 연구와 달리 국내시장에서 경영자 예측정보가 유용성이 있느냐에 대한 의구심을 가지게 해
76 감사논집 제25호 실증적 연구과제로 볼 수 있다. 따라서 다음과 같이 귀무가설을 설정한다. [가설 1] 경영자예측정보인 영업실적 예측공시는 주가에 유의한 영향을 미치지 않는다. 경영자가 이익예측정보를 정확하게 산출하려는 동기는 기업의 지배구조 환경에 따라 달리 나타날 수 있다. Bens(2002)는 경영자를 감시하는 모니터링 기능이 큰 기업은 경영자 예측정 보에 대한 주가 반응이 더 컸음을 실증하였다. 또한 Karamanou and Vafeas(2005)는 기업 지 배구조가 좋은 기업일수록 자발적 공시를 많이 하며 정보 유용성도 높다고 보고하였다. 국내 감독당국의 경영자 영업실적 예측정보 모범기준에서도 별도의 단락을 공시인력 및 조직관리 책임자의 통제 및 역할에 대한 사항에 할당하여 이를 상세히 기술하는 등 영업실적 예측공 시를 산출하는 회사의 내부통제시스템인 기업 지배구조의 중요성을 강조하고 있다. 특히, 이 정화 손성규(2005)는 기업 지배구조가 좋은 기업이 공시수준이 높아 공시에 대한 시장의 신 뢰성이 높다고 하였으며, 최종원 이연진(2011)은 내부회계 공시인력의 보유와 경영자 매출 예측에 따른 시장반응은 유의한 관련성이 있다고 하였다. 즉 공시의 기업 지배구조가 높은 기업일수록 경영자 예측정보에 대해 시장이 신뢰할 것이다. 또한, 경영자 예측정보의 신뢰성 에 대해 직접적으로 영향을 미치는 기업 지배구조는 감사기구이다. 상법 상 감사(또는 감사 위원회)의 기본 역할은 주주의 이익을 대변하여 이사의 영업행위를 감시하는 것이다. 경영자 의 이익예측은 회계연도 초반 회사의 각 부서에서 산출된 경영자 이익 예상수치를 기준으로 산출되며 궁극적으로 이사회에 보고되어 최종 승인을 거치게 된다. 감사기구는 이러한 회사 의 향후 영업실적 예측치가 이사회에 상정되기 전 사전검토과정 및 최종 이사회 승인과정에 참여하여 그 예측기준 및 실현 가능성을 감독하는 역할을 수행한다. 따라서 시장은 감사기구 의 수준에 따라 그 시장반응이 달라질 수 있다. 특히, 권수영 기은선(2011)은 감사품질이 높 은 감사인이 존재하는 피감사회사의 경우 경영자의 재량권에 제약이 생기기 때문에 그렇지 않은 기업보다 과도 예측 혹은 실상과 동떨어지는 예측을 하지 않을 것이고. 그리하여 경영자 예측정보 감사인의 수준에 따라 정확성이 달라지는 것을 실증하였다. 이는 시장에서 감사인의 수준에 따라 경영자 예측정보의 신뢰성이 달라질 수 있음을 간접적으로 제시해 주고 있다. 이를 토대로 기업 지배구조 수준이 높을수록 경영자의 영업실적 예측공시정보의 시장반응 은 높아질 것으로 기대할 수 있다. 이에 본 연구에서 공시 및 감사품질의 기업 지배구조에 따라 시장반응이 차별적으로 일어날 것이라고 보고 다음과 같이 연구가설 2를 설정한다. [가설 2] 경영자 예측정보인 영업실적 예측공시는 기업 지배구조 수준이 높을수록 정보유용성이 클 것이다.
영업실적 예측공시의 유용성 및 기업공시 감사 지배구조에 대한 차별적 시장반응 77 [보조가설 2-1] 경영자 예측정보인 영업실적 예측공시는 공시에 대한 기업 지배구조 수준이 높을수록 정 보유용성이 클 것이다. [보조가설 2-2] 경영자 예측정보인 영업실적 예측공시는 감사기구에 대한 기업 지배구조 수준이 높을수록 정보유용성이 클 것이다. Ⅲ. 연구설계 및 표본선정 1. 연구모형 본 연구에서는 경영자 이익예측 전망치 정보인 영업실적 예측공시가 주가에 유의한 영향 을 미치는지와 기업 지배구조 수준에 따라 차이가 있는지를 검증하기 위하여 선행연구(박 근호 외, 2014)의 연구를 참고하여 다음과 같이 연구모형(1) 및 연구모형(2)을 설정하였다. 3) [연구모형 1] [연구모형 2] 여기서, : 경영자 이익예측 공시일(영업실적 예측공시일)의 초과 수익률 : 경영자 이익예측 공시일(영업실적 예측공시일)의 전후 일일의 누적초과 수익률 3) 연구모형(2)에서 CG변수를 추가하면 가설 1과 가설 2를 동시에 검증할 수 있으나 공선성의 문제로 인해 CG변수를 제거하여 연구모형(1)과 연구모형(2)로 나누어 검증한다.
78 감사논집 제25호 : 경영자 이익예측(영업실적 예측)에 따른 비기대이익((경영자 예측치-당기의 실제 치)/기초 총자산) : 한국기업지배구조원의 기업 지배구조 점수 중 공시부문 점수 : 한국기업지배구조원의 기업 지배구조 점수 감사기구 부문 점수 : 경영자 이익예측공시일(기타 이익발표 보고일)과 잠정영업실적 공시일이 동일한 경우 1, 아니면 0 : 전기 대비 비기대이익((당기의 실제치-전기의 실제치)/기초 총자산) : 시장가치 대비 순장부가액 : 부채총액을 기초 총자산으로 나눈 값 : 영업활동으로 인한 현금흐름을 기초 총자산으로 나눈 값 : 전기주가 수익률의 표준편차 : 연도더미 : 산업더미 먼저, 연구모형(1)을 통해 경영자 이익예측정보가 공시된 날짜에 비기대이익에 대한 초과 수 익률이 나타나는지 알아보았다. 본 연구에서는 유가증권시장의 주가수익률(benchmark - KOSPI) 대비 경영자 이익예측기업의 발표일(당일 및 전후 1일)의 초과 수익률(비정상수익률)을 측정 하는 방법인 시장모형을 이용하였다. 4) 본 연구의 관심변수인 비기대이익(EUE)은 Matsumoto (2002)가 사용한 방법을 활용하여, 전기 영업이익 대비 경영자 영업이익 예측치의 차이로 측 정하였다. 5) EUE가 유의한 양(+)의 값을 가지면 경영자 이익예측정보인 영업실적 예측정보는 4) 비정상 초과 수익률의 계산은 다음과 같다. 당일, 전후 일 여기서 R i,t는 기업 i의 t일 주가수익률 R m,t는 시장의 t일 주가수익률 5) 시장의 기대이익은 전기 실제치 또는 재무분석가의 이익예측치를 주로 사용한다. 하지만 박범진(2010)의 연구에 따르면 재무분석가가 이익을 예측하는 기업은 상대적으로 지배구조가 더 좋을 것으로 기대되는 데, 만약 재무분석가의 이익예측치를 시장 기대이익으로 하면 지배구조가 좋은 기업만 선별되는 선택편 의가 존재하게 된다. 따라서 본 연구에서는 전기 실제치를 시장 기대이익으로 설정하였다. 여기서 MF는 경영자 영업이익(매출액) 예측치, OI(REV)는 전기 영업이익(매출액) 실제치, ASSET는 기초 총자산
영업실적 예측공시의 유용성 및 기업공시 감사 지배구조에 대한 차별적 시장반응 79 시장에서 유용한 정보로 인식되지만 EUE가 유의한 값을 가지지 못한다면 정보유용성이 없 는 것으로 해석할 수 있다. 연구모형(2)에서 기업 지배구조 수준에 따라 경영자 영업실적 예측정보에 대해 시장의 반 응이 차별적으로 일어나는지를 검증하기 위한 변수는 EUE*CG이다. CG는 지배구조변수로서 한국기업지배구조원의 공시부문 평가점수 및 감사기구 평가점수를 이용하였다. 한국기업지배 구조원의 공시부문은 기존 공시의 정확성 및 신뢰성 수준을 중심으로 평가하고 있으며, 감사 기구 평가점수는 감사인의 독립성 및 전문성을 중심으로 판단하고 있어 기업 지배구조를 나 타내는 효과적인 측정치로 사용되고 있다(부록 참조). 연구모형(2)에서 EUE*CG가 유의한 양(+)의 값을 가진다면 경영자 영업실적 예측공시정보 는 기업 지배구조 수준에 따라 시장에서 차별적으로 반응한다는 가설을 지지하게 된다. 하지 만 EUE*CG가 유의한 값을 가지지 않는다면 경영자 영업실적 예측정보의 유용성은 기업 지 배구조 수준과 상관이 없는 것으로 해석된다. 본 연구에서 사용된 통제변수는 다음과 같다. 먼저, 전기 대비 비기대이익인 UE를 통제한 다. 선행연구에서는 회계이익보고사건을 통상 잠정영업실적공시, 수시공시, 주총 소집공시 및 정기 재무제표보고서 공시 등으로 보고 있다. 6) 본 연구에서 사용된 표본들을 조사한 결과 약 47%의 영업실적 예측공시가 이러한 다른 회계이익보고 사건일과 같은 날 이루어졌다. 따 라서 회계이익보고의 시장반응을 살펴본 본 연구에서는 기업의 경영성과인 비기대이익(UE) 을 반드시 통제하여야 의미 있는 결과를 도출할 수 있다. 하지만 지금까지 영업실적 예측정 보에 대한 연구에서는 이러한 부분을 통제하지 않았다. 시가 대비 장부가액변수는 정보가 시 장에서 반응하는 속도와 누출되는 속도가 달라지므로 이를 통제할 필요가 있어 모형에 통제 변수로 추가하였다. 또한 부채비율(LEV) 수준, 영업활동으로 인한 현금흐름(OCF) 및 주가수 익률의 표준편차(VOL)에 따라 경영자 이익예측정보에 따른 주가 반응이 달리 나타날 가능 성이 커서 이를 통제하기로 하였다(박근호 외, 2014). 2. 표본선정 2003년부터 2009년까지의 기간을 대상으로 유가증권시장에 상장되어 있는 다음 조건의 기 업을 연구대상 표본기업으로 선정하였다. (1) 경영자 이익예측정보를 공시한 기업 (2) 상장폐지 및 자본이 잠식되지 않은 기업 6) 백복현 김영준 이준일(2012)은 이전 국내 선행연구에서 잠정영업실적공시를 이익공시일로서 고려하지 않았음을 지적하였다. 잠정영업실적공시, 수시공시, 주총 소집일공시 그리고 재무제표공시가 선점효과에 따라 그 주가 반응에 정도 차이가 날 것이나 통상적으로 이익발표일로 인식되고 있다.
80 감사논집 제25호 (3) KIS-VALUE, DART, 한국기업지배구조원에서 재무자료 및 비재무자료를 얻을 수 있 는 기업 (4) 결산월이 12월인 기업 위와 같은 기준으로 최종적으로 선별된 표본은 <표 1>에 나타나 있다. 2002년부터 2009년 까지 경영자 이익예측정보를 공시한 유가증권시장의 상장기업은 총 1,055개로 나타났다. 이 중 재무자료가 없는 425개가 제외되었다. 다음으로 비교 가능성을 높이기 위해 12월 결산월 이 아닌 기업과 자본이 잠식된 기업을 제거하여 최종적으로 총 482개의 기업이 표본으로 선 정되었다. <표 1> 표본선정 과정 및 최종 표본 수 표본선정 과정 총표본 (1) 2002년부터 2009년까지 경영자 이익예측정보를 공시한 유가증권시장의 상장기업 1,055 (2) 경영자 예측정보 중 영업이익과 매출액 이익을 동시에 공시하지 않은 기업 (72) (3) KIS-VALUE, DART 및 한국기업지배구조원에서 자료를 얻을 수 없는 기업 (425) (4) 12월이 결산월이 아닌 기업 (73) (5) 자본이 잠식되지 않은 기업 (3) 최종 표본 482 <표 2>는 최종 표본으로 선정된 기업의 연도 및 산업분포를 보여주고 있다. 종합건설업이 총 482개의 표본 중 63개로 가장 많은 표본 분포도를 보이고 있으며, 다음으로 화학물질 및 화학제품 등이 53개로 높은 비중을 나타내고 있다.
영업실적 예측공시의 유용성 및 기업공시 감사 지배구조에 대한 차별적 시장반응 81 <표 2> 표본기업의 산업별 표본 수 및 분포도 산업코드: 업종 표본 수 백분위 C10000: 식료품 제조업 7 1.45% C13000: 섬유제품 제조업; 의복 제외 2 0.41% C14000: 의복, 의복액세서리 및 모피제품 제조업 12 2.49% C15000: 가죽, 가방 및 신발 제조업 1 0.21% C16000: 목재 및 나무제품 제조업; 가구 제외 3 0.62% C17000: 펄프, 종이 및 종이제품 제조업 3 0.62% C20000: 화학물질 및 화학제품 제조업; 의약품 제외 53 11.00% C21000: 의료용 물질 및 의약품 제조업 12 2.49% C22000: 고무제품 및 플라스틱제품 제조업 8 1.66% C23000: 비금속 광물제품 제조업 4 0.83% C24000: 1차 금속 제조업 37 7.68% C25000: 금속가공제품 제조업; 기계 및 가구 제외 16 3.32% C26000: 전자부품, 컴퓨터, 영상, 음향 및 통신장비 제조업 18 3.73% C27000: 의료, 정밀, 광학기기 및 시계 제조업 2 0.41% C28000: 전기장비 제조업 9 1.87% C29000: 기타 기계 및 장비 제조업 39 8.09% C30000: 자동차 및 트레일러 제조업 33 6.85% C31000: 기타 운송장비 제조업 4 0.83% C32000: 가구 제조업 3 0.62% C33000: 기타 제품 제조업 1 0.21% D35000: 전기, 가스, 증기 및 공기조절 공급업 3 0.62% F41000: 종합 건설업 63 13.07% G46000: 도매 및 상품중개업 25 5.19% G47000: 소매업; 자동차 제외 19 3.94% H49000: 육상운송 및 파이프라인 운송업 9 1.87% H50000: 수상 운송업 6 1.24% H51000: 항공 운송업 3 0.62% J58000: 출판업 17 3.53% J59000: 영상 오디오 기록물 제작 및 배급업 1 0.21% J61000: 통신업 2 0.41% J62000: 컴퓨터 프로그래밍, 시스템 통합 및 관리업 3 0.62% M71000: 전문서비스업 41 8.51% M72000: 건축기술, 엔지니어링 및 기타 과학기술 서비스업 7 1.45% P85000: 교육 서비스업 8 1.66% 기타 8 1.66% 최종 표본 482 100.00%
82 감사논집 제25호 Ⅳ. 실증분석 결과 1. 기술통계 및 상관분석 <표 3>은 실증분석에 사용된 변수들의 기술통계값으로 극단치가 존재하여 상위, 하위 각 각 1% 수준에서 극단치를 winsorize한 결과이다. 먼저, 영업실적 예측이익을 공시한 당일의 초과 수익률(AR)은 평균(중위수)이 0.003(0.002)로 초과 수익률이 거의 없음을 보여준다. 영 업실적 예측이익의 비기대이익인 EUE는 평균(중위수)이 0.034(0.003)으로 나타났으며, 1분위 수에서 0.006을 보임으로써 75% 이상의 기업이 전기보다 높은 영업실적을 달성할 것이라고 낙관적으로 예측하였음을 보여준다. 영업실적 예측이익 전후 1일을 포함한 CAR의 경우 평균(중위수)이 0.005(0.002)으로 AR보 다 조금 높지만 큰 차이가 없는 것으로 나타났다. 한국기업지배구조원의 공시점수를 나타내 는 변수인 CGDI와 감사기구 점수를 나타내는 변수인 CGAUD는 평균(중위수)이 0.490(0.450) 과 0.492(0.429)로 50점 미만으로 나타났다. 즉 분석대상 기업들은 평균적으로 기업 지배구조 점수가 낮음을 알 수 있다. 영업실적 예측공시일과 당기실적공시를 동시에 발표한 가변수를 나타내는 SAMDAY는 25% 이상 존재하는 것으로 나타나, 이에 대한 변수의 통제가 필요함 을 보여준다. 전기 대비 당기순이익의 비기대이익인 UE는 평균(중위수) 0.013(0.007)으로 나타나 과반이 전기보다 실적이 양호한 것으로 나타났으나, 영업실적 예측치(EUE)의 초과 이익보다는 낮은 것으로 나타났다. 한편, 시장가치 대비 순장부가치를 나타내는 MB의 경우 극단치를 제거하 였음에도 불구하고 최댓값이 7.606으로, 고성장기업 또는 영업권(good will)이 큰 기업이 다 소 집중되어 분포함을 보여준다.
영업실적 예측공시의 유용성 및 기업공시 감사 지배구조에 대한 차별적 시장반응 83 <표 3> 주요 변수의 기술통계(n=482) 평균 표준편차 최솟값 1분위수 중위수 3분위수 최댓값 AR 0.003 0.026-0.069-0.013 0.002 0.019 0.101 CAR 0.005 0.054-0.148-0.030 0.003 0.036 0.176 EUE 0.034 0.070-0.062 0.006 0.020 0.038 0.625 CGDI 0.490 0.166 0.183 0.367 0.450 0.586 0.867 CGAUD 0.492 0.250 0.020 0.286 0.429 0.740 1.000 SAMDAY 0.471 0.500 0.000 0.000 0.000 1.000 1.000 UE 0.013 0.050-0.103-0.013 0.007 0.032 0.240 MB 1.455 1.279 0.177 0.683 1.022 1.782 7.606 LEV 0.468 0.191 0.077 0.317 0.483 0.615 0.925 OCF 0.062 0.076-0.221 0.012 0.061 0.107 0.236 VOL 52.097 16.178 24.441 40.148 48.409 60.377 99.536 : 경영자 이익예측공시일(영업실적 예측공시일)의 초과 수익률 : 경영자 이익예측공시일(영업실적 예측공시일)의 전후 1일의 누적 초과 수익률 : 경영자 이익예측(영업실적 예측)에 따른 비기대이익((경영자 예측치-당기의 실제치)/기초 총자산) : 한국기업지배구조원의 기업 지배구조 점수 중 공시부문 점수 : 한국기업지배구조원의 기업 지배구조 점수 감사기구부문 점수 : 경영자 이익예측공시일(기타 이익발표보고일)과 잠정영업실적 공시일이 동일한 경우 1, 아니면 0 : 전기 대비 비기대이익((당기의 실제치-전기의 실제치)/기초 총자산) : 시장가치 대비 순장부가액 : 부채총액을 기초 총자산으로 나눈 값 : 영업활동으로 인한 현금흐름을 기초 총자산으로 나눈 값 : 전기주가수익률의 표준편차 : 연도더미 : 산업더미 52.097 <표 4>는 본 연구에서 사용한 주요 변수의 Pearson 상관관계를 보여준다. 먼저, 영업실적 공시의 당일의 초과 수익률인 AR과 전후 1일을 포함한 CAR는 당연히 높은 상관관계를 보 이고 있다. 하지만 초과 수익률의 변수와 지배구조와는 상관관계가 없는 것으로 나타났다. 당일의 초과 수익률인 AR인 영업활동 현금흐름과 1% 수준에서 유의한 상관관계를 보여 영 업 현금흐름이 높은 기업이 높은 주가수익률을 기록할 수 있음을 간접적으로 보여주고 있다. 변수 간의 상관관계 중 높은 1% 수준에서 높은 비중을 보이는 변수가 존재하지만 연구모 형(1)과 연구모형(2)에서 분산팽창계수(VIF)가 모두 10 미만으로 나타나, 다중공선성 문제는 존재하지 않는 것으로 나타났다.
84 감사논집 제25호 AR 1 AR CAR EUE CGDI CGAU SAM UE MB LEV OCF VOL CAR 0.402** 1 EUE 0.033 0.068 1 CGDI -0.062-0.014-0.147** 1 CGAUD 0.054 0.064-0.124** 0.533** 1 <표 4> 주요 변수의 Pearson 상관관계 SAMDAY 0.046 0.083 0.047 0.130** 0.170** 1 UE 0.079 0.101* 0.398** -0.026 0.011 0.227** 1 MB 0.058 0.160** 0.158** 0.188** 0.127** 0.177** 0.108* 1 LEV -0.043 0.096* 0.061 0.059 0.159** -0.026 0.046 0.130** 1 OCF 0.120** 0.020 0.048 0.079 0.033 0.084 0.185** 0.167** -0.256** 1 VOL -0.003 0.327** 0.228** -0.049 0.037-0.018 0.109* 0.011 0.303** -0.222** 1 주: 1) 변수의 정의는 <표 3>과 동일함 2) **, *은 각각 1%, 5% 수준에서 유의함을 뜻함 2. 실증분석 결과 <표 5>는 기업 지배구조 중 공시부문을 이용하여 공시부문의 기업 지배구조 유무와 상관없 이 경영자의 영업실적 예측공시정보가 유용한 정보로 시장에서 인식되는지와 공시부문의 기 업 지배구조가 수준에 따라 경영자의 영업실적 예측공시정보의 유용성이 달라지는가를 보여 주고 있다. 먼저, 연구모형(1)의 실증분석 결과 본 연구의 관심변수인 EUE변수가 당일인 AR 과 전후 1일 포함인 CAR에서 모두 유의성이 없는 것으로 나타났다. 이는 경영자의 영업실 적 예측공시정보가 시장에서 유용성 있는 정보로 인식되고 있지 않음을 의미한다. 반면, 기 업 지배구조 수준에 따라 유의성이 달라지는지를 보여주는 연구모형(2)의 경우 당일 EUE*CGDI가 약하지만 10% 수준에서 유의한 양(+)의 값을 보여준다. 하지만 전후 1일을 포 함하여 검증한 결과 유의성이 발견되지 않았다. 이는 시장에서 공시에 대한 기업 지배구조 수준이 좋은 기업의 경영자 예측정보는 일부 제한적으로 유용성이 있으나 그 효과가 크지 않음을 나타낸다. 이는 전반적으로 국내 기업의 기업 지배구조 수준이 낮은 데서 기인한 결 과로 보인다.
영업실적 예측공시의 유용성 및 기업공시 감사 지배구조에 대한 차별적 시장반응 85 <표 5> 공시부문의 기업 지배구조를 이용한 실증분석 결과 [연구모형 1] [연구모형 2] 예상 부호 Intercept? EUE? CGDI? EUE*CGDI + SAMDAY? SAMDAY*UE + MB + LEV - OCF + VOL + AR Coefficient (t-stat) 0.023 (3.06)*** -0.001 (-0.08) -0.016 (-2.08)** 0.002 (0.82) 0.059 (1.67)* 0.000 (-0.05) 0.005 (0.71) 0.040 (2.36)*** 0.000 (-1.51) 모형 1 모형 2 CAR1 AR Coefficient Coefficient (t-stat) (t-stat) -0.056 (-3.66)*** -0.050 (-1.34) -0.016 (-1.08) 0.004 (0.81) 0.129 (1.85)* 0.006 (2.75)*** 0.003 (0.23) 0.046 (1.37) 0.001 (5.31)*** 0.016 (2.34)*** -0.081 (-1.61) 0.208 (1.83)* 0.001 (0.58) 0.064 (1.80)* 0.000 (-0.26) 0.004 (0.53) 0.034 (1.95)* 0.000 (-1.29) CAR1 Coefficient (t-stat) -0.064 (-4.85)*** -0.162 (-1.62) 0.286 (1.27) 0.003 (0.68) 0.135 (1.93)* 0.006 (2.71)*** 0.002 (0.13) 0.038 (1.12) 0.001 (5.45)*** 연도더미 포함 포함 포함 포함 산업더미 포함 포함 포함 포함 Adj. R 2 0.053 0.153 0.055 0.154 obs. 482 482 482 482 주: 1) 변수의 정의는 <표 3>과 동일함 2) ***, **, *은 각각 1%, 5%와 10% 수준에서 유의함을 뜻함
86 감사논집 제25호 <표 6>은 기업 지배구조 중 감사부문과 관련하여 경영자 영업실적 예측공시정보의 유용성 을 분석한 결과를 보여주고 있다. 실증분석 결과 공시부문과 유사하게 EUD변수가 당일인 AR과 전후 1일 포함인 CAR에서 모두 유의성이 없는 것으로 나타났다. EUE*CGAUD 변수 는 당일 날 약하지만 10% 수준에서 유의한 양(+)의 값을 보여주고 있다. 요컨대 위의 결과를 종합하면, 경영자 영업실적 예측공시정보는 전반적으로 시장에서 유용 한 정보로 인식되고 있지 않음을 알 수 있다. 하지만 기업 지배구조가 좋으면 경영자 영업실 적 예측공시는 유용한 정보가 될 수 있음을 보여준다. 한편, 비록 통계적 유의성이 뚜렷하지 않으나 기업 지배구조 수준에 따라 시장반응이 차별적으로 일어나며, 이에 경영자의 영업실 적 예측공시정보의 유용성을 높이기 위한 방법으로 기업의 내부통제제도를 비롯한 기업 지 배구조를 강화하기 위한 정책적 고려가 필요함을 시사한다. 또한, 모든 모형에서 영업실적 예측공시일과 동일하게 발표된 이익공시정보인 UE가 유의 한 양(+)의 값을 나타냈다. 이는 영업실적 예측공시정보의 효과를 분석할 때 이를 통제하지 않으면 시장반응의 유의성이 과대평가될 수 있음을 시사한다. <표 6> 감사기구 부문의 기업 지배구조 실증분석 결과 [연구모형 1] [연구모형 2] 예상 부호 Intercept? EUE? CGDI? EUE*CGAUD + SAMDAY? SAMDAY*UE + AR Coefficient (t-stat) 0.014 (2.06)** 0.006 (0.31) 0.002 (0.47) 0.001 (0.58) 0.060 (1.69)* 모형 1 모형 2 CAR1 Coefficient (t-stat) -0.065 (-4.69)*** -0.043 (-1.14) 0.003 (0.30) 0.003 (0.68) 0.130 (1.86)* AR Coefficient (t-stat) 0.016 (2.34)** -0.053 (-1.34) 0.134 (1.65)* 0.001 (0.52) 0.070 (1.94)* CAR1 Coefficient (t-stat) -0.064 (-4.84)*** -0.049 (-0.62) 0.011 (0.07) 0.004 (0.72) 0.130 (1.84)*
영업실적 예측공시의 유용성 및 기업공시 감사 지배구조에 대한 차별적 시장반응 87 MB + LEV - OCF + VOL + -0.001 (-0.49) 0.003 (0.48) 0.037 (2.13)** 0.000 (-1.30) 0.005 (2.55)** 0.002 (0.10) 0.042 (1.25) 0.001 (5.43)*** 0.000 (-0.33) 0.003 (0.49) 0.035 (2.07)** 0.000 (-1.25) 0.005 (2.59)** 0.002 (0.15) 0.043 (1.26) 0.001 (5.42)** 연도더미 포함 포함 포함 포함 산업더미 포함 포함 포함 포함 Adj. R 2 0.046 0.151 0.052 0.151 obs. 482 482 482 482 주: 1) 변수의 정의는 <표 3>과 동일함 2) ***, **, *은 각각 1%, 5%와 10% 수준에서 유의함을 뜻함 Ⅴ. 결 론 Beyer et al.(2010) 등의 연구에서 시장에서 기업의 초과 수익률을 결정하는 가장 중요한 정보 중의 하나로 경영자 이익예측공시정보가 강조되고, 이에 대한 연구가 진행되어 왔으나, 국내에서는 경영자 이익예측공시정보의 유용성에 관한 연구는 미흡한 형편이다. 국외에서는 사베인스 - 옥슬리법(Sarbanes-Oxley Act) 시행 이후 소송의 위험 및 정책당국의 감시로 인해 경영자가 이익예측정보의 신뢰성을 확보하는 요인이 상대적으로 높다고 보이지만, 국내에서 는 시장 및 정책당국의 관련 공시규정 위반에 대한 감독조치가 약하여 경영자의 영업실적 예측공시정보의 유용성이 상대적으로 낮을 수 있어 시장의 반응을 실증할 필요가 있다. 이에 본 연구는 경영자 이익예측정보인 영업실적 예측공시의 유용성을 검토하였다. 본 연구에서의 실증분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 경영자 이익예측공시 정보에 대한 전 반적 시장반응의 유의성을 검증한 결과 시장반응은 유의하게 나타나지 않았다. 이는 영업실 적공시에 대한 유용성에 의문을 제시함과 동시에 관련 제도를 개선할 필요성을 시사하고 있 다. 둘째, 기업별 지배구조 수준에 따라 경영자 이익예측치가 정보유용성을 가지는지 검증한 결과, 공시수준 및 감사기구 부문의 기업 지배구조가 좋은 기업에 한해서 경영자 이익예측정 보가 공시 당일에 한정하여 유의적인 반응을 하는 것으로 나타났다. 이는 경영자 이익예측정 보는 공시 및 감사 지배구조가 뒷받침될 때 시장에서 유용한 정보로 받아들여짐을 의미한다. 본 연구의 공헌점은 다음과 같다. 첫째, 영업실적 예측공시에 대한 순수한 시장반응을 파 악하기 위해 여타 이익공시일의 비기대이익을 통제 분석하여 향후 연구방법론에 추가적인 시사점을 제공하였다. 둘째, 한국기업지배구조원의 자료를 이용하여 기업 지배구조의 수준과
88 감사논집 제25호 영업실적 예측공시 간의 관련성을 분석하였다는 점이다. 마지막으로 잠정영업실적 위주로 연 구된 이익예측공시를 영업실적 예측정보를 중심으로 시장반응을 살펴봄으로써 경영자 이익 예측정보 연구에 대한 이해도를 높였다. 마지막으로 기존의 선행연구는 회계연도 종료 후 잠 정영업실적정보를 대상으로 주로 연구가 수행된 반면, 본 연구에서는 영업실적 예측공시정보 에 대한 시장반응을 보다 심도 있게 분석하였다. 본 연구의 한계는 다음과 같다. 첫째, 기업 지배구조 수준에 따라 경영자 예측정보가 유 용성이 있다고 하기에는 연구결과의 유의도가 다소 낮게 도출되었다. 이는 통제변수 및 표 본선정 등의 요인으로 인해 연구결과가 상이하게 나타날 가능성이 있음을 의미한다. 둘째, 본 연구에서는 대부분의 연구가 그러하듯 기업의 초과 수익률에 미치는 모든 부분을 통제 하지 못하였다. 후속 연구에서는 이러한 한계를 극복하여 경영자의 미래이익 전망치를 시 의적절하게 공시하는 경영자의 영업실적 예측정보제도에 대한 보다 심도 있는 연구가 수 행되기를 기대한다.
영업실적 예측공시의 유용성 및 기업공시 감사 지배구조에 대한 차별적 시장반응 89 참고문헌 1. 국내 자료 권수영 기은선(2011), 감사품질이 경영자 예측정보의 편의성 및 정확성에 미치는 영향 - 감사능 력 대 감사노력, 회계학 연구 제36권 제1호. 권수영 이동헌 황문호(2009), 공정공시제도 도입 이후 경영자 예측정보의 정확성, 회계학 연구 제34권 제1호. 권수영 황문호 고영우(2010), 경영자 이익예측정보의 시장반응과 그 결정요인, 경영학 연구 제39권 제4호. 박근호 정희철 정준희(2014), 경영자 이익예측공시 유형에 따른 차별적 시장반응과 예측 정확 성, 회계저널 제23권 제5호. 박범진(2010), 기업 지배구조가 재무분석가의 이익 예측오차와 정확성에 미치는 영향, 재무관 리 연구 제27호 1권. 백복현 김영준 이준일(2012), 연간 이익공시 시점에 대한 연구, 회계학 연구 제37권 제4호. 서울파이낸스뉴스, 2012. 3. 8. 상장기업 영업 전망공시, 낚시성 허위정보전락, http://www.seoulfn.com/ news/ articleview.html?idxno=127493. 손성규(1997a), 경영자의 자발적 회계정보 예측에 대한 주식시장에서의 정보효과, 회계학 연구 제25권 제4호. (1997b), 경영자의 예측치와 재무분석가 예측치의 비교 -IR에서의 예측을 중심으로, 회 계학 연구 제22권 제3호. 손성규 전영순(2000), 거래량 변동을 통한 경영자 예측정보공시의 정보효과에 관한 연구, 회계 학 연구 제25권 제4호. 여은정(2010), 가결산 연간이익의 정정공시 현황과 시장반응, 회계저널 제19권 제5호. 이경태 이연진 최종원(2011), 경영자 예측정보공시와 주가표류현상, 회계학 연구 제36권 제4호. 이동헌 유승원(2012), 경영자 이익예측 공시 이후 재무분석가 예측수정의 특성, 회계학 연구 제37권 제3호. 이정화 손성규(2005), 기업 지배구조와 회계정보공시와의 관계에 대한 실증연구, 회계학 연구 제30권 제3호 장준경 석승훈 김준석(2007), 공정공시 도입 전후의 영업이익 공시에 대한 정보효과, 금융학 회지 제12권 제1호. 전영순 손성규(1999), 경영자 예측정보의 유형별 공시경로별 편의성 및 정확성 비교, 회계학 연구 제24권 제3호. 최종원 이연진(2010), 이익정보의 유용성과 질이 경영자의 자발적 예측정보 공시에 미치는 영향, 회계저널 제19권 제4호. (2011), 기업내부 회계 공시 전문인력의 보유와 경영자 예측정보의 정확성과 신 뢰성, 회계저널 제20권 제4호.
90 감사논집 제25호 2. 국외 자료 Ball, R. and P. Brown(1968), An empirical evaluation of accounting income numbers, Journal of Accounting Research 6(2). Beaver, W.(1968), The information content of annual earnings announcements, Journal of Accounting Research 6(Supplement). Bens, D.(2002), The determinants of the amount of information disclosed about corporate restructuring, Journal of Accounting Research 40. Banker, R. and Lei Chen(2006), Predicting earnings using a model based on cost variability and cost stickiness, Accounting Review 81(2). Beyer A., and Daniel A. Cohen, Thomas Z. Lys, B. R. Walter(2010), The financial reporting. environment Review of the recent literature, Journal of Accounting & Economics 50. Cotter, J. and I. Tuna, P. Wysocki(2006), Expectations management and beatable targets How do analysts react to public earnings guidance? Contemporary Accounting Research 23(3). Easton, P. and T. Harris(1991), Earnings as an explanatory variable for returns, Journal of Accounting Research 29(1). Karamanou, I. and N. Vafeas(2005), The association between corporate boards, audit committees, and management earnings forecasts an empirical analysis, Journal of Accounting Research 43(3). Kim, O. and R. Verrecchia(1991), Trading volume and price reactions to public announcements, Journal of Accounting Research 29. Kormendi, R. and R. Lipe(1987), Earnings innovations, earnings persistence, and stock returns, Journal of Business 60(3). Matsumoto, D.(2002), Management s incentives to avoid negative earnings surprises, The Accounting Review 77. Ohlson, J. A.(1995), Earnings book values and dividends in equity valuation, Comtemporary Accounting Research 11(Spring). Penman, S.(1980), An empirical investigation of voluntary disclosure corporate earnings forecasts, Journal of Accounting Review 18.
영업실적 예측공시의 유용성 및 기업공시 감사 지배구조에 대한 차별적 시장반응 91 Abstract An Study on the Usefulness of Management forecast and Differential Market Reaction of Disclosure and Audit Corporate Governance Joon-Hei, Cheung Chang-Un, Park Seung-Il, Kim We examine how effectively the market responds on the management earning forecast disclosure. In addition, we also review if the market response on the management earning forecast is different, according to the level of the corporate governance measure. Firstly, we find the capital market in Korea, as a whole, does not respond significantly if the duplication effect is controlled. This result raises a question on the validity of the current FD system. It also indicates that market supervisors may need to revisit the usefulness of the management forecast disclosure. Secondly, we also find the market response varies from the level of corporate governance measure, even though it is not highly significant. In other words, we find if a company has a good internal controls on the disclosure or the audit function, the market responds significantly on the management forecast disclosure. This result shows that the market recognizes the management forecast as the believable source of the investment information, only when it is backed up with the good corporate governance measures. Key words: voluntary disclosure, management earnings forecast, disclosure, audit, corporate governance
92 감사논집 제25호 부록 한국기업지배구조원 기업 지배구조 평가 기준 대분류 중분류 주요 평가문항 공시 공시 일반 홈페이지 공시 - 기업설명회(IR)실적 및 사전예고 여부 - 자진(자율) 정정 조회 장 마감 이후 공시 등 공시실적 - 영업손익 등 사업실적 및 예측정보 관련 사항 - 사외이사의 겸직 및 겸업 내역 - 이사회 및 이사회 내 위원회 관련 사항 - 영업보고서 및 수시공시사항 - 기업 지배구조 모범규준과의 차이 및 평가등급 - 개별 등기임원 보수현황 감사기구 - 감사기구의 형태 - 감사기구의 업무지원을 위한 독립된 감사부서 존재 - 감사위원회의 설치, 구성 및 운영현황 - 외부감사인의 비감사용역 현황 - 내부신고자 보호규정 및 관계사와의 거래투명성 관리시스템 마련
감사논집 제25호 우수논문 건강보험 재정지출의 위험요인: 의료서비스 집중화를 중심으로 서민승* 본 연구는 의료자원이 공급되는 과정과 소비자가 선택하는 과정에서 의료서비스가 대형병원 중 심으로 집중 공급되는 주요 요인을 살펴보고, 이들 요인 간의 인과관계를 중심으로 건강보험 재정지 출 문제를 구조화하기 위해 핵심집단 인터뷰와 설문조사를 활용하여 인과관계 지도를 작성하였다. 본 연구의 결과로서 첫째, 의료공급체계가 효율적인 통제기능을 상실한 상태에서는 양질의 의료서비스를 받고자 하는 의료소비자가 의료서비스 수준이 높은 3차 진료기관으로 쏠리게 되는 현상을 통제할 수 없고, 이에 따라 의료자원이 낭비되면서 건강보험 재정지출이 늘어나게 된다. 둘째, 의료인력과 고가 의료장비, 의료시설 및 입원병상과 같은 의료자원은 자율경쟁에 의해 민간 의 주도로 공급되고 있으므로 수익극대화를 추구하는 공급적 측면의 특성으로 인해 자연적으로 자원의 집중화를 초래하게 되었다. 끝으로, 의료인력과 장비 등의 의료자원이 대형병원 중심으로 집중됨과 동시에 환자들의 대형병원 쏠림 현상이 발생하고, 이와 경쟁하는 중소형 병원들이 의료 자원을 과잉 공급하게 되는 과정에서 건강보험 재정지출이 늘어나 과잉경쟁에 의한 건강보험 재 정의 낭비를 초래하게 된다. 이러한 연구결과는 건강보험 재정지출에 관한 감사원의 성과감사 시 감사중점 개발에 도움을 줄 것으로 판단된다. (주제어: 건강보험 재정지출, 의료서비스 집중화, 의료공급체계, 환자쏠림현상, 공공의료) I. 문제제기 및 연구목적 1. 연구의 배경 2012년 OECD Policy Round tables의 병원서비스 경쟁(Competition in Hospital Services) 보고서에서는 각 국가별로 의료비용이 증가하고 있는 이유로 병원 간의 과다경쟁을 지적하고 의료의 질적 측면에서는 긍정적으로 의료기술의 발전을 초래하지만, 의료비의 증가와 의료소비 * 서민승( 徐 敏 勝 ) 부산대학교 대학원 행정학과 박사과정(africaceo@naver.com) 투고일: 2015년 8월 31일 심사일: 2015년 9월 16일 게재확정일: 2015년 10월 16일
94 감사논집 제25호 자의 부담이 증가하면서 환자의 서비스 이용 수준이 하락하는 것을 우려하고 있다(OECD, 2012). 2000년대 들어서면서 우리나라의 대형병원들은 꾸준히 병상을 확장하고 고가의료장비를 도 입하는 등 투자를 강화하고 있고, 환자들 또한 이러한 대형병원으로 쏠리는 현상이 증가하고 있다. 2005 2014년 10년간 상급 종합병원의 외래진료비는 161% 증가하는 반면 의원은 82.1% 증가한 것으로 드러났다(보건복지부, 2014). 병원이 대형화되고 대형병원 중심으로 환자가 쏠 리는 현상 은 의료소비자의 진료비를 증가시킬 가능성이 높다. 또한 상급병원에 지급되는 수 가보존용 종별 가산율의 적용과 고가약의 처방으로 인해 건강보험 재정지출도 증가하고 있다. 정부는 한정된 의료자원을 효율적으로 배분하여 국민의 진료권을 보장하고 전 국민이 양 질의 의료서비스를 받을 수 있도록 하는 국가의 역할을 충실히 하고자 건강보험제도 1) 를 운 영하고 있고, 또한 보건의료기본법 을 제정하여 보건의료자원의 관리에 관한 사항을 규정하 고 인력, 시설, 물자, 지식, 기술로 보건의료자원을 구분하여 2) 관리하고 있다. 그러나 의료서비스의 공급은 민간이 주도하고 있고 자유민주주의와 시장경제를 기반으로 하는 국가에서 환자 선호(preference)가 집중되는 현상을 통제하거나 조절하는 것에는 한계가 있다. 또한, 인구 고령화, 저출산 등 사회적 환경의 변화와 의료과학과 장비기술의 발달, 신 자유주의적 기조에 따른 의료 민영화에 대한 국내외 대형 자본의 압박과 같은 외부 환경의 변화 등의 영향으로 인해 국민건강보험 재정안정을 위한 정책을 결정하기에는 고려해야 할 요소가 너무 많고 방대하다. 또한, 건강보험제도는 정책결정권자인 보건복지부와 집행자인 건강보험공단, 건강보험심사평가원과 같은 공공기관 및 국공립 의료서비스 제공기관(전국 국 립 시립 도립병원, 지방공사 학교법인, 보건소 보건의료원 등)과 민간의료기관, 의료서비 스 제공자인 의사, 약사, 간호사 등과 그들의 협회, 의료산업 분야(제약회사, 의료기기회사 등 병원 관련 산업), 각종 경제 주체들이 모두 유기적으로 연관되어 영향을 미치기 때문에 그 구조가 매우 복잡하여, 제도 자체를 명확하게 이해하고 설명하는 것도 용이하지 않다. 따라서 본 연구에서는 주요 의료자원인 전문의료인력, 의료시설, 고가의료장비 3) 등으로 구 분하고, 이들 자원이 집중화되는 원인을 의료소비자(환자 등), 제공자(병원 등), 규제자(정부) 측면에서 파악하고 이러한 집중화 현상이 건강보험 재정에 미치는 영향을 구조적으로 분석 해 보고자 한다. 1) 우리나라는 1977년 500인 이상 사업장의 근로자를 대상으로 직장의료보험제도를 도입하였고, 1979년 공 무원, 사립학교 교직원, 300인 이상 사업장의 근로자 등으로 그 대상을 확대하였으며, 1988년 농어촌 지 역 의료보험, 1989년 도시 자영업자를 대상으로 의료보험이 시행되면서 전 국민 의료보험시대가 시작되 었다. 1998년 10월 지역의료보험조합과 공무원, 교원 의료보험공단을 국민의료보험관리공단으로 통합하 였고, 2000년 7월부터 국민의료보험관리공단과 직장의료보험조합을 단일조직으로 통합하면서 의료보험이 건강보험 으로, 국민의료보험관리공단이 국민건강보험공단 으로 변경되었다. 2) 보건의료기본법 (개정, 2010. 3. 17, 시행, 2013. 6. 4.) 제24조(보건의료자원의 관리 등) 1 국가와 지방 자치단체는 보건의료에 관한 인력, 시설, 물자, 지식 및 기술 등 보건의료자원을 개발 확보하기 위하여 종합적이고 체계적인 시책을 강구하여야 한다. 2 국가와 지방자치단체는 보건의료자원의 장 단기 수요 를 예측하여 보건의료자원이 적절히 공급될 수 있도록 보건의료자원을 관리하여야 한다. 3) CT, MRI, PET 등 의료법 에서 규정하는 특수의료장비 를 포함하는 용어로 사용한다.
건강보험 재정지출의 위험요인: 의료서비스 집중화를 중심으로 95 2. 연구의 범위 및 방법 건강보험은 타 사회보험과는 여러 면에서 다른 구조적 특성을 지니고 있으며, 이들 특성 은 건강보험 재정위험을 유발하는 주요한 원인이 되고 있다(오윤섭, 2012). 건강보험 재정의 건전성을 논의하기 위해서는 수입적 측면의 위험요인과 공급적 측면의 위험요인을 포괄적으 로 모두 분석해야 하지만, 의료자원의 효율적인 공급체계가 정립되어야만 효과적인 수입체계 가 실효성을 거둘 수 있고 건강보험 재정의 건전성을 기대할 수 있다는 측면에서 본 연구에 서는 공급적 측면만을 우선적으로 다루고자 한다. 본 연구의 범위는 건강보험 재정의 안정성에 영향을 미치는 의료서비스 공급 집중화의 요 인 중에서 의료공급자 요인, 의료소비자 요인, 보건의료 정책적 요인으로 구분하여 한정하고 자 한다. 그리고 각각의 위험요인에 대해서 문제점을 파악하여 시스템 다이내믹스(System Dynamics) 기법을 사용하여 인과관계 지도 형태로 구조화하고자 한다. 복잡하고 다양한 변수 간의 관계는 전체 시스템상에서 이해되어야만 정확히 문제를 파악할 수 있고, 나아가 파악된 문제를 통해서 정책적 대안을 제시하기도 용이하기 때문이다. 인과지도를 도출하기 위하여 학계, 의료계, 관련 부처 정부관료 등 핵심 전문가 집단(38명) 을 선정하고 심층면접과 설문을 통해 문제를 확인하고 구조화하였다. 설문은 총 25문항으로 구성하여 의료서비스 공급의 집중화의 주요 요인, 공급자 요인, 수요자 요인 및 정부 요인으 로 구분하였으며, 5점 척도로 구성하였다. II. 이론적 논의 1. 의료공급체계 4) 1) 의의 의료공급체계 에 대한 정의는 학자들에 따라 약간씩 다른 시각에서 다루어지고 있으나 큰 맥은 같이한다. 김일순(1983)의 경우 의료전달체계란 국민 모두에게 동등한 접근도를 유지 하면서 (의료서비스를) 제공하려는 노력이며 이는 제한된 자원을 가장 효율적으로 활용하여 4) 의료공급체계란 의료서비스를 제공하는 공급자가 수요자에게 각종 의료자원을 전달하는 과정이다. 현재, 한국은 단계별 진료체계와 공급체계를 가지고 있다. 영어 원문으로 healthcare delivery system 은 학자들 에 따라서 의료전달체계, 의료공급체계, 환자이송체계 등으로 해석하여 사용하는 경우가 많다. 용어 와 개념의 혼선을 피하기 위해서는 healthcare delivery system 은 의료체계 중에서 의료서비스의 공급과 이용이 이루어지는 과정과 관련 요소들을 총괄해서 지칭하는 개념으로 이해하여 의료공급체계 라고 하 고, 의료전달체계 는 환자이송체계에 한정하여 사용하고자 한다(한달선, 2010).
96 감사논집 제25호 국민 건강의 증진을 도모하는 제도이다 라고 했으며, 양재모와 유승흠(1994)은 의료공급체계 를 의료의 목표를 성취하기 위하여 의료자원을 효율적으로 운영함으로써 의료서비스를 적 시에 적정인에 의하여 적소에서 적정진료를 필요로 하는 국민 모두가 이용할 수 있도록 마 련한 제도 라고 규정했다. 세계보건기구(WHO) 5) 에서는 합리적 의료공급체계란 의료의 지역화가 합리적으로 이루어진 상태라고 정의하였으며, 합리적인 의료지역화의 요건으로서 첫째, 진료권의 설정, 둘째, 필요 한 의료자원의 공급, 셋째, 의료기관 간 기능의 분담과 연계, 넷째, 환자이송체계의 수립을 제시하고 있다. 김일순(1983)은 의료전달체계의 확립을 위하여 첫째, 자원활용의 효율성을 제 고할 수 있는 구조적 장치의 마련, 둘째, 포괄적이고 계속적인 양질의 의료제공 보장, 셋째, 적정량의 총괄적인 의료서비스의 제공, 넷째, 현실성을 고려하고 전체적인 시스템의 유기적 인 관계를 파악하여 종합적인 체계를 마련하는 것이 기본 전제라고 지적하고 있다. 2) 도입 배경 우리나라에서 의료공급체계의 도입 취지나 목적은 구미 국가의 의료정책의 주요 의제 (agenda)로 취급되어 온 지역화(regionalization)의 개념과 맥을 같이한다. 전문의사 교육을 담 당하는 병원을 중심으로 서비스, 인력, 시설을 지역적으로 재배치하여 전국의 의료공급체계 의 재조직을 권고하고 있다. 의료의 지역화 개념은 자본집약적 3차 의료를 중심으로 변방에 1차와 2차 의료의 자원을 분산하는 지역 네트워크로서 소비자의 보다 높은 참여, 보다 향상된 의료 접근, 의료의 생산 측면에서 높은 질을 가능케 하는 규모의 경제를 성취하는 데 필요한 자원의 집중화 등을 기할 수 있다. 특히 자원의 배분에 있어서 지역 구분과 환자의뢰 및 정보 의 흐름과 같은 의료의 여러 수준 간 연계성이 강조되어야 한다는 것이다(Starfild, 1979). 의료공급체계 도입의 목적은 크게 3가지로 요약된다. 첫째, 의료기관의 기능 구분, 단계적 진료체계의 확립, 환자의뢰체계 도입 등을 통한 1, 2, 3차 의료의 계속성(continuum of care) 확보, 환자에게 적절한 시기(right time)에 적절한 제공 자(right provider)로부터 적절한 진료(right care)를 받도록 보장하여 환자는 합당한 진료 (appropriate care)를 받을 수 있게 하고, 대형병원의 환자집중을 완화시키고, 1차 의료 공급기 반을 확충하기 위함이다. 둘째, 의료자원의 지역 간 균형 분포, 지역 내 의료 자체 충족도, 의료 이용의 편의도와 형평성 등을 개선한다. 끝으로 장기적으로 지역 간 의료기관의 종별 균형 있는 배치와 활용을 통하여 의료공급 효율의 향상, 의료비 절감, 의료재정의 안전에 기여한다는 것이다. 이러한 의료공급체계가 확 5) The World Health Report 2008 - Primary Health Care(Now more than ever).
건강보험 재정지출의 위험요인: 의료서비스 집중화를 중심으로 97 립되지 못하고 의료자원이 효율적으로 공급되지 못한다면 한정된 의료자원을 두고 과잉경쟁 을 벌이게 될 것이고 결과적으로 의료자원의 집중화 현상이 발생하게 될 것이다. 2. 의료서비스 공급의 집중화 의료서비스 집중화에 대한 선행연구는 크게 의료전달체계의 문제점을 제기하고 공급 측면 에서 집중되는 현상을 논의하거나 의료수요자(환자) 측면에서 환자의 집중화(쏠림) 현상에 대한 논의를 하는 등으로 나누어 고찰하고 있다. 1) 의료자원의 집중 오영호(2012)는 병상이 과잉 공급되고 의료자원을 민간이 주도하여 공급하는 것과 같은 비효율적인 보건의료체계는 의료자원이 대형병원(종합병원, 상급 종합병원 등)으로 집중화되 고, 병원 간 과잉경쟁으로 인한 의료자원의 공급과잉은 건강보험 재정 악화로 이어진다고 지 적하고 있다. 우리나라 의료공급체계는 민간 중심으로 구성되어 있어 의료시설, 의료인력, 고 가의료장비 등이 대형병원으로 집중 공급되어 민간 의료기관 간의 경쟁이 치열하므로 의료 기관이 경영수지를 맞추기 위해 새로운 비급여 서비스를 개발하게 됨으로써 보장성 지표 6) 는 좀처럼 개선되기 어려운 처지에 있다. 2) 의료수요자의 집중 강희정(2014)은 대형 상급 종합병원으로 환자쏠림 현상을 두고 의료전달체계의 총체적 부실을 보여주는 현상이라고 지적하고 있다. 환자쏠림은 의료이용과 함께 의료인력, 장비 등 의료자원에 대한 투자를 집중시킴으로써 국가적으로 효율적이고 효과적이며 형평성 있는 의 료시스템의 작동을 어렵게 한다. 시스템 비효율로 인한 낭비는 불필요한 지출을 증가시켜 국 민에게는 급여범위 확대 등의 혜택을 지연시키고 건강보험 재정을 악화시킴으로써 급여범위 축소, 보험료 인상 등의 피해를 초래할 수 있다. 6) 건강보험 보장성 지표는 분석자의 시각에 따라 구분할 수 있다. 첫째, 국민의료비 대비 공공의료비로 나 타낼 수 있다. 여기서 공공의료비는 일반정부 예산과 사회보험기금으로 조달되는 의료비를 지칭한다. 둘 째, 개인의료비 중에서 공공 부문이 차지하는 비율을 나타낼 수 있다. 개인의료비는 개인에게 직접 주어 지는 의료서비스와 의료재 지출로서 공중보건 지출과 행정관리비 등 집단의료비와 대비된다. 셋째, 건강 보험 보장률로 급여율이라고도 하며 건강보험의 보험자 부담분과 본인 부담분(법정본인 부담금과 비급여 부담금 포함) 대비 건강보험의 보험자 부담금을 분자로 하여 산출한다. 건강보험의 보장성 수준을 나타 내는 일반적인 지표로서 사용되지만, 가입자 가구의 평균치라는 점에서 일정한 한계점을 가진다. 여기에 서 사용된 보장성 지표의 개념은 건강보험 급여율을 나타낸다.
98 감사논집 제25호 오영인 김양균(2009)은 대형 상급병원으로 환자가 쏠리는 현상이 계속되면, 중소병원의 경영사정이 악화되고 1차 의료기관이 제 역할을 하지 못함으로써 의료전달체계의 붕괴를 초 래하고 진료대기시간이 길어지고 적정한 진료시간을 보장받을 수 없게 되고, 또한 동일 질환 에 대한 진료비가 상승하여 개인의 부담이 높아질 뿐만 아니라 건강보험 재정도 악화시키는 결과를 초래한다고 보았다. 3) 병원서비스 경쟁과 건강보험 재정 의료서비스 집중과 의료비용의 관계에 관한 실증연구(Robinson & Schaeffer, 2011)에서는 의료시장 집중이 의료비용을 약 30~50% 증가시킨다고 보고하고 있다. 일반적으로 의료비용 의 증가요인으로 의료서비스 수요 증가, 새로운 의료기술 출현, 약가 상승, 정부지원 부족에 따른 원가이전, 정부의 과도한 규제, 의료과실 책임의 증가 등이 지적되어 왔다(AWHP, 2004). 우리나라의 경우 노령화로 인한 의료수요 증가가 심화되고 있는 가운데 의약분업에 따른 의료비용 증가도 나타나고 있다. 새로운 의료기술의 출현에 따른 고가 의료장비의 구입 은 정부의 규제가 미흡한 상황에서 병원들의 수익추구 동기와 맞물려 여타 선진국에 비해 과도한 수준으로 이루어지고 있다. 건강보험 재정에 악영향을 미치는 의료서비스 집중화는 의료비용 증가요인 중에서 의료서비스 수요 증가(3차 진료기관), 새로운 의료기술 출현(고가 장비 구입), 약가 상승(고가액 처방), 정부규제(이용 및 가격규제) 등과 직접 관련된 현상이 다. 의료서비스 집중화는 의료비용이 제대로 관리되지 않을 때에는 반드시 피하여야 한다 (DAF/COMP, 2012). 의료서비스 집중화는 결국 상급 의료기관의 시장지배력을 강화시켜 의 료 소비자에게 비용적 부담을 주는 등 폐해가 클 것이기 때문이다. 선진국에서 의료시장에의 정부규제가 거래비용을 증가시키는 부작용을 낳고 있으나 우리나라의 경우는 이러한 문제와 더불어 의료이용 및 가격에 관한 규제가 실효를 거두지 못해 의료비용을 증가시키는 측면도 없지 않다. 뿐만 아니라 정부지원금 등이 제때에 배정되지 않아 의료비용으로 전가되는 경우 도 발생하고 있다. 이러한 의료비용의 증가는 전 국민 의료보험시대에 결과적으로 건강의료 보험 재정의 악화로 귀결될 것이다. 2012년 OECD Policy Round tables의 병원서비스 경쟁(Competition in Hospital Services) 에서는 각 국가별로 의료비용이 증가하고 있는 데에는 병원 간의 과다경쟁을 지적하고 있다. 의료의 질적 측면에서는 긍정적으로 의료기술의 발전을 초래하지만, 의료비의 증가와 의료소 비자의 부담이 증가하면서 환자의 서비스 이용 수준이 하락하는 것을 우려하고 있다(OECD, 2012). 결론적으로는 정부의 적극적인 개입과 통제가 핵심적이며 정부가 의료제공의 질을 보 장하면서 가격을 통제하는 것이 중요한 역할이라고 지적하고 있다.
건강보험 재정지출의 위험요인: 의료서비스 집중화를 중심으로 99 3. 정책문제의 구조화를 위한 시스템 다이내믹스 기법 1) 정책문제의 구조화를 위한 접근방법 정책문제의 구조화(problem structuring) 단계는 경쟁적으로 형성되는 정책문제들을 비교, 대조하고 평가하는 단계로서, 정책분석에서 가장 중요한 절차 이다(Dunn, 2012: 67). 구조화 작업이 잘 이루어질 때 정책문제의 본질, 범위, 심각성 등에 관한 구체적인 정보가 제대로 생성될 수 있다. 문제의 구조화가 잘 될수록 정책대안의 명확성, 정책목표 또는 가치에 대한 공감대 형성, 정책대안 결과의 예측 가능성이 높아진다(정창호, 2013). 통상적으로 정책결정자는 구조화가 잘 되지 않은 문제를 구조화가 잘 된 정책문제로 개선 시키기 위해서 우선 이해관계자 간 가치의 합의를 만드는 노력이 요구된다. 이를 통해 가치 에 대한 합의가 도출된다면 가치를 실현하기 위한 바람직한 수단이 무엇인지에 대한 합의는 협상을 통해 도출할 가능성이 높아지고 결국 정책결정자는 구조화가 되지 않은 문제를 구조 화된 문제로 변화시킬 수 있다. 정책모형(policy model)은 문제 상황을 단순화하여 표현하는 것이기 때문에 정책모형의 개 발은 문제구조화의 한 형태이다. 정책문제는 문제상황에 있는 구성요소들을 개념화하고 구체 화하여 형성한 정신적 구조물이며, 이러한 구조물을 개념, 도형, 그래프, 수학방정식 등의 모 형으로 표현하여 문제의 체제를 단순화시킬 수 있다. 정책문제 구조화를 위하여 가장 널리 사용되는 분석방법들로는 경계분석, 분류분석, 계층분석, 시네틱스, 브레인스토밍, 복수관점분 석, 가정분석법 등을 들 수 있다. 이들 분석방법론은 다른 정책분석 절차들과 함께 사용할 수 있다. 정책분석가들은 해결방안을 찾아내 주어진 시간과 문제를 정의하는 데 사용할 수 있는 분석적 능력 등을 고려하여 분석에 사용할 방법론을 선택하여야 한다(남궁근 이희선 김선호, 2013; 노화준, 2010). 2) 정책문제의 구조화를 위한 시스템 다이내믹스(System Dynamics) 정책문제의 구조화를 위해 각각의 위험요인에 대해서 시스템 다이내믹스(System Dynamics) 기법을 사용하여 인과관계 지도 형태로 구조화하고자 한다. 복잡하고 다양한 변수 간의 관계 는 전체 시스템상에서 이해되어야만 정확히 문제를 파악할 수 있고, 나아가 파악된 문제를 통해서 정책적 대안을 제시하기 용이하기 때문이다. 시스템 다이내믹스는 다음과 같은 특징 이 있다. 첫째, 시스템 다이내믹스는 시스템의 동태적인 행태변화(dynamic behavior), 즉 시간의 경 과에 따른 시스템의 행태변화에 관심을 둔다는 점이다. 시스템 다이내믹스는 연구하고자 하는 특정변수가 시간의 변화에 따라 어떻게 동태적으로 변화해 나가는지에 기본적인 관심을 둠
100 감사논집 제25호 으로써 관심의 대상이 되는 변수가 시간의 흐름에 따라 어떤 동태적인 변화의 경향을 보이 는지에 보다 큰 관심을 둔다(문태훈, 2002). 둘째, 시스템 다이내믹스는 동태적인 변화의 근본적인 원인을 피드백 구조(feedback structure)에서 찾는다. 피드백 구조란 변수들 간의 인과관계가 상호 연결되어 하나의 폐쇄회 로를 형성하는 것을 의미한다. 외부적인 변수에 의해 시스템의 변화를 설명하는 경우, 시스 템의 행태를 정책적으로 변화시키기 어렵다(김도훈 문태훈 김동환, 1999). 정책의 성공이나 실패원인을 특정변수에 관련된 파라미터에서 기인되었다는 종속변수와 독립변수로 구분하기 보다는 구조적인 측면에서 이해하고 정책처방을 내릴 수 있다(문태훈, 2002). 셋째, 시스템 다이내믹스는 사실적 사고에 초점을 둔다. 이 사실적 사고란 변화가 실제적 으로 어떻게 해서 일어나고 있는지 변화의 과정에 연구의 초점을 맞추는 사고이다. 단선적인 인과관계가 아닌 순환적인 인과관계에 관심을 가짐으로써 정태적인 분석이 아닌 동태적인 분석을 수행할 수 있다는 장점을 지니고 있다. 시스템 다이내믹스 기법은 아래와 같은 절차를 거쳐 수행된다. 첫 번째, 문제를 확인하는 단계이다. 현재의 문제를 확인하고 현재 문제에 영향을 미치는 주요 변수들을 규명하는 것이다. 두 번째 단계는 현재 문제에 영향을 미치고 있는 주요 변수들을 선정하는 과정이다. 시스 템 다이내믹스는 회귀분석과 달리 종속변수에 영향을 미치는 독립변수들 간의 독립성을 가 정하지 않으며 오히려 종속변수와 독립변수의 구분 없이 상호 간의 인과관계를 설정한다. 세 번째 단계는 선정된 인자들의 상호관계에 대한 인과관계지도(Causal Loop Diagram)를 만드는 단계로, 인자들 간의 상호관계를 설정한다. 여러 개의 인과관계들이 하나의 폐쇄된 원을 형성할 때, 이를 피드백 루프(feedback loop)라고 한다. 시스템 구성요인들은 상호 간에 강화고리와 균형고리로 얽히어 이러한 요인 간의 구성요소를 묘사함으로써 상관성을 학습하 는 데 도움을 줄 수 있다. Ⅲ. 의료서비스 공급 집중화 문제의 구조화 1. 의료서비스 공급의 집중화 현상 소득수준의 향상으로 의료소비자의 인식이 변화하고, 의료기술의 발달로 인해 진단 및 치 료 기술이 고도화되고, 각종 의료 관련 제도가 환자 중심으로 변화하면서 의료기관 간의 경 쟁이 심화되고 있다. 경쟁에서 우위를 선점하고 재정적 안정을 위해 의료기관의 외형을 키우 는 전략을 추구하면서 병원의 대형화 추세가 뚜렷하게 나타나고 있다. 소비자 측면에서도 사
건강보험 재정지출의 위험요인: 의료서비스 집중화를 중심으로 101 회 경제적 수준이 높아지면서 고급 서비스, 우수한 의료장비와 전문성이 높은 의료진을 확 보한 3차 의료기관을 선호하는 경향이 뚜렷해지면서(김양균, 2010), 대형병원으로 환자쏠림 현상이 심화되고 있다. 대형병원 쏠림현상은 의료공급체계를 유명무실하게 만들고 비효율적 인 의료 이용으로 건강보험 재정 부실화를 초래할 수 있으며, 환자에게는 빠른 진단과 적절 한 치료로 인한 조기회복을 방해하고, 높은 환자부담과 대기시간 등으로 인한 간접 손실을 야기할 수 있다(유창훈 강성욱 권영대, 2012). 연도 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 외래 요양급여비용 총계(100%)¹ 7,111,905 (100.0%) 7,528,645 (100.0%) 7,744,860 (100.0%) 8,119,954 (100.0%) 9,028,682 (100.0%) 10,170,191 (100.0%) 11,079,414 (100.0%) 11,910,856 (100.0%) 13,405,463 (100.0%) 14,522,300 (100.0%) 15,312,100 (100.0%) 16,375,100 (100.0%) 17,072,700 (100.0%) 18,260,600 (100.0%) <표 1> 요양기관 종별 외래진료비 상대 점유율 (단위: 백만 원) 상급 종합병원 종합병원 병원 의원 703,339 (9.9%) 849,608 (11.3%) 971,597 (12.5%) 1,066,448 (13.0%) 1,202,921 (13.3%) 1,448,238 (14.2%) 1,672,793 (15.1%) 1,870,800 (15.7%) 2,306,674 (17.2%) 2,527,400 (17.4%) 2,675,100 (17.5%) 2,895,400 (17.7%) 3,047,100 (17.8%) 3,223,000 (17.7%) 723,182 (10.2%) 836,762 (11.1%) 1,012,257 (13.1%) 1,110,758 (13.6%) 1,276,613 (14.1%) 1,480,634 (14.6%) 1,665,909 (15.0%) 1,897,937 (15.9%) 2,091,330 (15.6%) 2,328,200 (16.0%) 2,464,200 (16.1%) 2,613,400 (16.0%) 2,823,400 (16.5%) 3,097,600 (17.0%) 379,083 (5.3%) 437,159 (5.8%) 508,905 (6.6%) 577,347 (7.0%) 647,418 (7.2%) 743,934 (7.3%) 873,771 (7.9%) 992,877 (8.4%) 1,197,329 (8.9%) 1,367,000 (9.4%) 1,487,700 (9.7%) 1,648,800 (10.1%) 1,755,100 (10.3%) 1,850,100 (10.1%) 5,306,300 (74.6%) 5,405,116 (71.8%) 5,252,101 (67.8%) 5,445,402 (66.4%) 5,901,730 (65.4%) 6,497,384 (63.9%) 6,866,941 (62.0%) 7,149,242 (60.0%) 7,810,130 (58.3%) 8,299,700 (57.2%) 8,685,100 (56.7%) 9,217,500 (56.3%) 9,447,100 (55.3%) 10,089,900 (55.3%) 주: 상급 종합병원, 종합병원, 병원(요양병원 포함), 의원의 외래요양 급여비용의 총계와 이에 대비 한 각 기관별 구성 비율임 자료: 2014 건강보험통계연보(2015)
102 감사논집 제25호 2000년대 이후 급속도로 증가하고 있는 대형병원(종합병원, 상급 종합병원)의 외래진료비 규모와 점유율은 <표 1>과 같다. 외래요양 급여비용은 2001년 7조 1000여억 원에서 2014년 18조 2000여억 원으로 두 배 이상 증가하였다. 이 중에서 상급 종합병원의 외래진료 점유율 은 9.9%에서 17.7%로 증가한 반면 의원의 외래진료비 점유율은 74.6%에서 55.3%로 급감한 것을 알 수 있다(건강보험심사평가원, 2015). 대형병원의 외래진료비가 증가하는 추세는 외래다빈도 상별분포 <표 2, 3>을 보면 좀 더 명확하게 알 수 있다. 당뇨, 인슐린 처방이 필요없는 고혈압과 같이 의원급 의료기관에서 치료 가능한 경증 만성질환에 대해 대형종합병원과 의원급 병원이 외래환자를 두고 직접적으로 경쟁을 하는 양상이 전개되고 있는 것이다. <표 2> 요양기관 종별 외래다빈도 상별분포 구분 빅4병원 상급 종합 종합병원 병원 의원 1위 암 암 감기 감기 감기 2위 당뇨 당뇨 본태성 고혈압 정상임신의 관리 본태성 고혈압 3위 본태성 고혈압 감기 암 본태성 고혈압 배통 4위 만성바이러스 간염 감기 당뇨 기타 추간판장애 5위 감기 협심증 뇌경색증 무릎관절증 당뇨 (감기+당뇨+ 본태성 고혈압) 의원 내원일수 점유율 8.4% 10.4% 17.8% 18.6% 28.8% 자료: 2014 건강보험통계연보(2015) 당뇨
건강보험 재정지출의 위험요인: 의료서비스 집중화를 중심으로 103 내원일수 점유율 총진료비 점유율 급여비 점유율 <표 3> 공통 다빈도상병의 요양기관 종별 점유율 (단위: %) 당뇨 본태성 고혈압 감기 천식 위염 및 십이지장염 상급 종합 7.2 2.6 0.6 3.1 1.5 종합 11.9 3.6 3.0 7.3 6.1 병원 632 5.6 3.9 4.7 6.6 의원 74.7 85.4 92.5 84.9 85.8 계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 상급 종합 18.0 5.9 1.7 9.0 4.7 종합 21.0 11.2 5.4 12.9 12.6 병원 6.7 7.1 4.7 5.4 9.6 의원 54.3 75.8 88.2 72.7 73.1 계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 상급 종합 12.0 2.9 0.8 4.8 2.8 종합 17.2 8.5 4.1 10.1 9.6 병원 6.6 6.4 4.3 5.1 8.8 의원 64.2 82.2 90.8 79.9 78.8 계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 자료: 2014 건강보험통계연보(2015) 2. 의료공급자 요인 1) 병원 간 서비스 경쟁 선행연구(DAF/COMP, 2012)에 의하면 병원들의 서비스 질 경쟁은 보다 나은 의료서비스 라는 결과물을 낳지만 의료비용을 줄이지 못하는 것으로 알려져 있다. 당초에 의료서비스에 대한 시장중심 접근은 기존에 의료서비스에 대한 규제가 너무 심해 의료서비스의 질을 떨어 뜨렸기에 서비스 질을 떨어뜨리지 않고 의료비용을 줄이는 생산성 제고 목적으로 도입되었 다. 그러나 정부규제의 완화는 결국 병원의 이윤추구 동기(profit-seeking incentives)를 강화시 키는 결과를 초래할 수 있다. 우리나라의 경우 비록 비영리 형태를 취하고 있으나 병원의 잉 여수익 이월이 허용되고 종별수가제로 상급 의료기관의 수익추구 동기는 현재화되고 있다. 수익극대화 동기에 따라 의료기관이 수익을 추구하게 될 경우에는 의료인력이나 고가의료장 비의 집중화는 심화될 우려가 있다. 병원 간의 경쟁에서 성공하는 비결은 의사의 수준보다는 갖추어져 있는 장비와 고 급 인테리어 같은 시설에 따라 달라지는 것 같습니다. 새로운 기계나 검사장비를
104 감사논집 제25호 비싼 비용으로 들여서 열심히 홍보하고 있는 것도 그런 이유입니다.(C 전문의, 2차 병원 원장) 1차 병원 개업비용이 최근 몇 년 사이에 큰 폭으로 증가했는데 각종 검사장비와 고급 시설을 갖추는 것이 기본이기 때문입니다. 당뇨, 고혈압과 같은 일반 성인병을 치료하는 방법은 병원의 규모와 상관없이 비슷합니다. 다만 환자들의 인식이 대형 병원으로 가면 더 좋은 치료를 받을 것이라는 기대를 가지고 있고, 대형병원에서 진료받더라도 진료비 차이가 크지 않기 때문에 더욱 큰 병원을 선호하는 것 같습니다. (L 내과전문의, 1차 내과병원 내과과장) <표 4>에 나타나는 것과 같이 병원급 의료기관의 수익률은 병원의 규모가 클수록 증가하 는 반면 규모가 작을수록 의료수익 및 외래수익의 증가율은 하락하는 것을 알 수 있다. <표 4> 병원급 의료기관 의료수익과 외래수익 증가율 (단위: %) 구분 연도 평균 상급 종합 300병상+ 160-299병상 160병상- 병원 의료수익 증가율 외래수익 증가율 03 2.3 5.3 3.5 4.8 3.0-0.9 04 9.8 14.7 10.1 6.2 17.8 9.4 05 9.8 9.1 8.8 10.8 3.1 10.8 06 7.2 9.3 11.4 10.6-2.1 9.6 07 9.5 15.1 9.5 7.9 8.7 6.4 11 4.5 5.0 5.7 4.4 6.2 2.6 12 5.9 4.7 7.5 3.9 6.6 6.9 13 4.2 4.0 4.3 4.5 5.2 6.6 01-0.8-4.0-4.0 4.7 5.8-7.8 02-0.4 7.1 0.7 3.5-0.3-5.6 03 5.2 9.8 7.6 5.0 1.7 3.4 04 12.8 20.7 11.5 6.7 27.2 6.2 05 14.9 13.5 11.7 17.2 16.2 16.7 06 5.2 4.3 7.4 5.7-3.5 3.4 07 7.8 9.4 11.0 10.0 10.3 3.2 09 14.7 11.6 14.7 17.7 18.5 11.2 12 7.7 5.4 14.3 15.0-0.2 4.3 13 4.3 4.0 5.4 2.8-1.1 3.1 주: 수익증가율(%)=(당기수익-전기수익)/전기수익 100 자료: 2013 병원경영분석(한국보건산업진흥원, 2014)
건강보험 재정지출의 위험요인: 의료서비스 집중화를 중심으로 105 2) 의료자원의 집중화 보건의료자원은 국가 보건의료체계의 하부구조를 이루는 가장 중요한 요소이므로 정확한 보건의료 수요와 현실을 파악하고 보건의료 공급능력을 조사하여 합리적이고 효율적으로 공 평하게 배분하는 것이 중요하다(오영호 신호성 이상영 김진현, 2007). 특히 보건의료자원 의 과잉공급은 공급자 유인수요 및 과다경쟁으로 인한 국민의료비 증가를 유발시킬 뿐만 아 니라 의료서비스 수요자를 집중시켜 의료비용(대기시간, 진료시간과 치료비 등)을 증가시키 고 건강보험 재정 건전성을 악화시키는 악순환 고리를 만드는 주요 원인이 된다. 민간 의료기 관 간의 경쟁이 치열한 상황에서 의료기관이 경영수지를 맞추기 위해서는 새로운 비급여 서 비스를 개발하게 되므로 보장성 지표 7) 는 좀처럼 개선되기 어려운 처지에 있다(오영호, 2012). (1) 의료시설의 집중화 의료시설은 상급 종합병원과 요양병원 중심으로 확장되고 있다. 2008년부터 2012년까지 4년 사이에 상급 종합병원의 병상은 49.3%의 증가율을 보였다. 외래진료를 중심으로 그 역할을 담당해야 하는 의원의 경우에도 2012년 의원의 총 병상 수는 9만 4820개로 전체 병상의 16.8%가 의원병상이다. 우리나라의 이러한 병상 수 증가는 OECD 회원국의 경우와는 다른 양상이다. OECD 회원국의 경우에는 일반적으로 병상 수가 정체되거나 감소하는 추세에 있다. 8) (2) 의료인력의 집중화 의료인력이 부족하면 의료서비스의 가격이 상승할 뿐만 아니라 의료서비스를 필요로 하는 사람들이 제때 의료서비스를 이용하지 못하게 되고, 반대로 의료인력이 과잉되면 사회적 낭비 와 더불어 공급자의 유인수요로 국민의료비가 증가하게 된다(Greenberg & Cultice, 1997). (3) 의료장비의 집중화 OECD Health Data 에 따르면 우리나라는 인구 100만 명당 35.9대의 CT 보유국으로서 7) 건강보험 보장성 지표는 분석자의 시각에 따라 구분할 수 있다. 첫째, 국민의료비 대비 공공의료비로 나 타낼 수 있다. 여기서 공공의료비는 일반정부 예산과 사회보험기금으로 조달되는 의료비를 지칭한다. 둘 째, 개인의료비 중에서 공공 부문이 차지하는 비율을 나타낼 수 있다. 개인의료비는 개인에게 직접 주어 지는 의료서비스와 의료재 지출로서 공중보건 지출과 행정관리비 등 집단의료비와 대비된다. 셋째, 건강 보험 보장률로 급여율이라고도 하며 건강보험의 보험자 부담분과 본인 부담분(법정본인 부담금과 비급여 부담금 포함) 대비 건강보험의 보험자 부담금을 분자로 하여 산출한다. 건강보험의 보장성 수준을 나타 내는 일반적인 지표로 사용되지만, 가입자 가구의 평균치라는 점에서 일정한 한계가 있다. 여기에서 사용 된 보장성 지표의 개념은 건강보험 급여율을 나타낸다. 8) http://data.oecd.org/healtheqt/hospital-beds.htm 참조.
106 감사논집 제25호 OECD 회원국 평균인 23.2대보다 1.5배 정도 많다. MRI도 우리나라는 인구 100만 명당 21.9 대로서 OECD 회원국 평균 보유 대수인 12.2대보다 1.7배 정도 높다(OECD, 2013). PET는 1994년 서울대학교 병원을 시작으로 2003년부터 본격적으로 도입되기 시작했고, 수도권 상급 종합병원 중심으로 보유하고 있다. CT와 MRI는 대형병원은 물론 소규모 병원 및 적지 않은 의원급 의료기관도 보유하고 있으며 2008년 기준으로 100병상 미만 병원의 20%가, 100병상 이상 병원의 33% 이상이 MRI를 보유하고 있다. 이렇게 고가의료장비가 과다하게 도입되고 확산된 배경에는 의료기관 종별 기능의 혼재로 인한 의료전달체계의 비효율이 자리하고 있다. <표 5> 우리나라 연도별 고가의료장비 보유 대수 및 연평균 증가율 (단위: 인구 100만 명당 보유 대수) 구분 1995 2000 2005 2010 2011 2012 연평균 증가율(%) 전산화단층촬영장치(CT) 15.4 28.4 32.3 35.3 35.9 37.1 5.3 자기공명전산화단층촬영장치(MRI) 3.9 5.4 12.1 19.9 21.3 23.5 11.1 유방촬영장치(Mammographs) - 13.3 28.8 48.09 52.1 54.8 12.5 감마카메라(Gamma Camera) - - 3.1 4.8 5.3 5.5 8.5 양전자방출전산화단층촬영장치(PET) - - 0.7 3.1 3.3 3.8 27.3 혈관조형촬영장치(Angio) - - - 8.0 7.6 8.0 0.0 방사선 치료장비 (Radiation Therapy Equ.) 4.1 5.3 4.5 5.4 5.6 5.4 1.6 체외충격파쇄기(ESWL) 3.6 4.4 9.2 14.7 13.0 13.5 8.1 자료: OECD Health Data(2013) <표 5>는 고가의료장비 전체 수급현황을 보여주고 있다. 병원 간의 경쟁이 심화됨으로써 과잉진료의 양상은 상급 종합병원에서뿐만 아니라 의료기관 전체적으로 만연해 있다고 볼 수 있다. 의료기관 종별에 따라서 보유 현황을 나누어 살펴보면 CT와 MRI 보급의 증가 양상에 대 한 보다 정확한 내용을 파악할 수 있다. 우선 CT의 경우를 살펴보면 2010년을 기준으로 의 원급 및 병원급 의료기관에서 전체의 70% 이상을 보유하고 있는데 1990년대 중반 이후의 급격한 보급 증가는 의원급 의료기관과 병원급 의료기관에서의 도입 증가에 기인하는 것을 알 수 있다. 2000년에 들어오면서 의원급 의료기관에서는 이러한 증가세가 감소하는 경향이 뚜렷하나 병원급 의료기관에서는 여전히 증가하고 있다. MRI의 경우 2010년을 기준으로 의 원급 및 병원급 의료기관에서 전체 기기의 50%를 보유하고 있다. MRI 증가는 1990년대 중 반부터 2000년대 중반까지는 종합병원급 의료기관이 증가세를 선도하였으며 최근에는 병원 급 의료기관이 도입 증가를 선도하고 있는 양상이다.
건강보험 재정지출의 위험요인: 의료서비스 집중화를 중심으로 107 3) 의료서비스 공급자 요인과 인과지도 수익극대화 동기가 국가의 통제나 제약 없이 3차 진료기관의 의료시설이나 의료장비에 투 자된다면 이들 3차 기관의 의료서비스 수준은 향상될 것이고 3차 진료기관의 이용자 수가 증가하여 다시 3차 진료기관의 수익이 상승되는 양의 피드백 루프를 형성한다. 즉 3차 의료 기관의 수익이 증가하면 병상 수를 늘리는 등 시설에 재투자하고 고가의료장비를 구입하여 의료서비스 수준을 향상시키면 3차 의료기관의 시설 및 병상이용률을 증가시키고, 이는 다시 수익으로 이어지면서 이익이 극대화된다. 수익극대화 동기는 의료인력의 집중화에도 양(+)의 영향을 미치는데, 고급 의료인력을 확보할 수 있게 되면서 의료서비스 수준을 더욱 차별화시 킴으로써 환자들의 집중화를 가속시킨다. 수익극대화 동기가 강할수록 의료인력의 3차병원으로 의 집중화 정도가 심해질 것이고, 이로 인해 <그림 1>에서와 같이 1, 3차 간 의료서비스 수준 차이는 더욱 커져 다시 3차 진료기관으로 집중되는 현상이 양의 피드백 루프로 나타나 있다. <그림 1> 의료서비스 공급자적 요인과 인과지도 병원 간 경쟁 의료인력 수준 건강보험 재정 의료시설 수준 의료자원의 집중화 수익극대화 고가의료장비 경쟁유발정책 의료소비자의 선택에 의해 상급 진료기관 특히, 3차 진료기관의 이용자 수가 증가하면 3차 기관의 수익은 증가하게 된다. 우리나라의 경우 종별가산율제도에 의해 의료수가가 차등 적 용되기 때문에 이용자 수의 증가는 3차 기관의 수익을 더 많이 발생시키게 된다. 이러한 수익 증가에 따라 3차 기관은 더 많은 환자를 유치할 수 있도록 의료시설에 재투 자를 하고 병상 수를 늘릴 수 있고, 고가의료장비를 구입하고(오영호, 2012) 우수한 의료인력 을 충원할 수 있는(김춘배 외, 2012) 여유를 갖게 되므로 1, 2차 진료기관에 비해서 매우 높 은 의료서비스 수준을 유지할 수 있다. 이렇게 발생한 의료서비스 격차는 3차 진료기관의 이
108 감사논집 제25호 용자 수를 지속적으로 증가시키는 요인이 되는데 앞서 설명한 진입장벽이나 통제시스템이 제대로 작용하지 않는다면 3차 기관으로 환자가 집중되는 현상은 계속될 수밖에 없으며 이 는 3차 진료기관의 선순환구조를 창출함으로써 3차 기관의 수익은 계속 증가하고 이에 따라 의료소비자의 의료비용이 계속 증가할 수밖에 없는 악순환 고리가 만들어진다. <표 6> 의료공급자 측면에서의 의료집중화 영향요인 설문결과 N 평균 표준편차 분산 의료인력 수준 38 3.9474.89887.808 수익극대화 38 3.9211.67310.453 경쟁유발정책 38 3.8158.80052.641 의료시설 수준 38 3.7895.70358.495 고가의료장비 38 3.7105.80229.644 병원 간 경쟁 38 3.6842.84166.708 유효한 N(목록별) 38 위와 같이 전문가집단의 인터뷰와 설문조사의 결과표를 보면, 의료공급자 측면에서 의료자 원이 집중화되는 주요 요인으로 의료인력의 수준과 수익극대화 동기가 경쟁을 유발하는 정 책과 함께 주요한 요인으로 작용하고 있다. 앞에서 논의한 의료공급자 측면에서 의료자원 집중화 현상을 피드백 루프로 나타내면 다 음과 같다. 3. 의료수요자 요인 1) 의료수요자의 집중화 강희정(2014)은 대형 상급 종합병원으로 환자쏠림 현상을 두고 의료전달체계의 총체적 부실을 보여주는 현상이라고 지적하고 있다. 환자쏠림은 의료이용과 함께 의료인력, 장비 등 의료자원에 대한 투자를 집중시킴으로써 국가적으로 효율적이고 효과적이며 형평성 있는 의 료시스템의 작동을 어렵게 한다. 시스템 비효율로 인한 낭비는 불필요한 지출을 증가시켜 국 민에게는 급여범위 확대 등의 혜택을 감소시키고 건강보험 재정을 악화시킴으로써 급여범위 축소, 보험료 인상 등의 피해를 초래할 수 있다. 대형 상급병원으로 환자가 쏠리는 현상이 계속되면, 중소병원의 경영사정이 악화되고 1차 의료기관이 제 역할을 하지 못함으로 인해 의료전달체계의 붕괴를 초래하고 진료대기시간이 증가하며 적정한 진료시간을 보장받을 수
건강보험 재정지출의 위험요인: 의료서비스 집중화를 중심으로 109 없게 된다. 또한 동일 질환에 대한 진료비가 상승하여 개인의 부담이 높아질 뿐만 아니라 건 강보험 재정도 악화시키는 결과를 초래한다(오영인 김양균, 2009). 2) 의료소비자의 선택 이론상, 의료소비자의 선택은 보다 양질의, 그리고 낮은 비용으로 의료서비스를 제공하도 록 병원 간의 경쟁을 촉발한다(Dixon, A. et al., 2010: 7). 이러한 환자의 선택이 이루어지려 면 환자에게 선택능력, 선택의사, 판단정보가 있어야 한다. 그러나 의료서비스는 소비 전후에 그 품질을 평가하는 것이 어려워 신뢰재(credence goods)의 특성을 갖는다. 우리나라의 경우 처럼 가정의나 지역보건의(general practitioner) 제도가 제대로 운영되지 못하는 지역에서는 더욱 의료서비스 질에 대한 의료소비자의 접근성이 떨어질 수밖에 없다. 만일 상급 의료기관 에의 접근이 엄격하게 제한받는다면 일반적으로 병원의 지리적 위치가 환자의 병원 선택에 중요한 영향변수가 되겠으나(Audit Commission and Healthcare Commission, 2008), 그렇지 않 다면 수술 성공률, 청결 수준, 의사소통 수준, 의사의 명성, 통원치료 용이성, 병원 명성, 대 기시간 등 의료서비스 품질에 대한 환자의 관심이 높을 수밖에 없다(Coulter et al., 2005). 전 문가 조사결과에서도 알 수 있듯이, 전문의의 명성이 의료서비스 선택의 가장 중요한 요인으 로 꼽히고 있다. <표 7> 의료수요자 측면에서의 의료집중화 영향요인 설문결과 N 평균 표준편차 분산 의료인력의 명성 38 4.3158.52532.276 소비자 경제력 차이 38 3.8684.66459.442 의료기관 환경 38 3.8684.62259.388 민영의료보험 38 3.7895.77661.603 병원접근성 38 3.6842.66191.438 의료공급체계 38 3.1579.78933.623 유효한 N(목록별) 38 이러한 결과로 <표 8>과 같이 급성기관지염이나 급성상기도 감염과 같은 감기를 치료하기 위해서 상급 종합병원을 이용하면서 의원급 진료비의 3배의 치료비를 부담하는 것을 마다하 지 않고 있는 것을 알 수 있다. 이것은 진료기관에 따른 진료비 본인부담금의 차이가 환자들 이 대형병원을 선택하는 데 있어서 제한요인이 되지 못하고 있음을 보여준다.
110 감사논집 제25호 <표 8> 2009년 주요 외래다빈도 상병의 요양기관종별 내원일당 진료비 순위 상병명 내원일당 진료비(원) 상급 종합병원 종합병원 병원 의원 1 급성기관지염 30,937 18,733 14,504 11,132 4 급성상기도 감염 45,448 24,011 14,973 11,364 8 위염 및 십이지장염 51,909 35,078 24,692 14,716 9 급성코인두염 34,001 19,345 13,847 11,291 11 본태성 고혈압 29,738 22,642 17,000 12,052 기타 인슐린 - 비의존성 당뇨병 자료: 건강보험심사평가원(2010) 43,853 31,892 20,201 14,243 <표 9> 2009년 주요 외래다빈도 상병의 요양기관종별 본인부담액 기관종별 소재지 환자 구분 본인부담액 상급 종합 병원 모든 지역 일반환자 의약분업 예약환자 진찰료 총액+(요양급여비용 총액-진찰료 총액) 60/100 진찰료 총액+(요양급여비용 총액-약가총액-진찰료 총액) 60/100 +약가 총액 30/100 종합병원 동 지역 읍 면 지역 일반환자 의약분업 예약환자 일반환자 의약분업 예약환자 요양급여비용 총액 50/100 (요양급여비용 총액-약가 총액) 50/100+약가 총액 30/100 요양급여비용 총액 45/100 (요양급여비용 총액-약가 총액) 45/100+약가 총액 30/100 병원, 치과병원, 한방병원, 요양병원 의원, 치과의원, 한의원, 보건의료원 보건소, 보건지소, 보건진료소 동 지역 읍 면 지역 모든 지역 모든 지역 일반환자 의약분업 예약환자 일반환자 의약분업 예약환자 요양급여비용 총액 40/100 (요양급여비용 총액-약가 총액) 40/100+약가 총액 30/100 요양급여비용 총액 35/100 (요양급여비용 총액-약가 총액) 35/100+약가 총액 30/100 요양급여비용 총액 30/100 (요양급여를 받는 자가 65세 이상인 경우에는 요양급여비용 총액이 보건복지부령으로 정하는 금액을 넘지 아니하면 보건복지부령으로 정하는 금액) 요양급여비용 총액 30/100 (요양급여비용 총액이 보건복지부령으로 정하는 금액을 넘지 아니하면 보건복지부령으로 정하는 금액) 자료: 건강보험심사평가원(2010)
건강보험 재정지출의 위험요인: 의료서비스 집중화를 중심으로 111 <표 10> 2008년 요양기관종별 본인부담 현황(전체) (단위: 원, %) 본인부담률 종별 건당 진료비 계 건강보험 보장률 법정 비급여 계 본인부담률 본인부담률 상급 종합 288,326 100 55.0 45.0 17.9 27.1 종합병원 163,281 100 58.9 41.1 20.9 20.2 병원 125,714 100 53.1 46.9 20.0 26.9 의원 21,375 100 66.3 33.7 22.2 11.5 약국 18,946 100 70.1 29.9 27.9 2.0 자료: 2008년도 건강보험환자 진료비 실태조사(최기춘 외, 2009) 다시 말해 환자들은 좋은 의료시설에서 명성이 높은 의사에게 양질의 의료서비스를 받고 자 한다(Burge et al., 2004). 따라서 의료서비스 공급을 제한하지 않는다면 환자들은 자신의 경제적 능력과 정보범위 내에서 최고의 서비스를 받고자 할 것이고 이것은 대형 상급병원에 의 집중으로 나타날 것이다. 우리나라 사람만큼 큰 병원을 선호하는 경우도 드물지요. 선진국은 대부분 마을 병 원부터 찾는 데 말이지요. 정부의 이용규제가 잘 안 되는 측면도 있지만 그것보다 국민적 성향이 그렇다고 봅니다.(K 교수, 대학교, 한국연금학회 회장) 3) 소비자 선택 요인의 인과지도 현재 국가에서 시행하는 제한정책으로는 1, 2, 3차 진료기관으로 역할을 분담하고 중증질 환과 수술은 3차 기관에서, 만성적이고 가벼운 질병에 대해서는 1차 기관에서 진료를 받을 수 있도록 구분하고 있다. 또한, 3차 진료기관을 이용하는 환자들은 1차에 비해 높은 본인부 담금을 지불해야 하는데 이것이 진입장벽으로서의 역할을 할 수 있다. 그런데 3차 의료서비 스 본인부담금은 국민들의 실손의료보험 가입의 증가로 인해 진입장벽으로서의 역할을 제대 로 하지 못하고 있고(김대환 이봉주, 2013; 김승모, 2011), 1, 3차 간 의료비용의 차이도 3차 의료기관을 이용하는 환자 수를 줄이지 못하고 있다(김효정 김영훈 김한성 우정식 오수 진, 2013). 불과 몇 년 사이에 일정 규모 이상의 병원에는 환자들 개인보험회사에 제출할 제 증명을 전문으로 발급해 주는 창구가 별도로 생겼습니다. 민간보험 가입이 급증하 면서 환자들 본인부담이 없어지니까 대형병원으로 몰려가고 있는 것 같습니다.(J 간 호사, 종합병원)
112 감사논집 제25호 위 인터뷰처럼 환자들이 가입한 민영의료보험으로 인해 1, 3차 간 의료비용의 차이를 무 색하게 만들고 있는 실정에서 환자들이 3차병원으로 집중되는 것은 당연한 현실이라고 볼 수 있다. 결국 정보 비대칭(asymmetric information)이 존재하는 상황에서 실손의료보험의 혜택을 받 는 의료소비자들은 지리적 위치, 비용, 의료서비스 질 등 기존의 선택기준보다는 환자들의 준거점이 되는 1차 기관보다 더 나은 명성을 가진 것으로 인식되는 상급 의료기관을 선호할 수밖에 없을 것이다(노성현 김빛나 문병찬, 2010). <그림 2>에서 볼 수 있듯이 이러한 인 과구조는 결국 환자들의 제3차 진료기관 이용을 증가시킴으로써 의료서비스 집중화를 초래 하는 결과를 낳게 된다. <그림 2> 의료소비자의 선택에 관한 인과지도 의료인력 수준 건강보험 재정 병원 간 경쟁 의료시설 수준 의료자원 집중화 의료기관환경 의료서비스 공급집중화 수익극대화 고가의료장비 의료기관 서비스 수준 의료인력의 명성 종별의료비 본인부담금 의료기관 종별 제한제도 경쟁유발정책 민영의료보험 가입률 4. 정부정책적 요인 1) 의료공급체계에 대한 통제 우리나라의 의료서비스 제공은 미국이나 일본과 마찬가지로 민간의 공급에 의존하고 있는 것이 사실이다(권순원, 1992). 의료공급체계 도입의 목적은 의료의 지속성 확보와 적정 진료 보장, 의료자원의 지역 간 균형분포, 지역 내 의료충족도 개선, 의료이용의 편의도와 형평성 을 도모하기 위함이다(임금자, 2010). 의료공급체계는 의료기관의 기능을 구분하고, 진료권제 도와 환자의뢰제도에 따라 의료서비스가 단계적으로 이루어지도록 마련되었다. 1998년 규제 개혁 차원에서 진료권제도가 폐지되고 현재는 의료기관 기능 구분과 환자진료 의뢰제도를
건강보험 재정지출의 위험요인: 의료서비스 집중화를 중심으로 113 통해 공급체계를 운영하고 있다(보건복지부, 2001). 고급 의료장비와 의료인력이 집중되어 있는 상급 종합병원으로 환자가 쏠리는 현상은 자 연발생적이라고 할 수 있다. 그러나 상급 종합병원이 경증 외래환자를 적극적으로 유치하는 현상을 방관하는 현행 의료공급체계는 병원 간 과잉경쟁을 부추기고 의료자원과 건강보험 재정의 극심한 낭비를 초래하고 있다. (1) 의료법 에 의한 통제 의료법 제3조 제2항에서는 의원급 의료기관을 외래환자를 대상으로 각각 그 의료행위를 하도록 규정하고 있으며 제3호에서는 입원환자를 대상으로 의료행위를 하는 의료기관으로서 병원급 의료기관을 규정하고 있다. 제3조의2에서 병원급 의료기관 중에서 입원병상 30개 이 상의 병원 등을 재규정하고, 제3조의3에서는 종합병원, 제3조의4는 종합병원 중에서 중증질 환에 대하여 난이도가 높은 의료행위를 전문적으로 하는 종합병원을 상급 종합병원으로 지 정할 수 있도록 하고 있고, 제3조의5에서는 병원급 의료기관 중에서 특정 진료과목이나 특정 질환 등에 대하여 난이도가 높은 의료행위를 하는 병원을 전문병원으로 지정할 수 있도록 규정하고 있다. 의료법 에는 의료이용에 관한 제한 규정이 없기 때문에 의료서비스 수요자인 환자는 진 료기관의 접근성과 명성, 개인의 경제적 능력 등을 종합적으로 고려하여 개인의 선호에 따라 종별 의료기관을 선택하여 진료를 받을 수 있다. 의료법 에서는 이처럼 의료기관의 종별 기 능에 대해서만 명시하고 있을 뿐 명확한 구분이 없으며, 이를 위반할 경우에 대한 제재 규정 도 없다. 의원에서도 충분히 진료가 가능한 고혈압이나 당뇨 감기 등의 환자도 대학병원급 의 대형병원을 선택할 수 있는 것이다. (2) 국민건강보험법 에 의한 통제 국민건강보험법 에서는 1단계 진료기관으로 1차 의료기관인 의원급과 2차 의료기관인 병 원급을, 2단계 진료기관은 종합병원 이상 3차 의료기관으로 구분하고 있다. 국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙에 따르면 환자는 먼저 의료법 에 규정된 상급 종합병원을 제 외한 의료기관을 이용해야 한다(1단계)고 규정하고 있다. 그리고 의원, 병원(종합병원 포함) 의 의사소견이 기재된 건강진단, 검진결과서 또는 요양급여 의뢰서를 제출해야 상급 종합병 원 이용이 가능하도록 규정하고 있다(제2조). 이처럼, 상급 진료기관에서 진료를 받기 위해서는 의사의 소견이 기재된 건강진단, 검진결 과 등 요양급여의뢰서를 발급받아야 하지만 실제로는 종별 규정이 엄격하게 적용되지 않고 있다.
114 감사논집 제25호 (3) 본인부담률 차등제 법률에서 정한 단계적 의료이용을 유도하기 위한 수단으로서 의료기관 종별 가산율과 환 자 본인부담률 차등제를 두고 있다. 그러나 의료기관 종별 기능이 중복되어 있고, 환자의 본 인부담률의 차등제 실시에도 불구하고 실손의료보험 등 민간보험의 가입이 증가함에 따라 환자 본인이 부담하는 실질 부담률은 높지 않기 때문에 환자들은 의료기관을 단계적으로 이 용하지 않고 자신이 원하는 의료기관을 자유롭게 선택하고 있는 실정이다. (4) 의료소비자에 대한 통제 정부는 의료기관 기능 재정립 기본계획(2011) 을 통해 단계적으로 환자쏠림 완화정책을 펴고 있다. 의료기관 종류별 표준업무규정 제정( 11. 6), 경증외래환자 약국 본인부담 차등제 ( 11. 10), 의원급 만성질환관리제( 12. 4) 등을 시행하고, 상급 종합병원의 지정 및 평가에 관한 규칙 을 입법예고하고 시행에 들어갔다. 동네 의원에서 이용 가능한 경증 만성 외래질 환으로 상급 종합병원을 이용하는 환자는 약국 본인부담금을 더 내도록 하고, 경증질환 비율 은 줄이고 중증질환 진료를 늘리도록 지정기준을 강화함으로써 상급 종합병원에 대한 경증 질환자의 접근을 제한하고 있다. 또한 사전협의 의무화를 통해 상급 종합병원의 병상 증설을 억제함으로써 대형 상급 종합병원의 환자수용능력을 통제하고 있다. 2) 의료자원의 집중화에 대한 통제 우리나라의 고가의료장비의 공급은 국제 평균을 상회하는 정도로 과잉되고 있다. 의료전달 체계가 확립되어 있지 않고 의사결정이 분권화되어 있는 민간 중심의 의료공급체계에서 고 가장비의 도입과 사용을 제한한다는 것은 제도적으로 한계가 있을 수밖에 없다(오영호 최정 수 이난희, 2009). 고가의료장비의 보유 자체를 무리하게 억제하게 되면 고가의료장비 자체 가 이권으로 작용하거나 기존의 보유기관이 기득권을 누리게 될 우려가 있다. 현재 우리나라 에서 행하는 의료장비에 대한 통제는 의료법 제38조(특수의료장비의 설치 운영)의 내용을 구체화하여 특수의료장비 설치 및 운영에 관한 규칙 에서 운영하고 있다. 본 규칙의 제정 동기는 국민건강보험재정건전화특별법 (2002. 1. 19, 법률 제6620호)이 제정됨에 따라 특수 의료장비의 적정한 설치와 활용을 위하여 의료기관에서 설치 운영하는 특수의료장비의 등 록절차, 설치인정기준 및 품질관리검사의 절차 등을 정하고, 특수의료장비에 대한 관리체계 를 확립하려는 것이다. 의료영상에 대해서는 한국의료영상품질관리원에서 행하는데, 국민보건 향상의 이념을 바탕 으로 의료영상의 품질관리검사, 교육, 연구 등을 위한 사업을 수행하여 우리나라 의료영상의 질 향상과 국민보건 증진에 기여함을 목적으로 설립되었다.
건강보험 재정지출의 위험요인: 의료서비스 집중화를 중심으로 115 3) 정부정책적 요인을 포함한 종합 인과지도 <그림 3>에서 볼 수 있듯이 의료이용 및 가격규제를 위한 정부의 개입이 실효성을 갖지 못하는 가운데 환자들이 3차 의료기관에 집중됨으로써 1차 진료기관 이용률과 해당 기관의 서비스 수준은 떨어지고 3차 기관의 이용률과 서비스 수준은 증가하는 의료공급체계의 변화 가 목격된다. 이러한 의료시장에의 정부개입 실패는 의료서비스 집중화를 초래함으로써(최성 두, 1996; 임금자, 2010), 의료시장의 양극화를 촉발하였고 이는 결국 의료소비자의 의료비 증가로 이어지거나 증가된 보험급여로 인한 건강보험 재정의 건전성 악화로 귀결될 수밖에 없다. 본 연구에서는 주로 의료서비스 집중화가 건강보험의 재정건전성에 영향을 미치는 요인을 집중적으로 조명함으로써 건강보험 지출 측면의 관리 효율성을 제고할 수 있도록 하는 데 초점을 맞추었다. 먼저, 의료자원의 집중화는 의료공급체계의 영향을 받아 의료소비자를 집 중시키게 되고, 의료자원의 집중화와 의료소비자의 집중화를 통해 건강보험 재정의 지출이 증가하여 건강보험 재정의 건전성이 저해되는 인과관계를 종합적으로 나타내면 <그림 3>과 같은 인과지도로 표현할 수 있다. 즉 3차 의료기관으로 환자가 집중되면서 건강보험 지출이 늘어나는 것과 의료시설이나 인력 및 장비가 집중되면서 3차 기관의 진료 건수가 늘어나고 병상이용률이 증가하면서 건강보험 재정이 악화되는 모습을 보여주고 있다. 각 종별 의료서비스 수준의 격차는 3차 진료기관으로 환자를 집중시키는 현상을 가속화 하는데, 행위별 수가제와 종별가산율을 적용하는 현행 제도에서는 건강보험에서 급여비 지출 이 지속적으로 증가할 수밖에 없다. 같은 질병으로 진료 서비스를 제공하더라도 1차 기관에 비해 3차 기관에 지불해야 하는 건강보험급여가 크기도 하지만, 민영보험의 발달과 의료공급 체계 시스템의 문제점으로 인해 의료수요자들의 역선택이 늘어나고 있는 것도 알 수 있다. 건보재정 악화의 근본원인은 장수 에 있다고 봅니다. 이것은 외국의 경우에도 마찬 가지입니다. 그리고 기술발전으로 고가장비가 쏟아져 나오는데 우리나라의 경우 환 자들이 고가장비 이용에 대한 거부감이 적어요. 이것이 건강보험 재정 악화에 일조 한다고 봅니다.(K 교수, 대학교, 한국연금학회 회장) 건보재정 악화의 원인은 의료기술 발전에 있다고 봅니다. 과거에는 의사의 능력에 의존했다면 신약, 치료재료, 의료장비 등의 개발로 이전에 치료할 수 없었던 영역 을 다룰 수 있게 되었지요. 결국 의료기술 발전으로 치료의 영역이 가능해지면서 의료비용이 급속하게 증가하고 있는 겁니다.(O 박사, 연구원) 위 인터뷰와 다음 설문결과에서 보듯이 국가의 건강보험 재정건전화 정책 중에서 의료서
116 감사논집 제25호 비스의 공급 집중화를 제한하고 의료자원의 적정공급을 제한하는 과정을 통해서 경쟁을 조 장하는 현재의 의료서비스 공급시스템을 통제하는 역할이 중요함을 역설하고 있다. 이러한 결과를 토대로 정부의 정책적 요인을 포함하는 의료서비스 공급의 집중화 요인을 종합인과 지도로 나타내면 <그림 3>과 같다. <표 11> 정부정책적 측면에서의 의료집중화 영향요인 설문결과 N 평균 표준편차 분산 재정건전화정책 38 3.5789.94816.899 의료인력정책 38 3.5526.92114.849 의료수가 차이 38 3.3947.97369.948 단계별 의뢰제도 38 3.2895.95600.914 기업의 정부로비 38 3.1842 1.15911 1.344 유효한 N(목록별) 38 <그림 3> 정부정책적 요인을 포함한 종합인과지도 기업의 정부로비 의료서비스 공급집중화 제한정책 병원 수익극대화 경쟁유발정책 의료인력 수준 의료자원의 적정공급규제 건강보험 재정 병원 간 경쟁 의료시설 수준 의료자원 집중화 의료기관환경 의료서비스 공급집중화 고가의료장비 의료기관 서비스 수준 의료인력의 명성 종별의료비 본인부담금 의료기관 종별 제한제도 민영의료보험 가입률
건강보험 재정지출의 위험요인: 의료서비스 집중화를 중심으로 117 Ⅳ. 건강보험 재정지출에 관한 감사를 위한 시사점 건강보험 재정에 관한 감사는 수입 측면과 지출 측면으로 구분해 볼 수 있는데 수입 측면 이 보험료 등 건강보험 설계와 관련된다면 지출 측면은 의료서비스 집중화 해소와 연결된다 고 할 수 있다. 여기서는 제3장의 연구결과를 바탕으로 건강보험 재정지출 감사를 위한 감사 초점 또는 주요 착안사항에 관해 기술해 보고자 한다. 건강보험 재정에 악영향을 미치는 의료서비스 공급집중화는 크게 제공자 요인(이윤추구 동기), 소비자 요인(대형 상급병원 선호현상), 규제자 요인(이용 및 가격규제의 실효성 미흡) 등으로 구분하여 살펴볼 수 있다. 집중화와 관련된 주제별로 접근하여 건강보험 재정지출을 위한 성과감사를 시행하는 경우 이들 3가지 요인별로 감사초점을 개발할 수 있을 것이다. 1. 공급자 측면의 감사 공급자 측면은 의료자원을 분야별로 나누고 이들 자원이 공급되는 체계 내에서 각 항목별 감사중점사항을 살펴보는 것이 효과적일 것이다. 구체적인 감사초점으로는 1 병원의 수입구 조 변화, 2 의료서비스 전달체계 준수, 3 고가장비 및 고가약 처방, 4 의료비 부당청구 등을 제시할 수 있다. 1의 경우는 관련 데이터의 수집 분석을 통해, 2의 경우는 의료기관 기능 구분의 명확성 과 환자진료의뢰제도의 실효성을 중심으로 자료를 수집하여 분석하면 될 것이다. 3의 경우 는 실증분석과 사례분석을 병행함으로써 기술발달에 따른 의료비 지출을 경험적으로 분석하 여야 할 것이다. 또한 4의 경우는 기존의 전통적 감사초점으로 수집정보를 분석하여 착안사 항을 개발할 수 있을 것이다. 2. 수요자 측면의 감사 수요자 측면의 감사초점으로는 1 환자의 소비행태, 2 의료서비스 수급부정, 3 실손의료 보험의 의료서비스 지출에의 영향 등이 제시될 수 있겠다. 여기서 1의 경우는 환자 및 보호 자를 대상으로 한 서베이를 통해 환자의 선호변화를 측정할 수 있을 것이다. 2의 경우는 그 동안 전통적인 감사초점으로 사용되어 왔기 때문에 수집된 감사정보의 분석만으로도 착안사 항을 개발할 수 있을 것이다. 또한 3의 경우는 별도의 전문적인 실증분석이 요구되는 감사 초점으로, 관련 전문가의 참여를 통해 그 효과를 측정할 수 있을 것이다. 의료서비스 수요자 의 병원 선호 현상은 수요자 내부적인 선택요인과 도덕적 해이를 불러오고 종별 의료공급체 계를 부정하는 민영 실손의료보험과 같은 외부적 요인이 복잡하게 결합된 산출물이기 때문
118 감사논집 제25호 에 개별적 요인별로 감사초점을 산정하기보다는 다른 감사중점사항과 유기적으로 문제화시 키는 노력이 필요하다. 3. 규제자 측면의 감사 규제자 측면의 감사초점으로는 1 의료비 본인부담률 차등제의 실효성, 2 종별 의료수가 체계의 적정성, 3 특수의료장비 관리체계의 적정성 등을 고려할 수 있을 것이다. 의료기관 기능 재정립 방안 세부과제별 추진사항을 점검하면서 제정된 의료기관 종별 표준업무를 준 수하는지와 같은 완료된 과제뿐만 아니라 의뢰서 발급제도나 진료지침 개발, 보급과 같은 진 행 중인 과제도 함께 점검할 것이 요청된다. Ⅴ. 결 론 한정된 의료자원을 효율적으로 배분하여 국민의 진료권을 보장하고 전 국민이 지속 가능 한 양질의 의료서비스를 받을 수 있도록 하기 위해서는 필수적으로 건강보험 재정을 건전하 게 유지해야만 한다. 본 연구는 의료자원이 공급되는 과정과 소비자가 선택하는 과정에서 의 료서비스가 집중되는 주요 요인을 살펴보고, 이들 요인 간의 인과관계와 변화관계가 건강보 험 재정에 어떤 영향을 미치는지를 파악하기 위해 시스템 다이내믹스 방법론을 이용한 시스 템 분석 연구이다. 본 연구의 목적은 첫째, 민간이 주도하고 국가가 관여하여 분배하는 의료자원을 보건의료 인력, 의료시설, 의료장비 등으로 구분하고, 이들 자원이 공급자 경쟁을 통해 집중화되는 과 정을 파악하는 것과, 둘째, 의료소비자가 의료서비스를 선택하여 제공받는 과정에서 적절한 분배 메커니즘이 작동하는지를 살펴보고 이러한 집중화 현상이 건강보험 재정에 미치는 영 향을 구조적으로 분석하는 것이다. 본 연구의 결과는 다음과 같다. 첫째, 1 3차 의료기관 간의 서비스 수준의 차이와 서비스 격차로 인해서 양질의 의료서 비스를 받고자 하는 의료소비자는 3차 진료기관으로 몰리게 되고 3차 진료기관의 이용자 수 가 증가하게 된다. 국가는 의료공급체계의 원활한 운용을 위해 3차 진료기관을 이용하는 소 비자에게 다소 높은 본인부담금을 책정하고 1차 기관에서 발급받은 진료의뢰서를 제시하도 록 의무화하고는 있으나, 의료공급체계가 원활히 작동하는 진입장벽으로서의 역할을 하지 않 는 것으로 나타났다. 또한 민영실손보험에 가입한 환자는 의료서비스 비용 차이를 더욱 체감 할 수 없기 때문에 3차 병원과 상급 종합병원에서 진료를 받는 것을 선호하게 된다. 둘째, 의료인력과 고가의료장비, 의료시설 및 입원병상과 같은 의료자원은 자율경쟁에 의
건강보험 재정지출의 위험요인: 의료서비스 집중화를 중심으로 119 해 민간의 주도로 공급되고 있지만 수익극대화를 추구하는 공급적 측면의 특성으로 인해 수 익을 추구하게 되고 자연적으로 자원의 집중화를 초래하게 되었다. 환자들이 병원을 선택하 는 중요한 요인은 의사의 명성이나 고가의료장비 설치 유무, 병원시설에 좌우되기 때문에 규 모가 큰 대형병원들은 수익을 재투자하여 우수한 의료진과 장비를 확보함으로써 환자유인수 요를 증가시키게 되는 선순환 구조를 가지게 된다. 반면에 중소병원들은 이들과 경쟁하기 위 하여 고가의 장비를 도입하고 외형을 키우면서 대형병원의 명성과 경쟁하는 과정에서 의료 자원이 낭비되고 과잉공급이 우려된다. 끝으로, 의료인력과 장비가 대형병원 중심으로 쏠림이 발생하고 이와 경쟁하는 중소형 병 원들이 의료자원을 과잉공급하게 되면서 건강보험 재정 건전성에 부정적 영향을 끼치는 것 으로 나타났다. 행위별 수가제를 적용하고 종별 가산금을 지급하는 현행 건강보험 급여체계 에서 3차 진료기관으로 환자들이 집중되면서 3차 기관으로 지급되는 요양급여가 증가하게 된다. 뿐만 아니라 이들과 경쟁하는 중소병원에 과잉공급된 고가장비로 과잉진료를 유발하게 되면서 보험급여 지급액이 크게 증가하여 건강보험 재정에 악영향을 미치고 있다. 이러한 연구 결과를 토대로 건강보험 재정에 악영향을 미치는 의료서비스 집중화를 크게 제공자 요인(이윤추구 동기), 소비자 요인(대형 상급병원 선호현상), 규제자 요인(이용 및 가 격규제의 실효성 미흡) 등으로 구분하고 각 요인별 감사초점을 마련하여 집중화 현상을 완 화시킴과 동시에 건강보험 재정지출의 안정성도 추구할 수 있다. 다만, 본 연구는 건강보험 재정건전성을 저해하는 요인 중에서 지출 분야에 한정하여 진 행된 한계점을 가지며, 추후 수입적 측면을 종합적으로 고려하여 건강보험 재정건전성을 높 이기 위한 방안을 마련하는 후속연구가 필요하다.
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건강보험 재정지출의 위험요인: 의료서비스 집중화를 중심으로 121 용한 의원과 초대형 종합병원 중심으로, 의료경영학연구 3(2), 경희대학교 경영연구원. 오윤섭(2012), 건강보험 재정 위험요인 분석, 감사연구원. 오영호(2012), 한국의 건강보험 재정의 전망과 대책, 대한운동사협회. 오영호 신호성 이상영 김진현(2007), 보건의료 인력자원의 지역별 분포의 적정성과 정책과제, 한국보건사회연구원. 오영호 최정수 이난희(2009), 고가의료장비의 적정 공급과 효율적 활용방안, 한국보건사회연구원. 오영호 도세록 이난희 유형석 김혜남 오광호(2010), 보건의료자원 배분의 효율성 증대를 위 한 모니터링 시스템 구축 및 운영, 한국보건사회연구원. 오향숙(2013), 실손형 민간의료보험이 의료이용에 미치는 영향, 영남대학교대학원 박사학위논문. 유창훈 강성욱 권영대(2012), 민간의료보험 시장 규모 변동에 영향을 미치는 개인 특성, 보 건의료산업학회지 6(2). 윤병섭(1997), 한국 의료전달체계의 개선방향에 관한 연구, 지역복지정책 (11). 이상규(2012), 우리나라 고가의료장비 현황과 정책대안: 정책의 수직적, 수평적 동기화, 대한의 사협회지 55(10). 이상영(2010), 의료기관 종별 기능정립 방안, 보건복지포럼. 이윤태 조경미 김은영 박재산(2012), 주요국의 의료서비스산업 정책 연구, 한국보건산업진흥원. 이종찬(2007), 건강보험 재정위기에 대한 분석: 의료정책사적 관점, 보건과 사회과학 (22). 임금자(2010), 의료전달체계 재정립 방안, 제28차 의료정책포럼 발표자료, 의료정책연구소. 정창호(2013), 정책 이전 프레임웍 연구: 한국문화예술위원회 설립과정 분석, 중앙대학교 대학원 박사학위논문. 조재국(2010), 의료전달체계의 발전방안과 정책과제, 보건복지포럼. 최기춘 외(2009), 2008년도 건강보험환자 진료비 실태조사, 국민건강보험공단 건강보험정책연구원. 최남희(2012), 고령화에 따른 지방재정의 동태성 분석, 한국 시스템 다이내믹스 연구 13(4). 최성두(1996), 의료전달체계에 관한 정책설계의 통제불가능 요인, 한국 행정학보 30(1). 한국보건산업진흥원(2014), 2013 병원경영분석. 한달선(2010), 의료전달체계에 관한 정책의제의 재조명, 보건행정학회지 20(4). 보건복지부(2001), 주요업무 참고자료. (2010), 2009 건강보험통계연보. (2011), 의료기관 기능재정립 기본계획. (2014), 2013 보건복지통계연보. (2015), 2014 건강보험통계연보. 2. 국외 자료 Audit Commission and Healthcare Commission(2008), Is the Treatment Working? Progress with the NHS system reform programme, London: Audit Commission. AWHP(2004), Rising Health Care Costs: What Factors are Driving Increases?, [Available at] http://www.awhp-online.com.
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건강보험 재정지출의 위험요인: 의료서비스 집중화를 중심으로 123 Abstract Risk Factors of the Financial Expenditure of Public Health Min-Seung, Seo The concentration and centralization of medical resources increase healthcare expenditures. Consumers have right to choose the best healthcare providers under any circumstances. It leads the concentration of patients in large hospitals or the distortion of functional differentiation among health care providers. For providers concerning about increasing healthcare expenditures is a major motivation for introducing competition in hospital services. While competition on quality can lead to better outcomes, competition on prices has uncertain results. An active governmental role is key in ensuring quality provision and containing costs. Hospital market concentration has been accelerated since prices were not administered, as large hospitals may abuse market power. Moreover, not being operated healthcare delivery system properly has encouraged the concentration and centralization of medical resources. It should have introduced to provide patients with better health care use and access to the health care providers by efficient operation of limited health care resources. Consequentially, continuous and stable finance of health insurance is being threatened by those reasons as concentration of patients, hospital market concentration that are instigated with poor government healthcare delivery system. Key words: concentration medical resources, healthcare expenditures, healthcare delivery system, hospital market concentration, public health
감사논집 제25호 우수논문 국가 최고감사기구의 효율성과 생산성 변화: OECD 14개국의 국제 비교 서호준 장현수* 본 연구는 우리나라 감사원이 효율성과 책임성이라는 새로운 역할 수행을 요구받고 있는 상황에서 감사의 수행주체인 최고감사기구 의 효율성을 분석한 연구가 거의 존재하지 않는 점을 감안하여 DEA모형과 Malmquist 생산성 지수를 통해 OECD 14개국을 대상으로 효율성과 생산성의 변화를 분석하였다. 또한, 분석대상 기간은 2011~2013년의 3개년으로 하였다. 분석결과, DEA-CCR모형에 의할 경우 전체 효율성 평균은 점차 하락하고 있는 것으로 나타났으 나, DEA-BCC모형에 의할 경우 전체 효율성 평균은 2012년 다소 상승하였다가, 2013년 들어 다 시 감소하는 것으로 나타났다. 우리나라 감사원은 CCR모형에 의한 효율성 점수가 전체 평균을 상 회하였으며, BCC모형에 의할 경우 2011~2012년 동안 효율적인 DMU로 선정되었다. 우리나라 감사원의 비효율 원인은 2011년에는 기술적 요인이었으나, 2012~2013년 동안에는 규모의 요인 에 의한 것으로 나타났다. 효율적인 DMU 상호 간의 우선순위를 간접적으로 추정해 주는 참조횟수 에 있어서 우리나라 감사원은 2012년에 가장 많이 참조되었다. 우리나라 감사원의 생산성은 3개년 동안 14개 분석대상 국가 중 가장 상승 폭이 커 전체 DMU의 생산성 변화가 양(+)으로 전환하는 데 적지 않은 기여를 한 것으로 판단되었다. 본 연구의 정책제안으로서, 첫째, 우리나라 감사원의 양호한 효율성과 총생산성 향상수준의 보다 구체적인 원인을 파악하여 향후 정책방향에 반영할 필요가 있다. 둘째, 2012~2013년 동안의 생산 성 향상의 폭이 2011~2012년 동안의 생산성 향상 폭보다 적은 것은 정치적 환경과 관련이 있는 것으로 보이므로, 정치적 독립과 함께 인사 예산상 독립 및 감사원의 기능 확대가 필요하다. 셋째, 일률적인 예산 인원 등의 감축이 아니라 꼭 필요한 곳에 대한 성과감사 특별감사 위주로 감사를 시행할 필요가 있다. 넷째, 최고감사기구의 효율성 비교를 위해 국제교류를 확대하고, 이를 바탕으 로 국내외 정치 경제 상황의 특수성을 감안한 보다 효율적인 감사시스템에 대한 지속적인 연구와 노력이 필요하다. (주제어: 최고감사기구, 효율성, 생산성 변화, DEA모형, Malmquist 생산성 지수) * 서호준 장현수( 徐 晧 準 張 賢 銖 ) 신용보증기금 차장, 행정학 박사(horays@naver.com)/신용보증기금 대리 (hauge@naver.com) 투고일: 2015년 8월 31일 심사일: 2015년 9월 16일 게재확정일: 2015년 10월 16일
126 감사논집 제25호 Ⅰ. 서 론 우리나라에 현대적 의미의 공공감사제도가 도입된 것은 제헌헌법에서 국가의 수입과 지출 에 대한 결산검사를 담당하는 심계원이 설치되면서부터였다. 이후 1963년 감사원법 이 제정 되면서 오늘날과 같은 국가 최고감사기구의 제도적 틀을 갖추게 되었는데, 그동안 감사원은 헌법과 법률이 정한 일련의 감사활동을 통해 공공 분야에 적법성과 타당성, 공정성의 원칙이 자리 잡도록 함으로써, 국가경제 발전에 적지 않은 기여를 해왔다. 그간 감사원이 국가 최고감사기구로서의 역할과 기능에 충실해 왔음에도 불구하고, 현대 행정에 있어서 효율성과 책임성이 강조됨에 따라 감사원에 거는 기대와 시대적 요청도 과거 와는 전혀 다른 차원으로 진화하고 있다. 예를 들어 영미 등 주요 선진국의 최고감사기구는 과거의 합규성 감사를 넘어 정부가 추진하는 사업이나 그 수행 조직에 대한 경제성(Economy), 능률성(Efficiency), 효과성(Effectiveness) 등 이른바 3E 기준에 의한 성과감사 를 강화해 나 가고 있는 것(Pollitt & Summa, 1997; Norton & Smith, 2008; Lonsdale, 2008; Gronlund, Svardsten & Ohman, 2011)은 이와 같은 최고감사기구에 대한 시대적 요청에 부응하기 위한 노력이라 할 수 있을 것이다. 이처럼 공공감사 분야 전반에 경제성과 효율성을 강조하는 목소리가 점차 높아지고 있음 에도 불구하고, 아직까지도 효율성에 대한 측정은 어디까지나 감사주체가 피감기관을 대상으 로 수행하는 성과(효율성)감사의 일환으로서만 이루어져 온 측면이 강하다. 그렇다면 분석의 방향을 바꾸어 감사를 수행하는 감사기관 자체에 대한 효율성 분석은 가능하다는 차원을 넘 어 반드시 필요한 작업이라는 프레임의 전환 은 본 연구의 시발점이 되었다. 그러나 우리나라 감사원과 같이 국가 최고감사기구의 경우 개별국가 단위에서는 비교 대 상이 존재하지 않는다. 즉 최고감사기구는 문자 그대로 최고기구이기 때문에 또다른 최고감 사기구가 존재할 수 없다는 것이다. 그렇다면 우리나라 감사원의 효율성 수준을 측정하기 위 해서는 어떻게 해야 하는가? 정책대안 도출이나 제도개선을 위해 다수의 연구영역에서 국가 간 제도를 비교 분석해 왔 다. 김성배(2006)는 시장 기업 정부 등 경제적 관계를 구성하는 메커니즘은 정도의 차이는 있지만, 대부분 완벽할 수 없기 때문에 비교제도 분석을 단일제도분석법이 가진 한계를 극복 할 수 있는 대안으로 보았다. 이에 따르면 각 제도의 상대적 역량을 비교하는 기준은 효율성 이나 형평성 등이 될 수 있다고 하였다. 본 연구는 이같은 비교제도 분석이라는 틀 하에 우리나라 감사원의 효율성 수준을 다른 나라의 국가 최고감사기구들과 비교하는 방법을 통해 유의한 정책적 시사점을 탐색하고자 한다. 그동안 주요국의 최고감사기구를 기술적(Descriptive)인 측면에서 조사한 사례는 있어왔 지만, 최고감사기구의 효율성에 대한 국제비교는 아직까지 제대로 이루어지지 못한 것으로 보이는 만큼 연구의 필요성은 충분할 것으로 생각된다.
국가 최고감사기구의 효율성과 생산성 변화: OECD 14개국의 국제 비교 127 본 연구는 국가 최고감사기구의 효율성 비교를 위해 대표적인 효율성 측정방법론인 자료 포락분석(Data Envelopment Analysis: 이하 DEA)모형을 통해 OECD 14개국의 상대적 효율성 을 분석해 보기로 한다. 분석된 효율성 측정결과를 토대로 우리나라 감사원에 대해 효율성 개선을 위한 벤치마킹 정보도 제시할 예정이다. 또한, 보다 입체적인 분석을 위해 맘퀴스트 (Malmquist) 생산성 지수법을 통한 생산성의 변화추이도 탐색하고자 한다. 논의의 전개는 다음 순서에 따른다. 제Ⅰ장에서는 상기에서 살펴본 바와 같이 본 연구의 배경과 필요성에 대해 설명하였다. 제Ⅱ장은 본 연구의 이론적 배경으로서, 국가 최고감사기 구의 개념과 기능을 요약하고, 최고감사기구의 유형에 대하여 살펴보고, 감사 분야에서 효율 성을 측정한 사례들을 중심으로 선행연구를 검토한다. 제Ⅲ장에서는 본 연구에서 적용될 방 법론인 DEA모형과 Malmquist 생산성 지수법의 이론과 논리를 살펴보고, 투입 산출변수 선 정 및 분석범위 확정을 통해 본 연구의 분석모형을 설정한다. 제Ⅳ장에서는 분석결과를 정 리 요약하고, Ⅴ장에서는 정책적 시사점을 도출하기로 한다. Ⅱ. 이론적 배경 1. 국가 최고감사기구 개관 1) 최고감사기구의 개념 본 연구는 OECD 14개국의 최고감사기구를 분석대상으로 하고 있다. 따라서 최고감사기구 에 대한 일반적 내용을 고찰하는 것은 분석대상에 대한 이해도를 높여 추후 진행될 실증분 석 결과를 해석하는 데에도 도움이 될 수 있을 것으로 판단된다. 최고감사기구(Supreme Audit Institution)라는 용어는 1956년 벨기에에서 개최된 제2차 세계 최고감사기구(International Organization of Supreme Audit Institutions: INTOSAI) 총회에서 처 음으로 사용되었다(김명수 문태곤 문호승 이영균, 2010). 여기서 최고감사기구(SAI)는 공 공 부문 감사를 담당하는 국가재정제도 및 감독기구를 총칭하는 개념으로 사용되었는데, INTOSAI(2007)는 최고감사기구를 공공감사 수행을 통해 정부의 세입과 세출 등 공공자원 집행에 대한 책임성 및 투명성을 확보하고 공공 부문의 운영과 관리실태에 대한 독립적 견 해를 제고하는 감사전담 국가기관(National Agency)을 의미한다. 또한 INTOSAI(2007)는 최고 감사기구의 지위와 독립성에 주목하여 한 국가 내에서 공공 부문에 대한 감사업무를 독립 적으로 수행하는 최고지위를 갖는 기관 으로도 정의하였다. 이와 같은 최고감사기구의 개념 요소를 감안한다면 최고감사기구를 논함에 있어서 그 지위와 독립성에 따른 유형을 검토하 는 것이 본 연구의 분석대상인 최고감사기구에 대한 이해를 높이는 데 도움이 될 수 있을
128 감사논집 제25호 것으로 판단된다. 아래에서는 최고감사기구의 지위와 역할 기능에 관하여 살펴본다. 2) 최고감사기구의 지위 최고감사기구의 지위는 세계 각국의 역사나 법률적 전통, 정치적 상황 등에 따라 상당한 차이를 보이고 있으며 이는 해당 국가의 최고감사기구의 법률적 근거가 해당국의 법률체제 에서 어떠한 위상을 갖고 있는지 또는 최고감사기구가 어떤 유형에 속하는지, 그 독립성 수 준이 어느 정도인지를 기준으로 가늠될 수 있다. 감사연구원(2013)에 따르면 세계 34개국의 최고감사기구 중 헌법에 최고감사기구의 근거를 둔 나라는 우리나라, 독일, 프랑스 등 28개 국으로 나타났으며, 개별 법률에 근거를 둔 나라가 미국, 영국 등 6개국으로 나타나 대부분 의 국가에서 최고감사기구에 대해 법적으로 감사업무에 관한 최고 지위를 인정하고 있다. 최고감사기구에 대해 어느 정도의 독립성을 보장하고 있는가 하는 문제는 각국의 최고감 사기구가 어떠한 지위에 있는지를 살펴보는 가늠좌가 될 수 있다. 대부분의 국가에서 최고감 사기구가 정부로부터 독립되어 있음을 법률이나 헌법에 명시하고 있다. 또한, 의회나 행정부 에 의해 단독으로 감사기구의 장을 임명하는 경우보다 의회의 의결이나 승인을 받아 행정부 가 임명하는 경우가 많았으며 다수의 국가에서 감사기구는 독립적인 예산편성 권한을 갖고 있었다(감사연구원, 2012a: 37-38). 이와 같이 법제적 측면이나 감사기구의 장을 선정하는 방 식, 예산편성 권한의 보유 여부 등에 있어 다소간의 차이는 있으나, 절대 다수의 국가에서 감사원의 독립성을 존중하고자 하는 것으로 판단되므로 최고감사기구가 해당 국가의 감사업 무에 관해 최고 정점에 서 있다는 것은 의문의 여지가 없다. 3) 최고감사기구의 기능 1997년 감사원칙의 지침에 관한 리마선언((ISSAI 1: The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts)은 전문에서 효과적이고 적절한 공공 자금의 사용, 건전한 재무관리 육 성, 적절한 행정활동, 공공기관 및 국민에게 정보전달을 위한 객관적인 감사보고서의 발간 등을 최고감사기구의 구체적 감사목표로 지적하였다. 보다 구체적으로는 그 역할이 적극적인지 소극적인지 여부에 따라 합규성 감사(Regularity Audit)와 성과감사(Performance Audit)로 구분할 수 있고, 본질적인 것인지 파생적인 것인지 에 따라 회계검사와 직무감찰로 구분할 수 있다(김명수 박준, 1995: 25-27). 합규성 감사는 크게 재무감사와 합법성 감사로 구분할 수 있다(DFID, 2005). 재무감사 (Financial Audit)는 정부기관의 회계절차와 그들이 생산한 재무제표의 정확성과 공정성을 평 가하는 것이며, 합법성 감사(Compliance Audit)는 자금이 입법부에서 승인한 목적을 위해 사 용되었고, 관련 법률과 규정을 준수하며 사용되었는지를 평가하는 것이다.
국가 최고감사기구의 효율성과 생산성 변화: OECD 14개국의 국제 비교 129 성과감사는 정부가 추진하는 사업이나 그 수행 조직에 대한 경제성(Economy), 능률성 (Efficiency), 효과성(Effectiveness) 등 이른바 3E 기준을 통해 그 운영시스템 전반을 분석 평 가하는 감사이다. 합규성 감사가 적발적 비판적 기능을 수행하는 것이라면 성과감사는 조언 적 평가적 기능을 수행하는 것으로 볼 수 있다(공병천, 2010: 45). 최고감사기구의 본질적 전통적 기능은 회계검사이다. 이는 국가의 세입 세출을 확인, 결 산 검사하는 것을 그 내용으로 하며, 법으로 정한 기관의 회계검사를 담당하는 것을 의미한 다. 직무감찰(Inspection)은 최고감사기구의 본질적 기능인 회계검사로부터 파생된 기능으로서 행정기관 및 공무원의 직무에 대한 감찰활동을 통해 행정운영의 개선과 효율 향상을 모색하 는 것이라 할 수 있다. 4) 최고감사기구의 역할 우리나라의 공공감사는 감사원, 국회, 중앙행정기관에 의한 지방감사 등 외부감사와 공공 감사에 관한 법률 에 의해 확립된 중앙정부기관 등이 주체가 되는 자체감사로 구성되는데 (허명순, 2013: 45), 외부감사 중 가장 대표적인 것이 바로 최고감사기구에 의해 수행되는 감 사원 감사이며, 자체감사는 공공감사에 관한 법률 및 그 시행령, 관련 하위 규정에 의해 공공 부문의 장이 지휘 통제 수단의 하나로서 소속부서인 자체감사기구를 통해 실시하는 내부감사를 의미한다(성용락, 2013: 34). 감사연구원(2009)은 최고감사기구의 국제기준 등을 고려하여 이와 같은 최고감사기구의 자 체감사기구에 대한 역할 모형으로 감시자로서의 역할, 협력자로서의 역할, 촉진자로서의 역 할, 조정자로서의 역할 등 최고감사기구의 4가지 역할론을 제시하였다. <그림 1> 자체감사기구에 대한 감사원의 역할 모형 자체감사기구 자체감사기구 협력자 감시자 감사원 (최고감사기구) 자체감사기구 촉진자 조정자 자체감사기구 자료: 박희정(2010: 12)
130 감사논집 제25호 감시자로서의 역할은 외부감사기구로서 국가 및 공공기관에 대한 감사기능의 수행을 의미 하는 것으로 INTOSAI는 1977년 리마선언에서 국가 최고감사기구는 자체감사기구가 효율적 으로 운영되고 있는지를 점검할 의무가 있음을 역설하였다. 협력자로서의 역할은 최고감사기구가 자체감사기구와 동반자적 관계에서 위임 등을 통해 감사업무의 역할분담 및 협력에 적극적으로 나서야 한다는 것으로, 리마선언에서 주장된 바 있다. 촉진자로서의 역할은 INTOSAI가 2004년 공공 부문 내부통제에 관한 가이드라인(Guideline for Internal Control Standards for the Public Sector)을 통해 최고감사기구는 정부부처 내 내 부통제시스템이 효과적으로 작동될 수 있도록 지원해야 한다고 강조하였다. 조정자로서의 역할은 최고감사기구가 외부 내부감사기구 간, 내부감사기구 간 감사활동 조정 등을 통해 공공감사 영역에서의 효율성을 강화시키는 것을 의미하는 것이다. 2. 최고감사기구의 유형 1) 세계 각국에서 운영하고 있는 최고감사기구의 유형에 대한 논의는 최고감사기구의 국제비 교를 위한 핵심적 논의라 할 수 있다. 또한, 각국에서 운영하고 있는 최고감사기구를 제도 측면에서나 운영 측면에서 유형화하고 있는 논의들은 또다른 측면의 비교제도 분석이므로 본 연구의 맥락과도 어느 정도 연관관계를 맺는 것으로 볼 수 있다. 감사연구원(2012a)은 세계 23개국 최고감사기구의 유형을 분류하였는데, 본 연구에서는 기 관형태와 최고감사기구의 장 임명절차, 예산의 독립성 등에 대하여 살펴보기로 한다. 의사결정방법과 소속형태에 대하여 살펴보면 23개국 중 14개국에서 합의제 의사결정방식 이 이루어지고 있으며, 독임제는 7개국으로 나타났다. 스웨덴의 경우 3인의 감사원장이 각자 자신의 감사영역과 관련된 의사결정을 독립적으로 수행하는 것으로 나타났다. 각국 최고감사 기구의 소속형태는 독립기관형이 가장 많았으며(15개국), 그다음이 입법부형(7개국), 행정부 형(1개국) 순이었다. 사법부형은 나타나지 않았다. 스위스(행정부형), 호주(입법부형), 영국(입 법부형)은 실질적으로는 독립기관으로, 미국(독립기관형)은 실질적으로는 입법부형으로 운영 되고 있다(감사연구원, 2012a: 33). 한편 프랑스와 터키는 사법기능을 갖고 있으면서도 사법 부로부터 독립되어 있으며, 그리스의 경우 독립되어 있음이 법률에 명시되어 있으나, 법원과 같이 법무부의 감독을 받는 것으로 명시되어 있다. 1) 이 장에서는 감사연구원(2012a), 주요국 최고감사기구의 지위 및 기능에 관한 비교연구 를 참고 요약하 였다.
국가 최고감사기구의 효율성과 생산성 변화: OECD 14개국의 국제 비교 131 <표 1> 최고감사기구의 기관형태 분류 의사 결정방법 소속 구분 국가명 국가 수 독임제 스위스, 아일랜드, 오스트리아, 헝가리, 호주, 미국, 영국 7 합의제 그리스, 네덜란드, 노르웨이, 독일, 스페인, 아르헨티나, 이탈리아, 인도네시아, 일본, 체코, 터키, 포르투갈, 프랑스, 브라질 14 기타 스웨덴, 이스라엘 2 행정부형 스위스(독립) 1 입법부형 독립기관형 자료: 감사연구원(2012a: 34) 스웨덴, 아르헨티나, 오스트리아, 헝가리, 호주(독립), 브라질, 영국 (독립) 그리스, 네덜란드, 노르웨이, 독일, 스페인, 아일랜드, 이스라엘, 이탈리아, 인도네시아, 일본, 체코, 터키, 포르투갈, 프랑스, 미국 (입법) 7 15 최고감사기구의 독립성은 형식적인 측면에서 이를 규정하고 있는 헌법 법률에 의하여 보 장된다. 앞서 살펴보았듯이 절대 다수의 국가에서 형식적인 의미에서 최고감사기구에 대한 독립성을 보장하고 있다. 최고감사기구의 장에 대한 임명에 대한 정치적 중립, 예산의 자율권 보장 등은 실질적인 측면에서의 독립성 보장책이라 할 수 있다. 최고감사기구의 장에 대한 임명이 의회 단독으로 이루어지는 경우(6개국), 행정부 단독으 로 이루어지는 경우(4개국), 의회의 승인을 받아 행정부에 의해 이루어지는 경우(5개국) 등이 엇비슷한 비중을 보여 비교적 다양한 형태로 임명이 이루어지는 것으로 나타났으나, 의회와 행정부가 함께 최고감사기구의 장에 대한 임명권을 행사하는 비중이 상대적으로 높은 것으 로 나타났다. <표 2> 최고감사기구의 장에 대한 임명절차 구분 국가명 국가 수 의회 추천 행정부 추천 의회 단독 노르웨이, 스웨덴, 아르헨티나, 이스라엘, 터키, 헝가리 6 의회 의결 및 행정부 임명 네덜란드, 스위스, 스페인, 아일랜드, 오스트리아, 인도네시아, 체코, 미국 행정부 단독 그리스, 이탈리아, 포르투갈, 프랑스 4 의회 승인 및 행정부 임명 독일, 일본, 호주, 브라질, 영국 5 8 자료: 감사연구원(2012a: 36)
132 감사논집 제25호 예산편성의 경우 다른 중앙행정기관과 동일하게 예산을 편성하는 국가가 6개국, 감사원이 준비한 예산을 예산당국이 변경 없이 예산요구서에 포함하는 국가가 4개국, 최고감사기구가 독자적으로 예산안을 작성하여 의회에 제출하는 국가가 10개국으로 나타나 대부분의 국가에 서 최고감사기구에 대한 예산상 독립을 인정하고 있었다. <표 3> 예산의 독립성에 대한 분류 구분 국가명 국가 수 감사원이 준비한 예산을 예산당국이 변경 없이 예산요구서에 포함 다른 중앙행정기관과 동일한 절차와 정책 에 따라 예산 준비 스위스, 스페인, 터키, 헝가리 4 그리스, 아일랜드, 일본, 프랑스, 호주, 브라질 6 감사원이 독자적으로 예산을 준비하고 직접 의회에 제출 노르웨이, 스웨덴, 아르헨티나, 이스라엘, 이탈리아, 인도네시아, 체코, 포르투갈, 미국, 영국 기타 네덜란드, 독일, 오스트리아 3 자료: 감사연구원(2012a: 36) 10 3. 선행연구 분석 본 연구의 목적은 국가 최고감사기구의 국가별 효율성과 생산성 변화에 대한 비교 분석을 통해 우리나라 감사원에 대한 정책적 시사점을 제공하는 데 있다. 따라서 최고감사기구의 국 가별 비교를 모색한 문헌을 고찰할 필요가 있다. 최고감사기구를 분석대상으로 삼은 경우라 면 방법론에 관계없이 모두 살펴보는 것은 본 연구의 논의를 풍부하게 하는 데 도움이 될 수 있기 때문이다. 또한, 방법론적으로 감사 분야에 DEA모형과 맘퀴스트 생산성 지수법을 활용한 문헌을 고찰할 필요가 있다. 이는 본 연구의 분석모형 설정에 도움이 될 것으로 보이 며, DEA모형과 맘퀴스트 방법론의 활용도를 제고하여 향후 감사 분야에의 적극적 활용을 모색하기 위해서이다. 그러나 DEA모형이 갖는 유용성에도 불구하고, 공공감사 영역에서는 그다지 많이 활용되지 못한 것으로 보인다. DEA를 활용한 연구는 감사대상이 되는 기관의 조직효율성이나 성과효율성을 측정한 경우 감사업무에 내재하는 감사위험 측정을 목적으로 한 경우로 구분되어지지만, 감사주체의 효율성 분석을 위해 적용된 사례는 극히 희소한 편이 라 할 수 있다. 이러한 연구 상황을 고려하여 본 연구에서는 감사 분야에 DEA나 맘퀴스트 생산성 지수법이 활용된 경우라면 이들 모두를 검토대상으로 하고자 한다. 최고감사기구의 국제비교를 다룬 연구에 대하여 먼저 살펴보면 공병천(2009)은 정부의 성 과개선을 위한 해외 최고감사기구의 역할을 논의하면서 미국 캐나다 영국 호주의 사례를
국가 최고감사기구의 효율성과 생산성 변화: OECD 14개국의 국제 비교 133 비교하였으며, 김명수 외(2010)는 13개국 최고감사기구의 연혁과 지위, 조직, 감사목적과 대 상, 시사점 분석을 통해 최고감사조직의 현황 및 시사점을 도출하였다. 또한 감사연구원 (2012a, 2012b, 2013)은 34개국의 최고감사기구가 각국에서 가지는 지위와 기능 및 범위에 대해 고찰함으로써 최고감사조직의 국제비교를 위한 큰 틀을 제공하였다. 한편, 최고감사기구에 대해 국제비교를 모색한 해외연구들을 살펴보면 Politt(2003)은 핀란 드, 프랑스, 네덜란드, 스웨덴, 영국 등 서유럽 최고감사기구들의 성과감사 발전상과 연혁에 관해 연구하였고, Suzuki(2004)는 최고감사기구에 의한 정부감사의 기본구조를 오스트리아, 벨기에 등 15개국 최고감사기구의 감사패턴과 감사보고서 유형을 통해 고찰하여 유럽 선진 국들의 감사체계 및 질적 감사시스템의 성과측정에 대한 방법론 및 정책적 시사점을 제공하 였다. 특히 Blume and Voigt(2011)은 최고감사기구의 조직형태에 따른 국가별 경제적 효과를 실증하면서 40개국을 대상으로 재정정책, 정부효과성, 부패, 생산성 등을 변수로 사용하는 등 본 연구의 변수 선정에 큰 시사점을 제시하였다. 한편 감사 분야에 DEA모형을 처음으로 적용한 사례는 Charnes and Cooper(1980)로서, 그 는 DEA가 효율성과 효과성을 결정하는 상식적인 수단으로서의 종합감사에 이상적인 매개체 가 될 수 있다고 보았다. Sherman(1982, 1984)은 여러 가지 실증분석을 바탕으로 한 효율성 측정을 통해 새로운 성과감사기법으로서 DEA모형의 유용성을 평가하였으며, 특히 공공 분 야의 성과감사기법으로 확대시켜 나갈 필요가 있음을 주장하였다. 또한 Anderson, Cooper, and Lockhart(1994)는 성과감사의 결과를 분석대상으로 삼아 DEA모형을 적용하였다. 방법론적인 측면에서 Kruger, Steyn, and Kearney(2002)는 12개월에 걸쳐 내부감사의 효율 성과 효율성 결정요인을 분석하면서 투입변수로 월별 이용가능시간과 월별 비용을, 산출변수 로 감사프로젝트별 효율성, 월별 감사프로젝트 수행시간, 감사인의 감사의견표명 건수 등을 선정하여 실증분석을 진행하였다. Knechel, Rouse, and Schelleman(2009)은 감사의 성과를 측 정하는 모형으로 노동비용을 투입요소로, 증거수집활동에 든 시간을 산출요소로 삼아 미국의 국제회계기업에 DEA모형을 적용하였다. 상기 연구의 특징들은 주로 성과감사를 위한 방법 론의 하나로 DEA모형이 활용되었으나 해당 측면에서 조직단위의 상대적 효율성을 측정하는 일반적인 DEA모형의 사용례와 크게 다르지 않은 것으로 보인다. 국내에서는 유금록(2007)이 DEA모형이 감사위험을 평가하는 데 유용한 툴이 될 수 있다 고 보고, 감사위험요인을 투입요소로, 산출요소는 일정한 것으로 가정한 다음, 계층분석절차 법(Analytic Hierarchy Process: AHP) 및 가중치 제약 DEA모형과 표준적 DEA모형을 통해 실증 분석한 결과, AHP에 의한 결과와 가중치 제약 DEA모형 및 표준적 DEA모형에 의해 산출된 점수값의 상호관계가 매우 높아 감사위험을 평가하는 기법으로서 DEA분석 결과가 갖는 강건성을 보여주었다. 서호준(2014)은 종래 성과감사기법이나 감사위험 측정수단으로 활용되던 패턴에서 벗어나 국내 공공기관의 그룹별 자체감사활동의 효율성을 SBM모형을 통 해 실증하였다.
134 감사논집 제25호 위와 같이 최고감사모형에 대한 국제비교에 관한 연구 및 DEA모형과 Malmquist 생산성 지수법을 사용한 선행연구들을 분석한 결과, 대부분의 경우 국가 간 단순비교 및 단순성과 측정에 불과하거나, DEA모형의 경우 성과감사를 위한 방법론 혹은 감사위험 산출에 활용해 온 것으로 나타났으며 감사업무를 수행하는 감사주체의 효율성을 다룬 경우는 서호준(2014) 을 제외하고는 매우 희소한 상황이라 할 수 있다. 그러나 서호준(2014)도 분석대상이 개별조 직단위가 아니라 연도별 그룹별에 머물고 있어 자체감사활동의 정확한 효율성 분석에는 한 계를 지니고 있었다. 본 연구는 감사성과가 아닌 감사주체에 대해 다룬 선행연구가 거의 없을 뿐 아니라 감사 성과에 대한 정확한 효율성 측정이 지지부진한 현재 연구 상황을 감안하여 OECD 국가의 최고감사기구에 대한 효율성을 국제비교함으로써 우리나라 감사원에 효율성 개선을 위한 벤 치마킹 정보 제공과 연도별 생산성 변화의 추세를 탐색하고자 하는 것이므로 본 연구의 실 익은 충분한 것으로 생각된다. Ⅲ. 방법론 및 분석모형 선정 1. 방법론: DEA모형과 Malmquist 생산성 지수법 1) DEA모형 DEA모형은 Farrell(1957)의 변경효율성 측정개념에 입각한 선형계획법(Linear Programming) 을 각 DMU의 투입 산출물에 적용하여 효율적인 의사결정단위를 식별하고, 이를 통해 효율 적인 프런티어(Frontier)를 구성한 다음, 비효율적인 DMU가 위치한 지점이 효율적인 프런티 어로부터 얼마나 떨어져 있는가를 측정하여 상대적 효율성을 측정하는 것으로(윤금상 신승 권 한하늘, 2009: 146; 이진욱 유왕진 이동명 이종욱, 2012: 234), Charnes, Cooper, and Rhodes(1978)가 처음으로 제안하였다. DEA모형의 특징은 비모수적인 기법으로 통계적 제약이 존재하는 상황 속에서도 표본 수 에 큰 제한 없이 적용할 수 있다는 점에 있는데, 이와 같은 방법론적 특색으로 인해 DEA모 형은 공공 분야는 물론 민간영역에 이르기까지 가장 대표적인 효율성 측정방법론으로 자리 잡을 수 있게 되었다. DEA모형은 여러 가지 생산기술의 조합과 가정을 통해 매우 다양한 형태로 발전해 왔지 만, Charnes, Cooper, and Rhodes(1978)에 의해 불변규모수익(Constant Return to Scale) 상태 를 가정한 CCR(Charnes, Cooper, Rhodes)모형이 최초의 모형이다. 이후, CCR모형에 의해 측 정되는 총기술적 효율성(Total Technical Efficiency)으로부터 규모의 효율성(Scale Efficiency)을
국가 최고감사기구의 효율성과 생산성 변화: OECD 14개국의 국제 비교 135 제거함으로써, 순수 기술적 효율성(Pure Technical Efficiency)을 측정하기 위한 모형으로 Banker, Charnes, and Cooper(1984)가 변동규모수익(Variable Return to Scale) 상태를 가정한 BCC(Banker, Charnes, Cooper)모형을 제안하였다. CCR모형과 BCC모형은 오래된 모형이긴 하지만, 아직까지 가장 표준적이고 신뢰성 높은 모형으로 인정되어 각 분야의 효율성 연구에 가장 많이 활용되고 있다. CCR모형은 표현되는 형태에 따라 비율모형(Ratio Model), 승수모형(Multiplier Model), 포 락모형(Envelopment Model)으로 구별할 수 있는데, 이 중 비율모형은 각 DMU의 다수투입 다수산출 상황을 단일총괄투입 단일총괄산출 상황으로 변환한 것이며, 이를 선형계획법으로 변환한 형태를 승수모형이라 하고, 승수모형을 원본모형으로 하는 쌍대모형을 포락모형이라 한다(한하늘, 2009: 43). 다음 식 (1)은 투입지향적 CCR 포락모형의 수리식이다(김성호 최태 성 이동원, 2007: 44). 최소화 ---------------------------- 식 (1) 제약조건 제약 없음 여기서 는 효율성을 개선하기 위해 피평가 의사결정단위 의 모든 투입요소에 적용된 비례적 감축을 나타내는 스칼라변수이고, 와 는 산출요소와 투입요소에 각각 대응되는 잉여변수를, 는 비효율적 의사결정단위의 투입산출요소에 대한 효율적 의사결정단위의 가 중치를 각각 나타낸다. 그리고 는 의사결정단위 의 효율성을, 는 의사결정단위 가 생산한 산출요소 의 양을, 는 의사결정단위 가 사용한 투입요소 의 양을, 는 산출요 소의 수를, 그리고 은 투입요소의 수를 각각 의미한다. 식 (1)에 나타난 수리식만을 가지고는 구체적인 수치를 어떻게 적용할 수 있는지를 이해하 기 어려울 수 있다. 또한, DEA모형의 특성으로 인해 일반적 통계(회귀)모형과 같이 알기 쉬 운 회귀방정식으로 이를 설명하기 어려운 측면도 있다. 따라서 다음에서는 DEA모형을 통한 구체적인 효율성 추정절차를 간단한 예제를 통해 설명하기로 한다. DEA추정은 다음의 네 단계를 거친다. 첫째, 원본 모형의 최대화 문제를 포락모형의 최소 화문제로 전환시킨다. 둘째, 형을 =형으로 변환하기 위해 잉여변수 과 를 추가한다.
136 감사논집 제25호 셋째, 해당 의사결정단위의 산출/투입 수준을 전체 의사결정단위와 비교한다. 넷째, 준거집단 을 기준으로 효율성 점수를 산출한다. <표 4>는 효율성 추정절차의 논리구조를 설명하기 위 한 예제이다. <표 4> 효율성 추정 예제 기업(DMU) 산출 투입 y x1 x2 1 1 2 5 2 2 2 4 3 3 6 6 4 1 3 2 5 2 6 2 상기와 같이 투입요소가 2개이고, 산출요소가 1개인 경우 기업 3의 효율성 해법은 아래와 같다. CCR모형은 규모 수익상태에 관해 불변규모 수익상태를 가정하고 있으나, 각 DMU의 규 모는 DMU들의 상대적 효율성 측정에 큰 영향을 미칠 수 있다. BCC모형은 이와 같이 운영 규모, 즉 규모의 비효율성이 있더라도 순수 기술적 효율성이 효율적인 경우를 추출하기 위한 모형으로 규모수익가변(VRS)모형이라고도 부른다(Banker, Charnes, & Cooper, 1984). BCC모형은 CRS의 선형계획 문제에 볼록성(Convexity)의 제약조건, 즉 N1 = 1을 부과 하여 규모수익가변모형으로 변환된다. 상기와 같이 CCR모형에 제약조건을 부과한 BCC모형을 통해 규모의 효율성(SE: Scale 효율성 점수 Efficiency)을 측정할 수 있는데, SE는 를 통해 측정될 수 있으며, 이 값 효율성 점수 이 1에 근접할수록 최적 규모에 가까운 것으로 해석된다.
국가 최고감사기구의 효율성과 생산성 변화: OECD 14개국의 국제 비교 137 2) Malmquist 생산성 지수법 Malmquist 생산성 지수법은 가격에 관한 정보가 부족하거나 정확하게 추정되기 어려운 경 우 또는 생산자의 형태에 관한 가정이 쉽지 않은 경우, 투입 산출 정보만으로도 각 년도의 생산성 변화추이를 분석할 수 있도록 하는 방법론이다. Malmquist 생산성 지수는 소비이론(Theory of Consumption)의 틀 안에서 거리함수(Distance Function)의 비율로 투입지수를 계산하자고 제안한 Malmquist(1953)에 의해서 최초로 제안되었 으며, 이같은 개념은 Cave, Christensen, and Diewert(1982)에 의해 더욱 발전하여 Malmquist 생산성 지수로 명명되었다. 비체화된(Disembodied) 힉스(Hicks)형 중립적 기술변화(Neutral Technical Change)를 가정한 다면, t기의 생산함수는 식 (2)와 같이 나타낼 수 있다. A(t)는 시간의 경과와 더불어 나타 나는 생산함수의 이동(shift), 즉 기술변화를 나타낸다. y t = A( t)f ( x t ) --------------------------------------------- 식 (2) 생산이 생산경계에서 이루어지지 않을 경우, 즉 생산시스템에 비효율성이 존재하는 경우에는 식 (2)가 성립하지 않는다. 즉 실측치와 최대 잠재산출 간에는 식 (3)과 같은 차이가 발생한다. y t < A( t)f ( x t ) ----------------------------------------------- 식 (3) 식 (3)과 같은 차이를 설명하기 위해서는 실측치를 생산경계까지 이동시키기 위한 수정이 필요하다. 이를 위해 Shepherd(1970)의 거리함수를 사용하는데, t기의 산출거리함수(Output Distance Function) D t o(x t, y t )는 식 (4)와 같이 나타낼 수 있다. 식 (4)에서 t S 는 t 기의 모든 투입 - 산출의 쌍으로서 생산가능집합(Production Possibility Set)이라고 한다. D t o(x t,y t ) =Min {θ :(x t,y t /θ ) S t } y t = A(t)f(x t ) ------------- 식 (4) Cave, Christensen, and Diewert(1982)는 t기의 산출지향 Malmquist 생산성 지수( M t o )와 t+1기의 산출지향 Malmquist 생산성 지수( M t +1 )를 식 (5)와 식 (6)으로 정의하였는데, 이 o 들은 각각 t기와 t+1기의 생산기술하에서 효율변화에 기인한 생산성의 변화를 측정한다.
138 감사논집 제25호 M t o = D t o(x t +1,y t +1 ) D t o(x t,y t ) ------------------------------------ 식 (5) o = D t +1 o (x t +1,y t +1 ) D t +1 o (x t,y t ) M t +1 ------------------------------- 식 (6) Färe, et al.(1994)은 Cave, Christensen, and Diewert(1982)이 정의한 t 기와 t+1 기의 산출 지향 Malmquist 생산성 지수의 기하평균을 이용하여 식 (7)과 같이 산출지향 Malmquist 생산 성 지수( M t, t +1 o )를 정의하였다. t, t +1 M o = [ M t o M t +1 o ] 1/2 = [ D t o(x t +1,y t +1 ) D t o(x t,y t ) D t +1 o (x t +1,y t +1 1/2 ) D t +1 o (x t,y t ) ] -------------------- 식 (7) Färe, et al.(1994)은 식(8)과 같이 Malmquist 생산성 지수를 생산시스템의 효율변화와 시간 에 따른 생산기술의 이동(Shift), 즉 기술변화로 분리하였다. 식 (8)에서 [ ] 밖의 비율은 효율 변화를 의미하고, [ ] 안의 2가지 비율의 기하평균은 기술변화를 의미한다. o = D t +1 o (x t +1,y t +1 ) D t o(x t,y t ) [ t, t +1 M D t o(x t +1,y t +1 ) D t +1 o (x t +1,y t +1 ) D t o(x t,y t 1/2 ) ----- 식 (8) D t +1 o (x t,y t ) ] Malmquist 생산성 지수가 분리된다는 것의 중요성은 효율변화가 추격잠재력(Catch - up Potential)을 반영하고, 기술변화가 혁신잠재력(Innovation Potential)을 반영한다는 사실에 있다 (Färe et al., 1994). 시간이 지남에 따라 기술이 발전하게 되면 Malmquist 생산성 지수는 1보 다 큰 값을 갖고, 기술이 퇴보하게 되면 1보다 작은 값을 갖는다. 효율변화와 기술변화 또한 동일하게 해석할 수 있다. 생산성이 증가했다고 하더라도 효율감소나 기술퇴보(Technical Regress)가 발생할 수 있다. 마찬가지로 생산성이 감소했다고 하더라도 기술진보(Technical Progress)나 효율증가가 발생할 수 있다(Grosskopf, 1993). Arcelus and Arozena(1999)는 이러한 Malmquist 생산성 지수가 갖는 장점을 4가지로 요약 하였다. 첫째, Malmquist 생산성 지수는 생산성 증가의 요인을 기술변화와 효율변화로 분해 할 수 있다. 둘째, Malmquist 생산성 지수는 가격자료를 요구하지 않으므로, 가격정보의 부재 와 왜곡으로 인한 문제를 방지할 수 있다. 셋째, Malmquist 생산성 지수는 복수의 투입과 산 출을 이용할 수 있으므로, 별도로 집계할 필요가 없다. 넷째, Malmquist 생산성 지수는 비용 최소화나 이익 극대화와 같은 미리 규정된 최적화 기준을 필요로 하지 않는다.
국가 최고감사기구의 효율성과 생산성 변화: OECD 14개국의 국제 비교 139 2. 분석모형의 설정 1) 투입변수와 산출변수의 선정 DEA모형에 대해 비판적인 논자들은 DEA의 효율성 분석 점수가 투입 산출변수에 따라 크게 변동할 뿐만 아니라 DEA모형의 비모수적 비통계적 속성으로 인해 효율성 점수의 변 동에 제대로 대처할 수 없다는 점을 지적하면서 DEA에 관한 불신의식을 드러낸다. 그러나 어떠한 변수를 쓰는가에 따른 변동은 회귀분석 등 통계모형에서도 마찬가지로 관찰되는 문 제이며 효율성 점수변동에 대처하고자 하는 의도 자체가 통계적인 마인드에서 비롯된 것으 로 볼 수밖에 없다는 점을 감안한다면 DEA모형에 대한 비판은 어느 모형에서나 존재하는 모형의 단점 이상의 의미를 두기는 어렵다고 생각된다. 상기에서 언급된 바와 같이 효율성 점수 변동에 통계적으로 대처하기 위해서는 보다 신중 한 투입 산출변수의 선정이 이루어져야 할 것이지만, DEA실증에 있어서 변수선정에 관한 합의된 견해는 존재하지 않는다. 다시 말해 변수선정에 계량기법을 도입할 것인지 그렇지 않 으면 선행연구나 연구자의 직관을 고려하여 주관적으로 선정할 것인가에 대한 합의가 도출 되지는 않았다는 것이다. DEA 실증에 있어 투입 산출변수의 선정에 계량기법을 도입한 사례로 퍼지집합이론을 이 용한 Sengupta(1992), 목표계획법을 이용한 Retzlaff - Roberts & Morey(1993), 기회제약법을 활용한 Olesen and Petersen(1995), 민감도분석을 이용한 Sinuany - Stern, Mehrez, and Barboy (1994), 프로파일링기법을 이용한 Tofallis(1996) 등을 들 수 있지만(민재형 김진한, 1998: 76), 이들이 투입 산출변수 선정절차의 완벽한 계량화에 성공했다고 보기는 매우 힘든 상황이라 할 수 있다. 즉 대부분의 DEA 연구에서 분석자에 의해 중요하다고 판단되는 요소를 선정하 거나, 기존 연구에서 추출된 변수를 이용하고 있는 변수를 취하는 방법을 쓰고 있기 때문이 다(민재형 김진한, 1998: 79). 본 연구에서도 투입 산출변수의 선정에 계량기법의 도입이 일반화되지 못했다는 측면에 서 선행연구를 바탕으로 분석자의 판단에 따라 DEA 실증에 사용될 변수를 선정하고자 한다. Bessent and Bessent(1980)는 투입 산출변수 선정에 관한 기본적인 원칙을 제시하였는데, 이는 현재까지도 변수선정의 가이드라인으로 받아들여지고 있다. <표 5> 변수선정에 관한 일반원칙 1 투입에서 산출까지 관계에 대한 개념적 기초를 가지고 있어야 할 것 2 측정된 투입에서 산출까지의 관계가 귀납적으로 추론될 수 있을 것 3 투입의 증가가 산출의 증가를 가져온다는 연관관계가 존재할 것 4 측정치에 0이 있어서는 안 될 것
140 감사논집 제25호 본 연구에서는 Bessent and Bessent(1980)가 제시한 상기의 일반원칙을 고려하기도 했지만, 투입 산출변수에 사용될 자료의 입수 가능성을 감안하지 않을 수 없었다. <표 6>은 본 연 구에서 사용될 투입변수와 산출변수이다. <표 6> 본 연구에서 사용된 투입 산출변수 구 분 투입변수 산출변수 변수명 1 최고감사기구 근무인원(명) 2 최고감사기구 총예산(달러) 1 총 감사 건수(재무감사+성과감사+특별감사) 2 국가별 투명성(CPI)지수 <표 6>에서 선정된 변수들은 모두 해당국 최고감사기구의 연차보고서(Annual Report) 및 홈페이지로부터 입수되었다. 본 연구에서 선정한 투입변수는 최고감사기구의 근무인원과 총 예산금액이었으며, 산출변수는 총 감사 건수와 국가별 투명성(CPI)지수이다. 조직의 효율성을 측정할 경우 생산의 3요소를 고려해야만 하며, 특히 DEA모형에서 투입 변수의 선정은 생산의 3요소인 노동 자본 토지를 반영하여야만 한다. 본 연구에서 투입변수로 선정된 최고감사기구의 근무인원은 이처럼 생산의 3요소 중 노동 요소를 반영하기 위한 것이며, 조직의 효율성을 다룬 대부분의 연구에서도 근무인원이나 인 건비를 노동요소의 대리변수로 선정해 왔다. 연도별 근무인원은 대부분 국가의 최고감사기구 에서 공시하고 있었으나, 연도별 인건비 현황은 공시되지 않은 경우가 많아 연도별 최고감사 기구의 근무인원을 투입변수로 선정하였다. 또 다른 투입변수인 최고감사기구의 총예산금액은 생산의 3요소 중 자본요소를 반영하기 위하여 선정되었다. 자본요소는 생산주체가 생산활동을 영위하기 위해서는 반드시 필수불가 결한 금전적인 요소라 할 수 있다. 최고감사기구의 자본요소를 측정하는 변수로 고려될 수 있는 것은 총지출금액, 총예산금액, 재무제표상 자본금액 등을 꼽을 수 있겠으나, 최고감사기 구는 주식회사나 공기업과는 특성을 달리하기 때문에 총지출금액이나 재무제표 등이 제대로 공시되지 않고 있었다. 다만, 최고감사기구는 공적 영역에 속하는 최고감사기관으로서 예산 의 독립성이 매우 중시되고 있다. 때문에 대부분의 최고감사기구들은 연간 총예산금액을 공 시하였기에, 이를 투입변수로 삼았다. 마지막 투입변수로 고려될 수 있는 것이 토지요소인데, 이는 최고감사기구의 사무실 사용 면적이나 재무제표상 감가상각 공제 후 자산금액을 활용할 수 있다. 그러나 최고감사기구의 사무실 사용면적까지 공시하는 국가는 거의 존재하지 않았으며 역시 재무제표를 제대로 공 시하지 않기 때문에 이들 자료를 활용하기는 어려웠다. 다만, 최고감사기구는 일반적인 감사 조직과는 달리 국가 전체를 위한 기관으로, 감사활동의 대상영역이 해당국의 전 국토라고도 볼 수 있을 것이다. 그러나 상기의 2개 변수에 비해 최고감사기구에 대한 직접성이 약하고, 세 번째 투입변수까지 선정할 경우 총 DMU의 숫자에 비해 변수의 숫자가 많아질 가능성을
국가 최고감사기구의 효율성과 생산성 변화: OECD 14개국의 국제 비교 141 고려하여 토지요소와 관련된 변수는 선정하지 않았다. 본 연구와 같이 선행연구가 희소한 경우에도 투입변수를 선정하는 것은 산출변수 선정 작 업에 비해 어려운 작업이 아니다. 각 사업별로 상이한 생산활동을 수행하고 있다 해도, 그것 의 원천이 되는 투입요소는 인력 자본 등으로 대동소이하기 때문이다. 그러나 산출변수의 경우 해당 조직이나 활동을 가장 잘 드러낼 수 있어야 하기 때문에 변수선정이 쉽지 않고, 선정했다 하더라도 완전한 대표성을 갖기는 쉽지 않다고 볼 수 있다. 본 연구에서 산출변수로 선정된 총감사 건수는 최고감사기구의 생산활동을 가장 잘 드러 내는 변수라고 할 수 있으며, 선행연구에서도 산출변수로 활용되었다(Anderson, Cooper, and Lockhart, 1994 등). 당초 감사 건수를 재무감사 건수, 성과감사 건수, 특별(기타)감사 건수 등으로 세분화하고자 하였으나, 국가별로 감사결과를 일괄적으로 분류하기 힘들고 0의 수치 가 있는 경우가 존재함에 따라 총감사 건수를 산출요소로 선정하였다. 이 밖에 최고감사기구가 감사와 관련하여 재무조치 및 행정조치, 신분조치 등을 취하는 경 우가 있다면 최고감사기구의 생산활동을 잘 드러내는 변수로 볼 수 있겠으나, 이 역시 해당 국에서 공시를 제대로 하지 않아 산출변수에서 제외하였다. 본 연구에서 산출변수로 선정한 국가별 투명성(부패인식)지수(Corruption Perceptions Index: CPI)는 국제투명성기구(TI: Transparency International)에서 공무원들과 정치인들 간 부패인식 정도에 따라 국가별로 순위를 매긴 것이다. 이는 다양하고 독립적이며 저명한 기관들에 의해 수행된 전문가 조사들 중에서 부패와 관련된 데이터를 통해 산출된 복합지수로, 국가별 청렴 도 정도를 나타내는 국제적 기준이라 할 수 있다. 최고감사기구가 수행하는 일련의 감사 관 련 활동은 국가의 부패 정도를 개선시켜 국가적 투명성을 제고하는 것으로 최고감사기구의 여러 기능 중 하나라고 볼 수 있다. 즉 CPI지수가 높은 국가일수록 부정부패가 적고, 이는 해당 국가의 최고감사기구의 효율성과 연결되어 있다는 것이다. 이는 선행연구인 Blume & Voigt(2011)에서도 지적된 사항으로, 최고감사기구의 구조에 따라 부패인식에 차이가 있음을 밝히고 있다. 한편 CPI지수와 함께 고려된 지수가 세계경제포럼(World Economic Forum)에서 매년 발표하는 국가경쟁력지수(Global Competitiveness Index)의 세부 항목 중 비정상적 지출 과 뇌물(Irregular payment and bribes) 항목이었다. 이 항목은 5점 만점으로 측정되어 CPI지 수를 보완하고자 하였으나, CPI지수와의 상관관계가 매우 높을 것으로 추정되는 점을 감안 하여 선정에서 제외하였다. DEA 실증분석에 있어 변수의 숫자와 DMU의 숫자 간의 관계에 관하여 Banker, Charnes, and Cooper(1984)와 Cooper, Seiford, and Tone(2000) 등은 투입변수와 산출변수를 각각 m과 n이라 할 때 DMU 숫자는 최소한 2 (m n), 혹은 3 (m+n) 이상되어야 함을 권고하였다. 본 연구에서 선정한 DMU는 OECD 14개국이므로 투입변수(2개), 산출변수(2개)를 감안하면 2 (2 2)=8, 혹은 3 (2+2)=12로서 최소한의 DMU 숫자를 확보하고 있는 것으로 볼 수 있다.
142 감사논집 제25호 2) 분석범위 본 연구는 OECD 14개국의 최고감사기구에 대한 2011~2013년의 3개년 자료를 대상으로 DEA모형 및 Malmquist 생산성 지수법을 적용한다. 이들 자료는 각국 최고감사기구의 홈페 이지 게시자료나 영문판 연차보고서를 활용하였다. 투입변수 중 총예산금액은 자국통화로 표 기되어 있는 각 수치를 해당연도 말 각국 환율(http://finance.yahoo.com/)을 적용하여 달러로 환산한 금액을 적용하였다. DEA모형의 경우 CCR모형과 BCC모형을 통해 객년도 효율성 점수를 산출하고, 이를 통해 규모 효율성을 산출하며 산출결과를 토대로 비효율성의 원인과 참조횟수 및 규모수익 상태 를 판별하였다. 효율성 분석결과를 토대로 우리나라 최고감사기구인 감사원에 대한 벤치마킹 정보를 제시하였다. Malmquist 생산성 지수법을 통해서는 2011~2012년과 2012~2013년의 생산성 변화추세를 분석하였다. 2. 분석모형 설정 상기의 논의를 바탕으로 본 연구의 분석모형을 설정하면 <표 7>과 같다. 절차 구분 변수 자료출처 및 측정방법 효 율 성 분 석 투입 산출 효율성 점수/생산성 추세변화 최고감사기구 근무인원(명) 최고감사기구 총예산금액(달러) 기관별 총 감사 건수 부패인식지수(CPI) <표 7> 분석모형 각 기관 홈페이지 및 연차보고서 각 기관 홈페이지 및 연차보고서 재무감사 건수 + 성과감사 건수 + 특별감사 건수 국제투명성기구 홈페이지 (http://www.transparency.org/) 1 2011~2013년 동안 CCR BCC모형에 의한 최고감사기구의 상대적 효율성 분석 2 한국 감사원에 대한 벤치마킹 정보 제시 3 Malmquist 생산성 지수법을 통한 2011~2013년 동안 생산성 추세 변화 분석
국가 최고감사기구의 효율성과 생산성 변화: OECD 14개국의 국제 비교 143 Ⅳ. 실증분석 2) 1. 기술통계량 분석 <표 8>은 투입 산출변수에 관한 기술통계량이다. 투입변수인 최고감사기구의 연도말 근 무인원 평균은 466.24명이었으며 표준편차는 405.22명, 최솟값은 42명, 최댓값은 1,544명이었 다. 또 다른 투입변수인 최고감사기구의 연도별 총예산금액 평균은 52,073,168.81달러, 표준 편차는 37,287,430.97달러, 최솟값은 3,900,373달러, 최댓값은 142,718,603달러였다. 산출변수 인 기관별 총 감사 건수 평균은 220.26건이었으며, 표준편차는 291.83건, 최솟값은 21건, 최 댓값은 1,305건이었다. 또 다른 산출변수인 부패인식지수 평균은 74.67점이었으며, 표준편차 는 15.78점, 최솟값은 42점, 최댓값은 94점이었다. <표 8> 투입 산출변수의 기술통계량(3개년) 구분 변수명 평균 표준편차 최솟값 최댓값 투입 산출 최고감사기구 근무인원(명) 최고감사기구 총예산(USD) 466.24 405.22 42 1,544 52,073,168.81 37,287,430.97 3,900,373 142,718,603 기관별 총 감사 건수 220.26 291.83 21 1,305 부패인식지수(CPI) 74.67 15.78 42 94 표준편차가 가장 큰 변수는 투입변수인 최고감사기구의 총예산금액이었으며, 표준편차가 가장 작은 변수는 부패인식지수였다. 최솟값이 가장 큰 변수는 역시 최고감사기구의 총예산 금액이었으며 최댓값도 마찬가지였다. 최솟값이 가장 작은 변수와 최댓값이 가장 작은 변수 는 부패인식지수였다. 화폐 단위로 표시되는 최고감사기구의 총예산금액이 평균, 표준편차, 최솟값, 최댓값 등에 서 모두 가장 큰 것으로 나타났다. 2) 본 연구의 효율성 분석을 위해서는 DEA 전용 프로그램인 EnPAS(Efficiency and Productivity Analysis System) Version 1.0을 사용하였으며 기술통계량 분석을 위해서는 IBM SPSS STATISTICS Version 22를 사용하였다.
144 감사논집 제25호 2. 효율성 분석 <표 9>는 DEA모형을 통해 연도별 모형별 최고감사기구의 효율성을 측정한 결과값이다. <표 9> 모형별 연도별 효율성 측정결과 순 2011 2012 2013 국가명 번 CCR BCC SE CCR BCC SE CCR BCC SE 1 대한민국 0.564 0.914 0.617 0.515 1.000 0.515 0.791 1.000 0.791 2 네덜란드 0.167 0.948 0.177 0.144 0.937 0.154 0.150 0.921 0.163 3 노르웨이 0.169 0.971 0.174 0.108 0.959 0.113 0.117 0.970 0.121 4 덴마크 0.208 1.000 0.208 0.179 1.000 0.179 0.188 1.000 0.188 5 벨기에 0.108 0.804 0.134 0.071 0.841 0.084 0.077 0.838 0.092 6 스위스 1.000 1.000 1.000 0.708 1.000 0.708 0.853 1.000 0.853 7 슬로베니아 0.790 0.811 0.973 0.815 1.000 0.815 0.579 0.731 0.792 8 아이슬란드 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 9 영국 0.534 1.000 0.534 0.325 0.975 0.334 0.360 0.981 0.367 10 오스트리아 0.240 0.945 0.253 0.126 0.776 0.162 0.150 0.908 0.165 11 체코 0.113 0.471 0.239 0.094 0.555 0.170 0.108 0.548 0.197 12 터키 1.000 1.000 1.000 0.553 1.000 0.553 0.479 0.716 0.669 13 핀란드 0.370 1.000 0.370 0.329 1.000 0.329 0.324 1.000 0.324 14 호주 0.839 1.000 0.839 0.632 1.000 0.632 0.497 0.987 0.504 평균 0.507 0.919 0.537 0.400 0.932 0.411 0.405 0.900 0.445 최대 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 최소 0.108 0.471 0.134 0.071 0.555 0.084 0.077 0.548 0.092 <표 9>의 제2열은 본 연구가 분석대상으로 삼은 최고감사기구들이 소속된 국가들이다. 11 개국이 유럽 국가였으며 우리나라를 포함한 2개국이 아시아 국가였고, 1개국이 오세아니아 국가였다. 규모의 요인까지 고려하여 총체적 기술적 효율성을 나타내는 CCR모형에 의할 때 효율적으로 운영되는 DMU 숫자는 2011년의 경우 3개였으나, 2012년과 2013년의 경우 1개 였다. 규모의 비효율 원인을 고려하지 않고 순수 기술적 효율성만을 나타내는 BCC모형에 의할 때 효율적으로 운영되고 있는 DMU 숫자는 2011년 6개, 2012년 8개, 2013년 5개로 연 도별 차이가 존재하였다. 효율성 평균점수는 CCR모형의 경우 2011년 50.7%였다가, 2012년 40.0%, 2013년 40.5%로 나타나 점차 하락하는 추세를 보였다. BCC모형에 의할 경우에는 2011년 91.9%, 2012년 93.2%, 2013년 90.0%로 나타나 2012년에 상승하였다가, 2013년 들어 효율성이 다시 악화된 것으로 나타났다. 공공기관인 최고감사기구의 효율성에 어떠한 요소가 영향을 미치는지에 관해서는 추가적인 연구가 필요하겠으나, 단일국가가 아닌 14개 국가에
국가 최고감사기구의 효율성과 생산성 변화: OECD 14개국의 국제 비교 145 대한 분석이므로, 이에 대한 해석은 국가별 경제상황과 정부속성 등에 관하여 면밀히 분석해 야 할 필요가 있을 것이다. 또한, DEA모형의 정태적 속성을 고려하여 Malmquist 생산성 지 수 분석결과와 비교를 통해 생산성 추세변화에 대한 검증이 필요하다고 할 수 있다. 14개 DMU 중 연도와 모형에 관계없이 효율적인 상태에 있는 것으로 나타난 국가는 아 이슬란드로 나타났다. 아이슬란드가 분석대상 최고감사기구 중 가장 소규모로 운영되는 기관 인 점을 감안할 때 이를 2가지 측면에서 이해할 수 있을 것이다. 즉 거대조직보다는 소규모 조직이 환경변화에 대해 기민하게 대처할 수 있다는 것이 일반적인 인식에 부합되는 것이라 면 아이슬란드 최고감사기구는 소규모 조직의 장점을 최대한 살려 기관 자체를 매우 효율적 으로 운영하고 있는 것으로도 볼 수 있고, DEA모형 자체가 상대적으로 소규모 조직에 유리 한 분석결과를 산출해 내는 모형의 특질에서도 그 원인을 찾을 수 있을 것이다. 우리나라 감사원의 경우 CCR모형에 의할 경우 2011년 56.4%, 2012년 51.5%, 2013년 79.1%로 나타나 2012년에 다소 부진하던 효율성 수준이 2013년 들어 다시 상승하고 있는 것으로 나타났다. 이러한 분석결과는 CCR모형에 의한 전체 효율성 평균점수가 점차 하락하 고 있는 패턴과는 다소 차이를 보이는 것이라 할 수 있으며, 이러한 분석결과는 2012년 이명박 정부의 임기 마지막 해에 해당되고 국회의원 총선거가 치러지는 등 정치적으로 다소 불안정했던 환경적 요소에 일부 기인하는 것으로 보인다. 2013년의 경우 박근혜 정부가 출 범하고, 국회의 본격적인 의정활동이 안정궤도에 들어섬에 따라 보다 효율적으로 감사업무를 진행할 수 있는 환경적 요인이 개선되었기 때문에 효율성 수준이 개선되었던 것으로 해석할 수 있을 것이다. 한편, 규모의 비효율 원인을 고려하지 않는 BCC모형에 의할 경우 우리나라 감사원은 2011~2013년 동안 모두 효율적인 DMU로 나타났는데, 순수 기술적인 측면에서 우리나라 감사원은 매우 효율적으로 운영되고 있을 가능성이 있음을 시사하고 있다. CCR모형에 의하 든 BCC모형에 의하든 우리나라는 평균적인 효율성 점수를 크게 상회하고 있어 OECD 국가 내에서도 비교적 효율적으로 최고감사기구를 운영하고 있는 것으로 생각된다. <표 10>은 연도별 규모수익 상태와 비효율성 원인 및 참조횟수를 분석한 결과이다. 순 번 국가명 <표 10> 연도별 규모수익 상태와 비효율 원인 및 참조횟수 규모 수익 2011 2012 2013 비효율 참조 규모 비효율 참조 규모 비효율 원인 횟수 수익 원인 횟수 수익 원인 1 대한민국 DRS 기술 0 DRS 규모 1 DRS 규모 9 2 네덜란드 DRS 기술 0 DRS 기술 0 DRS 기술 0 3 노르웨이 DRS 기술 0 DRS 기술 0 DRS 기술 0 4 덴마크 DRS 규모 0 DRS 규모 0 DRS 규모 7 5 벨기에 DRS 기술 0 DRS 기술 0 DRS 기술 0 참조 횟수
146 감사논집 제25호 순 번 국가명 규모 수익 2011 2012 2013 비효율 참조 규모 비효율 참조 규모 비효율 원인 횟수 수익 원인 횟수 수익 원인 6 스위스 CRS - 1 DRS 규모 1 DRS 규모 1 7 슬로베니아 DRS 기술 0 DRS 규모 0 DRS 기술 0 8 아이슬란드 CRS - 1 CRS - 0 CRS - 2 9 영국 DRS 규모 0 DRS 기술 0 DRS 기술 0 10 오스트리아 DRS 기술 0 DRS 기술 0 DRS 기술 0 11 체코 DRS 기술 0 DRS 기술 0 DRS 기술 0 12 터키 CRS - 2 DRS 규모 0 DRS 기술 0 13 핀란드 DRS 규모 6 DRS 규모 6 DRS 규모 3 14 호주 DRS 규모 6 DRS 규모 6 DRS 기술 0 참조 횟수 DRS란 체감규모수익(Decrease Returns to Scale) 상태에 있다는 것으로 λ값(가중치)의 총합 이 1보다 작아 투입요소의 단위 증가에 따라 산출요소의 증가가 비례보다 작은 경우를 의미 하기 때문에 적정 수준의 투입량 감축을 통해 기업 규모를 합리적인 수준으로 줄일 필요가 있다는 것이다. 3) <표 10>에서 보는 바와 같이 대부분의 DMU들이 DRS 상태에 있는 것으로 나타났는데, 이는 어느 정도 선까지는 투입량을 감소시킬 필요가 있음을 시사하고 있는 것으 로 볼 수 있다. 박만희(2008)는 DRS 상태에 있게 되는 이유를 기업의 예로 들면서 기업 규 모가 확장됨에 따라 모든 생산공정을 철저히 관리할 수 없어 규모수익이 감소하게 되는 것 을 설명하였는데, 대부분의 국가 최고감사기구들은 그 규모가 확대되면서 규모 수익이 감소 하게 된 것으로 볼 수 있으므로 규모를 합리화시킬 대책 마련이 필요할 것으로 판단된다. 규모의 비효율까지 고려하여 총체적 기술적 효율성을 측정하는 CCR모형에 의할 때에는 효율적이지 않다가, 순수 기술적 효율성을 측정하는 BCC모형에 의할 때 효율적인 DMU로 나타났다면 이때 비효율의 원인은 기술적 측면이 아니라 규모에 비효율의 원인이 있는 것으 로 볼 수 있다. 네덜란드, 노르웨이, 벨기에, 오스트리아, 체코 5개국은 3개년 동안 모두 비 효율의 원인이 기술 에 있는 것으로 판정되었다. 이는 이들 국가가 3개년 동안 어떠한 모형 에 의해서도 단 한차례도 효율적인 DMU로 판정되지 못했음을 의미하며 규모가 아닌 기술 이 비효율의 원인이므로 투입과 산출 구조, 즉 생산기술을 변화시켜야만 효율성을 개선시킬 수 있을 것이다. 덴마크와 핀란드는 3개년 동안 비효율의 원인이 규모 에만 있는 것으로 나타났는데, 이는 투입과 산출의 구조는 양호하나, 투입과 산출의 규모에 문제가 있음을 의미한다. 이들 국가 3) 람다값의 총합이 1과 같으면 불변규모수익(Constant Returns to Scale: CRS) 상태를 의미하여 투입량 증가와 산출량 증가가 비례적으로 같으며 람다값의 총합이 1보다 크면 체증규모수익(Increasing Returns to Scale: IRS) 상태에 있다는 것으로 투입량 1단위 증가가 산출량을 1단위 이상으로 증가시키는 것을 의미한다.
국가 최고감사기구의 효율성과 생산성 변화: OECD 14개국의 국제 비교 147 의 최고감사기구들은 투입량 감축을 통해 규모의 비효율 원인을 해소해 나가야 할 것으로 보인다. 우리나라 감사원은 2011년에는 비효율의 원인이 기술적 요인에 있었으나, 2012~2013년 동안에는 규모에 비효율의 원인이 있었던 것으로 나타났다. 앞서 살펴본 바와 같이 기술적 요인에 문제가 있는 경우 투입과 산출의 구조를 바꿔야 하므로 효율성 개선이 쉽지는 않다 고 볼 수 있지만, 규모에 비효율의 원인이 있다면 적절한 투입량의 관리대책을 통해 효율성 개선을 추진할 수 있다. 우리나라 감사원은 2011년까지 투입과 산출구조에 문제를 갖고 있 어 효율성 개선이 쉽지 않은 상황이었으나, 2012년 이후 관리기술의 혁신을 통해 기술적인 비효율을 제거하였으며 향후에는 적정 수준으로 투입물을 관리해야 하는 과제를 안게 된 것 으로 볼 수 있다. 즉 불요불급을 자제하고, 낭비요소를 제거하여 현재의 인원과 예산을 합리 적인 차원에서 절감시키는 방안을 고려해야 할 것으로 보인다. <표 10>에서 나타난 참조횟수는 BCC모형을 통해 효율적인 DMU를 판별하고, 효율적인 DMU 중 비효율적인 다른 DMU들이 준거집단으로 선정한 횟수를 의미하는 것이다. 일반적 으로 CCR모형에 비해 BCC모형을 통해 효율성을 산출하는 경우 효율적인 DMU로 판정되는 비율이 상당히 높은 편이다. 이 경우 효율적인 DMU 상호 간의 효율성에 관해 우선순위를 도출할 필요가 있으며 국내외 많은 연구에서 이와 같은 효율성 우선순위 선정을 위해 많은 노력을 기울여왔다. 그러나 CCR, BCC모형 등 전통적이고 보편적인 DEA모형을 통해서도 가장 효율적인 DMU를 찾아낼 수 있는데, 그것이 바로 참조횟수이다. 참조횟수는 당해 효율적 DMU를 비 효율적인 다른 의사결정단위들이 참조한 빈도수를 의미하는 것이므로 준거집단으로 선정되 는 빈도가 높다는 것은 비효율적인 의사결정단위들이 그 의사결정단위를 모범모형(Role Model)으로 삼는 빈도가 높다는 의미로서(Sexton et al., 1989), 준거집단으로 선정되는 빈도 가 높은 DMU는 실제로도 효율적인 의사결정단위일 가능성이 높다는 의미로 해석할 수 있 다(김용태 김양균, 2009: 131; 최인식 우종필 이동한, 2013: 233). 아이슬란드는 연도와 모형에 관계없이 효율적인 DMU로 판정되었으나, 준거집단으로 참조 된 횟수는 2011년 1회, 2013년 2회에 불과했다. 아이슬란드의 최고감사기구가 비록 효율적으 로 운영되고 있다 해도, 그 규모가 매우 작아 이미 규모가 상당히 커진 다른 나라의 최고감 사기구들이 아이슬란드를 참조하기가 쉽지 않기 때문이라 할 수 있다. 반면, 핀란드와 호주 는 2011~2012년 동안 모두 6회 참조되었다. CCR모형에 의할 경우 효율성 수준이 그리 높 지 않던 두 나라는 BCC모형에 의할 때 효율적인 DMU로 전환되었을 뿐만 아니라 다른 국 가의 최고감사기구가 벤치마킹 대상으로 삼기에 적당한 규모를 가지고 있었던 것으로 볼 수 있다. 우리나라 감사원의 경우 2011년에는 CCR과 BCC 어느 모형에 의하든 효율적인 DMU가 아니었으나, 2012년부터 BCC모형에 의할 경우 효율적인 DMU로 전환되었으며, 2013년에는
148 감사논집 제25호 참조횟수가 9회에 이르러 가장 많이 참조되는 준거집단이 되었다. 우리나라 감사원은 3개년 동안 비효율적인 DMU에서 효율적인 DMU로 전환되고, 효율적인 DMU 중에서 가장 많이 참조되는 DMU로 판정되는 등 효율성의 개선이 다른 국가의 최고감사기구에 비해 괄목할 만한 수준에 있는 것으로 보인다. 앞서 언급한 바와 같이 우리나라 감사원이 2013년에 매우 효율적으로 운영된 것은 박근혜 정부의 출범에 따른 의욕적인 국정운영과 더불어, 전년에 비 해 예산과 인원의 변화가 거의 없었다는 점(2011년 예산: 8777만 달러 2012년: 9640만 달러 2013년: 9656만 달러)과 이에 따른 적절한 투입량 수준 확보와 더불어 전년 대비 보다 많은 성과물을 창출한 점이 주요 원인으로 보인다. 3. 벤치마킹 정보 제시 DEA모형의 결정적인 장점은 단순히 효율성 점수를 계산하는 데 머물지 않고, 비효율적인 DMU로 판정되었다면 그 DMU가 효율적인 DMU가 되기 위해 투입 산출물을 어떻게 관리 해야만 하는지에 대한 벤치마킹(Benchmarking) 수준을 제시해 주는 데 있다. DEA모형의 이 러한 장점을 활용하여 우리나라 감사원에 대한 벤치마킹 정보를 제시할 수 있을 것이다. 그런데 CCR모형에 의해 벤치마킹 정보를 제시할 경우 전반적인 효율성 점수 수준이 낮아 효율성 개선을 위한 목표치가 지나치게 증가할 가능성이 있다. 즉 효율적인 수준과 현재 격 차가 너무 커서 벤치마킹 정보의 유용성 자체에 문제가 발생할 수 있다는 것이다. 그러나 BCC모형에 따르면 평균적인 효율성 점수가 높아져 실제 적용 가능한 벤치마킹 정보를 제시 해 줄 가능성이 높다. 우리나라 감사원은 BCC모형에 의할 경우 2011년에만 비효율적인 DMU로 판정되었으므로 이를 감안하여 2011년 우리나라 감사원의 벤치마킹 정보를 <표 11>에 제시하였다. <표 11> 우리나라 감사원에 대한 벤치마킹 정보(2011년) 구분 변수 요소량 부족분 벤치마킹값 산출 변수 총감사 건수 (단위: 건) CPI지수 (단위: 점) 536-50.47 586.47 54-4,858 59.347 효율성 점수: 0.914 준거집단 터키: 0.6229 호주: 0.3771 <표 11>의 구조는 산출요소량에서 산출부족분을 더하면 가상의 효율적인 최고감사기구가 될 수 있다는 것을 의미한다. 즉 총감사 건수는 최소 51건 이상 더 수행해야 하는 것으로 나타났으며 CPI점수는 5점 정도 더 높여야 효율적인 DMU가 될 수 있는 것으로 분석되었다.
국가 최고감사기구의 효율성과 생산성 변화: OECD 14개국의 국제 비교 149 다만, 비효율성 수준이 10% 미만에 불과하여 산출부족분을 만회할 가능성은 충분할 것으로 생각되었다. 또한, 준거집단에 대한 가중치는 터키가 압도적으로 높아 2011년의 경우 터키의 최고감사기구를 기준으로 효율성을 개선해야 할 것으로 보인다. 4. 생산성 변화 추세분석 Malmquist 생산성 지수는 기술적 효율성 변화지수(TECI: Technical Efficiency Change Index) 와 기술변화지수(TCI: Technical Change Index), 순수 효율성 변화지수(PECI: Pure Efficiency Change Index), 규모 효율성 변화지수(SECI: Scale Efficiency Change Index)로 분해할 수 있 으며 TECI와 TCI의 곱을 통해 Malmquist 생산성 지수(MPI: Malmquist Productivity Index)를 구할 수 있다. TECI는 두 시점 간의 기술적 효율성 변화를 평가하는 척도이며, TCI는 두 시 점 간의 생산기술의 변화, 즉 효율적인 경계로의 이동이 생산성 변화에 어떻게 기여하는가를 평가하는 척도이다(박만희, 2008: 120). TECI가 PECI와 SESI로 구분될 수 있으므로 MPI는 PECI와 SECI, TCI로 분해할 수 있다. Malmquist 생산성 지수와 이를 이루는 각 지수를 해석할 때에는 생산성이 1보다 큰 경우 에는 생산성이 증가하는 것으로 보며, 1보다 작은 경우에는 생산성이 감소하는 것으로, 1과 같을 때에는 생산성에 변화가 없는 것으로 보아야 한다. MPI(Malmquist Productivity Index: 총생산성 지수)는 곱의 형태를 가지므로 기하평균과 누 적곱은 각각 연평균 증가율과 해당 기간 동안의 누적 증가율을 의미하는 것으로 해석된다 (박만희, 2008: 123). <표 12>는 최고감사기구의 시계열별 생산성 변화추이를 나타낸 것이다. <표 12> 최고감사기구의 시계열별 생산성 변화추이 구분 TECI 1) TCI 2) PECI 3) SECI 4) MPI 5) T2( 11~ 12년) 0.7581 1.4216 0.8571 0.8846 1.0777 T3( 12~ 13년) 1.039 0.9336 1.0254 1.0133 0.9701 기하평균 0.8875 1.152 0.9375 0.9468 1.0225 주: 1) TECI: Technical Efficiency Change Index(기술적 효율성 변화지수) 2) TCI: Technical Change Index(기술변화지수) 3) PECI: Pure Efficiency Change Index(순수 효율성 변화지수) 4) SECI: Scale Efficiency Change Index(규모 효율성 변화지수) 5) MPI: Malmquist Productivity Index(총생산성 지수) <표 12>에서 나타난 바대로 14개국 최고감사기구의 총생산성은 2011~2012년 동안에는 7.8% 증가한 것으로 나타났으나, 2012~2013년 동안에는 2.99% 감소하였다. 이러한 측정결
150 감사논집 제25호 과는 CCR모형에 의한 효율성 분석 결과, 효율성이 계속 하락하고 있는 것으로 나타났던 것 과는 다소 차이를 보인다. 그러나 BCC모형에 의한 측정결과에는 부합하는 것으로 BCC모형 에 의할 때 효율성 평균치가 2011년 91.9%에서 2012년 93.2%에 다소 증가하였다가, 2013년 에 90.0%로 감소했던 것과 비교해 보면 동일한 효율성 추세를 보인다고 할 수 있다. <표 12>에 의하면 2011~2013년 동안 총생산성은 평균적으로 2.3% 증가하였다. <표 13> 국가별 평균 생산성 변화 추세 DMU TECI TCI PECI SECI MPI 대한민국 1.1846 1.2818 1.0766 1.1003 1.5184 네덜란드 0.9466 1.0255 0.952 0.9944 0.9707 노르웨이 0.8332 1.218 1.0261 0.8121 1.0149 덴마크 0.9502 1.0255 1.3333 0.7126 0.9744 벨기에 0.8457 1.2105 0.8447 1.0012 1.0237 스위스 0.9233 1.1152 1 0.9233 1.0298 슬로베니아 0.8559 1.2272 0.8563 0.9995 1.0504 아이슬란드 1 1.1235 1 1 1.1235 영국 0.8213 1.2075 0.6928 1.1855 0.9917 오스트리아 0.7914 1.2548 0.819 0.9664 0.993 체코 0.9784 1.1425 1.0636 0.9199 1.1179 터키 0.692 1.2055 0.7716 0.8969 0.8342 핀란드 0.936 1.0255 1 0.936 0.9598 호주 0.7698 1.1096 0.8571 0.8982 0.8542 기하평균 0.8875 1.1521 0.9374 0.9468 1.0225 주: 각 생산성 변화지수는 3개년 동안 개별 국가의 평균값 <표 13>은 국가별 평균 생산성 변화추세를 나타낸 것이다. 3개년 동안 총생산성 지수가 평균적으로 2.25% 증가하였으나, 이러한 증가는 기술변화지수(TCI)가 15.21% 증가한 것에 주로 기인하고 있으며 기술적 효율성 변화지수(TECI), 순수 효율성 변화지수(PECI), 규모 효 율성 변화지수(SECI)는 같은 기간 중 각각 11.25%, 6.26%, 5.32% 감소하였다. 기술변화지수는 생산기술에 현저한 변화가 생겨 효율적인 변경(Frontier)이 이동했음을 의 미하는 것인 만큼 2011~2013년 동안 각국의 최고감사기구들은 효율적으로 투입 산출물을 관리하지는 않았지만, 혁신잠재력을 견인할 수 있는 업무 플로의 대폭적인 개선, 새로운 경 영기법에 따른 기관 운영 등이 이루어졌을 것으로 추정된다. 또한, 이 기간 동안 우리나라 감사원은 51.8%에 이르는 총생산성 향상에 성공하였는데, 이 는 단순히 기술변화지수의 향상(+28.18%)에 기인한 것이 아니라 기술적 효율성(+18.46%)과 순수 기술적 효율성(+7.66%), 규모 효율성(+10.03%) 등 총생산성을 구성하는 모든 구성요소
국가 최고감사기구의 효율성과 생산성 변화: OECD 14개국의 국제 비교 151 에서 현저한 향상을 이루었기 때문에 가능했던 것으로 보인다. 이는 2013년에 이루어진 감 사원의 성과 위주 조직개편(금융기관에 대한 감사조직 축소 및 특별조사국 인력 확대 등)과 도 무관하지 않은 것으로 생각된다. 체코는 기술적 요인에 비효율의 원인이 있었던 것으로 추정되었으나, 3개년 동안 총생산 성이 크게 증가(11.8%)한 것으로 나타나 향후 효율적인 DMU로 성장할 가능성이 큰 것으로 판단된다. 아이슬란드는 DEA모형에 의한 효율성 측정 시 연도 모형에 관계없이 효율적인 DMU로 선정되었을 뿐만 아니라 2011~2013년 동안에도 적지 않은 성장세(+12.35%)를 보임에 따라 향후에도 효율적인 최고감사기구로서의 입지를 유지할 수 있을 것으로 예상되었다. <표 14> 총생산성 지수의 변화 추세 구 분 T2( 11~ 12년) T3( 12~ 13년) 기하평균 누적곱 대한민국 1.6522 1.3955 1.5184 2.3056 네덜란드 0.9536 0.9882 0.9707 0.9423 노르웨이 1.0066 1.0233 1.0149 1.0301 덴마크 0.9499 0.9995 0.9744 0.9494 벨기에 1.0110 1.0365 1.0237 1.0479 스위스 0.9309 1.1391 1.0298 1.0604 슬로베니아 1.7259 0.6393 1.0504 1.1034 아이슬란드 1.3639 0.9255 1.1235 1.2623 영국 0.9400 1.0463 0.9917 0.9835 오스트리아 0.8723 1.1305 0.9930 0.9861 체코 1.2082 1.0343 1.1179 1.2496 터키 0.8931 0.7792 0.8342 0.6959 핀란드 0.9850 0.9353 0.9598 0.9213 호주 0.9807 0.7440 0.8542 0.7296 주: 1) 기하평균은 연평균 증가율의 평균 2) 누적곱은 누적증가율로 2011년 대비 2013년의 증가율을 의미 <표 14>에 나타난 최고감사기구별 총생산성 변화 추이는 14개국 중 7개국이 2011년 대비 2013년의 총생산성이 감소한 것으로 나타났으며, 다른 7개국은 총생산성이 증가한 것으로 나타났다. 앞서 살펴본 총생산성 증가의 기하평균은 연평균 증가율의 평균이라고 할 수 있으 며 누적곱은 누적증가율이라고 볼 수 있는데, 우리나라 감사원은 2011년 대비 2013년의 효율 성이 130% 이상 증가한 것으로 나타나 14개국 최고감사기구가 2011~2013년 동안 총생산성 증가율이 양(+)으로 나타나는 데 상당한 역할을 한 것으로 분석되었다. <표 14>에 나타난 바 와 같이 아이슬란드와 체코도 각각 26.23%와 24.96%의 누적증가율을 보여 향후 효율적인
152 감사논집 제25호 최고감사기구로서의 입지 구축 및 효율성 개선 가능성을 높이고 있는 것으로 나타났다. 우리나라와 같이 상대적으로 큰 규모의 최고감사기구를 운영하고 있는 영국과 터키의 경 우 3개년 동안 총생산성이 감소하고 있는 것으로 나타났는데, 영국은 소폭(1.65%) 감소하였 으나, 터키는 30.41% 감소하여 현재의 효율성 수준 제고보다 생산성이 추세적으로 하락하고 있는 점이 더 큰 문제로 판단되었다. 이들 국가의 경우 생산성 향상을 지속적으로 견인할 수 있는 정책적 노력이 필요할 것이다. Ⅴ. 결론: 요약과 정책제안 본 연구는 우리나라 감사원이 그간 우리나라 경제발전 측면에서 지원하는 기능을 충실히 수행해 왔음에도 불구하고, 오늘날의 감사원은 효율성과 책임성이라는 과거와는 전혀 다른 차원의 시대적 역할을 요구받고 있는 사실을 감안하여 국내에서는 제대로 연구되지 않은 최 고감사기구의 효율성을 OECD 14개국과의 비교를 중심으로 분석하였다. 공공 분야의 효율성 측정에 관해 대표적 분석방법론으로 주목받아 온 DEA모형을 통해 2011~2013년의 3개년을 대상으로 실증분석을 실시하였으며, 이 기간 동안 생산성의 변화추 세를 파악하기 위해 Malmquist 생산성 지수법을 적용하였다. 규모의 요인을 고려하는 CCR모형에 의할 때 효율적인 것으로 분석된 연도별 DMU 숫자 는 2010년이 3개, 2011년과 2012년이 각각 1개였으며, 규모의 비효율을 고려하지 않는 BCC 모형에 의할 때 2011년이 6개, 2012년이 8개, 2013년이 5개였다. 효율성 평균점수는 CCR모 형의 경우 2011년 50.7%였다가, 2012년 40.0%, 2013년 40.5%로 나타나 점차 하락하는 추세 를 보였다. BCC모형에 의할 경우에는 2011년 91.9%, 2012년 93.2%, 2013년 90.0%로 나타나 2012년에 상승하였다가, 2013년 들어 효율성이 다시 악화된 것으로 나타났다. 14개 DMU 중 연도 모형에 관계없이 효율적인 DMU로 나타난 국가는 아이슬란드로 나 타났으며, 이는 아이슬란드가 소규모 조직의 특성을 잘 살려 기민하고, 효율적으로 최고감사 기구를 운영해 온 것으로 볼 수 있지만, 소규모 조직에 유리한 결과를 산출하는 DEA모형의 특성에도 기인하고 있는 것으로 판단되었다. 우리나라 감사원의 경우 CCR모형에 의할 경우 2011년 56.4%, 2012년 51.5%, 2013년 79.1%로 나타나 2012년에 다소 부진하던 효율성 수준이 2013년 들어 다시 상승하고 있는 것으로 나타났다. 이러한 분석결과는 2012년이 이명박 정부의 임기 마지막 해에 해당되며, 국회의원 총선거 가 치러지는 등 정치적으로 다소 불안정했던 환경적 요소와 더불어 2013년에 전년 대비 적 은 예산변화 등에 따른 효율성 상승에 일부 기인하는 것으로 보이며, 2013년의 경우 박근혜 정부가 출범하고, 국회의 본격적인 의정활동이 안정궤도에 들어섬에 따라 보다 효율적으로
국가 최고감사기구의 효율성과 생산성 변화: OECD 14개국의 국제 비교 153 감사업무를 진행할 수 있었기 때문에 다소 양호한 효율성 수준을 나타낸 것으로 풀이할 수 있을 것이다. 우리나라 감사원은 3개년 동안 2011년에는 기술적 요인에 비효율의 원인이 있었으나, 2012~2013년 동안에는 규모에 비효율의 원인이 있었던 것으로 나타났다. 앞서 살펴본 바와 같이 기술적 요인에 문제가 있는 경우 투입과 산출의 구조를 바꿔야 하므로 효율성 개선이 쉽지는 않다고 볼 수 있지만, 규모에 비효율의 원인이 있다면 적절한 투입량의 관리대책을 통해 효율성 개선을 추진할 수 있다. 우리나라 감사원은 2011년까지 투입과 산출구조에 문 제를 갖고 있어 효율성 개선이 쉽지 않은 상황이었으나, 2012년 이후 관리기술의 혁신을 통 해 기술적인 비효율을 제거하였으며, 향후에는 적정 수준으로 투입물을 관리해야 하는 과제 를 안게 된 것으로 볼 수 있다. 우리나라 감사원의 경우 2011년에는 CCR과 BCC 어느 모형에 의하든 효율적인 DMU가 아니었으나, 2012년부터 BCC모형에 의할 경우 효율적인 DMU로 전환되었으며, 2013년에는 참조횟수가 9회에 이르러 가장 많이 참조되는 준거집단이 되었다. 우리나라 감사원은 3개년 동안 비효율적인 DMU에서 효율적인 DMU로 전환되고, 효율적인 DMU 중에서 가장 많이 참조되는 DMU로 판정되는 등 효율성의 개선이 다른 국가의 최고감사기구에 비해 괄목할 만한 수준에 있는 것으로 보인다. 우리나라 감사원이 BCC모형에 의할 경우 비효율적인 것으로 추정된 2011년의 경우에도 비효율성 수준은 10% 미만에 불과하여 산출부족분을 만회할 가능성은 충분할 것으로 생각 되었다. 또한, 준거집단에 대한 가중치는 터키가 압도적으로 높아 2011년의 경우 터키의 최 고감사기구를 기준으로 효율성을 개선해야 할 것으로 보인다. Malmquist 생산성 지수를 측정한 결과, CCR모형에 의한 효율성 분석결과와는 다소 차이 가 있었으나, BCC모형에 의한 측정결과와는 부합되는 것으로 2011~2012년 동안에는 총생 산성이 증가하였으나, 2012~2013년 동안에는 총생산성이 감소한 것으로 분석되었다. 이 기 간 동안 우리나라 감사원은 51.8%에 이르는 총생산성 향상에 성공하였는데, 이는 단순히 기 술변화지수의 향상(+28.18%)에 기인한 것이 아니라 기술적 효율성(+18.46%)과 순수 기술적 효율성(+7.66%), 규모 효율성(+10.03%) 등 총생산성을 구성하는 모든 구성요소에서 현저한 향상을 이루었기 때문에 가능했던 것으로 보인다. 또한, 2011년에 대비한 2013년의 생산성은 무려 130% 이상 증가한 것으로 나타나 전체 총생산성이 증가세를 보이는 데 상당한 기여를 한 것으로 분석되었다. 상기의 연구결과를 고려하면 다음과 같은 정책제안이 가능할 것으로 생각된다. 첫째, 우리나라 감사원의 효율성이 비교적 양호한 수준인 것으로 나타났을 뿐만 아니라 총생산성 향상도 14개국 중 가장 높은 수준으로 나타난 만큼 그 원인을 보다 구체적으로 파 악하여 향후 정책방향에 반영할 필요가 있다. 둘째, 생산성의 추세변화를 살펴보면 2011~2012년 동안의 생산성은 높은 편이지만, 2012~2013
154 감사논집 제25호 년 동안 다소 하락하는 양상을 보였다. 이는 정권교체 및 국회의원 총선거 등 감사원 안팎의 정치적 환경과 어느 정도의 관련성을 맺고 있는 것으로 보이므로 감사원이 지속적으로 높은 효율성을 유지할 수 있도록 감사원이 정치적 독립은 물론, 인사 예산상 독립과 더불어 최고 감사기구로서 기능확대를 추진할 필요가 있을 것으로 생각된다. 즉 감사원의 위상 재정립과 효율성 개선을 위한 중장기 발전방안을 수립하여 운영할 필요가 있다는 것이다. 필요하다면 감사연구원이나 중립적 연구기관을 통해 효율성 개선을 위한 객관적인 연구의 진행도 고려 해 볼 수 있을 것이다. 셋째, 우리나라 감사원을 포함한 대부분 최고감사기구의 규모수익 상태가 체감규모수익 (DRS) 상태에 있는 것으로 나타난 만큼 적절한 수준으로 투입물을 감축시킬 필요가 있다. 본 연구의 기술통계량분석에서도 나타났다시피 우리나라 감사원의 예산이나 인력 규모는 전 세계적으로 볼 때에도 결코 작은 규모가 아니다. 다만, 상당한 수준의 효율성을 유지하고 있 는 만큼 일률적인 예산 인원 등의 감축이 아닌 불요불급을 통제하고 꼭 필요한 곳에 대한 성과감사 특별감사 위주로 감사를 시행할 필요가 있다. 넷째, 최고감사기구에 대한 선행연구는 많지만 대부분 단순비교에 그치고 있으며, 전 세계 적으로 최고감사기구의 효율성을 비교한 연구는 거의 없는 것이 현실이다. 따라서 국제교류 를 확대하여 이를 바탕으로 국내외 정치 경제 상황의 특수성을 감안한 보다 효율적인 감사 시스템에 대한 지속적인 연구와 노력이 필요하다. Blume and Voigt(2011)와 같이 최고감사기 구의 경제적 기여를 분석할 수 있다면, 효율성 개선과 더불어 감사원의 위상 강화에도 적지 않은 역할을 할 수 있을 것으로 보인다. 본 연구는 최고감사기구의 효율성에 대한 국제적 비교를 바탕으로 정책제안을 시도했다는 측면에서 학술적 실무적 가치가 있지만, 다음과 같은 한계가 존재한다. 첫째, 그간 국가 최고감사기구의 효율성을 국제적으로 비교한 사례가 거의 존재하지 않아 선례로 삼을 만한 연구가 전무하였다. 이에 따라 본 연구에서 선정한 투입 산출변수는 분석 자의 주관에 의해 선정된 것이라 할 수 있는데, 이를 보다 객관적이고 정밀하게 수행할 필요 가 있다. 둘째, 본 연구는 자료수집의 한계 등으로 인해 OECD 14개국에 한정된 분석이었다. 특히 미국, 프랑스, 독일, 일본 등 선진 주요국의 최고감사기구에 대한 분석이 이루어지지 못했다. 향후에는 이들 선진국을 포함시키고, DMU 숫자를 확대한 연구가 이루어지길 기대한다. 셋째, 본 연구가 시도한 시계열분석은 3개년에 한정되었다. 3개년의 시계열은 효율성 추세 변화를 파악하기 위한 최소한의 기간은 될 수 있으나, 결코 충분한 기간은 아니다. 향후에는 시계열을 더욱 확장시켜 보다 풍부한 분석결과가 제시될 수 있었으면 한다. 넷째, 본 연구에서는 참조횟수를 통해 효율적으로 측정된 DMU 간의 효율성 우선순위를 간 접적으로 추정하였으나, 효율성 우선순위 선정에 자주 활용되는 부트스트랩 DEA, 초효율성 모형 등을 적용시켜 보다 정확하게 효율성 우선순위를 도출할 필요가 있을 것으로 생각된다.
국가 최고감사기구의 효율성과 생산성 변화: OECD 14개국의 국제 비교 155 참고문헌 1. 국내 자료 감사연구원(2009), 선진국 최고감사기구의 감사 Trend 및 전망. (2012a), 주요국 최고감사기구의 지위 및 기능에 관한 비교 연구. (2012b), 주요국 최고감사기구의 감사대상 및 범위. (2013), 바람직한 감사원 像 과 OECD 국가의 감사원. 공병천(2009), 정부성과의 관리 실태 및 국가 최고감사기구의 역할 - 감사원 성과검사를 중심으 로, 한국정책학회보 18(4). (2010), 한국, 미국, 프랑스 최고감사기구에 관한 비교론적 고찰, 국가정책연구 24(3). 김명수 문태곤 문호승 이영균(2010), 세계의 감사원, 조명문화사. 김명수 박준(1995), 공공감사론, 대영문화사. 김성배(2006), 비교제도 분석법을 통한 정책연구의 방법론적 확장, 한국정책학회보 15(3). 김성호 최태성 이동원(2007), 효율성 분석: 이론과 활용, 서울경제경영출판사. 김용태 김양균(2009), 공공의료기관의 효율성 개선방안에 대한 연도별 추이분석, 품질경영학 회지 37(3). 민재형 김진한(1998), 부분 효율성 정보를 이용한 DEA모형의 투입 산출 요소 선정에 관한 연구, 한국경영과학회지 23(3). 박만희(2008), 효율성과 생산성 분석, 한국학술정보. 박희정(2010), 감사원과 내부감사기구 간의 관계에 관한 연구, 국정관리연구 5(1). 서호준(2014), 공공기관 자체감사활동의 효율성 측정에 관한 탐색적 연구: 자료포락분석의 적용, 감사논집 22. 성용락(2013), 공공감사제도의 새로운 이해: 공공감사의 이론과 실무, 석탑출판. 유금록(2007), 자료포락분석을 이용한 감사위험의 평가, 감사논집 12. 윤금상 신승권 한하늘(2009), DEA를 이용한 국내 주요 사립대학 병원의 경영 효율성 분석, 경영학연구 55. 이진욱 유왕진 이동명 이종욱(2012), 금융위기 전후의 소상공인 자금지원사업의 효율성 분석, 한국경영공학회지 17(2). 최인식 우종필 이동한(2013), DEA모형을 이용한 프랜차이즈 기업의 상대적 효율성 분석, 중소 기업연구 35(2). 한하늘(2009), DEA/Window를 이용한 국립대학도서관의 효율성 추세변화 분석, 정보관리연구 40(3). 허명순(2013), 감사원과 자체감사기구 간 역할분담에 관한 연구, 감사원 감사연구원.
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158 감사논집 제25호 Abstract The efficiency and the Productivity Change of National Supreme Audit Institutions: International Comparative Study for the OECD 14 countries Ho-Joon, Seo Hyun-Soo, Jang This study, in the situation that the board of audit and inspection of Korea(BAI) are required a new role of efficiency and responsibility, by taking into consideration the fact that research about efficiency of supreme audit institution is few, analyzed the changes in efficiency and productivity of the OECD 14 countries through a DEA model and Malmquist productivity index. Also, the analysis period was three years of 2011~2013. From the analysis, It has been shown that the average of the overall efficiency was gradually lowered by DEA-CCR model, but in case of DEA-BCC model, the average overall efficiency is slightly elevated in 2012 but it appeared to decrease again in 2013. The board of audit and inspection of Korea exceeded the average efficiency score by CCR model, and it was selected the most efficient DMU(Decision-Making Unit) by BCC model for the period of 2011~2012. The cause of inefficiency of BAI was technical factors in 2011, but it was scale factors in 2012, 2013. The number of reference, which estimates the mutual priority of efficient DMU indirectly, BAI was the most frequently referenced in 2012. The productivity of BAI has raised the largest in 2011~2013 among 14 countries, and it was determined that it contributed for changes in the entire DMU to switch to the positive. As policy proposals of this study, first, it is necesssary to find the reason of better efficiency and improved level of productivity of BAI, and to reflect them into the policy. Second, the fact that the size of productivity improvement from 2012 to 2013 is smaller than that of 2011~2012, seems to associated with political environment, there is a need for political, personnel, and fiscal independence and expansion of BAI. Third, it is needed to conduct the performance or focused audit where it is needed, rather than uniformly downsizing its budget and personnel. Fourth, to compare the efficiency of supreme audit institution, international exchange should be expanded, and based on this, continuous research and effort is required for more efficient audit system, considering domestic and international specialty. Key words: supreme institution, efficiency, changes in productivity, DEA model, Malmquist productivity index
감사논집 제25호 우수논문 적정 기부채납의 법적 쟁점 및 개선방안 연구 장영호* 기부채납이란 국가 또는 지방자치단체가 무상으로 사유재산을 받아들이는 기부자와 승인권자 간 일종의 증여계약으로 볼 수 있다. 본 연구에서는 기부채납과 관련된 사례분석과 유권해석, 판례 등을 통해 분쟁사례를 살펴보고, 적정 기부채납 한계에 대한 근본적인 법적 쟁점과 문제점, 그리 고 개선방안 등을 제시해 보고자 한다. 기부채납의 법적 쟁점별 이슈 및 개선사항을 제시하면 다 음과 같다. 먼저 기부채납에 대한 기준을 고안하여 그 법적 근거를 조속히 마련할 필요가 있다. 둘째, 불분 명한 기부채납의 약정 침해를 해소해야 하고 기부채납의 공공기여 적정성을 판단하기 위해 도시계 획위원회의 기능개편이 필요하다. 셋째, 공공기여의 적정성을 이해 조정하기 위한 대안적 분쟁해 결방식(Alternative Dispute Resolution: ADR)의 도입을 적극 검토할 필요가 있다. 넷째, 사 회 경제적 여건변화에 따른 사회적 기반시설을 기부채납할 수 있도록 제도적인 개선이 필요하다. 마지막으로 공정한 개발이익환수 기법의 개발과 정당한 보상방안을 마련하는 것이 무엇보다 중요 하다. (주제어: 기부채납, 도시계획위원회, 공공기여, 분쟁해결방식, 개발이익환수) Ⅰ. 서 론 1. 연구의 배경 및 목적 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (이하 국토계획법 ) 제2조에는 기반시설을 교통시설, 공간시설, 공공 문화체육시설 등 7개 군 총 53종으로 구분하고 있으며, 공공시설이란 도 로 공원 철도 수도 등 26개 시설에 대하여 공공이 설치하는 공공용 시설로 정의하고 있 다. 이러한 공공시설의 설치는 국가 또는 지자체가 설치하는 것이 원칙이나, 기반시설의 경 우 공공뿐만 아니라 필요에 따라 민간의 경우도 설치할 수 있다. 특히, 개별법에 의한 각종 개발사업 추진 시 원인자 부담의 일환으로 진입도로, 상하수도 등 수반되는 기반시설을 설치 * 장영호( 張 永 鎬 ) 경기도청 지역정책과 전문위원(rocker6507@gg.go.kr) 투고일: 2015년 8월 26일 심사일: 2015년 9월 16일 게재확정일: 2015년 10월 16일
160 감사논집 제25호 하고 있으며, 개발이익환수와 수익자 부담 성격의 각종 부담금을 제한적으로 부과하고 있다. 그리고 관련 법령과 지침 등의 규정에 근거하지 않더라도 행정청의 계획재량에 의한 일정 규모 이상의 공공시설에 대해 기부채납과 공공시설 용도폐지에 따른 무상귀속과 유상매입을 허용하고 있다. 하지만 행정청은 법과 규정에서 정한 기반시설 설치기준 외에 추가적인 기반시설에 대한 기부채납을 부담하거나 선기부채납을 전제로 하는 패널티형 인센티브제도를 운용하면서 사 업시행자에 과다한 부담을 주고 있으며, 이로 인해 사업시행자가 사업을 중도에 포기하는 사 례가 빈번하게 발생하고 있다. 현재 국토계획법 과 도시개발법, 주택법, 도시 및 주거 환경 정비법 등에서는 무상귀속과 일부 기부채납(공공시설 설치, 용적률 완화규정 등)에 대 한 규정은 마련되어 있으나, 사업과 무관한 과도한 기반시설 설치 등을 요구해도 이를 법리 적으로 제한하거나 규제할 수 있는 수단은 사실상 없다. 이처럼 도시계획사업에 있어 기부채 납은 국가나 지방자치단체의 부족한 세수와 재정 악화로 인한 신규 도시계획시설 및 미집행 도시계획시설 설치의 대체재원으로 이용되고 있으며, 민간개발사업뿐만 아니라 공기업이 시 행하는 공공개발사업에 과도한 재정적 부담으로 작용하고 있다는 점이 가장 큰 장애요소가 되고 있다. 최근에는 부당 기부채납과 관련해 행정청과 사업시행자 간 다툼이 잦아지고 있다. 하지만 사법기관의 행정편의적인 해석과 판단으로 행정기관의 기부채납에 대한 광범위한 재량권이 인정되고 있어 국민들은 정당한 권리구제를 받지 못하는 문제가 지속적으로 제기되고 있다. 최근 정부에서는 과도한 기부채납 문제를 그림자 규제의 한 시각으로 보고 개선대책을 마련 중에 있다. 본 연구는 행정청과 사업시행자 간 기부채납의 갈등문제를 짚어보고 기부채납의 실태, 관련 유권해석과 판례 등을 통해 분쟁사례를 살펴보며, 기부채납 제도의 근본적인 문 제점 및 법적 쟁점, 개선방안 등을 고찰해 보고자 한다. 2. 지방자치단체의 기부채납 실태 및 문제점 현행 개발사업의 부담체계를 살펴보면 개발사업자는 먼저 계획단계에서 기반시설 기부채 납분을 부담하고, 이후 개발단계에서 각종 시설의 원인자 부담금과 시설부담금을 부담하게 되며, 대상지 특성에 따라 기타 부담금을 부담하고 있다. 개발이 완료된 후에는 개발부담금 을 통한 개발이익 환수가 이루어진다(국토교통부, 2013a: 147). 사업시행자는 개발사업을 진 행하기 위해 허가관청이 요구하는 공공시설의 기부채납 이외에도 소득에 대한 세금인 소득 세와 법인세 등을 납부하게 되므로, 사업자 입장에서는 현행 부담체계가 과도하게 느껴지게 되는 구조이다. 또한 사업시행자는 사업승인 시 조건으로 부여된 도시계획시설의 설치비용을 분양가에 반영할 수 있는 명확한 규정이 없어 사업자가 부담비용을 전적으로 부담해야 하거 나 편법으로 분양가 등에 반영하는 등 행정청과의 협의조건과 각종 위원회의 심의가 사업시
적정 기부채납의 법적 쟁점 및 개선방안 연구 161 행자에게 큰 리스크 요인으로 작용한다. <표 1> 주택개발 목적 사업의 기부채납률 비교 구분 지구단위계획 주택재개발 주택재건축 기부채납률 평균 22.50% 17.15% 11.10% 주: 1) 유사사례 실태조사 결과에 따른 사업유형별 기반시설 기부채납비율 특성 2) 시 도별로 조사된 지구단위계획 43개 구역, 정비계획 74개 구역 등 117개 구역에 대한 기 부채납 실태조사 결과 자료: 국토교통부(2013a) 전국경제인연합회(2011)에 따르면 서울시 대규모 건축물 10곳에 대한 기부채납비율을 살 펴보니 총사업비 대비 8.4%로 나타났고 기부채납 유형으로는 공공시설 부지와 시설설치 유 형이 6곳, 시설설치 1곳, 기부채납 시설로는 공원과 도로 4곳, 공원 3곳 등으로 나타났다. 특 히, 가장 많이 기부채납 대상된 시설은 도로(45%)인 것으로 조사되었고, 다음으로 공원, 학 교, 공공청사인 것으로 나타났다. 또한 <표 1>과 같이 국토교통부(2013a)의 기부채납 운영실 태조사 결과에 따르면 동일 목적 개발사업 시 개발방식에 따라 기부채납비율의 편차가 발생 하고 있는 것으로 나타났다. 주택개발 목적의 개발사례를 살펴보면 지구단위계획의 기부채납 비율이 정비사업보다 더 높게 나타났다. 경기도(2014)의 경우 시 군별 기부채납 현황을 조사한 결과 지구단위계획의 경우 <표 2> 와 같이 25%, 도시정비사업 21%, 도시개발사업 31.5%, 주택건설사업이 28%로 대부분 기부 채납비율이 20%를 상회하고 있었으며, 안성시 비도시 지역에서 추진된 지구단위계획 사업의 경우 7.5~47%로 기부채납 편차가 가장 큰 것으로 나타났다. 기부채납의 대상은 도로와 녹지가 대부분이었으며 개발행위 허가의 경우 진출입로 개설이 많았다. 특이한 점은 도시계획시설로 결정된 도로의 경우도 1.5%의 기부채납(도로)을 받은 것으로 나타났다. 경기도의 사례에서도 볼 수 있듯이 기반시설이 비교적 갖춰진 정비사업지 구의 기반시설 순부담이 낮은 반면 지구단위계획의 경우 대부분 새로운 기반시설의 설치를 요하는 대규모 대지조성사업 형태이므로 정비사업에 비해 순부담률이 높을 수밖에 없어 지 구단위계획에 의한 사업이 사업시행자 입장에서는 큰 부담이 될 수밖에 없다. <표 2> 경기도 사업별 기부채납률 비교 구분 지구단위계획 도시정비사업 도시개발사업 주택건설사업 개발행위허가 기부채납률 25.45% 21.04% 31.50% 28.00% 7.53% 주: 지구단위계획 12개 구역, 도시정비사업 22개 구역, 도시개발사업 8개 구역, 주택건설사업 5개 구역, 개발행위허가 86개 등 131개 구역에 대한 기부채납 운영실태 조사결과 자료: 경기도 내부자료(2014)
162 감사논집 제25호 선진국의 경우 개발이익환수 차원에서 공공기여제도를 운영하고 있지만 우리나라의 경우 처럼 기준이 모호하고 다중적인 부담체계를 유지하고 있지 않다. 영국의 경우 2010년 기반 시설 설치가 지나친 일방적 의무라는 이유로 계획의무(Planning Obligation)를 폐지하였고, 대 신 커뮤니티 기반시설 부담금제도(CIL)를 도입하였다. 미국의 경우 성장관리수단의 하나인 개발부담금제도를 운영하고 있지만 우리나라보다 부과의 원칙이 엄격하고 지방자치단체가 부담금 부과와 기반시설 기부채납의 타당성을 입증해야 하고 개인의 재산권을 수용할 시 반 드시 보상하도록 규정하고 있다. 선진국과 비교해 우리나라의 기부채납제도의 차이는 시행자 에 대한 징벌적 기부채납은 과한 반면 인센티브에는 비교적 인색하다는 점이 가장 큰 차이 라 할 수 있다. 3. 기부채납 관련 선행연구 및 대상판결 기부채납과 관련된 선행연구는 다양하지만 그중 본 연구에서 중점적으로 고찰하고자 하는 선행연구는 다음과 같다. 먼저 강운산(2007) 국민고충처리위원회(2007) 전국경제인연합회 (2011) 국토교통부(2013a)는 기반시설 기부채납 실태와 문제점에 따른 제도개선과 적정 규 모 기준의 설정 등 제도개선을 권고하였으며, 황재훈(2010) 안신재(2011) 강우원(2013)은 기부채납과 관련된 법적 분쟁을 해소하기 위해 새로운 계약형태의 법제화 필요성 및 구체 적인 기부채납 적용기준 마련의 필요성을 제안하였다. 이영무(2001)는 부관의 하자가 있을 시 기부채납은 취소되어야 한다고 보았고, 김용섭(2010)은 독일의 사례를 통해 우리나라의 부당결부금지원칙의 바람직한 방향을 모색하였다. 김현아(2004)는 기존의 부담금을 기반시 설부담금에 포함시켜 기반시설 공급의 효율성을 제고하는 방안을 제안하였고, 최계영(2005) 은 행정청의 무상귀속 거부에 대한 국민의 권리구제에 대한 조속한 법제 정비의 필요성을 제 안하였다. <표 3> 선행연구 고찰 연구자 고충처리위원회(2007) 전국경제인연합회(2011) 국토교통부(2013a) 이영무(2001) 주요내용 기반시설 설치 부담제도의 합리적 개선을 위한 제도개선 권고, 가칭 공공 성 평가제 도입 등에 대한 제도개선 방안 제시 기부채납 비율을 총사업비 대비 5~10% 이내로 제한, 사업과 무관한 기 부채납 금지 원칙 및 기부채납 실태에 따른 제도개선 제안 기반시설의 적정 기부채납 적정 규모 기준 설정 및 기반시설 기부채납 대 상시설 및 위치기준 개선방안 제시 건축허가 시 부과된 기부채납 부관의 허용성과 그 효력에 대하여 부관의 하자가 무효사유에 해당하는 이상 기부채납은 취소될 수 있어 법제 정비 필요성 제기
적정 기부채납의 법적 쟁점 및 개선방안 연구 163 연구자 김현아(2004) 최계영(2005) 황재훈(2010) 김용섭(2010) 안신재(2011) 이문규 외 2(2012) 강우원(2013) 이성엽(2013) 강운산(2007) 주요내용 도시성장관리를 고려한 지방자치단체의 재원조달 방안에 대한 재산세와 기 반시설 부담금에 대한 미국 사례를 중심으로 기존의 부담금을 기반시설 부 담금에 포함시켜 기반시설 공급의 효율성을 증가시킬 것을 제안 잡종재산의 무상양도는 공익을 위해 특별한 권리를 부여한다는 측면에서 공법 관계로 봄이 타당하고 행정청의 무상귀속 거부에 대한 국민의 권리구 제에 대한 조속한 법제 정비 필요성 제기 무분별한 기부채납 현상을 개선하기 위해 개발입지별 기부채납 기준과 가 이드라인이 필요하고 공공성의 확보와 사업성과 형평성에 대한 개선 요구 부당결부 금지원칙이 공법상 계약과 부관에 적용에 있어 차이가 있으며, 대상판결에서 이 부분이 부각되어 있지 않아 독일에서의 논의를 중심으로 우리나라의 부당결부 금지원칙의 바람직한 방향을 제시 기부채납과 관련된 법적 분쟁의 해결을 위해 그 특수성을 인정하여 새로운 계약의 형태로 법제화 필요성 제시 지방자치단체에서 공공시설의 재정비와 주변 지역의 개발압력에 따른 개발 사업을 원활히 추진하기 위하여 민간의 사업참여를 통하여 지방자치단체의 재정부담을 줄이기 위해 기부대양여사업의 적극적인 도입 필요성 제시 도시계획이나 도시개발과 관련한 기부채납의 법리적 성격을 분명히 하고 실제적이고 구체적인 기부채납 적용기준의 필요성 제시 법원의 재판에 의하여 해결되는 것이 원칙이나 이는 비용과 시간이 많이 드는 단점이 있어 법원의 재판을 보완하는 방식의 대안적 분쟁해결방식 (Alternative Dispute Resolution: ADR)의 적극적인 도입 제안 사업 주체가 부담하는 각종 분담금 및 부담금, 공공시설 용지의 기부채납 비용 등을 분양가로 인정하여 반영하도록 명확화할 것을 제안하고, 사업자 의 손실범위를 적정하게 판단하여 무상양도의 범위가 결정될 수 있도록 관 련 규정의 개선 제안 마지막으로 이성엽(2013)은 기부채납 분쟁 등과 같은 사례에 대해 법적 분쟁보다는 대안적 분쟁해결방식인 ADR(Alternative Dispute Resolution)의 도입을 제안하였다. 기부채납 등과 관련된 대상판결로는 크게 위법한 부관과 부당결부된 기부채납에 대한 대 상판결과 용도폐지되는 공공시설의 유상매입 관련 대상판결, 기부채납의 법률적 효력 및 수 익적 행정처분에 대한 행정청의 재량 등에 대한 대상판결로 구분할 수 있었다. 기부채납과 관련된 선행연구와 대상판결 고찰을 통해 본 연구에서는 기존 제도의 한계와 사회적 여건변 화 등을 감안한 유연한 규정 마련의 필요성 등에 대한 합리적 개선방안에 대한 심도 있는 연구를 진행할 수 있다.
164 감사논집 제25호 <표 4> 기부채납 및 관련 대상판결 선고 대법원 2013. 11. 14. 선고 2013다206368 대법원 1997. 3. 14. 선고 96누16698 대법원 1996. 11. 8. 선고 96다20581 대법원 1997. 3. 11. 선고 96다49650 서울행정 1999. 3. 18. 선고 98구4633 대법원 1999. 2. 23. 선고 98두17845 대법원 2001. 3. 27. 선고 2000다30349 헌재 2000. 6. 1. 선고 99헌가11 울산지법 2001. 9. 19. 선고 2001구208 대법원 2005. 6. 2. 선고 2003두9367 대법원 2009. 2. 12. 선고 2005다65500 대법원 2007. 12. 28. 선고 2005다72300 대법원 2004. 9. 10. 선고 2003구35625 판결내용 행정청이 사업시행자에게 토지를 유상매수하도록 한 행정처분이 객관적 정당성을 상실하였다고 볼 수 없다고 한 사례 주택건설사업 승인 시 부지 일부를 기부채납하는 조건으로 붙인 것이 위법한 부관에 해당하지 않는다고 본 사례 기부채납은 기부자가 그의 소유재산을 지방자치단체의 공유재산으로 증 여하는 의사표시를 하고 지방자치단체는 이를 승낙하는 채납의 의사표 시를 함으로써 성립하는 증여계약 부관이 부당결부 금지의 원칙에 위반하여 위법하지만 그 하자가 중대하 고 명백하여 당연무효라고 볼 수는 없다고 한 사례 기부채납의 부관을 부여한 것은 수익적 행정행위를 행함에 있어 행정청 에게 부여된 재량권의 범위 내에서 행해진 적절한 조치라고 하겠으므로 위 각 기부채납의 부관은 적법 형질변경 허가신청을 한 토지 위에 폭 4m의 도로를 개설하여 기부채 납하도록 사전 제시한 부관이 위법하다고 본 원심판결을 파기한 사례 (서울고등법원 1998. 10. 8. 선고 97구53306 판결 원심파기 환송) 형질변경공사 착수 전의 전체 토지가격에 그 공사비를 합산한 가격 이 공사완료 후의 기부채납 부분을 제외한 나머지 토지의 가격을 초과 하는 경우에 그 기부채납의 부관은 위법 조건은 법률행위의 효력 발생 또는 소멸을 장래의 불확실한 사실의 성 부에 의존케 하는 법률행위의 부관으로서 법률행위에 있어서의 효과의 사와 일체적인 내용을 이루는 의사표시 그 자체이고, 따라서 조건의사 가 법률행위의 내용으로 외부에 표시되어야 함 일정한 호수( 戶 數 ) 이상의 주택건설사업 과정에서 필수적으로 요구되는 공공시설의 원활한 확보와 그 시설의 효율적인 유지 관리를 통하여 쾌 적한 주거환경을 조성하고자 하는 데 있어 기부채납의 정당성을 인정. 사업 주체가 설치한 공공시설의 소유권을 바로 국가 등으로 귀속하게 하는 입법수단은 그 입법목적을 달성하기 위한 효과적인 수단이라 할 수 있음 형질변경공사 착수 전의 전체 토지가격에 그 공사비를 합산한 가격이 공사완료 후의 기부채납 부분을 제외한 나머지 토지의 가격을 초과하는 경우에 그 기부채납의 부관은 위법 기부채납할 인접토지에 대한 도로 설치의 필요성이 형질변경허가 신청 토지에 대한 형질변경에 따른 것이라고 보기 어렵다고 한 사례 (서울고등법원 2003. 7. 11. 2002누15800 원심파기 환송) 행정청은 수익적 행정처분에 있어서는 법령에 특별한 근거규정이 없다 하더라도 그 부관으로서 부담을 붙일 수 있음 주택건설 사업계획의 승인은 행정청의 재량행위에 속하므로 법령상의 근거 없이도 부관을 붙일 수 있음(분담금 중 원인자 분담금의 부과경우 적법) 사업계획 승인 시 사업부지 내 공공시설을 매수하도록 부관으로 정하였 다면 용도폐지된 공공시설에 대한 무상양도 신청거부가 정당하다고 본 사례
적정 기부채납의 법적 쟁점 및 개선방안 연구 165 Ⅱ. 기부채납의 개념과 유형 1. 기부채납( 寄 附 採 納 )의 정의 기부채납이란 국가 또는 지방자치단체가 무상으로 사유재산을 받아들이는 기부자와 승인 권자 간 일종의 증여계약으로 볼 수 있다. 또한 기부채납은 행정관청의 인 허가의 조건으로 공공시설, 기반시설, 건축물, 토지 등의 타인의 재산을 국가나 지방자치단체에 기부하는 행위 를 말하며 시설을 채납 받으면서 시설에 대한 사용수익권을 일정 기간 제공하는 경우도 통 상적인 기부행위로 볼 수 있으며 기부와 채납의 의사의 합치를 원칙 1) 으로 하는 일종의 계약 행위를 말한다. 또한 사전적 의미의 기부채납은 국가 외의 자가 재산의 소유권을 무상으로 국가에 이전하여 국가가 이를 취득하는 것을 말한다. 총괄청이나 관리청은 국가에 기부하려 는 재산이 국가가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니한 것인 경우에는 받아서는 안 되며, 기부에 조건이 붙은 경우에도 받아선 안 된다. 관리청은 행정재산으로 할 목적으로 기부를 받은 재산에 대하여 기부자나 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 사용허가를 하는 경우에는 사용료 총액이 기부 받은 재산의 가액이 될 때까지 그 사용료를 면제할 수 있으며, 건물이나 그 밖의 시설물을 기부 받은 경우에는 위의 사용료 총액에 그 건물이나 시설물의 부지사용 료를 합산한다(방경식, 2011). 또한, 기부채납의 정의는 국유재산법 과 공유재산 및 물품관리법 2) 에서도 일부 규정하 고 있다. 대법원 판례에 따르면 기부채납은 기부자가 자신의 소유재산을 국가나 지방자치단 체의 공유재산으로 증여하는 의사표시를 하고 국가나 지방자치단체가 이를 승낙하는 채납의 의사표시를 함으로써 성립하는 증여계약을 의미한다고 설시하고 있다(대법원 1996. 11. 7. 선 고 96다 20581, 대법원 1999. 2. 5. 선고 98다 24136 판결). 이때 증여의 의사표시에는 귀속 시키고자 하는 대상 부동산의 위치나 면적 등이 특정되어 있어야 하며, 이와 같이 특정된 부 동산에 대해 국가나 지방자치단체의 채납의 의사표시는 권한이 있는 자가 적법한 절차를 거 쳐 채납의 의사표시, 즉 기부채납조건부 승인이 있을 때 적법 유효한 증여계약으로 성립하 게 된다. 이 밖에 기부채납이라는 용어는 관련 법률에서도 일부 정의하고 있으며 지방세법, 소득세법, 학교용지 확보 등에 관한 특례법, 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법 1) 대법원 2003. 4. 11.선고 2001다53059 판결: 계약이 성립하기 위하여는 당사자의 서로 대립하는 수개의 의사표시의 객관적 합치가 필요하다. 이때 객관적 합치를 위해서는 당사자의 의사표시에 나타나 있는 사 항에 관하여는 모두 일치하고 있어야 한다. 또한 계약내용의 중요한 점 및 계약의 객관적 요소는 아니더 라도 특히 당사자가 그것에 중대한 의의를 두고 계약성립의 요건으로 할 의사를 표시한 때에는 이에 관 하여 합치가 있어야 계약이 적법 유효하게 성립한다. 2) 국유재산법 제2조 제2호, 공유재산 및 물품관리법 제2조 제3호: 국가 또는 지방자치단체 외의 자가 부동산을 비롯한 재산의 소유권을 무상으로 국가 또는 지방자치단체에 이전하여 국가 또는 지방자치단체 가 이를 취득하는 것을 말한다.
166 감사논집 제25호 시행령 등 일부 특별법이나 세법에 관련 조항 3) 이 있으나, 기부채납에 대한 정의가 아닌 조 세에 대한 부과기준 및 세제감면, 각종 부담금 감면에 대한 규정에 한정하고 있다. 2. 기부채납의 원칙 과거 기부채납은 사업시행자에게는 인 허가의 조건으로 제공해야 하는 당연시되는 부관 ( 附 款 )으로 여겼다. 그리고 이러한 구조는 개발사업구역 내에 기반시설 확보를 통해 도시 및 주거환경을 개선해 주기 때문에 지가 및 주택가격 상승의 이익을 누리게 되는 장점도 있었 지만 분양가와 사업비 상승에 따른 개발자의 부담이 결국 수분양자에게 전가되는 부정적인 요인으로 작용하였다. 최근 국토교통부(2013b)가 마련한 기반시설 기부채납 운영기준에 따르 면 기반시설 기부채납의 기본 원칙은 개발사업을 시행함에 있어 공공성의 확보와 적정 수 준의 개발이익 보장이 조화될 수 있도록 하며, 토지권리자의 정당한 재산권 행사를 제한하고 사업 추진에 지장을 초래하는 과도한 기부채납은 지양하고 원칙적으로 당해 개발사업과 관 련이 있는 기반시설을 우선적으로 기부채납하도록 한다 라고 규정하고 있다(국토교통부, 2013b). 또한, 2014년 12월 1일 국토교통부는 지구단위계획수립지침 개정을 통해 기반시설 부채납 운영기준을 신설하여 기부채납 총부담은 대상 부지 토지면적을 기준으로 10~20%(주 거 상업 공업 지역은 10~15%) 수준에서 협의를 통하여 결정하되 총부담량을 최대 25% 초과하지 않도록 원칙으로 하고, 실효성 및 예측 가능성을 확보하고 과도한 기부채납을 방지 하기 위해 기준내용을 명확화하였다. <표 5> 현행 도시계획상 공공기여 방식 및 수단 구분 내용 방법 지구단위계획 주택법 허용용적률 완화 상한용적률 완화 용도변경 시 기부채납 총부담 간선시설의 설치 지구단위계획에서 정한 사항 이행 시 공공시설부지 제공 시 동일용도 간 변경단계별 공공시설 의무비율 확보 용도지역 간 도시계획심의위원회에서 결정 용도지역 변경을 수반하는 경우 대상부지 토지면적 기준 10~20% 수준 최대 25% 초과하지 않는 것을 원칙 도로: 구역 밖 200m 초과 제한 상하수도시설: 구역 밖 200m 초과 제한 등 3) 지방세법 제9조 제2항, 소득세법 제53조 제5항, 부가가치세법 제12조 제1항 제19호, 부가가치세법 시행령 제48조 제5항, 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조 제4항, 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법 시행령 제16조의2 참조.
적정 기부채납의 법적 쟁점 및 개선방안 연구 167 구분 내용 방법 도시개발법 건축법 면적식 환지 기준 연면적 5000m 2 시설건축 시 이상의 사실상 대지가 된 토지와 도로 등 공공시설을 지방자치 단체에 기부채납 또는 무상귀속시킨 토지는 그에 상당 하는 비용을 고려하여 토지부담률을 산정 공개공지 확보의무(대지면적의 100분의 10 이하의 범 위에서 건축조례로 정함) 개발행위허가 사전협상제도 건축물의 건축 및 공작 물의 설치 시(진입) 도로 확보기준 용도지역 변경 및 도시 계획시설 폐지 진입도로의 폭은 개발 규모가 5000m 2 미만은 4m 이상, 5000m 2 이상 3만 m 2 미만은 6m 이상, 3만 m 2 이상은 8m 이상으로서 개발행위 규모에 따른 교통량을 고려하 여 적정 폭을 확보 공공기여율(공공 및 공익시설)로 개발이익환수 자료: 유기현 변창흠(2011: 46)을 토대로 재구성 현재 주택법 제16조 제7항에는 사업계획 승인권자는 사업계획을 승인할 때 사업 주체가 제출하는 사업계획에 해당 주택건설사업 또는 대지조성사업과 직접적으로 관련이 없는 공공 청사 등 용지의 기부채납이나 간선시설 등의 설치에 관한 계획을 포함하도록 요구하지 못하 도록 규정하고 있다. 하지만 실제 운영상에 주택법 제23조 제1항과 주택법 시행령 제24 조 제1항의 100호 또는 1만 6500 m 2 이상의 사업의 경우 (별표 2)에서 규정하고 있는 간선시 설을 설치하도록 규정하고 있다. 또한 국토계획법 에서는 공공시설 또는 기반시설을 설치하 는 경우 용적률, 건폐율, 높이제한을 완화하고 있으며 기부채납에 대한 요율산식과 운용방법 을 규정하고 있다. 이 밖에 <표 5>와 같이 건축법 의 건축허가, 국토계획법 의 개발행위 허가 등 인 허가 시 각종 기반시설 설치 등에 관한 조치를 부관의 형태로 부여가 가능함을 명시하고 있다. 이 밖에 개발행위허가지침에는 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보계획이 적정해야 한다고 명시하고 있어 행정청의 광범위한 재량을 인정하고 있다. 3. 기부채납의 유형과 유사제도 1) 행정청의 수익적 행정처분 부관으로서 기부채납 행정청이 행정행위를 하면서 부관으로 부담을 명시한 경우 수익적 행정처분에 있어서는 법령에 특별한 근거규정이 없다 하더라도 그 부관으로서 부담을 붙일 수 있고, 그와 같은 부 담은 행정청이 행정처분을 하면서 일방적으로 부가할 수도 있지만 부담을 부가하기 이전에 상대방과 협의하여 부담의 내용을 협약의 형식으로 미리 정한 다음 행정처분을 하면서 이를 부가할 수도 있다(대법원 2009. 2. 12. 선고 2005다65500 판결).
168 감사논집 제25호 수익적 행정행위 4) 에 있어서 부관을 적법하게 부담을 붙일 수 있는 한계는 법령에 특별한 근거규정이 없다고 하더라도 그 부관으로서 부담을 붙일 수 있으나, 그러한 부담은 비례의 원칙, 부당결부 금지의 원칙에 위반되지 않아야만 적법하다. 그에 반해 행정청이 사업승인을 하면서 그 사업과는 아무런 관련이 없는 토지나 건축물을 기부채납하도록 하는 부관을 사업 계획승인에 붙이게 되면 부관은 부당결부 금지의 원칙에 위반되어 위법하다(대법원 1997. 3. 11. 선고 96다49650 판결). 특히, 부관의 특징은 행정행위에 대한 부종성이 있으며 수익적 행정행위의 부관은 본체인 행정행위와 별개의 쟁송이 될 수 없으며 행정행위에 합치하도록 부관의 내용을 변경하여야 한다. 2) 인센티브 확보를 위한 기부채납(공공기여 등) 용적률과 건폐율, 높이 등의 인센티브를 확보하기 위한 기부채납은 현재 국토계획법 에 규정된 가장 많이 통용되는 기부채납 방법으로, 토지주가 사업 토지가 포함된 지구단위계획 구역 내에서 공공시설 등을 공공에 설치 제공하고 용적률을 완화해 주는 방식이다. 국토교 통부, 서울시, 경기도 등 현재 중앙정부뿐만 아니라 대부분 지방자치단체에서는 공공시설 등 기부채납 용적률 인센티브 운영 기준을 마련하여 운영 중에 있다. 용적률의 인센티브 산정은 공공시설 등의 종류, 설치, 위치, 방식에 구분 없이 동일하게 적용하도록 하고 있으며 계획요 소나 공공임대주택 공급 시 추가적인 인센티브를 제공하는 방식으로 운영되고 있다. 지역여 건에 따라서 필요한 기반시설을 설치하는 것이 인정되며 공공시설 제공이 불필요한 경우에 는 공공시설을 제외하는 것이 가능하다. 기부채납 용적률 인센티브 운영기준은 건축물 설치 등 다양한 방식의 합리적인 공공기여 를 실현하면서 민간개발을 활성화하여 도시발전을 촉진하고 있으며 3가지 적용대상에 대한 규정을 명시하고 있다. 먼저 공공이 필요하다고 인정하는 경우 공공시설 등 설치는 후속적인 유지관리를 수반하게 되므로 공공의 필요에 의해 설치하고 관리 주체를 명확히 하도록 하고 있으며, 둘째, 설치 주체와 방법이 명확한 경우 용적률 완화를 받은 사업의 완료(준공) 시점 에 기부채납 대상 공공시설 등이 설치 제공될 수 있어야 한다. 마지막으로 공공이 온전하게 사용 가능한 경우 기부채납 대상 공공시설 등과 그 부속토지 또는 대지지분이 동시에 제공 되거나, 도로 등 입체결정 시 구분지상권이 함께 제공되어 공공이 온전하게 사용 가능한 경 우로 한정하고 있다(서울특별시 도시계획국, 2011). 4) 수익적 행정행위란 권리 이익을 부여하거나 의무를 해제하는 등 상대방에 대하여 유리한 효과를 발생시 키는 행정행위(허가, 인가, 면제 등)를 말하며, 부담적 행정행위란 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 등 상대방에게 불리한 효과를 발생시키는 행정행위를 말한다.
적정 기부채납의 법적 쟁점 및 개선방안 연구 169 3) 사용권 취득을 위한 기부채납(행정행위의 반대급부적 기부채납) 사용권 취득을 위한 기부채납은 행정청의 반대급부가 있는 기부채납으로 볼 수 있다. 안 신재(2011)는 위의 방법은 일반적인 기부채납의 유형과 다르게 당사자가 자신이 원하는 공물 의 사용권을 취득하기 위한 전제로 그 공물을 건축하여 그 소유권을 행정청에 이전하고 그 에 대한 사용권 등과 같은 반대급부를 받는 기부채납으로 정의하고 있다. 지방자치단체의 장 은 행정재산에 대하여 행정재산의 목적 또는 용도에 장애가 되지 않는 범위에서 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가할 수 있고 지방자치단체의 장은 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가하려면 원 칙적으로 일반 입찰을 하도록 규정하고 있다. 다만, 예외적 경우에는 수의계약으로 사용ㆍ수 익을 허가할 수 있다. 이에 해당하는 것으로서는 지방자치단체에서 토지를 대여하고 당사자 가 건물을 건축한 후 그 건물의 소유권을 지방자치단체에 이전하고 사용권을 받는 기부채납 도 이러한 유형에 해당한다. 행정재산의 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인이 무 상으로 사용 수익할 수 있도록 허가하여 줄 것을 조건으로 행정재산을 기부하는 기부채납 의 경우에는 공유재산으로 받아들인 후 무상사용을 허가받은 날부터 기부채납된 재산의 가 액을 연간 사용료로 나눈 기간 이내로 계산하여 그 기간을 산정한다. 5) 4) 공공시설 등의 무상귀속(무상양도) 각종 사업계획구역 내 국유지가 포함되어 있는 경우 사업시행자가 새로이 공공시설을 설 치하거나 기존 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치할 경우 새로이 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 귀속시키고 용도폐지된 종래의 공공시설은 사업시 행자에게 무상으로 귀속(양도)시키는 행위를 무상귀속이라 한다. 국토계획법 제65조에는 행정청인 개발행위 허가를 받은 자에 대한 무상귀속을 하는 경 우와 비행정청인 개발행위 허가를 받은 자에 대한 무상양도를 별도로 규정하고 있으며 후자 의 경우 개발행위 허가를 받은 자가 새로이 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 개발행위로 인하여 용도가 폐지되는 공공시설은 국유재산법 및 지방 재정법 의 규정에도 불구하고 새로이 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 개 발행위 허가를 받은 자에게 무상으로 이를 양도할 수 있도록 규정하고 있어 행정청의 재량 규정으로 해석하고 있다. 이는 민법 제187조 등기를 요하지 아니하는 부동산 물권취득 규정의 법률규정에 의한 물권변동, 원시취득으로 사법상의 증여계약인 기부채납과는 차이가 있다. 종래의 기부채납은 행정청이 각종 개발사업의 인 허가나 행위허가 시 기반시설을 설치하 5) - 건물을 기부채납하는 경우: 기부건물의 감정평가액 / 기부건물의 연간사용료 + 부지사용료 - 토지를 기부채납하는 경우: 기부토지의 감정평가액 / 기부토지의 연간사용료(안전행정부, 2013).
170 감사논집 제25호 여 기부하도록 하는 부관을 붙이거나 그 기반시설 용지를 기부하도록 하는 부관을 붙이기도 하는데, 무상귀속의 경우 공공시설을 설치하고 준공검사를 마친 후 다시 사법상의 증여계약 을 할 필요 없이 바로 지방자치단체 등에 무상으로 귀속되는 것이므로 진정한 의미의 기부 채납의 부관에는 해당하지는 않는다고 볼 수 있다. 5) 기타 유사제도 기부채납과 관련된 유사한 제도로는 기반시설부담금(구역)제도와 각종 부담금 분담금제도 가 있다. 최근 국민들의 삶의 질에 관한 욕구는 지속적으로 높아지는 반면 국가나 지방자치 단체는 일반재정만으로 국민의 욕구를 충족할 만한 기반시설을 충분히 공급하기 어려운 실 정이다. 먼저 기반시설부담금 6) 은 건축행위로 기반시설 설치를 유발한 원인자 및 수익자 부 담의 원칙을 실현하기 위한 것이다. 하지만 이 제도는 행정청의 조세적 부담은 최소화하고 부담구역제의 원인자 부담원칙을 극대화하기 위한 양 방식 간 가장 합리적인 방식은 분명하 지만 과거 준조세 논란, 구역지정 기준 모호, 일부 시설의 부담비용 면제, 개발행위 허가와의 연계 부재, 재산권 침해, 지자체장의 의지 부족 등으로 제도 활성화에 한계가 있어 현재도 대부분 지자체가 구역 지정에 매우 미온적이다. 과거 기반시설부담금의 위헌성에 대해서는 공동체의 이익을 담보로 지나친 개발이익을 향유하려는 지방자치단체의 자세와 이로 인해 구역 내 당해사업 시행자가 기반시설부담금을 납부해야 하는 막대한 경제적 부담을 져야 한 다는 점과 그로 인한 수분양자의 분양가에 전가되는 순환고리는 결국 단지에 입주하는 주민 이 부담해야 할 기반시설 적정부담의 수인( 受 忍 )의 한계, 용지비용의 산정, 건축물별 기반시 설 유발계수의 기준 등 여전히 잠재적인 논란의 대상이 되고 있다. 준조세적 성격의 각종 부담금 및 분담금 제도는 대규모 택지개발사업, 도시개발사업의 경 우를 제외한 소규모 개발행위 허가나 건축허가, 개발사업의 경우, 추가로 기반시설을 설치하 지 않고 기설치된 기반시설의 무임승차행위를 방지하고자 도입한 제도이다. 부담금과 분담금 은 개발부담금 부과 징수 업무처리규정에 의해 개발사업의 시행과 관련하여 지출된 부담금, 법령이나 인가조건에 의하여 국가나 지자체에 납부한 부담금, 납부의무자가 국가 지자체에 기부하는 공공시설 또는 토지를 개발비용에 포함토록 하여 납부를 제외하도록 규정하고 있 다. 그리고 지방자치법 제138조에는 지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 주민 의 일부가 이익을 받으면 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다고 규정하고 있으며, 부담금관리 기본법 제6조에는 부담금 재원 조성의 필요성과 사용목적의 공정성 및 투명성 을 각각 갖추고 기존의 부담금과 중복되지 않도록 규정하고 있다. 7) 6) 기반시설부담금은 기반시설의 설치 정비 개량행위를 유발하는 건축행위에 대하여 부과한다는 점에서 원인자부담금의 성격을 가진다. 기반시설의 설치 정비 개량된 기반시설을 건축행위를 한 납부의무자가 이용하여 편익을 받을 수 있다는 점에서 수익자 부담금의 성격도 인정할 수 있다.
적정 기부채납의 법적 쟁점 및 개선방안 연구 171 마지막으로 국방 군사시설사업에 관한 법률 (이하 군사시설법 ) 제12조 기부 및 양여의 특례에 의거, 군부대 이전 대상시설물에 대하여 대체시설물을 기부하고, 대체시설을 기부한 자에게 이전시설물을 양여하는 기부대양여 방식이 있다. 기부대양여 사업은 초기에 군사시 설법 및 국유재산법 에 근거하여 군부대 이전 재배치 사업에 주로 적용되고 있다. 기부대 양여 사업은 민간사업자가 대체공공시설과 이전 대상 공공시설을 개발한다는 점에서 민간투 자사업의 한 가지 유형으로 볼 수 있다. 따라서 조성된 대체공공시설을 주무부처에 기부하 며, 사업에 투입된 제반비용에 대하여 이전 대상 공공시설의 개발 후 토지에 대한 소유권 양 여를 통해 변제되는 점은 BOO에 해당된다고 볼 수 있다(이문규 유성필 황지욱, 2012: 227-249). 그러나 기부대양여는 이전 대상 공공시설에 대하여 대체공공시설을 기부하고, 이전 대상 공공시설을 양여받아 새로운 사업을 시행하는 방식으로 기존의 재정사업이나 민간투자 사업을 적용하기에는 한계를 지닌다. 기부채납의 유형과 유사제도를 검토한 결과, 기부채납의 유형은 행정청의 수익적 행정처분 부관으로서의 기부채납, 인센티브 확보를 위한 기부채납, 공공시설 등의 무상귀속, 기타 기반 시설부담금(구역)제도 등으로 유형을 세분화해 볼 수 있었다. 국토교통부(2013a)는 기부채납 의 유형을 4가지로 분류하고 있으며, 본 연구에서는 이를 참고하여 기부채납의 유형을 크게 9가지로 다시 재분류하면 <표 6>과 같다. <표 6> 기부채납의 유형 기부채납의 유형 행정행위의 반대급부적인 기부채납 행정청의 수익적 행정처분 부관으로서의 기부채납 기부채납의 대가로 일부 자산의 소유권을 취득 사업자가 무상사용권 등의 대가로 재화가 아니라 건 설용역 등을 제공 인센티브 확보를 위한 기 부채납 내용 지자체 소유의 토지에 유료도로, 항만시설, 백화점, 골프장 등을 건설하여 기부채납하고 일정 기간 동안 무상사용권 취득 건축허가 또는 아파트 건설허가를 조건으로 청소년 수련관이나 주민편의 시설을 건설하여 기부채납 공유수면의 매립허가를 받아 준공한 후 그 대가로 매립지 일부의 소유권을 취득 지방자치단체로부터 공원, 위락시설지구, 놀이동산의 사업자로 선정되어 놀 이동산을 준공하여 기부채납하고 15년간 무상사용 권리를 부여한 경우 재화 의 공급이 아니라 용역의 공급에 해당(대법원 1991. 3. 12. 선고 90누 6972 판결) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제52조 제3항 및 시행령 제46조, 47조, 52조에는 지구단위계획 구역 안에서 기반시설 부지 제공 시 해당 건축물의 건폐율, 용적률, 높이제한 완화(통상 인센티브) 7) 헌재 2010. 2. 25. 2007헌바131 선고: 기반시설 부담금과 유사한 성격을 가진 광역교통시설 부담금, 도 로법 등의 원인자 부담금 등은 부담금에서 공제하고 있어서 이중부과의 문제는 없는 것으로 보고 있다. 또한, 개발부담금 역시 개발이익환수에 관한 법률 에 근거하여 일정 규모 이상의 토지개발에 따른 지가 차익인 불로소득을 개발이익환수 차원에서 환수하는 부담금으로서 중복 부과되지 않는다. 재산세 과제 특례규정(구 도시계획세) 역시 지방세법 에 근거하여 도시계획구역 안의 토지 건축물 또는 주택을 과 세대상으로 한 재산세의 성격을 지니고 있는 조세로서, 과세목적에 비추어볼 때 기반시설 부담금과의 중 복 부과의 소지는 없다고 판시하고 있다.
172 감사논집 제25호 기부채납의 유형 공공시설 등의 무상귀속 기반시설부담(금)구역 지방자치단체 공공시설 수 익자 분담금 기부대양여 내용 개발행위 허가를 받은 행정청이 새로이 공공시설을 설치하거나 기존의 공 공시설에 대체되는 공공시설을 설치할 때 새로이 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발행위 허가를 받은 자에게 무상으로 귀속 기반시설 부담금은 건축물의 신축ㆍ증축과 같은 건축행위로 유발되는 기 반시설을 설치하거나 그에 필요한 용지를 확보하기 위하여 부과ㆍ징수하 는 금액( 국토계획법 제2조 제3호) 지방자치단체 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받는 경우, 이익의 범위 안에서 수익자에게 분담금 부과 공공시설물 조성 후 주무부처에 기부채납되며, 주무부처는 국유재산법 에 의거, 당초 시설을 기부채납한 지방자치단체에게 양여하는 것으로 완료 자료: 국토교통부(2013a)를 토대로 재구성 Ⅲ. 기부채납의 법적 효과와 제한 1. 기부채납의 법적 효과 기부채납의 법적 성질은 기부자가 그의 소유재산을 지방자치단체의 공유재산으로 증여하 는 의사표시를 하고 지방자치단체는 이를 승낙하는 채납의 의사표시를 함으로써 성립하는 증여계약이다. 증여계약의 주된 내용은 기부자가 그의 소유재산에 대하여 가지고 있는 소유 권, 즉 사용 수익권 및 처분권을 무상으로 지방자치단체에게 양도하는 것으로 기부채납의 약정 속에 기부자가 그의 소유재산에 대한 사용 수익권을 포기하는 의사표시가 당연히 포 함된 것으로는 볼 수 없으므로 기부자가 소유권에 대한 독점적이고 배타적인 사용 수익권 만을 포기하는 의사표시가 있다고 인정하기 위해서는 단순히 기반시설 부지에 대한 기부채 납 약정이 있었다는 점으로는 부족하고, 이와 더불어 기부채납 해제 시 도로부지에 대한 사 용 수익권을 포기하겠다는 별도의 의사표시가 있었음이 인정되어야 한다고 판례에서는 보 고 있다(대법원 1996. 12. 15. 96다20581 판결). 그러므로 사실상 기부채납은 사법상의 증여로 보며 기반시설 등의 사용수익권과 같은 반 대급부가 있는 경우 부담부 증여로도 볼 수 있다. 또한 기부채납은 법적 테두리 밖의 상호 간 약정서 체결 등으로 인해 민법상 쌍무계약 관계로도 볼 수 있고, 이는 당사자가 서로 대 가적 의미를 가지는 채무를 부담하는 계약으로도 볼 수 있다.
적정 기부채납의 법적 쟁점 및 개선방안 연구 173 구분 국토 계획법 건축법 기부채납 운영기준 지구단위계획 수립지침 주택법 도시 및 주거환경 정비법 도시 개발법 택지개발 촉진법 서울시 사전협상 제도 관련 인 허가 지구단위계획 도시계획시설 개발행위 허가 건축허가 시설 종류 (기부대상) 기반시설 공공시설 진입도로 도로와의 관계 등 인센티브 규정 용적률, 건폐율 높이 등 법적 효과 무상 귀속 기부채납 기준 계획재량 기속행위 대상판결/유권해석 사례 대법원 98두17845 (판결: 승소(행)) 원심: 파기환송 대법원 98다53134 (판결: 기각(민)) 대법원 2003두9367 (판결: 승소(민)) 원심: 파기환송 대법원 94두56883 (판결: 기각(민)) 8) 기반시설 계획재량 지구단위계획 개별법 의제 주택건설사업 승인 재개발사업 승인 도시개발사업 실시계획승인 택지개발계획 실시계획승인 용도지역 변경 <표 7> 관련 법상 기부채납 기준 및 대상판결 사례 기반시설 공공시설 용적률, 건폐율 높이 등 계획재량 간선시설 계획재량 정비기반 시설 도시개발 구역 내/외의 기반시설 공공시설 공공시설 간선시설 공공시설 공공기여 계획재량 대법원 95다3541 (판결: 기각(민)) 서울행법 98구4633 (판결: 승소(행)) 대법원 2005다72300 (판결: 기각(민)) 대법원 2006두11149 (판결: 승소(민)) 원심: 파기환송 9) 계획재량 계획재량 용적률, 건폐율 높이 등 주: 민: 민원인, 민간시행자/행: 행정관청(지자체 등) 자료: 전국경제인연합회(2011)를 토대로 재구성 계획재량 대법원 96다49650 (판결: 기각(민)) 법령해석 10-0163 용도지역 변경에 따른 공공기여는 법률에 근거를 두는 것이 타당 8) 대법원 1995. 6. 13. 선고 94다56883 판결: 건축허가를 하면서 일정 토지를 기부채납하도록 하는 내용의 허가조건은 부관을 붙일 수 없는 기속행위 내지 기속적 재량행위인 건축허가에 붙인 부담이거나 또는 법령상 아무런 근거가 없는 부관이어서 무효이다. 9) 대법원 2009. 6. 11. 선고 2008다20751 판결: 도시 및 주거환경정비법 제65조 제2항 후단 규정의 입법
174 감사논집 제25호 한 사례로 주택법 에 의한 주택건설사업의 경우 사업승인 시 협의내용에 따른 필요한 조 치가 사업계획서상 이루어졌다고 판단될 경우에는 주택법 제16조 및 동법 시행령 제15조 제5항이 정한 바에 따라 사업계획을 승인하게 되고, 이러한 승인이 있을 때 공공시설의 귀속 에 관한 사항에 대한 지방자치단체의 적법 유효한 의사표시가 있다고 보고 있다. 이로써 사 업자는 행정처분인 승인의 조건으로 되어 있는 기부채납을 이행할 구체적인 의무가 확정된 다고 할 것이다. 대법원 판례에서 또한 지방자치단체장이 주택건설사업계획에 대한 승인결정 을 할 무렵에 기부채납의 대상이 되는 공공시설 용지의 위치나 면적이 어느 정도 특정되고, 구체적으로 공공시설 용지로 편입될 토지에 관하여 기부채납을 하도록 승인조건을 부과한 때 비로소 기부채납에 대한 의사의 합치가 있었던 것으로 보고 있다(대법원 2005. 5. 12. 2003다43346 판결). 한편, 국유재산법 상 기부채납은 기부에 조건이 수반되지 않는 것이 원칙이지만 현실에서 는 그 시설물에 대한 무상사용권이 결부되는 것이 일반적이다. 이러한 무상사용권이 결부된 기부채납 거래는 그 형태가 다양하고 그 중요성이 계속 증가하고 있음에도 불구하고 국유 재산법 상 무상사용권에 대한 법적인 보호에는 제약이 있다. <표 7>과 같이 관련 법상 기부 채납 기준과 대상, 그리고 법적 효과, 대상판례 사례를 살펴본 결과 행정행위를 함에 있어 대부분 법률에 의한 계획재량을 광범위하게 인정하고 있으며, 기부채납의 합목적성에 근거한 대상 판례 간 상호 인용 해석이 유사판결에 영향을 미치고 있는 것으로 나타났다. 이렇듯 현실에서의 기부채납의 법적 효과는 다양한 형태의 기부채납 형태나 무상귀속 등 유사 유형 에 비해 여전히 불명확하고 미흡한 부분이 있으며, 부가가치세법 상 과세제도와의 관계 등 에 있어 여전히 불완전한 요소가 많다. 2. 기부채납의 제한 국토교통부(2014b)에서는 기부채납 총부담은 대상부지 토지면적을 기준으로 10~25% 내에 서 협의를 통하여 결정하되, 최대 25%를 초과하지 않는 것을 권장하고 있다. 그리고 지역여 건이나 지역경제 활성화 차원에서 필요한 경우 위의 부담기준보다 낮거나 높은 비율로 협의 를 결정하거나 기부채납을 요구하지 아니할 수 있도록 운영기준을 제시하고 있다. 반면, 공 유재산과 관련해서 지방자치단체는 공유재산에 편입할 재산을 기부하려는 자가 있어도 기부 하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 처분이나 관리가 어렵고 행정재산으로 써 지방자치단체가 직접 사용하기 곤란한 경우 등 <표 8>과 같은 경우에는 기부채납을 받아 들여서는 안 된다. 또한 국가와 지방자치단체는 기부의 방법으로는 처분할 수 있는 법적 근 취지에 비추어보면, 이는 민간 사업시행자에 의하여 새로 설치될 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 용도폐지될 정비기반시설의 무상양도를 강제하는 강행규정이므로, 위 규정을 위반하여 사업 시행자와 국가 또는 지방자치단체 간에 체결된 매매계약 등은 무효이다.
적정 기부채납의 법적 쟁점 및 개선방안 연구 175 거가 없으므로 국가와 지방자치단체 간, 지방자치단체 상호 간, 국가 또는 지방자치단체에서 사인에게는 기부채납이 불가능하다. <표 8> 기부채납 제한사유 기부채납 제한사유 지방자치단체가 관리하기 곤란한 경우 지방자치단체가 필요로 하지 않는 재산 기부에 조건이 따르는 재산 비고 - 기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 않은 것 인 경우란 다음의 어느 하나에 해당하는 경우( 공유재산 및 물품 관리법 시행령 제5조 제4항). - 무상 사용 수익허가 기간이 지난 후에도 해당 지방자치단체가 직접 사용하 기 곤란한 경우 - 재산가액 대비 유지 보수 비용이 지나치게 많은 경우 - 무상 사용 수익허가 기간이 20년을 초과하는 경우 - 그 밖에 지방재정에 이익이 없는 것으로 인정되는 경우 - 행정재산으로 기부하는 재산에 대하여 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포 괄승계인이 무상으로 사용 수익할 수 있도록 허가하여 줄 것을 조건으로 그 재산을 기부하는 경우에는 기부에 조건이 따른 것으로 보지 않음( 공유 재산 및 물품 관리법 제7조 제2항 단서). 자료: 법제처, 공유재산 이용자 홈페이지 참고(http://oneclick.law.go.kr) Ⅳ. 기부채납의 법적 쟁점 1. 법률행위의 부관과 그 수인의 범위 법률행위의 부관으로서 조건은 법률행위의 효력발생 또는 소멸을 장래의 불확실한 사실의 성부( 成 否 )에 의존케 하는 법률행위의 부관으로서 법률행위에서 효과의사와 일체적인 내용을 이루는 의사표시 그 자체이고, 따라서 조건의사가 법률행위의 내용으로 외부에 표시되어야 한다. 행정행위의 부관은 주된 행정행위에 그 성립과 효력이 의존되는 부수적인 규율로서, 탄력적인 행정을 통한 공익을 실현하는 반면 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 수익적 결정을 기회로 상대방에게 부관을 붙임으로써 불이익을 초래하는 현상이 나타나기도 한다 (김용섭, 1998: 183). 반면 부관이 반대급부 획득수단으로 부담을 붙여 행정청의 편의에 흐르 게 되어 상대방의 불이익을 초래하게 되는 것을 부관의 단점으로 지적하기도 한다(박윤흔, 1996: 359). 주택건설사업에 있어 사업계획의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반 하는, 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속하고 법령상의 근거가 없다고 하더라도 부관을 붙
176 감사논집 제25호 일 수 있다. 다만 그 부관의 내용은 적법하고 이행 가능하여야 하며 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하고 행정처분의 본질적 효력을 해하지 아니하는 한도의 것이어야 한다(대법원 1997. 3. 14. 선고 96누16698 판결). 하지만 주택법 시행령 제24조 제4항과 주택건설기준 등에 관한 규정 제25조에 의하면 공동주택을 건설하는 주택단지의 경우 기간도로와 접하거 나 기간도로로부터 당해 단지에 이르는 진입도로가 있어야 하고 주택단지의 진입도로의 경 우 규정이 정하는 폭 미만인 도로는 기간도로와 통행거리 200m 이내인 때에 한하여 이를 진입도로로 보고 있으며 이를 초과하는 기부채납 부관에 관련해서는 별도의 제한 규정을 두 고 있지 않아 구역 외 도로개설에 대한 판단은 행정청의 재량행위로 보아 부당결부와 비례 의 원칙 등에 대한 형평성을 법원의 판단에 의존하는 경향이 크다. 10) 특히, 행정청이 수익적 행정처분을 하면서 부가한 부담의 위법 여부는 처분 당시 법령을 기준으로 판단하여야 하고, 부담이 처분 당시 법령을 기준으로 적법하다면 처분 후 부담의 전제가 된 주된 행정처분의 근거 법령이 개정됨으로써 행정청이 더 이상 부관을 붙일 수 없 게 되었다 하더라도 곧바로 위법하게 되거나 그 효력이 소멸하게 되는 것은 아니다. 비록 기 부채납의 정당성을 법원은 인정하고 있으나 헌법에서 규정한 재산권에 대한 통상의 사회적 제약의 정도와 비교 형량을 넘어선 국민재산권의 본질적인 내용을 침해하지 않은지 합리적 인 법리판단이 필요하며 제도적인 개선이 필요하다고 판단된다. 2. 협약(협상)에 의한 기부채납 행정청이 부관을 붙이는 경우에 부담을 일방적으로 부가하는 것이 일반적이지만 교섭의 결과로서 협약을 체결하는 방식의 부담을 부가하는 것이 때로는 과도한 규제와 간섭의 위험 이 상존하는 것도 사실이다(김철용, 2010: 239). 법률에 근거하지 않은 수익적 행정결정을 발 하는 것을 이유로 협약을 허용하는 경우 사적 자치의 원칙이 적용되지 않는 공법 영역에서 행정청이 우월적 지위를 이용하여 국민에게 불리한 부담을 부과할 남용의 가능성이 존재하 지만, 행정행위의 효율성과 탄력성을 높이기 위한 부관의 취지에 비추어 행정청의 일방적인 부과보다는 협약에 의한 부과가 협력적 행정의 관점에서 더 낫다고 볼 수도 있다. 이와 같은 방식은 다른 한편으로 부관을 일방적으로 부가하는 경우에 비하여 분쟁을 사전에 회피할 수 10) 청주지방법원 2012. 1. 27. 선고 2011가합4633, 서울행정법원 1998. 9. 9. 선고 98구4633 판결: 사업시행 자가 그 사업계획과 관련된 시설의 설치와 비록 사업부지와 접하고 있지 않은 도로나 상하수도 등 주 민의 사용에 상당한 도움이 되고 사업시행자가 궁박에 의한 부담이 아닌 사업승인 과정에서 스스로 부 담을 하겠다는 부관에 대한 확약이 있었고 보상액보다 개발이익이 현저히 높아 사업승인조건을 부과한 것이 부당결부 금지의 원칙, 비례의 원칙에 위반되어 위법하다고 하더라도 사업승인 조건이 그 하자가 중대하고 명백하여 당연 무효라고는 볼 수 없다고 보고 있다. 이렇듯 법률행위의 부관으로서의 우리 법 원에서의 판결은 법에서 정한 구역 밖의 간선시설이나 당해 사업과 직접적인 관련이 있다고 행정청이 판단하는 경우 부관으로서의 그 효력이 미친다고 비교적 부관의 범위를 포괄적으로 해석하고 있다.
적정 기부채납의 법적 쟁점 및 개선방안 연구 177 있는 장점이 있을 뿐만 아니라 국가와 시민 간 협력에 기초한 합의에 의한 행정이 가능하게 되어 장점이 있다고 할 것이다. 유사 사례로 서울시(2009)의 경우 도시계획변경 사전협상제도를 도입하여 민간은 개발의 수익성을, 공공은 계획권을 두고 개발계획과 공공기여에 대해 협상하는 도시계획결정과정을 도입하였다. 이러한 사전협상제는 비공식인 행정작용의 일종으로 행정지도와 유사한 개념이 지만 법정 형식과 결부된 법적 효과를 회피하기 위하여 의도적으로 법정 형식에 의하지 아 니하고 사실상의 구속력에 의하여 행정목적을 달성하려는 행위 형식을 총칭하는 개념이라고 할 수 있다. 비공식적 행정작용은 사전절충과 처분안 및 부관의 사전제시와 개선협상 등을 들 수 있는데, 대법원 판결 11) 에서도 부관을 붙이기 전의 협약을 체결한 것은 사전절충의 측 면을 지님과 더불어 부관의 사전 제시와 이에 대한 상대방의 동의 내지 협약의 결과를 비공 식적 협약서의 형태로 작성한 것으로 부당결부 금지의 원칙에 위반한 것이 아니라고 설시하 고 있다(임성훈, 2010: 33). 하지만 법제처의 법령해석에서는 부당결부 금지의 원칙상 일정한 부담은 용도지역의 변경 과 실질적인 관련성이 있어야 하는 것이고 그 형식이 행정처분에 부관을 부가하는 형식을 취하든 공법상 계약의 형식을 취하든 마찬가지라 할 것인데, 관련성이 없는 시설을 제공하도 록 하거나 특히 기금의 재원이 되는 비용을 제공하도록 하고 그 제공된 비용을 해당 지역의 기반시설 설치에 사용되도록 하지 않는다면 해당 용도지역의 변경과 실질적인 관련성을 인 정하기 어렵다 할 것이므로 부당결부 금지의 원칙에도 반한다고 해석하였다(법제처 법령해 석, 2010. 7. 5. 10-0163). 이러한 대법원 판결과 법제처 유권해석을 종합하면, 협약은 허가를 전제로 한 것으로서 협약상의 부담의무는 어느 한쪽의 일방적인 대가관계에 있다고 볼 수 없다고 보는 점 등에 비추어볼 때, 협약은 허가에 붙일 부관에 대한 협약이고, 실질적인 관련성과 그 내용에 있어 서는 부담에 해당한다고 보고 있다. 같은 맥락에서 이 같은 경우 성질상 허가에 붙일 부관 안에 대한 협약 이라고 보면서 상대방이 준수할 내용에 대하여 일방적으로 부관을 붙이지 아니하고 사전에 행정청과 상대방이 협의하여 협약의 형식으로 정한 것으로 허가조건과 그 내용에 해당하는 협약이 합쳐져 전체로서 하나의 부관을 형성한다고 볼 수 있다(노경필, 2010: 531). 11) 대법원 2009. 2. 12. 선고 2005다65500: 협약은 원고가 고속국도의 관리청으로 피고에 대하여 향후 고속 도로 부지와 접도구역에 송유관을 매설함에 대하여 허가할 것을 전제로, 주로 피고가 이행하여야 할 의 무를 규정한 것으로서 성질상 허가에 붙일 부관안에 대한 협약이라고 보는 것이 타당하고, 수익적 행정 처분으로는 법령에 특별한 근거규정이 없다고 하더라도 부관으로서 부담을 붙일 수 있다. 이와 같은 행 정처분으로서의 부담은 행정청이 일방적으로 부가할 수도 있지만 부담을 부가하기 이전에 상대방과 협 의하여 부담의 내용을 협약의 형식으로 미리 정한 다음 성질상 행정처분의 형태로 부가할 수도 있다.
178 감사논집 제25호 3. 수익적 행정행위의 부당결부 민법 제104조에서 규정하는 현저히 공정을 잃은 법률행위라 함은 자기의 급부에 비하여 현저하게 균형을 잃은 반대급부를 하게 하여 부당한 재산적 이익을 얻는 행위를 의미하고, 지방자치단체장이 그 사업과 아무런 관련이 없는 토지를 기부채납하도록 하는 부관을 사업 승인 시 붙인다면, 이 또한 그 부관은 부당결부 금지의 원칙 12) 에 위반된다고 할 수 있다. 또 한, 행정 주체가 행정작용을 함에 있어서 상대방에게 이와 실질적인 관련이 없는 의무를 부 과하거나 그 이행을 강제하여서는 안 된다는 부당결부금지원칙은 부관이 아닌 협약을 통한 부담과 독립적으로 이해할 것인지, 아니면 부담을 대체하는 것으로 파악할 것인지, 또 그 협 약의 성질을 공법상 계약으로 볼 것인지 아니면 사법상 계약으로 볼 것인지에 따라 부당결 부금지원칙의 적용이 달라지게 되므로, 부담과 협약의 관계설정이 부당결부금지원칙의 적용 을 위해서도 중요하다고 할 것이다(김용섭, 2010: 271-313). 문제는 김용섭(2010)이 대법원 판결에 대한 비판적 연구를 통해서도 제기하고 있듯이 대 부분 법원의 판결이 수익적 처분에 해당하면 법률에 근거가 없어도 부관을 붙일 수 있다는 논리가 적절한 것인지에 의문이다. 대부분 부당 기부채납과 관련한 대상판결에서는 우선 부 당결부금지원칙의 개념을 명확히 하고 있으며, 부당결부금지원칙의 적용과 관련하여 수익적 행정결정을 발하면서 협약을 체결하고 나서 부담을 붙이는 경우에 법령의 개정이 있을 경우 부당결부금지원칙의 적용이 있다고 볼 것인지 문제가 된다. 하지만 법원의 판례는 당해 사업 과 관련이 없는 구역 밖의 기반시설에 대한 분담금 부과나 기반시설의 설치에 대해 승인조 건이 행정청의 재량행위에 속하므로 법령상의 근거 없이도 부관을 붙일 수 있는 것이고 그 사업과 무관하여 부당결부금지원칙에 위배되는 것이라고 볼 수는 없다고 여러 판례에서도 여전히 인용하고 있다는 점이다(대법원 2006. 9. 22. 선고 2004두13325 판결). 그러나 수익적 행정행위라 하더라도 사업승인 시 부관이 법과 규정에 필요한 범위를 넘어 과중한 부담을 지우는 것은 형평의 원칙 등에 위배되는 위법한 부관이라고 보고, 수익적 행 정행위를 행함에 있어 행정청에게 부여된 재량권의 범위를 넘어선 기부채납이라 부적법하다 고 볼 수 있다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007다63966 판결). 12) 대법원 2009. 12. 10. 선고 2007다63966 판결: 부당결부금지원칙이란 행정 주체가 행정작용을 함에 있어 서 상대방에게 이와 실질적인 관련이 없는 의무를 부과하거나 그 이행을 강제하여서는 아니 된다는 원 칙을 말한다. 예를 들면, 공무원이 인 허가 등 수익적 행정처분을 하면서 상대방에게 그 처분과 관련 하여 이른바 부관으로서 부담을 붙일 수 있다 하더라도, 그러한 부담은 법치주의와 사유재산 존중, 조 세법률주의 등 헌법의 기본원리에 비추어 비례의 원칙이나 부당결부의 원칙에 위반되지 않아야만 적법 하며, 행정처분과 부관 사이에 실제적 관련성이 있다고 볼 수 없는 경우 공무원이 위와 같은 공법상의 제한을 회피할 목적으로 행정처분의 상대방과 사이에 사법상 계약을 체결하는 형식을 취하였다면 이는 법치행정의 원리에 반하는 것으로서 위법하다고 보고 있다.
적정 기부채납의 법적 쟁점 및 개선방안 연구 179 4. 무상귀속의 법적 쟁점 일반적으로 국공유 잡종재산을 처분함에 있어서는 유상매각이 원칙이다. 그러나 일정한 요 건을 갖춘 경우 특정한 상대방에 대하여 이를 무상으로 양도할 수 있도록 규정하고 있는데 그중 하나가 손실보상적인 성격의 무상양도 13) 이다. 헌재에서는 공공시설의 무상귀속은 사업 주체에게 부과된 원인자 또는 수익자 부담금의 성격을 띠고 있고, 공공시설 및 그 부지의 소 유권이 국가 등에게 귀속된다 하더라도 이로 인한 사업 주체의 손실이 그 이득에 비하여 반 드시 더 크다고 할 수 없으므로, 과도한 재산권에 대한 제약이라고 단정하기는 어렵고 국토 계획법 제65조 제2항의 공공시설의 무상귀속의 위헌적 요소가 없다고 판시하였다(헌법재판 소 2003. 8. 21. 자2000헌가11 결정). 반면, 기획재정부 지방자치단체 공유재산 운영기준(2013)에는 지방자치단체의 장이 관리하 기 곤란한 재산, 필요로 하지 아니한 재산, 기부에 조건이 수반된 재산, 사권이 설정되어 있 는 재산에 대해서는 기부채납을 제한하고 있다. 또한 공유재산에 편입할 물건으로서 재산의 증가가 있어야 기부채납이 가능하고 기부하는 재산에 대하여 기부자가 무상으로 사용 수익 할 수 있도록 허가하여 줄 것을 조건으로 기부하는 경우 기부의 조건이 수반된 것으로 보지 아니하도록 기준을 명시하고 있다. 하지만 문제는 사업시행에 따라 폐지되는 공공시설에 대 해 행정청이 무상귀속을 거부하는 데 있다. 이 경우 사업시행자는 국공유지 잡종재산을 어쩔 수 없이 유상매입해야 하는 문제가 발생하고 부관의 효력으로서 사업승인 시 행정청의 유상 매입의 조건을 수용해야 하는 불합리한 문제가 발생하게 된다. 용도가 폐지된 행정재산(일반재산: 잡종재산)의 양도나 매각이 원칙적으로는 사법행위이지 만, 행정청이 공권력의 주체라는 우월한 지위에서 법령이 정한 바에 따라 일정한 요건을 갖 춘 특정한 상대방에게 경제적 합리성을 갖는 통상적인 가격에 현저히 미치지 못하는 가격이 나 무상으로 국 공유재산을 양도할 수 있는 내용의 재량권을 가진 경우, 그에 따른 현저히 낮은 가격이나 무상으로 양도하는 행위는 부당한 행정처분이 된다(서울행정법원 2004. 10. 12. 선고 2003구합35625 판결). 그러함에도 불구하고 판례와 일부 대립되는 헌재의 위헌적 요 소가 없다는 의견 14) 에 따라 무상귀속의 적법성과 유상매각의 부관 부여는 사실상 인정되고 13) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제65조 제1항에 따르면, 개발행위 허가를 받은 행정청인 경우 개발 행위 허가를 받은 자가 새로이 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 때에는 국유재산법 및 공유재산 및 물품 관리법 의 규정에도 불구하고 새로이 설치된 시설은 그 시 설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발행위 허가를 받은 자에게 무상으로 귀속된다고 규정하고 있다. 14) 헌법재판소 2003. 8. 21. 자2000헌가11: 공공시설의 무상귀속은 재산권의 내용과 한계를 정하는 규정이 자 재산권에 대한 사회적 제약을 구체화한 규정이라고 보는 합헌 의견에는 동의한다. 다만 이 사건 조 항은 비례의 원칙에서 요구되는 피해의 최소성 및 법익의 균형성 원칙에 위배되므로 위헌적 요소가 있 다는 재판관 9인 중 5인의 위헌 의견이 다수 있었지만 위헌결정 정족수에는 이르지 못하여 헌법에 위 반되지 아니한다.
180 감사논집 제25호 있다. 이렇게 무상양도 여부를 전적으로 행정청의 재량사항으로 보면, 사업시행자의 지위는 매우 열악한 처지에 놓이게 된다는 점이 여전히 큰 문제로 남게 된다(공공시설 무상귀속의 위헌문제에 관해서는 헌법재판소 2003. 8. 21. 선고 2000헌가11, 2001헌가29(병합) 결정 참조). 5. 쟁점별 이슈 및 제도개선 수익적 행정행위에 있어서 언제나 부관을 자유롭게 붙일 수 있는 것은 아니고, 기속행위 나 기속재량의 경우는 허용되지 않을 뿐만 아니라 재량행위라 할지라도 부관으로 인하여 수 익보다 더 큰 자유침해를 초래하는 경우에는 법률의 근거를 요하게 된다. 하지만 실제 사업 시행자나 민원인이 감사를 요청하거나 민원을 제기할 경우, 시정조치나 권고하는 데 그치고 행정소송이 될 경우 그동안 여러 판례를 통해 판단해 보건대 기부채납과 관련해 다수 법적 판단은 행정청의 계획재량으로 폭넓게 인정해 주고 있다. 행정청과 사업시행자 간 기부채납 의 법적 쟁점별 이슈와 해소방안에 대해 여러 판례와 사례를 종합해 보면 다음과 같다. 1) 적정 기부채납을 위한 계량화 행정청의 부관은 때론 공공시설의 개설 의무가 있고 10년 이상 장기 미집행시설에 대한 도 시계획시설의 매수 및 해제의무가 있는 지방자치단체장이 사업시행자에게 사업계획승인 시 과도하게 매입을 강제하고 있는 것으로 형평성과 객관적 정당성이 다소 결여되지만 법리에만 치중한 나머지 행정청의 재량을 광범위하게 인정하는 다소 소극적인 판결을 내리고 있다. 15) 일례로 한 지방자치단체의 경우 도시계획시설로 결정되어 공사 중인 도로의 일부 구간을 기 부채납하게 하거나 사업지구 인근 장기 미집행 중인 시설에 대해 과도한 기부채납 부관을 붙 이는 사례가 있었고 이에 대한 법원의 판단은 행정청의 광범위한 재량을 인정하기도 하였다. 이와 관련하여 비례의 원칙에서 요구되는 피해의 최소성 및 법익의 균형성 원칙을 해소하 기 위해 서울시의 경우 용도지역 변경 시 공공기여 총량기준을 마련하여 케이스별 공공기여 총량을 제시하고 있으며 기부채납 사례조사, 개발 규모 대비 적정 기부채납비율 분석 등을 통해 증가된 용적률 6/10에 해당하는 토지면적을 공공기여율로 설정하였다. 안양시는 기반시 설 부담과 연계하여 용도지역을 조정하고 있으며, 그에 따라 변경 후 용도지역에 따라 기반 시설 부담총량의 차등을 주었으며, 수원시는 토지가치 증가분의 일정 비율을 공공기여로 제 시하는 방식을 보완적으로 활용하여 용도지역 상향 시의 공공기여비율은 증가 용적률의 60% 내외 범위에서 제한하도록 운용하고 있다. 15) 당해 사업과 관련 없이 공동주택의 통행을 위하여 필수적인 간선시설이 아님에도 지방자치단체가 사업 시행자에게 간선시설의 토지수용보상금을 부담하게 한 것은 행정처분의 부당결부금지원칙과 비례의 원 칙에 위배되고, 재량권의 일탈 남용에 해당한다고 볼 수 있다.
적정 기부채납의 법적 쟁점 및 개선방안 연구 181 사례에서 볼 수 있듯이 기부채납의 객관적인 정당성이 인정될 수 있는 정도의 수인의 한 계와 위법 부당한 행정행위에 대한 위법성을 사업시행자가 스스로 입증해야 하는 현재의 문제를 해소하기 위해 비례성, 형평성, 실제 이용 가능성을 종합적으로 판단할 수 있는 계량 화된 지표에 대한 도입이 조속히 마련되어야 한다. 당장은 법리적인 논쟁이 있을 수 있으나 시행자가 법리적으로 다툴 수 있는 계량화된 지표야말로 행정청의 계획재량을 더욱 견고히 할 수 있고 사업시행자 역시 납득이 될 수 있을 것이다. 2) 불분명한 기부채납의 약정의 침해 해소 기부채납의 부관이나 당사자 간 약정의 존재가 불분명한 경우 법률행위의 부관과 그 효력 이 구두상이라도 법률행위로서 인정되는 문제가 있다. 따라서 당사자의 기부채납 동의가 있 어도 사실상 재산권에 침해의 소지가 있고 만약 그 동의마저 불투명하다면, 사실상 재산권의 박탈에 해당한다고 보아야 할 것이다. 경기도의 한 지방자치단체의 경우 개발제한구역 해제 를 목적으로 행정청이 사인의 토지를 일부 기부채납을 조건으로 개발제한구역 해제 약정(계 약)을 체결하였다면, 이는 불분명한 법률행위로 부당결부금지원칙에도 반한다고 보아야 한다. 그러므로 기부채납의 부관이나 약정이 불분명한 경우 법률행위로 인정되어서는 안 되며 단 순한 사적 계약으로 보아야 할 것이다. 다만, 협의과정의 조건이행의 경우 구속력을 인정할 수 있을 것으로 판단된다. 3) 기부채납의 부당결부 제한 행정에 있어서의 일반원칙 중 하나인 부당결부금지원칙을 좀 더 명확히 제한할 필요가 있 다. 서울시의 경우 용도지역의 변경 신청자와 지방자치단체장 간의 협상을 통하여 신청자로 하여금 용도지역의 변경으로 발생할 이익의 일부를 공공에 기여할 방안으로 시설 또는 비용 을 제공하도록 하는 것은 협상을 통하여 신청자가 제공하는 형식을 취하기는 하나 실제 용 도지역 변경이라는 행정처분을 전제로 해당 용도지역의 변경으로 발생할 이익의 일부를 시 설 또는 비용으로 제공하는 것을 의무화하고 있다. 하지만 사업시행자가 그 협상을 수용하지 않거나 행정청의 입장에서도 사업시행자가 해당 시설 또는 비용을 제공하지 않으면 해당 용도지역의 변경 처분을 해주지 않게 될 것이므로 사실상 사업시행자가 행정청으로부터 용도지역의 변경이라는 행정처분을 받아들일 수밖에 없다. 때문에 용도지역 변경에 따른 그 반대급부의 성격으로 행정청이 기부채납의 범위와 기 준, 상한을 선제시함으로써 사업시행자는 시설 또는 비용을 제공할 부담범위를 예상할 수 있 고 동시에 행정청에서는 행정처분과 관련하여 합리적인 재량권을 행사할 수 있어 이를 통해 사업시행자의 이해와 타협을 이끌어낼 수 있다.
182 감사논집 제25호 4) 무상양도 재량의 한계 부여 사업시행자는 공공시설을 설치하여 그 부지와 함께 국가 등에게 반드시 무상 양도할 것을 규정하고 있으나 종전 공공시설 폐지의 경우 행정청이 유상매각을 요구하는 등 일부 불공정 한 계약관계가 발생하고 있다. 이는 행정청이 시행자의 권리를 과도하게 침해하는 일방적 행 위로 사회통념상 합리성에 부합하는지 문제시된다. 그리고 용도폐지되는 공공시설은 원칙적 으로 그에 대체되는 새로운 공공시설을 설치하는 사업시행자에게 무상양도되는 것이 일반론 인데, 다수 판례에는 행정청의 유상매각을 인정하고 있어 사업시행자의 재량을 그와 같이 축 소하는 것이 타당한지 의문시되고 있다. 그러므로 국토계획법 제65조 제2항의 무상으로 양도할 수 있다 라는 규정을 무상으로 귀속된다 라는 강행규정으로 개정하여 사업시행자가 당연히 귀속받아야 할 국공유재산에 대 해 행정청이 법률상 보호되어야 할 이익까지 과도하게 침해하지 않도록 개선되어야 한다. 또 한, 사업시행자와 행정청 간 기부채납과 무상귀속에 따른 충분한 협의관계가 성립하도록 정 당한 규정을 마련하여야 하고, 행정청의 유상매각 요구행위에 대한 재량의 한계를 부여하는 제도적 보완이 필요하다. Ⅴ. 결 론 토지재산권은 강한 사회성, 공공성을 지니고 있어 이에 대하여는 다른 재산권에 비하여 보다 강한 제한과 의무를 부과할 수 있고 중요한 공익상의 이유로 토지를 일정 용도로 사용 하는 권리를 제한할 수 있다고 규정하고 있다. 하지만 이는 입법목적 달성을 위한 합리성과 필요성을 갖추었을 경우에 한하고 있으며 국민의 재산권을 비례의 원칙에 부합하게 합헌적 으로 제한하기 위해서는 수인의 한계를 넘어 가혹한 부담이 발생하는 예외적인 경우에 이를 완화하는 보상규정을 두어야 한다고 규정하고 있다. 이러한 변화의 움직임에 최근 정부에서 는 여러 가지 제도적 장치를 마련하기도 하였다. 16) 16) 최근 국토교통부(2014a)에서는 2014년 9월 1일 규제합리화를 통한 주택시장 활력 회복 및 서민 주거안 정 강화방안 을 발표하면서 국민 및 기업의 과도한 부담을 완화하기 위해 주택사업 시 지자체의 과도한 부담 요구를 합리적으로 제한하는 기부채납 관련 제도 개선안을 발표하였다. 또한, 기부채납과 관련한 예측 가능성을 높이고 과도한 기부채납 요구를 줄일 수 있도록 기부채납에 관한 지침 을 마련하였다. 2014년 12월에는 주택사업 관련 기반시설 기부채납 운영기준 을 마련하여 주택건설사업의 경우 기반 시설 기부채납 부담 수준을 해당 사업부지 면적의 8% 범위 내, 도시정비사업의 경우 9% 범위 내로 제 한하도록 운영기준을 마련하였다. 최근에는 개발부담금 부과 징수 업무처리규정 개정을 통해 공공시 설 등에 대한 개발비용 인정범위를 구체화하기도 하였다. 현재 각종 개발사업 인가 등의 조건에 의해 공공시설을 기부채납하는 경우에 개발비용으로 인정하도록 규정하고 있으나, 이를 구체적으로 정하고 있지 않아 지자체별로 인정범위가 다른 경우가 있었다. 이에 개발비용으로 인정하는 기부채납 공공시설
적정 기부채납의 법적 쟁점 및 개선방안 연구 183 향후 기부채납제도의 전반적 문제를 개선하기 위한 몇 가지 제도적 개선방안을 제시해 보 면 다음과 같다. 첫째, 당해 사업으로 인해 발생되는 개발이익의 환수와 사회적 비용을 분담 하고 장기 미집행시설을 해소하기 위해 개발계획 수립 시 공익성 확보방안 또는 공공기여방 안을 수립하도록 의무화할 필요가 있다. 17) 지자체나 광역자치단체에서는 각종 인 허가 사업 에 대한 사업타당성 및 공공기여에 대한 적정성을 검토하는 공공지원센터 또는 기존 도시계 획상임기획단을 통해 당해 사업이 주변지역 여건을 고려하고 주변 인프라에 미치는 영향 등 다각적인 검토과정을 통해 공공기여의 적정성을 사전에 판단하여 도시계획위원회에 보고하 는 방안도 검토할 필요가 있다. 둘째, 대부분 도시계획사업과 관련되어 사업구역 내 용도폐지되는 국공유재산(일반재산)을 사업자에게 승인 조건으로 협의매수를 요구하거나 관리청이 개설된 기반시설의 기부채납을 거부하는 등 우월한 행정적 지위를 이용한 인 허가 기관의 재량권 행사를 제어하기 위해 승인권자에게 부여되어 있는 요구행위에 대한 재량의 한계를 부여하는 제도적 조치가 필요 하다. 특히, 사업자에게 사업계획 승인의 조건으로 부과하는 경우 용도폐지되는 국공유재산 에 대해 협의매수를 요구할 수 없도록 해야 하고, 사유재산의 기부채납 기준과 범위를 공유 재산 및 물품관리법 과 지방자치단체 공유재산 운영기준에 명확히 규정하는 것이 필요하다. 셋째, 부당한 기부채납과 관련된 인 허가 기관과 사업시행자와의 다툼을 법원의 판단에 의존하기 전에 대안적 분쟁해결방식(ADR) 18) 또는 재판 외 분쟁해결방식 등을 적극 검토할 필요가 있다. 따라서 기부채납과 관련된 소송에 대해 재판보다는 이해 조정 등 ADR방식을 통해 해결하는 것이 보다 합리적이라고 판단된다. 넷째, 도시계획위원회에 적정 기부채납에 대해 검토할 수 있는 전문가의 위촉이 필요하다. 을 도로, 주차장, 공원, 하천, 운동시설, 학교, 도서관 등으로 구체적으로 명시하고, 진입도로를 개설하는 경우에도 개발비용에 포함되도록 개정하였다. 또한 토지개발과 관련성이 높은 학교용지 부담금 등 7개 부담금의 개발비용 인정을 확대하였다. 17) 과거 국민고충처리위원회(2007)에서는 행정청의 과도한 기부채납을 제어하기 위해 기반시설 설치 부담 제도의 합리적 개선을 위한 공공성 평가제 기부채납과 관련해 반복되는 민원사례의 근본적인 치유를 위해 인 허가권자의 재량권 남용 일탈을 방지하기 위한 공공성 평가제(기반시설부담 합리적 평가제) 를 권고하였다. 이때, 지표산정은 현재 시행 중인 안전행정부 공유재산 관리규정의 무상귀속 부담부과 의 원칙을 토대로 합법성, 합리성, 비례성, 형평성, 실현 가능성 등을 중심으로 이를 계량화하는 지표를 통해 평가하도록 설계의 시행을 권고하기도 하였다. 하지만 각 부처의 입장 차이와 입법과정상의 문제 로 실제로 개선이 이루어지지는 못하였다. 18) ADR은 법원의 재판을 보완하거나 대체하는 새로운 분쟁해결방식으로 재판 외 대안적 분쟁해결방식의 형태로 등장하였다. 이러한 ADR의 일종으로 공동주택관리 분쟁조정위원회는 공동주택의 입주자, 사용 자, 관리 주체 또는 입주자 대표회의 사이의 분쟁을 조정하기 위해 합리적이고 원만한 해결방안을 제시 하여 당사자 간 합의를 유도하고 있다. 특히, 도시관리계획은 도시정책상의 전문적 기술적 판단에 기초 하여 도시의 건설 정비 개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단 을 종합 조정하는 과정이며, 도시계획사업은 도시관리계획을 통하여 그 허용성의 여부를 다각적으로 검토하여 고도의 정책적 전문적인 판단을 통해 결정하는 단계이므로, 공익과 사익이 충돌함으로써 발 생되는 이익 간의 정당한 형량이 요구되는 문제(계획재량사항)는 당사자 간 이해조정이 우선되어야 한 다.
184 감사논집 제25호 지역별 사업의 성격이 상이하고 지역여건이 다른 대상 지역에 동일한 원칙과 기준을 적용한 다는 것은 사실상 불가능하다. 또한 개발사업별 지가 차이, 수익성 차이, 입지특성에 따른 필 요 기반시설의 종류 및 규모의 차이 등 일반화된 기준적용 시 지역적 형평성의 문제도 우려 된다. 그러므로 우선 도시계획위원회에 감정평가사나 법률전문가, 협상전문가를 위촉하여 도 시계획위원회 시 기부채납에 대한 법률자문을 통해 위원회가 전문성을 가지고 비교형량에 대한 자정능력을 갖는 것이 무엇보다 중요하다. 다섯째, 불가피한 조건 불이행 사유에 대해서는 조건의 임의해제에 대한 행정청의 재량을 인정해 줄 필요가 있다. 판례에서는 기부채납을 일반적인 증여계약으로 보고 조건을 불이행 한 사항에 대하여 행정청은 준공을 반려할 수 있으며, 그것을 치유할 때까지 그 승인조건은 정지적( 停 止 的 ) 효력을 가진다고 보고 있다. 그러므로 행정청에서는 기부채납 조건을 임의해 제시켜 부당한 사항에 대한 부관을 이행하지 못하였을 경우 민사적 문제로 해결하는 방법이 취해져야 하고 사업시행자의 피해를 최소화할 수 있도록 조건의 임의해제에 대한 행정청의 재량을 인정해 줄 필요가 있다. 여섯째, 지금까지의 여러 판례를 종합해 볼 때 적정 규모와 토지가격에 대한 적절한 평가 나 비교형량을 측정하여 판시한 사례 19) 는 없으며 규칙이나 지침에서 정한 명문화된 규정을 행정청의 재량권으로 광범위하게 인정함에 있어 사법부의 기부채납에 대한 법적 판단을 기 대하기에는 여전히 한계가 있다. 그러므로 사법부의 판단이 절대적인 기준이 되기보다는 재 량행위라고 할지라도 부관으로 인하여 수익보다 더 큰 자유침해를 초래하는 경우 상대방의 권리구제를 위하여 어떤 법리를 개발하여 대응할 것인지 등 대상판결을 둘러싸고 행정법적 으로 다양한 논의거리를 제공하고 있어 향후 이에 관한 보다 체계적이며 깊이 있는 분석과 검토가 필요할 것이다. 마지막으로 여건변화에 따라 기반시설의 수요가 물리적 시설 위주에서 사회적 시설로 변 화하고 있으나, 현행 규정상 이러한 변화에 대응하지 못하고 있다. 이에 현행 역세권 개발, 입체도시계획, 복합용도지구, 입지규제최소지구 도입 등 복합용도 개발과 복합적인 용도지역 변경을 유도해 그로 인해 발생되는 부가가치에 대한 한정된 비용부담을 허용하고, 구역 외 19) 대법원 2005. 6. 24. 선고 2003두9367: 행정청이 부과하는 기부채납의 부관은 그 토지의 일부에 공공시 설을 확보하여 이를 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속시키는 점에서 사권침해의 면이 있 지만, 당해 사업으로 인하여 토지의 이용가치가 증진되고 그 공공시설이 당해 토지의 편익에도 이바지 할 것이므로, 당해 공공시설을 설치할 구체적이고 객관적인 필요가 있고 기부채납의 정도가 공익상 불 가피한 범위와 형질변경의 이익범위 내에서 이루어지는 경우에는 기부채납 부관이 재산권 보장에 관한 헌법규정이나 형평의 원칙에 위배한 것이라고 할 수 없다고 전제하고 있다. 대법원 1999. 2. 23. 선고 98두17845: 부담내용이 주변 토지와의 관계에서 형평의 이념에 반하거나, 기 부채납의 대상이 된 공공시설의 규모가 도시기능의 유지 및 증진에 기여할 수 있는 도시계획시설기준 에 관한 규칙의 적정 규모를 초과하였거나 또는 공사착수 전의 전체 토지가격에 그 공사비를 합산한 가격이 공사 완료 후의 기부채납 부분을 제외한 나머지 토지의 가격을 초과하는 경우 등에는 위법을 면치 못한다.
적정 기부채납의 법적 쟁점 및 개선방안 연구 185 기부채납 규정을 확대할 필요가 있다. 또한 임대주택, 사회복지시설 등 사회 경제적 여건변 화에 따른 사회적 기반시설을 기부채납할 수 있도록 제도적인 개선이 필요하다. 행정청이 아닌 사업시행자가 사업을 통해 얻는 개발이익은 적법한 사업상의 이익이므로 법률로 보호되어야 함이 마땅하다. 하지만 행정청의 광범위한 재량권이 인정되더라도 과도한 개발이익에 대한 추정, 공공시설 설치의 의무를 다하지 못하고 사업시행자에게 그 부담을 지 우는 것은 법의 형평성과 비교형량에도 다소 무리한 측면이 있다. 그러므로 지방자치단체가 개별적인 기준을 만들어 운영하기보다는 국가 차원의 공정한 개발이익환수 기법의 개발 또 는 정당한 보상방안을 마련하는 것이 무엇보다 중요하다. 반면, 사업시행자는 사업에 따른 법인세 소득세 등 조세적 장치와 각종 부담금 등 준조세적 장치, 개발이익환수에 관한 법률 로서 개발이익에 대한 환수를 통해 납세의 의무를 정당하게 이행하는 것이 필요하다.
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188 감사논집 제25호 Abstract A Study on the Institutional Improvement and the Legal Issues of the Proper Contributed Acceptance Young-Ho, Jang The contributed acceptance can be seen as a kind of contract between donors and donation approver on national or local authorities to accept private property. In this study, it is looking the conflict cases and the authoritative interpretation, the judicial precedent in the contributed acceptance. In addition to proposed the improvement and the underlying problems, legal issues about a limitation of the proper contributed acceptance. It is suggested that the legal issues and improvements to contributed acceptance as follows. First, it should be introduced as soon as possible to make rules and a contributed acceptance standards. It is necessary to reorganize a function of urban planning committee and to solve a unfair contract of the contributed acceptance, the introduction of alternative dispute resolution(adr) to adjust the relevant public contribution of contributed acceptance. There s an need for an institutional improvement to be a contributed acceptance of social infrastructure(facilities) on the social economic changes. Finally, it is important to make a ruling solution of compensation and the fair restitution of development gains. Key words: Contributed Acceptance, Urban Planning Commission, Public Contribution, Alternative Dispute Resolution, Restitution of Development Gain
감사논집 제25호 발행인: 심호 편집인: 감사원 감사연구원 연구기획실 발행일: 2015. 10. 31 발행처: 감사원 감사연구원 서울특별시 종로구 북촌로 112번지 우편번호 전화 (02)2011-3040 인 쇄: 구암종합인쇄