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감사논집 은 감사, 공공정책 및 행정운영에 관한 이론적 정책적 연구를 통하여 우리나라 공공 감사 발전에 기여함을 목적으로 1996년에 창간된 전문 학술지입니다. 본지는 감사제도, 회계 및 감사기준, 감사기구의 운영, 감사역량 및 기법, 예산 결산(재무제표 포함), 직무감찰 등 감사 관련 연구와 공공정책, 사업에 대한 모니터링 및 평가, 행정조직 및 기관운영 등 감사대상 업무와 관련된 연구를 포함하여 공공감사의 발전과 관련되는 새로운 연구결과를 소개하고 있습니다. 다양한 시각을 가진 연구자 여러분들의 독창적인 연구논문의 투고를 기대합니다. 편집위원회 위원장 박희정(부산대학교) 위 원 강기홍(서울과학기술대학교), 강은숙(한국해양대학교), 공병천(목포대학교), 김범수(연세대학교), 김용훈(상명대학교), 김현수(국민대학교), 라휘문(성결대학교), 마희영(동덕여자대학교), 박성종(안양대학교), 방동희(부산대학교), 이미영(건국대학교), 이병채(충남대학교), 정도진(중앙대학교), 황성원(군산대학교) 간 사 김성준(감사원 감사연구원 연구부장) 본 학술지에 게재된 논문의 저작권은 감사연구원에 귀속됩니다. 본 학술지에 실린 논문의 내용은 감사연구원의 공식 견해가 아닌 저자의 개인적인 견해임을 밝힙니다.

감사논집 25호 목 차 2015년 10월 경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 김현수 / 5 A Study on Audit Paradigm Shift by Economy and Business Change Kim Hyunsoo 기술변화에 따른 감사 패러다임 변화 공병천 / 27 The Change of Audit Paradigm in Response to the Technology Changes Byung-Chun, Kong 사회변화에 따른 감사혁신 방향의 모색 박희정 / 49 Innovation in Public Auditing to Respond to Social Change Hee-Jeong, Park 영업실적 예측공시의 유용성 및 기업공시 감사 지배구조에 대한 차별적 시장반응 정준희 박창운 김승일 / 71 An Study on the Usefulness of Management forecast and Differential Market Reaction of Disclosure and Audit Corporate Governance Joon-Hei, Cheung Chang-Un, Park Seung-Il, Kim 건강보험 재정지출의 위험요인: 의료서비스 집중화를 중심으로 서민승 / 93 Risk Factors of the Financial Expenditure of Public Health Min-Seung, Seo 국가 최고감사기구의 효율성과 생산성 변화: OECD 14개국의 국제 비교 서호준 장현수 / 125 The efficiency and the Productivity Change of National Supreme Audit Institutions: International Comparative Study for the OECD 14 countries Ho-Joon, Seo Hyun-Soo, Jang 적정 기부채납의 법적 쟁점 및 개선방안 연구 장영호 / 159 A Study on the Institutional Improvement and the Legal Issues of the Proper Contributed Acceptance Young-Ho, Jang

감사논집 제25호 기획논문 경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화* 김현수** 본 연구는 경제 및 경영환경 변화에 따른 감사 패러다임 변화에 대해 연구하였다. 감사활동은 기 본적으로 조직과 인간을 대상으로 수행되는데, 조직과 인간을 둘러싼 환경이 매우 크게 변하였기 때 문에 과거의 감사 패러다임에도 변화가 필요하다. 그동안 감사원이 이러한 산업의 변화 및 경제경영 변화에 맞추어 감사활동의 점진적인 변화를 시도하여 왔지만, 경제경영 환경과 민간 부문의 변화를 따라가기에는 많이 부족하였다는 인식하에 본 연구는 시작되었다. 한국경제는 유형경제 중심에서 무형경제 중심로 변화하였고, 수직경제에서 수평경제로 변화하였 다. 산업 간 융합이 촉진되고 서비스 경제가 성숙되었다. 본 연구에서는 한국경제의 변화를 여러 가 지 측면에서 분석하고, 기존 감사 패러다임의 변화 필요성과 새로운 감사 패러다임의 방향을 도출하 였다. 새로운 감사 패러다임의 방향은 사후감사에서 사전감사 중심으로, 부정적발에서 성과감사 중 심으로, 감사 미실시 위험 중심에서 감사 실시 위험 중심으로, 직접감사 중심에서 간접감사 중심으 로의 전환방향을 제시하였다. 신감사 패러다임은 거시적인 방향성에 대한 일차적 논의이므로, 구체 적인 방향 및 전환 수준을 도출하는 향후 연구를 위한 기본 토대로서의 역할을 한다. 향후 패러다임 전환 방향의 구체화 및 최적 전환 수준의 도출 연구가 활발하게 수행될 필요가 있다. (주제어: 감사 패러다임, 경제변화, 경영변화, 성과감사, 감사원) Ⅰ. 연구개요 지난 20세기에 사회를 크게 변화시킨 주요인은 경제라고 할 수 있다. 특히 한국은 1차산 업 중심의 세계 최저 수준의 빈곤국가에서 2차 산업국가를 빠르게 넘어서서, 현재는 3차 산 업 중심의 세계 경제대국으로 안착해 있다. 이 시기에 사회와 경제의 민간 부문은 급속하게 발전하고, 국민들의 지식 및 사회경제적 의식 수준은 크게 향상되었다. 감사활동은 기본적으로 조직과 인간을 대상으로 수행되는데, 조직과 인간의 활동 기반인 경제경영 환경이 매우 크게 변화하였기 때문에 과거의 감사 패러다임은 변화될 필요가 있다. * 본 논문은 감사원 감사연구원의 연구용역 감사 패러다임 혁신에 관한 탐색적 연구 의 내용을 보완, 발전 시킨 결과물임을 밝힙니다. ** 김현수( 金 賢 洙 ) 국민대학교 경영학부 교수(hskim@kookmin.ac.kr) 투고일: 2015년 7월 30일 심사일: 2015년 9월 16일 게재확정일: 2015년 10월 16일

6 감사논집 제25호 그동안 감사원이 이러한 산업의 변화 및 경제경영 변화에 맞추어 감사활동의 점진적인 변화 를 시도하여 왔지만, 종합적인 변화 분석은 부족하였다는 판단하에 본 연구는 시작되었다. 짧은 기간에 선진국으로 비약적으로 발전한 사례가 세계 역사상 처음이고, 어느 선진국도 이 러한 변화에 대응하여 감사활동을 혁신해 본 경험이 없기 때문에, 대한민국 감사 패러다임 변화 방향은 창의적으로 깊이 연구되어야 할 주제이다. 본 연구는 벤치마킹 대상이 없는 상 황에서 창의적인 솔루션을 도출하기 위해 수행되었다. 본 연구는 먼저 경제경영 환경의 변화와 감사발전모델을 분석한 후, 감사 패러다임 변화 방향을 도출하는 순서로 진행하였다. II. 경제경영 환경 변화 1. 경제환경 변화 1) 기존 경제와 신경제의 비교 20세기 100년 동안 세계 주요국들이 모두 산업구조의 큰 변화를 겪었지만, 한국만큼 큰 변화를 겪은 나라는 없다. 미국은 현재와 유사한 산업구조를 1950년대에 이미 형성했기 때 문에, 현대 서비스 경제가 요구하는 사회 및 행정 체제를 오랜 기간에 걸쳐 안정되게 구축할 시간이 있었으며, 다른 선진국들도 비교적 오랜 시간을 가지고 새로운 사회 및 행정 체제를 변화시킬 수 있었다. 그러나 한국은 매우 급속한 산업구조 변화가 단기간에 있었기 때문에 현재의 산업구조에 맞는 사회 및 행정 체제를 아직 완성하지 못하고 있다고 할 수 있다. 현대 경제에 맞는 사회 및 행정 체제를 제시하기 위해 먼저 산업경제 등 기존 경제와 현 대의 서비스 경제를 대비하면 <표 1>과 같이 요약할 수 있다. 우선 기존 경제에서는 제품의 가치가 높고, 지식의 가치도 높은 경제였는데, 현대 경제에서 는 지식이 보편화되어 지식의 가치가 많이 낮아졌다. 정보기술 및 인터넷의 발달, 방송통신 의 발달 등으로 보통 사람들에게도 고급 지식이 쉽게 전파될 수 있는 환경이 갖추어져 있어, 지식만으로는 경쟁우위를 확보하기는 어려운 상황이 되었다. 또한 기존 경제에서는 인간의 욕구가 상당히 안정된 상태에서 경제활동이 진행되었다고 볼 수 있다. 의식주를 중심으로 인간의 기본 욕구에 산업 및 경제활동이 중점을 두었다. 현 대 경제에서는 경영학의 발달, 광고학의 탄생과 발달, 인터넷의 보편화, 방송통신, 교통의 발 달 등으로 인간의 잠재된 욕구가 지속적으로 표면화되고 확대되는 상황에 있다. 세 번째로, 기존 경제는 눈에 보이는 제품을 중심으로 경제활동이 수행되는 가시적 경제라

경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 7 고 할 수 있는 데 비해, 현대 경제는 눈에 보이지 않는 많은 것들이 더 중요한 무형성 중심 의 비가시적 경제라고 할 수 있다. 기업의 가치 평가도 토지, 건물, 기계설비 등 유형적 자 원보다 브랜드 가치, 평판도, 고객 충성도 등이 더 중요해진 경제가 되었다. 네 번째로, 현대 경제의 특징은 아웃소싱 중심이라고 할 수 있다. 기존 경제에서는 경제활 동의 상당수를 자사 및 자국에서 조달하는 인소싱이 일반적이었다. 글로벌 거래 환경의 미성 숙, 기업 및 국가 내부의 보안상의 문제 때문이었다. 현대 경제에서는 글로벌 경제가 성숙되 고, 통신과 교통의 발달로 국가 간 장벽이 크게 낮아져서 외부에서 필요 자원이나 활동을 조 달하는 아웃소싱이 훨씬 쉬워졌다. 또한 계약기술의 발달과 보안기술의 발달 등으로 위험이 줄어들어, 전반적으로 경제활동의 중심이 인소싱에서 아웃소싱으로 이전되고 있다. 다섯 번째로, 현대 경제는 탈규제 중심이다. 기존 경제는 안정사회라는 전제하에 필요한 규제를 강조하였지만, 신경제에서는 혁신을 강조하면서 규제개혁 및 규제완화를 적극 추진하 고 있다. 즉 신산업 및 신일자리 창출을 위한 창조경제 활성화를 위해서 탈규제가 현대 경제 의 중심 추세가 되고 있다. <표 1> 기존 경제와 신경제 비교 기존 경제 패러다임 신경제 패러다임 제품/지식 시대 욕구 안정 시대 제품 중심 가시적 경제 인소싱 중심 규제시대 지식보편화시대 (인터넷/방송통신/교통 발달) 욕구 확장 시대 (광고산업/마케팅/인터넷 등 발달) 무형성 중심 비가시적 경제 (브랜드/프로세스/사람 중요) 아웃소싱 중심 (글로벌 최적화/계약문화 발달) 탈규제시대 (혁신/창조 강조시대) 2) 산업경제와 서비스 경제 패러다임 비교 기존 경제를 대표하는 제조업 중심의 산업경제와 신경제를 대표하는 서비스업 중심의 서 비스 경제는 운영방식과 수익원천이 확연하게 차별화된다. <표 2>에서 대표적인 5가지 차원 에 대한 차이를 제시하였다. 우선 산업경제에서는 유형적 자원이 중심이 된다. 경작이나 제조에 필요한 토지, 생산에 필요한 기계설비나 건물 등이 주요 자원이 된다. 이들은 고정된 크기를 가지며 움직이기 어 려운 정태적 자원인 것이 특징이다. 서비스 경제에서는 인적 자본과 지식자본이 중심 자원이

8 감사논집 제25호 다. 토지나 건물, 생산설비가 일부 중요한 생산요소가 되기는 하지만, 이들은 서비스를 위한 플랫폼을 구축하는 용도로 사용되며, 부가가치를 그 자체가 창출하지는 않는다. 부가가치를 창출하는 주체는 인적 자원이거나 지식자원이다. 사람이 지식을 이용하여 서비스 플랫폼 위 에서 부가가치를 창출하는 형태가 일반적이며, 서비스 플랫폼에 내재된 지식자원이 부가가치 를 창출하기도 한다. 인적 자원이나 지식자원은 무형성이 특징인 자원으로서 동태적 자원이 라고 할 수 있다. 자원조달 방법에도 큰 차이가 있다. 산업경제에서는 토지 매입이나 생산설비 구축을 위해 서 대규모 자본이 필요하고 이를 조달하는 대표적인 방법이 주식과 채권이다. 주식은 1602 년 네덜란드에서 인도사업을 위해 동인도회사를 설립하면서 주식을 발행한 것이 최초인데, 400년 이상 자본주의 경제에서 자본조달의 대표적인 방법으로 역할을 수행해 왔다. 주식과 함께 대표적인 자본조달 방법이 채권이다. 채권은 소유권에 영향을 받지 않으면서 대규모 자 본을 조달하는 방법으로 널리 사용되어 왔다. 현대 서비스 경제가 성숙되면서 대규모 자본이 필요한 산업은 급격히 감소하였다. 사람과 지식, 관계자본 등으로 부가가치를 창출하는 기업 이 늘어나면서, 유형의 자원을 획득하는 행위는 줄어들게 되었다. 대신, 무에서 유를 창조하 는 활동이 증대되었다. 인적 자원, 지식자원, 관계자원 등의 결합이나 변형을 통해 자원을 창 출하는 활동이 중심이 된 것이다. 대규모 자본조달이 필요한 경우에도 무형의 프로젝트 계획 서로 사업자본을 조달하는 프로젝트 파이낸싱(Project Financing: PF)이나 운영수익자가 선투 자를 하는 민간시설 투자방식이 활성화되었다. 수익의 원천 측면에서도 두 경제 간에 확연한 차이가 있다. 산업경제에서는 유형의 제품에 서 수익이 발생하였다. 예를 들어 냉장고나 휴대폰을 판매하여 수익을 올렸으며, 서비스는 제품 품질 불량이나 고장에 대한 대응으로서 부수적인 역할을 수행하였다. 산업경제에서 서 비스의 의미는 제품에 종속적인 것으로서, 부가가치를 창출하는 기능이 없었다. 서비스 경제 에서는 제품을 사용하고 있기는 하지만, 제품에서 수익이 창출되지 않고 서비스 활동에서 수 익이 창출된다. 금융과 교육, 통신서비스를 포함하여 거의 모든 서비스산업에서 장치 및 설 비, 건물 등 유형적 제품을 사용하고 있기는 하지만, 이들은 서비스 플랫폼으로서의 역할을 할 뿐이고, 수익을 창출하는 주체는 플랫폼을 이용하여 고객에게 서비스되는 활동이다. 산업경제에서의 주력산업은 자동차, 철강, 화학, 전자, 조선 등을 비롯한 대형 제조업이 중 심이다. 서비스 경제에서의 주력산업은 금융, 정보통신, 문화관광 레저, 의료보건, 교육, 예술 등 소프트산업이 중심이다. 심지어 대형 제조업도 제조만으로는 경쟁력이 없기 때문에 제품 의 서비스화를 급속하게 추진하고 있다. 이미 휴대폰은 애플리케이션이 중심인 서비스 기기 가 되었으며, 자동차도 소프트웨어를 장착하여 서비스 기기화되고 있다. 경제운용의 초점은 전체 산업의 서비스화를 위한 서비스혁신 활동에 있다. 기존 제조업이나 농업을 서비스화하 여 글로벌 경쟁력을 갖추는 일이 매우 중요해지고 있으며, 기존 서비스업은 혁신활동을 강화 하여 산업화하는 활동이 중요해지고 있다.

경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 9 감사활동은 지난 60년간 산업경제 패러다임 하에서 설계되고 수행되어 왔다고 할 수 있다. 감사원 설립 시기가 농업경제시대였으며, 그 이후 산업경제의 발전과 함께 감사원이 발전하 였고, 아직도 산업경제의 큰 흐름 속에 우리 경제의 큰 틀이 운영되고 있기 때문에, 감사원 의 감사방향도 산업경제의 틀 위에서 설정되었다고 할 수 있다. 산업경제와 서비스 경제 패러다임을 <표 2>에 대비표로 제시하였다. <표 2> 산업경제와 서비스 경제 패러다임 비교 자원 및 자본 자원조달 방법 수익원천 주력산업 경제 초점 산업경제 패러다임 정태적 자원 - 경작 및 제조용 토지건물 - 시설설비 원자재 자원 획득/구매 주식과 채권 제품에서 수익 (서비스 공존) 자동차, 철강, 화학, 전자, 조선 등 제조업 경쟁력 강화를 위한 서비스업 서비스 경제 패러다임 동태적 자원 - 인적 자본, 지식자본 - 서비스 플랫폼 자원화(창조, 통합 등) PF/리츠/민간시설 투자 등 서비스에서 수익 (플랫폼 구축에 제품 중요) 정보통신, 문화관광 레저, 의료보건, 교육, 예술 등 서비스업 발전 전체 산업의 서비스화 감사업무의 수행방식은 경영환경의 변화와 관련이 깊다. 아래에서 경영환경의 변화를 함께 분석한다. 2. 경영환경 변화 1) 제품 중심에서 서비스 중심으로의 변화 업무로서의 감사활동은 전형적인 서비스 활동이므로, 서비스 시스템으로서 감사활동을 분 석해야 한다. 제조활동과 달리 서비스 활동은 고객의 입력이 매우 중요하게 서비스 생산과정 에 작용하는 것이 특징이다. 또한, 서비스 활동은 <표 3>과 같이 서비스 중심적 논리로 이해해야 한다.

10 감사논집 제25호 <표 3> 서비스 중심적 논리 제품 중심논리(From Good-Dominant Logic) 정태적 자원(Operand Resource) 자원 획득(Resource Acquisition) 제품과 서비스(Goods & Service) 가격(Price) 촉진(Promotion) 공급사슬(Supply Chain) 행동 극대화(Maximizing Behavior) 시장/고객에 대한 마케팅( Marketing To ) 서비스 중심논리(To Service-Dominant Logic) 동태적 자원(Operant Resource) 자원화[Resourcing(창조, 통합 및 저항 제거: Creating & Integrating Resource & Removing Resistance)] 서비스와 경험(Servicing & Experiencing) 가치 제안(Value Proposing) 대화(Dialog) 가치창출 네트워크(Value-creation Network) 교환을 통한 학습(Learning via Exchange) 시장/고객과 함께 마케팅(Collaborative marketing Marketing With ) 자료: Lusch, R.F., S.L. Vargo, G. Wessels(2008: 5-14) 즉 서비스 시스템은 전통적인 생산 및 공급 중심 시스템과는 다른 특징을 가진다. 서비스 공급자와 서비스 수요자가 함께 서비스 시스템을 만들고, 제공하는 것이다. 시스템은 중립적 인 객체이므로, 이 객체를 고객과 함께 만들어가는 것이다. 즉 공급자는 고객과 함께 서비스 시스템을 설계하게 되고, 공급 후에도 설계된 철학에 기초하여 서비스를 수행한다. 한편 시 스템과 관련된 자원의 획득에 대해서도 서비스 시스템 관점을 가지면 달리 해석된다. 즉 자 원화(Resourcing)를 잠재적인 자원을 독특한 효익으로 전환하는 활동(activity)으로 정의한다. 이러한 활동에는 3가지 본질적인 측면, 즉 자원생성(Resource creation), 자원통합(Resource integration), 장애제거(Resistance removal) 등이 있다. 무형의 자원을 유형의 자원으로 창조하 고, 서로 관련이 약한 자원을 통합하여 하나의 유의미한 자원으로 생성해 내고, 자원 활용에 장애가 되는 이슈를 제거하는 세부적인 활동이 있다. 서비스 시스템에서는 고객의 경험 을 이해 하는 데 초점을 맞추어야 한다. 서비스 제공의 능률성 이 아니라, 고객의 필요에 부응하여, 그 필요를 충족시킬 수 있도록 효과성 에 초점이 맞추어져야 하는 것이다. 고객은 수동적인 고객이 아니라, 가치를 창출하기 위해 서비스 조직에 자원(Input)을 제공하는 주 체이며, 통합자(integrator)이다. 즉 서비스 시스템을 가치공동 생산구성(value coproduction configuration)으로 보는 개념과 같다. 즉 기업이 가치를 창출하는 것이 아니라, 가치제안 과 정에서 조직 스스로 오직 어떤 역할을 하느냐만을 결정할 수 있다는 것이다. 더 나아가 고객은 가치를 함께 창출하는 동태적 자원(operant resource)이다. 따라서 서로 를 신뢰하고, 함께 배우며, 서로에게 적응 하는 것이 매우 중요해진다. 양방향 대화(Dialog)를 중시하고, 서로의 관점을 이해 하고, 상호작용을 통하여 서로 듣고 배우기 위한 적합한 조 건(suitable condition) 을 만드는 데 초점을 맞추어야 한다.

경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 11 서비스 시스템 자체가 바로 대화(conversation)의 장이다. 서비스 시스템의 공급사슬은 선형적이지 않다. 서비스의 일부만을 조직에서 직접 수행하 고, 많은 다양한 서비스를 다른 조직에 아웃소싱할 수 있다. 이를 통하여 특정 역량에 집중 할 수 있고, 서비스 품질과 생산성을 높일 수 있는 것이 특징이다. 서비스 시스템의 이용 가 능한 네트워크라는 관점에서, 공급사슬의 개념을 바꿀 필요가 있다. 네트워크는 거의 무한한 방식으로 정렬시킬 수 있기 때문에, 서비스 시스템의 네트워크는 혁신과 경쟁 우위의 중요한 원천이 될 수 있다. 서비스 중심 논리에서는 고객을 동태적 자원(operant resource)으로 보기 때문에, 고객은 가 치를 공동으로 창출하는 협력적 파트너 가 된다. 바로 쌍방향 마케팅(Mmarketing with) 접 근법이다. 일방향 마케팅(Marketing to) 개념에서는 고객을 외생변수로 보지만, 쌍방향 마케 팅 개념에서는 내생변수와 협력적 가치창출 파트너로 보게 된다(김현수 외, 2011). 2) 신경영의 특징 서비스 경제시대의 경영, 즉 신경영은 서비스 경제의 성숙 등 경영환경의 변화, 경영활동 의 최신 추세와 미래 경영환경의 변화를 종합적으로 고려하여 아래와 같은 특징으로 요약된 다. 즉 기존 경영은 일방향 중심인 데 비해 신경영은 쌍방향 중심 경영인 것이 특징이다. 기존의 경영은 기업 중심이었다. 즉 기업의 효율성과 생산성을 높이는 것이 경영의 주된 목적이었다. 현대 신경영은 기업과 사회의 조화를 강조한다. 생산성 향상 등으로 인한 실업 증가에 대한 대응을 포함하는 경영활동이다. 실업으로 인한 사회 소외인간 발생을 방지하거 나 그 영향을 최소화하는 방향으로 경영활동을 전개한다. 기존 경영은 주주와 공급자 중심 경영이었다. 주주의 이익을 중시하고, 공급자의 이해관계 를 중시하였다. 그 결과 근로자와 소비자가 상대적으로 소외되었다. 신경영은 근로자와 소비 자를 중시한다. 서비스 경제가 발전하면서 고객과의 접점이 매우 중요한 성공요인이 되었고, 따라서 직원(내부고객) 만족이 기업의 중요 성과지표로 부각되었다. 일하기 좋은 직장(Great Wrok Place: GWP) 운동이 활발해지고, 고객과의 쌍방향 소통과 윈윈전략 도출이 중요해졌다. 기존 경영에서는 영리기업이 주된 경영 대상이었다. 신경영에서는 영리기업은 물론이고 비 영리조직, 공공조직 공기업 사회 국가, 심지어 개인으로까지 경영의 영역이 확대되고 있다. 신경영에서는 성과기간으로 단기와 중장기의 균형을 고려한다. 단기적으로 고성과이지만, 중장기적으로는 저성과 결과를 초래하는 경우도 있고, 그 반대의 경우도 있다. 예를 들어서, 전자정부 시스템을 구축하는 프로젝트에 대한 감사의 경우, 단기적으로는 비용을 절감하여 최소의 비용으로 시스템을 구축한 경우에 좋은 평가를 하게 되고, 절차를 충실하게 지키는 경우를 감사상으로는 잘된 사업이라고 결론내리게 된다. 그러나 시스템 구축 시에 최소의 비 용을 들인 경우, 대체로 무형적인 품질에 문제가 많이 발생하여 시스템을 운영하는 동안 많

12 감사논집 제25호 은 대국민 불편이 초래되고, 운영비용도 많이 들어, 조기에 시스템을 폐기하고 재구축을 추 진하는 경우가 있다. 또한 절차에 대한 충실성도 문제를 야기할 수 있다. 현재와 같이 단년 도 회계시스템에서는 사업기간이 매우 짧아져서 소기의 성과를 내지 못하는 경우가 많이 발 생한다. 현대 경영의 대상은 무형적 요소가 중심이다. 무형의 자산, 무형의 자원, 무형의 서비스가 주된 경영 대상이다. 회계상에 나타나지 않는 많은 요소들이 감사의 주된 대상으로 부상해야 한다. 회계상에서는 전혀 문제가 없지만, 실제로는 많은 문제를 내포하고 있는 경우가 많다. 기존 경영은 관리 경영 중심이었다. 조직화를 강조하고, 정상적인 관리활동에 초점을 두었 다. 현대 경영에서는 일반 관리활동이 시스템화되면서 창조적 활동이 중심으로 부각되었다. 기능 중심 경영이 기존 경영의 특징이다. 즉 인사 재무 마케팅 생산 정보 등 경영 기 능이 중시되는 경영이고, 이들 간에 뚜렷한 칸막이가 존재하는 것이 기존 경영이었다. 신경 영은 통합융합 경영이 특징이다. ERP/CRM/SCM 등 IT를 활용한 혁신활동의 확산에 따라 기 능 지식의 보편화가 촉진되었고, 이로 인한 기능의 통합으로 통합융합 경영활동이 중심이 되 었다. 국가나 정부조직도 이와 마찬가지로 변화해야 하는데, 아직 정부조직과 공조직은 거의 모두 기능식 수직적 구조를 가지고 기능식 활동을 수행하고 있다. 통합적 수평적 업무수행 이 필요한 경우에는 매우 단순한 업무도 처리가 지연되거나 불가능한 경우가 발생한다. 감사 활동의 목적이 정부 전체의 성과향상에 있으므로, 이러한 수직적 기능적 조직의 문제점을 고려하여 성과향상 감사를 할 수 있도록 감사업무가 변화되어야 한다. 현대 경영의 특징은 과학경영이다. 프레드릭 테일러 이후 경영이 과학으로서 인정받게 되 었고, 최근에는 서비스 사이언스의 등장으로 무형적 경영활동도 과학화를 강조하고 있다. 신경제시대의 경영은 인문적 경영을 강조한다. 서비스 경제가 성숙함에 따라 피플 비즈니 스를 성공시키기 위해 인문학을 강조하는 자연스런 추세인 것이다. 기존 경영에서는 기능 및 기술을 중시하였다. 재무 인사 등 경영기능을 기술로 해석하여 발전시키는 기술경영이 중심 이었다. 그런데 이런 기술이 놓치고 있는 부분들이 매우 많음을 인식하고, 전체적인 측면을 강조하는 인문경영을 강조하게 되었다. 현대 경영의 특징은 단위사회의 최적화보다 글로벌 최적화를 추구한다. 공간적 시간적 차 원에서 단위시장 단위사회의 의미는 점점 소멸되고 있다. 과거에는 폐쇄된 시장이 존재하였 고, 시장의 지속성도 상당 기간 유지되었지만, 현대 경제에서는 지역시장 단위시장은 거의 사 라지고 있다. 글로벌 시장에서 창조적 혁신활동이 중심인 경영이 되고 있다.

경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 13 Ⅲ. 감사 패러다임 변화수요 분석 1. 설문분석 감사원은 혁신방향에 대한 이해관계자 인식도 조사를 실시하여 감사업무 혁신 수요를 분 석하였다. 2015년 3월 2일부터 10일간 이메일 시스템을 통해 조사(단, 국회는 면접조사)하였 다. 조사대상 모집단은 감사원 100명, 대상기관 50명, 국회 180명, 학회 162명, NGO 113명, 언론 48명으로 총 928명이었으며, 235명이 응답하여 25.3%의 응답률을 보였다. 설문내용은 감사업무의 핵심가치의 중요도 및 확보 정도를 조사하는 항목과 핵심가치의 우선순위 및 핵심가치 제고를 위한 과제의 필요성으로 구성되었다. 감사 패러다임 변화수요 는 핵심가치의 중요도 및 우선순위와 관련이 있으므로, 이들 항목에 대한 설문결과를 토대로 변화수요에 대해 5점을 척도로 조사하였다. 가장 중요한 핵심가치로는 청렴성이 4.62점으로 가장 높았고, 민주성이 3.97점으로 가장 낮았다. 전문성, 실효성, 투명성은 모두 4.3점 부근의 중간값을 보였다. 감사원이 업무 수행 시 지켜야 하는 핵심가치의 우선순위는 1+2+3순위로 선택한 핵심가치의 비율인 전문성이 75.6%로 가장 높게 조사되었으며, 다음으로는 청렴성 72.2%, 투명성 62.4%, 실효성 50.4%, 민주성 39.3% 순으로 조사되었다. 1+2+3순위에서 전문성의 비율이 가장 높은 것으로 조사되 었는데, 이는 3순위로 전문성을 선택한 비율이 높기 때문인 것으로 나타났다. 특히 감사를 받은 경험이 있는 응답자, 공직 분야에 근무하는 응답자, 법률 입법 분야 전공자에서 3순위 로 전문성을 선택한 비율이 상대적으로 높은 것으로 조사되었다. 이는 감사원 업무의 중심이 외형적으로는 청렴성이 중심이지만, 내부적으로는 전문성이 중 시됨을 보여주는 것으로, 감사업무의 패러다임이 부정 적발 등 전통가치 중심에서 컨설팅 등 신가치 중심으로 이동되고 있음을 보여준다. 2. 감사모델 변화 수요 기본적으로 감사는 서비스 활동이다. 감사원 조직도 서비스 활동 조직으로 운영되어야 한 다. 전체적인 감사서비스 조직 관점에서 감사업무의 변화모델은 다음과 같다. 1) 각국의 감사모델 감사모델은 감사원 역량모델, 감사원 성숙도모델, 조직역량모델 등 기개발된 주요 모델을 통해 분석할 수 있다. 우선 감사원 역량모델은 스웨덴 감사원의 지원을 받는 아프리카 감사

14 감사논집 제25호 원장회의 소속 영어권 감사원(AFROSAI-E)에 의해 개발되었는데, 감사원이 독립성, 기술역량, 대상기관 및 관계기관과의 관계를 발전시킬 수 있도록 개발되었다. 역량수준 단계를 5단계로 구분하고 있는데, 기초(founding level) 발전(development level) 정착(established level) 관리(managed level) 최적 수준(optimised level) 등이다. 각각의 수준에서 독립성 및 법 적 틀, 조직 및 관리, 외부 의사소통, 인적 자원, 감사기법 및 기준, 교육훈련 등에 대한 평 가기준을 제공한다(감사원 국제업무조사팀, 감사원 역량강화 지침, 2008. 3, INTOSAI 역량구 축위원회, Building Capacity in Supreme Audit Institutions: A Guide, 2007. 11 번역본, 이하 본 자료 인용). 그리고 감사원 성숙도모델은 2002년 영국 감사원에 의해 다른 감사원과의 협력사업의 일 환으로 개발되었는데, 해당국 감사원의 현재 위치를 국제적 최적 사례와 비교하기 위한 평가 도구이다. 즉 완전히 선진화된 감사원과 비교하여 4단계로 자체 평가를 할 수 있도록 하였 다. 이 모델은 독립성, 접근성 및 사후관리, 공공책임성, 올바른 행위, 거버넌스, 리더십, 전 략 비전, 인적 자원, 지식, 기술, 자원, 절차, 인적 자원 결과, 고객 결과 및 핵심성과 결과 등 15가지 탁월성 요소에 대해 평가한다. 각 요소별로 기본(basic), 발전(development), 성과 (performing), 탁월(excellent) 등 4가지 성숙 등급으로 구분한 후, 각 성숙 등급을 제시하고 있다(감사원 국제업무조사팀, 감사원 역량강화 지침, 2008. 3, INTOSAI 역량구축위원회, Building Capacity in Supreme Audit Institutions: A Guide, 2007. 11 번역본). 미국 감사원(GAO: Government Accountability Office)은 책임성 관련 조직의 성숙도모델 (Accountability Organization Maturity Model)을 개발하였는데, 이 모델은 거버넌스 및 투명성 관련 역량을 강화하고, 부패 예방 및 적발, 책임성 확보 및 강화 등에서 감사원의 역량강화 를 지원하기 위한 것이다. 부패 방지, 투명성 강화, 책임성 확보, 경제 효율성 강화, 도덕형 평 효과성 강화, 분석력 증대, 통찰력 도모 등의 기능을 피라미드식으로 표현하고 있다. 즉 부패방지를 맨 아래 가장 넓은 면에 배치하고, 통찰력 도모를 피라미드 끝에 배치하고 있다 (GAO - 07-251CG). GAO는 1921년 재무부의 회계검사 기능을 이관받아 설치된 기관이다. GAO는 의회의 요 구에 따라 관련 업무에 대한 감사, 평가, 전망 등을 수행한다. 그리고 연방정부의 성과 개선 을 위해 의회를 지원하는 역할을 수행하며, 연방활동에 대한 감사를 수행한다. 연방정부의 보조를 받는 주정부, 지방자치단체, 비영리단체, 민간 부문의 활동에 대해서도 평가 및 감사 를 수행한다. GAO는 1960년대까지는 주로 재무시스템에 대한 감시기능을 수행하였고, 1970년대에 들어 서서 대규모 사회복지사업으로 인해 의회의 GAO에 대한 관심이 증대되었다. 즉 1970년대에 경제학, 사회학, 통계학, 정보기술 등 폭넓은 분야의 전문가를 충원하여 프로그램 분석부 (Program Analysis Division)를 설치하였고, 1980년대에는 사업평가 능력과 기능을 향상시키고 자 사업평가연구소(Institute for Program Evaluation)를 설립하였다. GAO의 평가전담조직은

경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 15 ARM(Applied Research and Methods)인데, 이 조직은 감사팀에게 감사방법을 지원하고 독립 된 사업에 대해 평가하는 조직이다. GAO의 조직은 대분류로 나눈 부문별 감사팀, 구매 및 조달 감사 등 수평적 업무를 감사하는 수평업무 감사팀, 감사지원부서, 관리지원부서, 전사 지원부서 등으로 구성되어 있다. 직렬 분야는 분석가, 전문가, 경제학자, 법률자문가, 회계사, 감사자, 컴퓨터 엔지니어, 수리통계학자, IT전문가, 범죄조사자 등을 포함하고 있다. 2012년 도 연차보고서에 나타난 GAO의 목표는 목표 1: 미국인의 복지와 재무적 안정성에 기여하기 위한 의회 및 연방정부 지원, 목표 2: 미국인의 안보 위협과 글로벌 도전에 대한 대응을 위 한 의회 및 연방정부 지원, 목표 3: 연방정부가 국가적 도전에 잘 대응하는 조직으로 혁신되 도록 지원, 목표 4: GAO의 가치를 극대화하기 위한 지원기능 등이다(GAO, 2012). 독일의 경우, 1985년 연방회계감사원법 의 제정으로, 연방회계감사원이 연방 최고 행정기 관이 되었으며, 그 권한과 감사업무의 절차 등이 명확히 규정되었다(양현모, 2014). 독일 기 본법 제114조 제2항에 의해 연방회계감사원의 감사위원은 법관과 같은 독립성을 보장받으 며, 연방회계감사원은 예산과 재정운용의 경제성과 적법성에 대한 감사업무를 수행한다. 또 한 연방회계감사원은 감사 결과를 매년 연방정부, 연방의회, 연방상원에 보고하지만, 그 어느 국가기관에도 소속되지 않은 독립적인 지위를 가지고 있다. 주요 임무는 연방정부와 연방행 정기관의 예산과 경제운용조사인데, 구체적으로는 연방의 수입과 지출, 예산 지출의 경제성 과 효율성, 연방의 재산과 부채 현황 등에 관한 사항을 감사한다. 매년 연방회계감사원은 재 무 규정과 제도에 대해 자문가의 입장에서 활동하며, 중대한 재정적 결과가 있는 경우, 법안 의 입안 과정에도 참여한다(양현모, 2014). 2) 한국 감사원의 변화 한국 감사원은 1998년을 분기점으로 감사방향의 큰 변화를 추진하였다. 감사운영기조를 크게 전환하였고, 2005년에는 선진시스템을 벤치마킹하여 감사업무를 체계적으로 지원하는 감사연구원을 설립하였다. 1998년에는 감사운영의 기조를 예방감사체제로의 전환과 경제난 극복 에 두고 성과감사 강화, 정책부실을 조기에 파악할 수 있는 시스템 구축, 국책사업의 상시평가 기능 강화, 예방지도 차원의 감사교육 프로그램의 연구개발 및 교육강화를 추진하 였다. 원훈도 공명정대 에서 바른 감사 바른 나라 로 바꾸었다. 2003년에는 시스템 감사 패 러다임을 도입하였다. 시스템 감사는 주요 정책사업 등에 대한 상시 모니터링을 통하여 문제 점을 체계적으로 진단, 종합적 근원적 개선책을 제시하는 감사 패러다임인데, 이로 인해 평가연구원(현 감사연구원) 설립이 촉진되었다. 평가연구원(감사연구원) 설치 이유로 제시 된 2가지 주요 이유는 다음과 같다. 평가는 감사의 한 방법론으로서 중요(미국 최고감사기구 인 GAO는 1970년대부터 연방정부의 정책 및 사업 평가)하며, 국정평가의 전체 가이드라인 을 제시할 기관이 필요하다는 것이다. 또한 감사원의 감사결과를 감사원 홈페이지에 전면 공

16 감사논집 제25호 개하며, 국민에게 다가가는 감사원의 모습을 구현하였다(감사원, 2008: 9). 이러한 감사방향 의 변화를 추진한 이후 10여 년이 지난 시점에서, 현재 감사원의 가장 큰 변화는 감사연구 원의 활성화라고 할 수 있다. 즉 감사연구원을 설립하여 운영하면서, 감사의 시스템화, 체계화, 품질 향상에 노력하고 있다. 단순 감사업무를 수행하던 조직에서 전략과 방법론에 의한 수준 높은 감사를 수행하는 조직으로 발전을 도모하고 있는 것이 가장 큰 변화라고 할 수 있다. 그러나 아직 감사연구원 의 역할이 진화 중이기 때문에, 감사원의 역할모델도 진화 중이라고 할 수 있다. 감사업무도 기술의 발전과 사회의 발전으로 꾸준히 변화해 왔다. 최근 감사연구원의 연구 보고서에서 아래와 같이 현대적 감사를 기존의 전통적 감사와 비교하여 발전된 모습으로 제 시하고 있다. <표 4> 전통적 감사와 현대적 감사 구분 전통적 감사 (합법성 또는 비리적발형 감사) 현대적 감사 (성과 또는 종합분석형 감사) 감사원의 역할 사정기관 컨설턴트 감사목적의 구체성 감사 분야만 광범위하게 설정 달성 여부를 판단할 수 있도록 명확하게 설정 감사사항 기개발된 감사사항과 초점 반복 사용 가능 위험분석을 통한 감사사항 및 초점 개발 감사대상 기관의 회계 및 인 허가 업무 사업, 정책, 기관운영 감사범위 대상과 내용이 제한적 대상이나 내용에 제한이 없음 감사기간 비교적 단기 비교적 장기 감사순기 일정한 순기 사안별 판단 감사방법 크로스체크, 입증 분석, 평가, 벤치마킹 감사절차 감사매뉴얼에 의한 표준화 감사대상에 맞추어 개별화 감사증거 결정적이며 명백한 증거 판단을 위한 설득력 있는 증거 감사판단 기준 합법성 합법성, 경제성, 효율성, 효과성 감사전문성 회계, 관련 법규 등 기초사항 감사계획 수립, 자료수집 및 분석기법, 보고서 작성 등 감사보고서 지적사항 중심으로 작성 감사목적 중심으로 기술 피감기관과의 관계 크게 고려하지 않음 파트너십 관계 형성의 필요성 인식 감사결과 수용 상대적으로 감사기관과 피감기관과의 논란이 적음 감사기관과 수감기관 간 견해 상이하여 논란 존재 감사 사후관리 처분요구와 함께 종료 감사성과 확보를 위한 필요성 증대 자료: 허명순(2012)

경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 17 감사의 접근법도 꾸준히 변화해 왔다. 박희정(2013)에 의하면, 공공감사는 크게 4가지 접 근법으로 나뉜다. 즉 법률적 접근, 회계학적 접근, 평가론적 접근, 행정학적 접근 등이다. 이 에 따라 감사인의 역할도 4가지로 구분할 수 있는데, 사법관으로서의 감사인, 회계사로서의 감사인, 평가자로서의 감사인, 행정 컨설턴트로서의 감사인 등이다(박희정, 2013). 앞서 언급한 GAO의 평가전담조직인 ARM의 주요 기능이 감사부서에 대한 평가기법 등 지원기능과 내부 컨설턴트의 역할, 고도의 기술과 기법이 필요한 사항에 대한 직접 평가, 감 사부서에 대한 교육 등인 것에 주목할 필요가 있다. 고급 감사자 및 컨설턴트로서의 감사자 의 역할이 매우 중요해지고 있는 것이다. 결론적으로, 감사의 선진 방향은 컨설턴트 역할, 지 혜전문가 역할로 진화 발전되고 있다고 볼 수 있다. Ⅳ. 신감사 패러다임 토론 1) 신감사 패러다임 변화 방향 경제경영환경 변화와 감사모델 수요변화를 반영하여, 신감사 패러다임의 변화 방향을 토론 한다. 우선, 감사의 중심점은 전체적 균형감사가 되어야 한다. 부패방지, 부정적발은 물론이 고 GAO에서 제시한 투명성 강화, 책임성 확보, 경제 효율 도덕 형평 효과성 강화, 분석 력 증대, 통찰력 도모 등을 수행하는 균형적 감사활동이 필요한 것으로 나타났다. 다음으로, 상호의존 쌍방향 추세에 맞는 감사 수행이다. 피감자와 감사자가 수직적 상하관 계가 아니라 쌍방향 상호 의존관계임을 인식하고 대등 관계에서 감사가 수행될 필요가 있다. 감사의 목적은 국가와 국민을 위한 공적 서비스의 품질을 높이는 데 있으므로, 대등한 쌍방 향 관계가 되어야 국가와 국민을 위한 보다 나은 서비스 방향을 도출할 수 있기 때문이다. 세 번째로, 행정부 중심 감사에서 국가 시스템 체계 전체 감사로 발전되어야 하는 것으로 나타났다. 행정업무를 포함한 모든 공공서비스는 상호 의존적이다. 행정부 각 부처, 청와대, 감사원, 법원, 국회 등이 모두 감사 대상이 되어야 한다. 상호 의존관계를 고려하여 문제가 발견되면, 문제의 근본 원인을 전체적 관점에서 찾아낼 필요가 있다. 네 번째로, 단기 목적 중심의 감사에서 중장기 관점을 모두 고려한 최적화 감사가 필요한 것으로 나타났다. 공공서비스의 중장기 생산성과 효과성을 동시에 고려해야 한다. 감사의 성 과지표가 적발 건수가 된다거나, 단기업무 성과지표가 되는 일이 발생하지 않도록 해야 할 것이다. 다섯 번째로, 유형성 중심 감사에서 무형성 중심 감사로 전환이 필요한 것으로 나타났다. 규정 위반 감사, 회계 부정 감사 등 유형적인 감사는 시스템으로 점검하거나 내부감사의 영 역으로 이전하고, 감사원 감사는 성과 중심, 서비스 중심, 효과 중심 감사로 전환되어야 한다.

18 감사논집 제25호 여섯 번째로, 관리 중심 감사에서 창조 감사로 중심이 이전되어야 하는 것으로 나타났다. 일상적인 관리 활동에 대해 그 성과를 감사하는 활동은 내부감사 영역이다. 감사원 감사에서 는 드러나지 않은 것도 볼 수 있는 창조적 감사활동이 중심이 되어야 한다. 행정도 창조활동 이 되어가고 있으며, 국민을 위한 창조적 서비스를 수행해야 국민에게 인정받을 수 있다. 감 사활동은 이러한 창조활동이 보다 활성화되도록 가이드하는 목적으로 수행되어야 한다. 일곱 번째로, 기능 중심 감사에서 통합감사로 전환되어야 하는 것으로 나타났다. 회계감사, 재무감사, 합규성 감사, 성과감사, 사법적 차원감사 등 기능 중심 감사에서 대국민 서비스 활 동 감사로 변화되어야 한다. 대국민 서비스 관점과 통합 관점에서 점검해야 한다. 여덟 번째로, 개인적 역량에 의한 감사에서 과학에 의한 감사로 전환되어야 할 것으로 나 타났다. 감사인의 역량이나 경험에 의존했던 감사에서, 과학적 방법론에 의한 감사가 되어 야 한다. 인간에 대한 이해 증대, 고도화된 IT시스템 활용 등으로 과학적 감사가 가능해지 고 있다. 아홉 번째로, 기술적 감사에서 인문적 감사로 이전해야 하는 것으로 나타났다. 공공서비스 활동을 깊이 이해하고, 복잡해지는 업무 연관성 및 성과 연관성을 고려하여 인문적 감사를 수행할 필요가 있다. 열 번째로, 단위사업 감사가 아닌 글로벌 최적화 감사로 변화될 필요가 있다. 전체 시스템의 목표에 기준하여 단위사업 성과를 평가해야 한다. 전체 사업의 목표, 국 가사회 전체 차원의 목표에 기준한 감사활동이 되어야 한다. 이러한, 신경영 및 신경제 패러다임을 반영한 신감사업무 방향은 <표 5>와 같이 요약할 수 있다. 이 방향은 경제경영 환경의 변화 추세를 감사에 적용한 방향으로서 하나의 감사업 무 모델이라고 할 수 있다. 관련되는 다른 부문의 변화, 예를 들어, 사회문화적 변화, 기술 및 방법론의 변화 등을 종합적으로 반영하여 감사업무의 방향 및 감사 패러다임이 도출되어 야 할 것이다.

경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 19 <표 5> 기존 감사와 신감사업무 비교 - 부정적발 중심 감사 (포괄적 성과 개념 약함) - 규정과 피감사인 초점 - 행정부 중심 감사 기존 감사업무 신감사업무(쌍방향 중심) - 단기 최적화 중심 (감사의 단기 생산성/효과성 중시) - 유형성 중심 (비용/규정 등 유형감사 중심) - 관리 감사 중심 (정형화된 감사활동 중심) - 기능 중심 감사 (회계감사/재무감사/합규성 감사/성과감사/ 사법적 차원 감사 등 기능 중심 감사) - 개인 역량 중심 감사 (감사인의 역량에 많이 의존) - 기술적 감사 (재무/회계/합규성 감사 등 기술감사 중심) - 로컬 최적화 감사 (단위 부서 또는 단일사업 최적화 목표 감사) - 전체 균형 감사 중심 (부정 방지는 물론이고 전체 균형 감사) - 규정, 피감사인, 감사인, 국가 전체 균형 (상호 의존 쌍방향 원리 입각) - 국가 시스템 체계 전체 감사 (상호 의존 상황 반영하여 전체 감사) - 단기 중장기 모두 고려한 단중장기 최적화 감사 (중장기 생산성/효과성을 동시에 고려) - 무형성 감사 중심 (성과/평판/사람 모두 고려) - 창조 감사 중심 (드러나지 않은 것도 보는 창조적 감사활동) - 통합 융합감사 (기능의 통합으로 융합감사 활동 중심 수행) - 과학감사 (인간에 대한 이해 증대, 과학적 방법론 개발, 고도화된 IT시스템 활용) - 인문적 감사 (복잡해지는 업무 연관성 및 성과 연관성을 고려 한 감사) - 글로벌 최적화 감사 (전체 사업/국가사회 전체 차원의 목표에 기준 한 감사활동) <표 5>에서 보는 바와 같이 새로운 감사방향은 신경제 및 경영상황을 반영하고, 시대의 변화에 맞게 선행적 감사가 되어야 한다. 즉 사후의 진단적 감사활동에서 사전적 선행적 감 사활동으로, 일방향 감사에서 쌍방향 감사로, 수직적 감사에서 수평적 감사가 중시되는 방향 으로 전환이 필요한 것으로 나타났다. 2) 한국 감사원의 감사 패러다임 변화 과제 한국의 감사현실을 반영하고, 한국 감사원의 현재 역량 상황을 반영하여 도출된 감사 패러 다임 주요 변화를 제시하면 다음과 같다. 먼저, 감사원 60년사를 비롯한 여러 자료에서 감사원의 목표가 부정적발에서 성과향상으 로 전환되고 있음을 확인할 수 있다. 표면적으로는 감사의 목표가 부정적발에서 성과 향상으 로 상당 부분 이전되고 있다고 볼 수 있다. 그러나 실무 감사 현장에서는 상황이 다르다. 성 과에 대한 감사가 쉽지 않기 때문에 실무 현장에서는 아직 부정적발 단계에 머물러 있다고

20 감사논집 제25호 할 수 있다. 피감조직의 성과 향상을 감사목표로 설정하기 위해서는 성과에 대한 합리적인 판단지표가 있어야 하고, 이를 평가할 수 있는 역량도 구비해야 한다. 예를 들어, 성과향상이 감사 목적이 될 경우, 감사활동에 정성적인 요소가 많이 개입된다. 이들 정성적 요소에 대한 평가는 감사인들 간에 일관성을 갖기 어렵다. 감사목표를 성과향상으로 전환하기 위한 시스 템적 준비가 필요하며 이를 위한 별도의 연구가 필요하다. 피감사인과 감사인에 대한 표준모델 전환도 필요하다. 먼저, 피감사인에 대한 시각은 아직 도 X이론적 시각이 우세하다. 즉 기회가 되면 부정한 행동을 할 수 있는 잠재적 위험 존재 라는 시각을 가지고 감사활동이 진행되고 있다고 볼 수 있다. 이러한 시각이 맞지 않는다고 할 만한 구체적 증거 조사나 분석활동이 없었기 때문에, 이 가정을 폐기하기 쉽지 않은 상황 이다. 그러나 향후에도 X이론적 시각이 감사활동을 지배하게 되면, 감사인과 피감사인은 물 론이고 국가 전체가 피해자가 될 수 있다. 과거의 경우, X이론적 시각이 필요한 경우도 있 었다. 행정 업무가 복잡하지 않고, 정보시스템이 보편화되지 않고, 또 감사기술도 발달되지 않았을 때는 사람에 의한 행정이 다수였고, 또 업무 담당자가 재량을 발휘할 수 있는 여지도 많았기 때문에, 부정적발이 감사의 주요 기능일 수 있었다. 그러나 지금과 같이 행정 업무가 복잡해지고, 정보시스템에 의해 거의 모든 업무가 수행되고 있으며 감사 기술이 발달한 상황 에서는 상대적으로 부정적발이 쉽지 않다. 업무 담당자들이 부정을 저지르기 어려운 상황이 기도 하고, 상당한 고난이도의 부정기법들이 동원되기 때문에, 감사인이 이를 적발하기가 과 거보다 훨씬 어려워졌다고 할 수 있다. 더구나 부정적발에 초점을 맞추고 감사활동이 진행됨 을 업무 담당자들이 인지하는 경우에는, 업무 성과나 대국민서비스는 등한시하고, 절차적 타 당성을 철저하게 준수하거나 부정요인 원천 억제에 주력하여 활동하게 된다. 이것은 업무성 과가 낮아지고 대국민 서비스가 매우 나빠지는 원인이 된다. 감사인도 큰 피해자이다. 피감 사인의 부정행위에 초점을 맞추어 일상업무를 진행하게 되니, 항상 부정적인 시각으로 업무 와 세상을 보게 되고, 업무 스트레스도 매우 커진다. 정신적 육체적 에너지가 일찍 고갈되 고, 감사활동의 집중력이 떨어지고, 감사성과가 저하되고, 개인적인 스트레스는 더욱 커진다. 피감사인도 피해자가 된다. 절차의 엄중함, 부정 의심 가능성 원천 제거를 위한 과도한 보호 활동 등으로 본연의 기능 수행이나 대국민서비스 업무에는 집중할 수 없게 된다. 공직자가 될 때의 초심 목표인 대국민서비스 봉사활동을 하지 못하게 되니, 스트레스가 가중되고 공직 자로서의 봉사에너지가 조기에 고갈된다. 국가와 국민은 최대 피해자가 된다. 감사인과 피감 사인 틈에 끼어서 서비스는 더 열악해지고, 국가운영 성과는 더욱 저하된다. 따라서 Y이론으로의 전환이 필요하다. 피감사인은 성실하게 법과 규정을 준수하려고 노 력하며, 대국민 서비스 증진과 국가 발전을 위해 업무를 하고 있는 사람 이라고 가정하고 감 사 업무의 중심을 피감사인의 업무성과 향상에 도움이 되는 관점으로 이동시키는 것이다. 위 험도 존재한다. 피감사인이 성과와 최종 목표에 집중하면서 절차적 엄격성을 소홀히 하거나, 감사인이 부정행위를 적발하지 못할 위험도 커진다. 부정행위를 적발하지 못할 위험이 커지

경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 21 게 되면 이 위험으로 인한 비용 수준과 부정행위가 없었는데 부정행위를 발굴하려고 노력하 는 데 투입되는 비용 수준과의 비교를 통해 Y이론으로 전환하는 데 적정한 수준의 결정이 필요하다. Y이론 전환 수준에 대한 별도의 연구가 필요하다. 국가운영 철학과 국민인식 수 준, 기술적 준비도, 피감사인과 감사인의 준비도 등을 고려하여 위험과 성과와의 상관도에 대한 시뮬레이션이 필요하다. 감사인의 역량에 대해서도 패러다임 전환이 필요하다. 기존의 감사인 모델은 제너럴리스트 모델이라고 할 수 있다. 일반적인 상식에 의거해서 감사활동을 수행하는 감사인, 여러 분야 에 대한 경험을 중시하는 감사인 모델이라고 할 수 있다. 일(ㅡ)자형 모델이라고 할 수 있다. 그런데 경제경영 환경이 복잡해지면서 일(ㅡ)자형 인재로는 깊이 있는 감사활동을 수행하기 어렵다. 넓게 알면서도, 한두 전문 분야를 깊이 있게 분석할 수 있는 감사인이 필요하다. T자 형 인재가 필요한 것이다. 성과 중심 감사로 이전하기 위해서도 감사인 모델의 선행적 전환 이 필요하다. 감사 대상 영역에 대한 재정의도 필요하다. 기존 감사영역은 유형적 외형적 기준으로 정 의되었다고 볼 수 있다. 즉 정부기관 및 정부재정 지원과 관련된 기관, 국가의 공공영역 서 비스를 수행하는 기관 등 외형적인 기준으로 감사 대상을 정의하였다. 경제가 발전하고 경영 환경이 복잡해지면서 민간과 공공의 영역 구분이 불확실한 부분이 증가하고 있다. 공공영역 이 민영화되는 경우도 증가하고 있다. 따라서 감사의 대상 영역을 정부 출연 여부 등 외형적 인 기준으로 결정하기보다는, 공공성이라는 개념적인 기준으로 정의할 필요가 있다. 민간의 영역이라도 우리 사회에 중요한 공공서비스에 관련되는 영역이면 감사의 범위로 포함할 필 요가 있다. 공공성 개념 기준으로 감사대상 영역을 정의하게 되면, 대상 영역이 확대될 가능 성이 크기는 하지만, 감사원 직접감사의 효용이 감소하면서 전체적인 감사 패러다임으로의 전환이 촉진되고 감사의 효과성이 제고될 가능성이 크다. 감사의 중심이 사후감사에서 사전감사로 이전될 필요가 있다. 현대의 복잡하고 거대한 경 제환경에서는 예방적 활동이 중요하다. 문제가 발생하면 회복하기 어려운 경우가 대부분이기 때문이다. 비용효과적 측면에서 볼 때 사후감사는 사전감사에 비해 매우 비효율적이고 비효 과적이다. 기존에 사후감사를 중심으로 수행한 이유는 제도적 뒷받침이 없었던 이유도 있지 만, 사전감사가 쉽지 않았기 때문이다. 사전감사를 잘 수행하기 위해서는 전문성도 필요하고, 방대한 관련 데이터베이스의 추가 구축이 필요하다. 감사 효율성과 효과성을 제고하기 위해 사전감사 중심으로의 전환을 위한 시스템 개선 연구의 선행이 필요하다. 또한 한국의 법체계가 포지티브 시스템 중심이기 때문에, 즉 명시된 것만 허용하고 명시 되지 않은 것은 일단 금지 사항이 되는 구조이기 때문에, 부정적발 중심의 감사를 하기에 편 리한 구조로 되어 있다. 감사인 입장에서는 수행하기 쉽고, 업무 생산성도 높은 부정적발 감 사를 중심으로 하게 된다. 성과감사는 특별히 요청되지 않으면 우선순위가 매우 뒤처지게 되 는 상황이다. 현재 한국 정부에서 추진하고 있는 바와 같이, 네거티브 시스템 중심으로 많은

22 감사논집 제25호 법률체계가 개편되면 부정적발 감사보다는 성과감사에 관심을 집중할 수 있을 것이다. 즉 열 거된 사항 이외에는 모두 허용되는 네거티브 시스템으로 법체계가 개편되면, 감사활동도 성 과감사 중심으로 전환이 쉬워진다. 감사활동도 네거티브 법체계의 철학을 반영하여 전환될 수 있다. 절차 위배와 부정행위에 대해 특별히 문제될 사항만 적발하고, 다수의 중간 영역에 있는 이슈들은 대국민서비스 향상 및 업무성과 향상 관점에서 판단하는 방향으로 전환할 수 있다. 감사원 조직 운영 패러다임도 변화될 필요가 있다. 그동안의 조직 운영에서는 감사원 자체 의 경영혁신을 그다지 강조하지 않았다. 공직 기강을 바로잡고 부정을 적발하는 업무에 집중 하였기 때문에, 내부 경영혁신은 주요 이슈가 되지 못하였다. 한편, 민간 조직은 내부 경영혁 신을 매우 중시한다. 내부 경영혁신과 외부 경영성과와의 관계가 분리할 수 없을 정도로 밀접 하기 때문이다. 감사의 성과도 내부 혁신 정도와 밀접하게 관련될 수 있다. 내부적으로 업무 프로세스가 효율적으로 구축되어 있으면, 감사인의 업무 생산성이 높아지고, 감사성과도 높아 지게 된다. 내부적으로 지속적인 혁신 시스템이 감사원과 감사인에게 내재화되어 있으면 감사 원은 지속적으로 역량이 발전하는 조직이 되고, 감사성과도 높아지게 된다. 따라서 감사원의 조직 및 행정혁신은 새로운 감사 패러다임의 중심 이슈가 된다. 새로운 경영기법을 도입하여 효율적이고 혁신적인 감사원 조직으로 전환되면, 감사업무의 혁신적 변화도 쉬워질 것이다. 마지막으로 감사 위험관리방식의 변화가 필요하다. 기존의 감사 패러다임에서는 부정을 적 발하지 못하는 위험(Type I 위험)이 중시되었다. 부정이 있었음에도 발견하지 못하면 감사인 이 큰 잘못을 한 것으로 평가되기 때문에 최대한 철저하게 부정의 잠재적 가능성에 대해 조 사하는 방식이라고 할 수 있다. 이 경우 부정을 적발하지 못하는 위험은 감소되지만, 감사인 의 시간과 에너지 손실, 피감사인의 업무 손실, 대국민서비스 저하 손실 등이 발생한다. 부정 을 적발하지 못하는 위험에 대해서는 적절한 수준으로 관리가 필요하다. 감사의 또 다른 위 험은 부정이 없었는데, 부정이 있었다고 판단할 위험(Type II 위험)이다. 실질적 내용적으로 부정한 행위가 아니었음에도 감사인이 잘못 판단하여 부정으로 결론내리고 조치하는 위험이 다. 기존에는 이 두 번째 유형의 위험에 대해 깊이 있는 고려가 없었다고 할 수 있다. 이 유 형의 위험이 매우 큰 수준으로 감사활동이 수행되면 피감사인은 업무를 정상적으로 하지 않 는 수준으로까지 업무 행태가 변화될 수 있다. 최대한 방어적인 방식으로 업무수행을 하게 되므로, 대국민서비스 등 본연의 공공 업무는 매우 소홀하게 된다. Type I 위험과 Type II 위험은 반대 방향으로 작용한다. 현대 경제와 사회는 Type II 위험 감소를 중시한다. 방어적 이 되면 창조성이 결여되어 빈곤의 악순환 사이클에 빠질 위험이 커지기 때문이다. 공공 성 격의 감사활동은 민간 활동과 다르기 때문에 반드시 Type II 위험을 줄이는 방향이 옳다고 할 수는 없다. 그러나 글로벌 경제에서 국가 간의 치열한 경쟁이 가중되고 있는 상황에서 Type I 위험 감소만을 중시할 수는 없는 상황이다. 경제와 사회의 건전한 발전과 대국민서비 스 개선을 위해 Type II 위험 감소를 중시할 시점이 되었다.

경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 23 이러한 환경 변화에 따른 새로운 감사 패러다임의 골격은 <표 6>과 같다. <표 6> 기존 감사 패러다임과 신감사 패러다임 비교 기존 감사 패러다임 신감사 패러다임 감사철학 정상행정 유도 거시 방향 가이드 감사목표/목적 부정적발 성과 향상 피감사인 X이론 Y이론 감사인 제너럴리스트 T형 인재 법체계 포지티브(원칙 불용, 부분 허용) 네거티브(원칙 허용, 부분 불용) 감사영역(공공성) 정부 및 공공기관 중심 공공성 적용 영역 전체(아파트 관리 포함) 감사인의 역할 심문자 컨설턴트 감사기법/방법론 일부 시스템 사용 시스템과 방법론에 의한 감사 (빅데이터, 지능형 추론시스템 강화) 감사의 중심 사후감사 사전감사(현대의 복잡한 경제 하에서는 사후감사 효용 급감) 감사연구원 역할 감사원 감사업무 지원/연구 내부감사 지원/방법론 개발 내부감사 형식적 철저/감사활동의 중심화 감사원 조직 및 행정혁신 낮은 관심 조직/행정혁신 강조(내부혁신이 감사품질 제고에 기여/BSC 4개 차원 강조) 내부고객/GWP 낮은 관심 관심(내부고객의 만족이 대국민 만족과 연결되므로 GWP 구현 중요) 연구개발활동 취약 강화(미국 GAO) 위험관리방식 후행적(Type I 오류 중시) 선행적(Type II 오류 중시) 기술활용 보완재 대체재 <표 6>에서 보는 바와 같이 신감사 패러다임으로의 전환은 필요성이 명확하다. 그러나 전 환 정도에 대한 의사결정은 상세 분석이 수행된 연후에 가능할 것이다. 한국 사회의 준비 상 태, 감사원과 감사인의 준비 상황, 피감사인과 국민여론의 상태 등이 종합적으로 분석된 후 에 적정 전환 수준이 결정되어야 할 것이다. 그러므로 신감사 패러다임의 타당성과 최적 전 환 수준 및 감사원의 독립성 이슈 등에 대한 추가 연구가 필요하다. V. 요약 및 결론 본 연구에서는 감사환경의 변화에 따른 감사 패러다임의 변화 방향을 제시하였다. 감사원 의 감사행정은 그동안 지속적인 변화와 발전을 이어오고 있지만, 큰 환경에 대한 변화 대비 근본적인 패러다임의 변화는 없이 초기의 거버넌스와 감사철학을 포함한 기본 패러다임이

24 감사논집 제25호 지금까지 유지되고 있다고 볼 수 있다. 최근 여러 공직사회의 변화 요구를 계기로 감사행정에 대한 패러다임 변화 및 혁신 논의 필요성이 증대되었다. 경제의 발전과 사회의 발전, 행정의 발전과 기술의 발전 등을 포괄적 으로 검토하여 감사혁신방안을 분석할 필요성이 증대된 것이다. 이에 따라, 본 연구는 경제경영 환경의 변화에 초점을 두고, 감사행정의 거시적인 변화방 향을 제안하였다. 먼저 지난 60년간의 경제환경과 경영환경의 변화를 분석하였다. 경제환경 은 유형경제 중심에서 무형경제 중심으로 변화되었다. 농업과 제조업 중심의 유형 생산물 중 심의 경제에서 금융, 교육, 의료, 지식서비스 등 무형서비스 중심으로 변화되었다. 무형서비 스 경제는 서비스의 본질적 특성인 관계성, 쌍방향성, 수평성, 비가시성, 비분리성, 비일관성, 무재고성 등의 영향으로 평가활동과 감사활동에 많은 변화와 어려움을 야기한다. 또 수직적 단절경제에서 수평적 융합경제로 발전하였다. 단일 부문 중심의 경제에서 여러 부문이 융합 되어 경제활동이 영위되고 있고, 수직적 구조에서 수평적 경제구조로 변화되었다. 감사활동 이 수평적 융합활동이 되어야 할 상황인 것이다. 일방향 경제에서 쌍방향 경제로의 변화는 최근 들어 두드러지고 있다. 자본주의 경제의 속성인 공급자 중심의 일방향 경제가 많은 문 제점을 드러내면서, 공급자와 수요자가 쌍방향으로 서로 교류하면서 경제활동이 확대 재생산 되는 쌍방향 경제가 바람직한 것으로 많은 전문가들이 공감하고 있다. 감사활동도 감사인의 일방향 감사가 아니라, 감사인과 피감사인이 쌍방향으로 교류하면서 개선방향을 발견해 가는 쌍방향 감사활동으로 전환되어야 할 상황이다. 경영활동도 많은 변화가 있었다. 자원에 대한 개념과 조달방식의 변화, 가격이 아닌 가치 의 중시, 감이 아닌 과학적 경영, 글로벌 최적화 경영 등 경영활동에 구조적인 큰 변화가 있 었다. 감사활동도 주요 경영활동이므로, 유사한 방향으로의 패러다임 전환이 필요하다. 이러한 경제 및 경영 변화를 반영한 감사업무의 변화 방향을 제시하였다. 신감사 패러다 임은 거시적인 방향성에 대한 1차적 논의이므로, 구체적인 방향 및 전환 수준을 도출하기 위 한 향후 연구의 기본 토대로서의 역할을 한다. 향후 패러다임 피해자이다 방향의 구체화 및 최적 전환 수준의 도출 연구가 활발하게 수행될 필요가 있다. 본 연구에서 제시한 감사 패러 다임의 변화 방향은 감사 수행자와 감사 경영자, 감사 연구자가 함께 오랜 시간을 두고 토론 하고 연구할 주제들이다. 따라서 본 연구는 토론의 주제를 보다 체계적으로 제시했다는 데 의의를 두고 있다. 향후 과학적 방법론을 적용하여 세부 주제에 대한 심화 연구가 필요하다. 거시적으로 감사 패러다임은 3차원 구조로 설계될 수 있다. 즉 구조 차원에서는 감사원 중 심에서 내부감사와 감사연구 중심으로, 조직 및 기능 차원에서는 직접감사 중심에서 전략감사 와 내부감사지원 중심으로, 감사활동 차원에서는 사후감사에서 사전감사로 전환이 필요하다. 향후에 이와 같은 뉴패러다임으로의 이행 전략에 대한 상세 연구가 필요하다. 상세 연구 와 검증 작업을 통해 바람직한 감사 패러다임을 구체적으로 도출할 필요가 있다.

경제경영 변화에 따른 감사 패러다임 변화 25 참고문헌 1. 국내 자료 감사원 국제업무조사팀(2008), 감사원 역량강화 지침, INTOSAI 역량구축위원회, Building Capacity in Supreme Audit Institutions: A Guide(2007. 11), 번역본. 감사원(2008), 감사원 60년사 1권 2권. 감사원 감사연구원(2010), 멕시코, 칠레, 아르헨티나, 독일의 국가감사체계 사례 연구. (2011), 감사환경분석, 1권 2권 3권. (2012), 감사환경분석, 1권 2권 3권. (2013a), 바람직한 감사원 상과 OECD 국가의 감사원, 1권 2권. (2013b), EU 회원국의 공공내부 통제시스템 발전전략. (2013c), 감사환경분석, 1권 2권 3권. 김두호(2008), 감사제도의 문제점과 개선방안, 감사논집. 김현수 외(2011), 지식경제시대의 서비스 사이언스, 생능출판. 박희정(2013), 공공감사학의 체계 정립을 위한 시론적 연구 공공감사학의 위치와 초점, 한국 행정학보 제47권 제1호, 2013년 봄호. 박희정 이오 신민철(2012), 환경변화에 따른 직무감찰체계 개선방안, 감사원 감사연구원. 양현모(2014), 독일의 감사제도, 프리드리히 에버트 재단(FES) Information Series. 윤은기, GAO(Government Accountability Office)의 행정통제의 기능에 관한 연구, 웹문서. 이혜승(2010), 공공감사의 수용성 제고 방안 협력적 거버넌스를 중심으로. (2012), 사회서비스 전달체계 분석 및 감사 접근법, 감사원 감사연구원. 최재건(2007), 감사의 본질에 관한 연구, 연구논문집. 허명순(2012), 감사원 감사체계 재정립 방안, 감사연구원 연구보고서. 2. 국외 자료 GAO(2012), Performance and Accountability Report. Lusch, R. F., S. L. Vargo, G. Wessels(2008), Toward a conceptual foundation for service science: Contribution from service-dominant logic, IBM Systems Journal Vol. 47, No.1.

26 감사논집 제25호 Abstract A Study on Audit Paradigm Shift by Economy and Business Change Kim Hyunsoo The purpose of this research is to find a new audit paradigm by economy and business change. Auditing principle and practice has been improved by the overall growth of the Korean economy. Audit paradigm shift is one of the most cost-efficient and effective way to foster industry and society. To derive new paradigm for auditing, we analyzed the flow of the current economy, fundamental characteristics of the economy and business and the problems and characteristics of the existing audit paradigm in Korea. The results of such analysis and the directions for new auditing are as follows. First of all, the current post-audit system needs to be changed into a pre-audit auditing system. The direction of new auditing needs to be changed as well from fraud detection into a performance improvement. We need to pay attention to the risks resulting from the auditing instead of the risks resulting from the lack of auditing. The most important change that needs to take action is the change from the direct auditing to the indirect one. In other words, the internal auditing guideline and audit technique development should be the main role of the Board of Audit and Inspection. Key words: Audit paradigm, Economy change, Business change, Performance auditing, the Board of Audit and Inspection

감사논집 제25호 기획논문 기술변화에 따른 감사 패러다임 변화* 공병천** 국가 중심이 정부가 아닌 국민이 된 민주사회 이행기에 접어든 우리나라에서의 정부의 역할과 기능 변화는 경제 규모의 양적 확대만이 아닌 국민 모두가 행복한 질적인 발전이 함께하는 효율 적 성장에 맞추어 재해석되어야 한다. 이와 같은 정부 역할과 기능 변화에 따라 정부 대상으로 이루어지는 감사의 역할과 기능은 함께 변하지 않을 수 없게 되었다. 본고에서는 정부환경으로서 기술변화에 따른 감사 패러다임의 변화에 대하여 살펴보고자 하였 다. 이를 위하여 먼저 정부와 감사에 대한 논의를 하고자 한다. 다음은 정부와 감사에 대한 논의 를 토대로 정부변화를 야기하게 된 감사환경으로서의 기술변화에 대하여 살펴보고자 하였다. 정 부환경으로서의 기술변화에서는 어떤 것들이 있는지를 알아보고, 이와 같은 기술변화가 정부변화 를 어떻게 야기하고 있는지, 야기된 정부변화는 감사환경에 어떠한 변화를 주고 있는지에 대하여 알아보았다. 그러고 나서 지금의 기술변화에서 이루어지고 있는 정부변화는 어떠한 감사 패러다 임의 변화를 요구하고 있는지, 그렇다면 그 내용으로는 어떠한 것들이 논의될 수 있는지를 제시 해 보고자 하였다. (주제어: 감사환경, 정부변화, 감사 패러다임, 공공감사, 성과감사) Ⅰ. 서 론 우리나라는 1948년 정부수립 이후 정치 경제 사회적으로 양적 질적인 확대와 발전이 이루어져 왔다. 급속한 경제적 성장 속에서 나타난 사회적 다원화 및 정치적 민주화로의 진 행은 이제 국가의 중심은 정부가 아닌 국민이 된 민주사회 이행기를 겪고 있다. 이와 같은 현상은 그간 당연시되어 왔던 정부가 주도하는 정부 중심의 국가운영에 변화를 가져오게 되었 다. 과거 경제개발 우선시대 하에서와 같이 국가운영 주체를 정부라고만 생각하거나 국정운 영이 정부의 몫이라는 인식에 대하여 더 이상 국민들이 공감할 수 없는 것이 지금의 현실이다. 정부의 역할과 기능 변화는 국정운영의 방향성과 가치 변화를 반영하여 지금까지 중시되 * 본 논문은 감사원 감사연구원의 연구용역 감사 패러다임 혁신에 관한 탐색적 연구 의 내용을 보완, 발전 시킨 결과물임을 밝힙니다. ** 공병천( 孔 炳 天 ) 국립목포대학교 행정학과(bckong@mokpo.ac.kr) 투고일: 2015년 8월 31일 심사일: 2015년 9월 16일 게재확정일: 2015년 10월 16일

28 감사논집 제25호 어 왔던 국가 규모의 양적 확대만이 아닌 국민 모두가 행복한 국가의 미래를 염두에 둔 질 적인 발전을 위하여 효율적 성장에 맞추어 재해석되어야 한다. 국민들은 정부에게 한편으로는 이전에 비하여 보다 많은 적극적 역할을 요구하는 반면에 다른 한편으로는 더 이상 정부 주도의 정부 독점에 기인한 비효율에 문제가 있음을 지적하 며 일 잘하는 최소한의 정부 를 요구하고 있다. 이와 같은 현상은 국가경제의 규모 증대만 큼이나 정부가 주도적으로 해야 할 일들이 늘어나고 있음을 공감하면서도 더 이상 비효율적 국가운영에 기인한 세금가치(VFM: Value For Money) 감소를 국민들이 용납하지 않겠다는 민주국가에서 나타나는 자연스러운 현상으로 이해될 수 있다. 국가 간의 경쟁은 총성 없는 경제전쟁으로 정부 및 공공 부문에서의 세금가치 실현이 그 어느 때보다도 중요한 이슈가 되고 있다. 효율적인 정부운영 및 결과지향적 성과중심의 정부 운영이 최근 들어 정부운영의 주요 핵심가치이면서 주요 수단이 되고 있다. 이를 위하여 정 부 내에서는 다양한 평가적 활동이 이루어지고 있는데, 그중에서도 정부가 그간 해왔고, 하 고 있는 또는 하고자 하는 일에 대한 분석 및 평가활동을 포함한 제3자적 관점에서의 비판 적 검증활동인 감사는 그 의의가 크다 할 것이다. 지금까지 행해져 왔던 과거 지향적이고 통 제적 관점 하에서 이루어진 전통적 감사로부터 이제는 그야말로 현대적 감사로의 전환을 위 한 변화가 요구되는 이유가 바로 여기에 있는 것이라 하겠다. 따라서 향후의 감사는 정부의 역할과 기능 변화를 올바르게 이해하고, 이를 반영하여 감사가 지향해야 할 가치를 설정하여 국가 내에 이를 실현할 수 있는 제대로 된 감사 가 되도록 하여야 할 것이다. 제대로 된 감사 라 함은 감사가 주요 가치기준인 독립성과 전문성을 갖추어 소기의 목적을 달성함에 있어 구체적으로는 감사대상 기관 또는 대상기관이 수행하는 각종 정책 또는 사업의 성과개 선 및 향상에 도움을 주기 위한 활동을 수행하는 경우를 말한다. 정부의 역할과 기능의 변화를 이해하기 위해서는 변화를 야기하는 정부의 환경에 해당하 는 것은 무엇인지, 그 영향력은 어느 정도인지에 대한 이해가 전제되어야 할 것이다. 여기에 서는 정부환경을 정부를 둘러싼 다양한 기술변화 중에서 몇 가지 핵심적인 기술에 한정하여 이들 기술변화로 인한 정부변화에 대하여 관심을 두고자 한다. 정부환경으로서의 기술변화는 정부의 역할과 기능을 변화시키고 있으며, 아울러 정부가 하 고 있는 일의 변화를 초래하게 되었다. 정부현실에서는 기술변화에 따라서 효율적인 정부운 영을 위한 일처리 방식의 변화가 이어졌다. 정부의 일처리 방식의 변화는 결국 정부를 대상 으로 이루어지는 감사활동에 변화를 초래하지 않을 수 없게 되었다. 그간 정부현실에서 왕성 하게 이루어져 왔던 감사활동은 감사가치와 방향에 대한 성찰과 함께 감사의 역할과 기능에 대한 인식 변화, 주요 감사사항에 대한 관점 변화 및 감사방법의 다양화를 야기하고 있다. 본고에서는 기술변화에 따른 감사 패러다임의 변화에 대하여 살펴보고자 한다. 감사 패러 다임의 변화에서 다루고자 하는 것은 감사가 지향해야 할 가치가 무엇이며, 그에 따른 감사 의 역할과 기능은 어떻게 정립될 수 있는지, 새로이 정립하게 될 감사의 역할과 기능에 부합

기술변화에 따른 감사 패러다임 변화 29 한 감사대상 및 범위와 관련된 주요 감사사항에는 어떠한 것들이 논의될 수 있는지, 이들을 포함하여 중요 감사사항에 대한 감사방법의 다양한 변화에서는 어떤 것들이 제시될 수 있는 지에 대하여 논의하고자 한다. 이를 위하여 먼저 정부와 감사에 대한 논의를 하고자 한다. 우리나라에서의 감사는 정부기 관을 비롯한 공공 부문에서의 주요한 정부활동으로 다른 나라에서의 감사와 일치된 개념으 로 사용되고 있지만은 않기 때문이다. 감사의 의의에 대하여는 민간 부문의 감사와 구분되는 정부에서의 감사를 파악하고자 공공감사의 개념에 대하여 살펴보고, 공공 부문에서의 감사의 기능에 대하여 알아보고자 한다. <그림 1> 연구의 흐름 정치민주화 경제성장 사회다원화 등 + 기술변화 정부의 역할 증대와 기능 변화가 요구됨에 따라 정부의 일 (정책 또는 사업) 증가와 예산 팽창 정부효율성 중시 정보통신기술(ICT) 등의 발전으로 전자정부 및 스마트 정부로의 역할 재정립 요구 정부의 환경변화 스마트 정부를 반영하여 정부의 구체적인 일처리 방식에 변화 야기 감사환경 변화 정부의 환경변화는 감사환경 변화를 야기 감사방향, 주요 감사주제(감사대상 및 범위) 및 감사방법 변화 다음은 정부와 감사에 대한 논의를 토대로 정부변화를 야기하게 된 감사환경으로서의 기 술변화에 대하여 살펴보고자 한다. 정부환경으로서의 기술변화에는 어떤 것들이 있는지 알아 보고, 이와 같은 기술변화가 정부변화를 어떻게 야기하고 있는지, 야기된 정부변화는 감사환 경에 어떠한 변화를 주고 있는지에 대하여 알아보게 될 것이다. 그러고 나서 지금의 기술변화 에서 이루어지고 있는 정부변화는 어떠한 감사 패러다임의 변화를 요구하고 있는지, 그렇다면 그 내용으로는 어떠한 것들이 논의될 수 있는지를 제시해 보고자 한다(<그림 1> 참조).

30 감사논집 제25호 Ⅱ. 정부와 감사에 관한 논의 1. 정부의 역할과 기능 국가운영 주체로서의 정부는 점차 그 역할이 증대되어 가고 있으며, 그에 따라 정부가 해 야 할 일에 대한 기능도 변화되어 가고 있다. 정부의 역할 증대와 기능 변화는 정부를 대상 으로 이루어지는 감사가 향후 지향해야 할 변화 방향 및 내용을 이해하는 데 중요한 전제가 된다. 1) 정부의 역할 증대 한국 정부가 출범하던 1948년 1인당 80달러에 불과했던 국민소득은 현재 2만 5000달러를 넘는 수준에 이른다. 수출 또한 당시에는 2000만 달러도 되지 않던 것이 현재는 5000억 달 러를 넘어 세계 8위를 차지하는 경이적인 양적 성장을 이룬 것이 지금의 대한민국이다. 정부 수립 이후 70여 년에 이르는 지금 정부의 외양 역시 엄청난 변화를 겪었다. 건국 초 11부 4처 3위원회였던 중앙행정기구는 현재(2014년 12월 1일 기준) 51개로 17부 5처 16청 2원 5실 6위 원회로 확대되어 당시 20만 명도 되지 않던 공무원 수는 현재 100만 명에 육박하고 있다. 우리나라는 경제적 측면에서 급격한 양적 성장을 경험하며, 사회적으로는 다양화되고 다원 화되어 가고 있으며, 정치적으로는 민주화기를 거쳐 민주사회 이행기에 이르고 있다. 20여 년 전인 1996년 12월에는 선진국 진입의 관문 격인 경제협력개발기구(OECD)에 29번째 회원 국으로 가입하였다. OECD 가입은 단순하게 국민소득이나 무역량만으로 가입되는 것이 아니 었다. 정치적인 중요성과 역사적인 의미를 포함하여, 환경 및 정치제도의 투명성과 정당성, 사회보장제도의 유무, 법체계의 완성도, 경제발전 잠재력 등의 많은 전제조건이 확보되어야 한다. 그런데 당시 우리나라는 제반 사회여건이 OECD 가입조건에 완전하지는 않았으나 국 민연금 등 많은 부분에서 노력을 기울여 가입한 바 있다. 회원 가입 당시 이에 따른 긍정적 효과 못지않게 시장개방의 부담이 커졌고, 특히 농산물 시장의 개방은 가뜩이나 빈곤에 시달 리는 우리 농촌에 큰 부담으로 다가올 것으로 전망되었으며, 경제 규모에 맞춰 하위권에 처 져 있는 보건 교육 등 삶의 질 향상이 앞으로의 과제로 떠올랐다. 이후 우리나라는 외환위기를 겪으면서도 끊임없이 선진국 대열에 합류하기 위한 노력을 경주해 오고 있다. 국가경쟁력 및 정부경쟁력 확보를 위한 정부의 역할은 그 어느 때보다도 중요한 시점임에 틀림없다. 양적 팽창에 따른 최소한의 정부가 질적 성장을 위하여 효율적 정부가 되어야 한다는 명제는 정부가 변화되고 개혁되어야 하는 이유이기도 하다. 따라서 증 대되고 있는 정부의 역할은 경제적 측면에서의 양적 증가라기보다는 정치 경제 사회 모든 측면에서의 질적 성장에 있음에 주안하여야 할 것이다.

기술변화에 따른 감사 패러다임 변화 31 국가경제 규모의 폭발적인 성장과 팽창에 따라서 정부는 양적 측면에서의 일(정책 또는 사업 등을 의미함)의 확대를 위한 정부예산 규모의 증가보다는 질적 개선을 위한 정부사업 의 다양화와 전문화를 위한 것이 무엇인지를 고민해야 할 것이다. 이에 대한 해답은 정부가 주도적으로 해야 할 일이 무엇인지, 정부만이 할 수 있는 일이 무엇인지, 정부가 반드시 해 야 할 일이 무엇인지에 대한 물음에 답을 하는 과정에서 찾아질 수 있을 것이다. 2) 정부의 기능 변화 정부의 기능 변화는 정부의 양적 질적 측면에서의 역할 변화에 기인한 것으로 더 이상 정부만이 국가운영의 주체가 될 수 없으며, 그간의 정부가 수행해 온 역할이 변화함에 따라 서 그 기능도 변화해야 함을 의미한다. 오늘날 국가운영의 주체는 정부 이외에도 시장과 시 민으로 이야기되고 있다. 정부는 그간 국가운영의 독점적 주체로서 역할을 해온 것이 사실이 다. 그러나 이는 1990년도 중반 이후부터 사회적 대화의 약화나 불충분성에 따른 한계 및 그로 인한 문제의 발생 등으로 이를 극복하고자 새로운 통치과정과 관련된 거버넌스 (governance) 개념이 등장하게 되었다. 거버넌스 개념에서 볼 때 정부는 더 이상 유일한 행위자가 아니며 또한 지도적 입장도 될 수 없게 되었다. 예컨대 세계은행(World Bank)이 강조하듯이, 정부는 경제적 사회적 발전의 중심체이기는 하지만 성장의 직접적 공급자는 아니라는 사실이다. 그 대신 정부에는 협력자, 매개자, 촉진자로서의 역할이 강조되고 있다. 최소국가(minimal state), 기업적 거버넌스(corporate governance), 신공공관리(new public management), 좋은 거버넌스(good governance) 등의 용어 는 거버넌스의 다양한 의미를 보여주는 것들로 정부가 해야 할 기능이 변화되고 있음을 표 현하고 있는 것이기도 하다. 거버넌스 관점에서 정부는 더 이상의 직접적 공급자가 아닌 협력자, 매개자, 촉진자로서의 역할을 수행하기 위하여 정부의 기능 변화는 어떻게 이해할 수 있으며, 구체적으로는 어떤 것들이 있는지 살펴볼 필요가 있다. 지금의 사회는 기술발전 사회변화가 가속화되고 있다. 오늘날의 사회는 상상력, 창의성, 감성을 중시하는 스마트 사회라 이야기되고 있는데, 이와 같은 사회변화 속에서의 정부는 기존의 정보통신 인프라와 시스템 구축, 정보 제공, 정형화 된 서비스 제공 등의 2차원적인 접근보다는 다변화된 수요를 미리 예측하고 정부, 민간기업, 시민 모두에게 골고루 혜택을 줄 수 있는 스마트 정부로의 변신이 요구되고 있다. 필요한 타 이밍에 한치의 오차도 없는 맞춤형 정보와 데이터가 교환되어 새로운 부가가치를 지속적으 로 생산할 수 있는 기반을 제공할 수 있는 거버넌스 체계 혹은 플랫폼형 정부가 탄생되어야 할 시점이다. 정부가 일하는 행정환경은 새로운 도전에 직면하고 있다. 모바일 환경의 확산과 ICT 기술 의 발전은 새로운 가치창출 기회를 제공하고 있으며, 국민은 소비자에서 생산자(prosumer)로

32 감사논집 제25호 변화하고 있다. 이에 따라 정부는 정보통신기술의 발전에 따라 플랫폼 기반의 서비스를 추진 하기 위하여 스마트 전자정부(Smart Gov.)로의 업그레이드가 필요한 시점이다(국가정보화전 략위원회, 제5회 대통령 보고회, 2012. 11. 28). 스마트 시대로의 정보화 패러다임의 변화에 따라 2011년 3월에 정부는 스마트 전자정부 전략 을 수립하여 추진하고 있다. 스마트 전자 정부는 진화된 ICT기술과 정부 서비스의 융 복합으로 언제 어디서나 매체에 관계없이 국 민이 자유롭게 원하는 서비스를 맞춤형으로 이용하고 참여 소통할 수 있는 선진화된 정부 를 지향한다. 스마트 사회 전환에 따른 Gov3.0 1) 기반의 전자정부로의 변화는 그 운영방향이 정부 중심 에서 국민 중심으로 다시 국민 개개인 중심으로의 변화에 따른 것이다. 정부 중심의 산업사 회적 전자정부(Gov1.0)는 시민 중심의 정보사회적 전자정부(Gov2.0)로, 이제는 개인 중심의 스마트 사회적 전자정부(Gov3.0)로의 구축 운영이 이루어지고 있다(<표 1> 참조). Gov3.0은 고도로 지능화된 ICT와 사회적 연결망을 기반으로 행정업무 방식과 절차를 재설 계하고, 정부와 기업, 시민, 글로벌 공동체 간 지식과 정보의 공유, 사회구성원 간 상호거래 를 통하여 생산적이고 민주적인 부가가치를 지속적으로 창출할 수 있는 공공 플랫폼 기반 제공에 따른 협력적 동반자의 역할을 지향하는 거버넌스 행정체계 혹은 국정운영체계로 정 의할 수 있다(명승환 외, 2011: 325-341). 플랫폼 기반의 지능형 정부는 국민과 기업이 플랫 폼에 접근하여 국민이 소유하고 있는 자원이 플랫폼을 통하여 재가공(서비스화를 포함한 가 치 증대화)되어 사용자(국민과 기업)의 부가가치가 창출되거나, 정부가 플랫폼을 통하여 플랫 폼에 저장되어 있는 사용자의 요구에 맞추어 사용자에게 지능적 능동적 맞춤형 서비스를 제공하는 정부를 의미한다. 이는 정부의 기능이 플랫폼을 통하여 강화되고, 강화된 정부의 서비스 편익은 사용자에게 전달되는 서비스 전달 메커니즘을 의미한다. 이와 같은 기반에서 의 정부는 투명한 정부를 발생케 한다. 정부에 대한 많은 정보가 인위적 자생적 축적을 통 해서 상호 교환되기 때문에 참여의 증대 및 이로 인한 신뢰성 제고로 이어질 가능성이 높기 때문이다. 따라서 플랫폼 기반의 투명한 정부는 국민 개개인의 참여를 기반으로 소통이 이루 어질 수 있으며 이를 통하여 신뢰가 축적되는 정부가 되기 위한 기능 변화가 이루어지게 될 것이다. 정부3.0 또는 Gov3.0은 플랫폼 기반의 스마트 정부로서 투명한 정부의 모습이기도 하다(명승환 허철준, 2012: 58-63). 1) 초창기 Web을 Web1.0, 당시의 정부를 정부1.0으로 이야기하듯 Gov3.0은 Web2.0 기반 이후 Web3.0 기반의 정부를 말한다.

기술변화에 따른 감사 패러다임 변화 33 <표 1> 새로운 정부 패러다임 정부3.0 정부1.0 정부2.0 정부3.0 운영방향 정부 중심 국민 중심 국민 개개인 중심 핵심가치 효율성 민주성 확장된 민주성 참여 관 주도 동원방식 제한된 공개와 참여 능동적 공개 참여 개방 소유 소통 협력 행정서비스 일방향 제공 양방향 제공 양방향 맞춤형 제공 수단(채널) 직접 방문 직접 방문, 인터넷 직접 방문, 인터넷, 무선 스마트 모바일 정부3.0 추진기본계획 에 의하면 정부3.0은 공공정보를 적극 개방 공유하고 부처 간 칸막 이를 없애고 소통 협력함으로써 국정과제에 대한 추진동력을 확보하고, 국민맞춤형 서비스 를 제공함과 동시에 일자리 창출과 창조경제를 지원하는 새로운 정부운영 패러다임이다. 이 에 따라 박근혜 정부에서는 소통하는 투명한 정부, 일 잘하는 유능한 정부, 국민 중심의 서비스 정부 의 3대 전략 하에 10개 중점 추진과제를 설정 관리하고 있다(<표 2> 참조). <표 2> 정부3.0 중점 추진과제 소통하는 투명한 정부 일 잘하는 유능한 정부 국민 중심의 서비스 정부 공공정보 적극 공개로 국민의 알권리 충족 공공 데이터 2) 의 민간 활용 활성화 민 관 협치 강화 정부 내 칸막이 해소 협업 소통 지원을 위한 정부운영 시스템 개선 빅데이터를 활용한 미래지향적 행정 구현 수혜자 맞춤형 서비스 통합 제공 창업 및 기업활동 원스톱 지원 강화 정보 취약계층의 서비스 접근성 제고 새로운 정보기술을 활용한 맞춤형 서비스 창출 2) 공공 데이터란 관공서(공공기관)가 공공의 목적을 가지고 만들거나 유지하고 있는 자료(data)를 말하는 것으로, 공공 데이터를 공개한다는 것은 공공데이터를 누구나 활용할 수 있도록 제공하고, 제공받은 정보 를 상업적이든 비영리적이든 데이터를 이용할 권한을 부여하는 것을 의미한다. 공공 데이터의 효과는 정 부의 투명성과 책임감, 참여, 자체역량 강화, 정부서비스의 개선 또는 새로운 서비스, 혁신, 정부계획의 효율성과 효과성 증대, 새로운 지식과 패턴을 통한 신규 비즈니스, 사회 소외계층에 대한 자료 및 기회 제공 등에 있다(임완수, 2014: 4-5).

34 감사논집 제25호 2. 감사의 의의 본고에서는 과거의 전통적 감사, 지금의 현대적 감사, 향후의 미래지향적 감사 등으로 그 시점을 달리하여 감사의 역할과 기능에 대한 의미를 같지 않게 이해하더라도 감사가 갖는 본질적 측면에서의 의의는 무엇인지를 이해하고자 감사의 의의를 간략히 살펴보고자 하였다. 구체적으로는 감사에 대한 역사적 이해로부터 민간감사와의 개념 구분, 공공 부문에서 변화 하는 감사기능에 대한 이해에 대하여 알아보고자 한다. 1) 감사의 본질적 개념 감사에 대한 개념이 무엇인지를 비롯하여 감사의 의의를 이야기하는 데는 감사를 어떻게 이해하는지에 따라 같은 단어를 두고 서로 다른 것을 이야기할 수 있다. 정부 부문을 포함한 공공 부문에서 이루어지는 감사만 하더라도 그 실시 주체에 따라 국회의 국정감사, 지방의회 의 사무감사, 감사원 감사, 행정 각 부처와 지방정부, 그리고 공공기관 등 기관 내부에 설치 되어 있는 감사기구에 의한 감사 등으로 구분할 수 있다. 감사실시 기관과 수감기관과의 관 계, 감사실시 방법 및 주기, 감사의 대상 및 범위, 감사에서 다루고자 하는 감사의 주요 관 심 내용 및 초점 등에 따라 분류되고 유형화될 수 있을 만큼 감사는 매우 다양한 형태로 이 루어지고 있다. 따라서 구체적으로 감사가 어떻게 이루어지고 있는지에 따라 감사는 다르게 이해될 수 있는 매우 다의적 개념을 띤다. 국가마다 다소 차이가 있으나 감사 대상 및 범위 (locus), 범위 내의 초점(focus)이 어디에 놓여 있는지에 따라서 회계감사, 재무감사, 합법성 감사, 성과감사 등으로 구분되고 있음은 그 예에 해당한다. 우리나라를 비롯한 해외 선진국에서는 감사를 공공자금의 집행에 대한 책임성을 확보하고 정부활동의 투명성을 제고하기 위하여 초기의 전통적 회계감사활동에서 벗어나 정부체계, 행 정 재정통제 전통 등에 따라서 다양한 방식으로 공공 책무성(public accountability)을 확보하 고자 주요 국가운영 수단으로 발전시켜 오고 있다. 본고에서는 우리나라 국가최고감사기구인 감사원에서 행하는 감사를 중심 개념으로 파악 하고자 한다. 감사원은 6만 5000여 개에 이르는 정부기관 및 크고 작은 공공기관을 대상으 로 감사를 실시하고 있고, 이들 수감기관은 감사원의 감사를 통해서 감사모델을 정립해 가고 있는 것이 현실이기 때문이다. 현재의 감사원 감사를 이해하기 위하여 문헌에 의거해 살펴보면, 우리나라에서의 공공감사 는 신라시대로 거슬러 올라 그 기능을 찾을 수 있다. 삼국사기의 직관지( 職 官 志 )에 중앙관부 의 하나로 사정부가 설치되었음이 기록되어 있고, 그 기능은 이후 조선시대 사헌부의 임무 및 활동과 같다는 기록이 신라본기( 新 羅 本 紀 )에 실려 있다. 이후 현대적 의미의 감사제도가 틀을 갖춘 것은 1948년 대한민국 정부 수립 이후 헌법 과 정부조직법 에 의해 심계원과

기술변화에 따른 감사 패러다임 변화 35 감찰위원회가 설치되면서부터이다. 심계원의 회계검사와 감찰위원회의 직무감찰 기능은 국가 감사체계의 효율적 운영을 위하여 1962년 개정 공포한 헌법 에 따라 양 기능을 통합한 헌 법기관으로서의 감사원이 설치 운영되어 지금에 이르고 있다. 오늘날 공공 부문에서의 감사는 정당한 권위를 부여받은 기관이 회계검사와 직무감찰이라 는 필수적 양대 기능을 가지고 감사대상이 되고 있는 기관(또는 일)에 대하여 제3자의 중립 적 위치에서 독립적 비판적으로 검토 분석 평가를 실시하고 그 결과를 공개함을 의미한다. 세계최고감사기구의 권고와 감사원법 제30조의2 및 제52조의 규정에 따라 공공 부문에 대한 감사의 수행에 필요한 기본적인 사항을 정함을 목적으로 하는 공공감사기준 (제정 1998. 8. 28. 감사원 규칙 제137호)에 의하면, 제5조(공공감사의 목적과 방향)에서 공공감 사는 감사대상 기관의 회계를 검사 감독하고 그 사무와 소속 직원의 직무를 감찰함으로써 공공 부문의 책임성 확보와 성과를 높이고 공공정보의 이용자가 올바른 판단을 할 수 있도 록 지원함을 목적으로 한다 고 명시하고 있다. 아울러 제16조(감사위험과 중요성)의4에서는 감사여건이 동일한 경우에 공공감사는 민간 부문 감사보다 중요성의 기준을 엄격하게 설정 하여야 한다 라고 규정하고 있다. 민간 부문에서의 감사는 국민의 세금 을 전제로 하여 공공기관으로 하여금 공공성과 책무 성을 확보하도록 유도하는 공공 부문에서의 감사와 일치된 개념은 아니다. 민간 부문에서 이 루어지는 회계감사는 감사목적에 따라 그 형태는 업무감사(operational audit), 이행감사 (compliance audit), 재무제표 감사(audit of financial statements)로 나뉠 수 있다. 업무감사는 업 무의 능률과 효과를 주관적 기준에 의하여 평가하는 반면 이행감사는 법규(정) 사항의 이행 여 부를 객관적 기준인 법규, 절차, 의무규정에 의하여 평가하게 된다. 재무제표 감사에서는 독립성 을 갖춘 전문감사인인 공인회계사가 평가기준(GAAP: Generally Accepted Accounting Principle) 3) 을 적용하여 평가하게 된다. 이 중에서 일반적으로 회계감사라 함은 재무제표 감사를 말하는 경우가 대부분이다. ASOBAC(A Statement Of Basic Auditing Concepts)에 의하면 감사는 감사대상이 되고 있는 활동 및 사건에 관하여 피감사인의 어떠한 주장이 미리 설정된 평 가기준과 일치하는가의 여부를 확인하기 위하여 제3자가 객관적으로 증거를 수집 평가하 고, 그 결과를 이해관계자인 이용자에게 전달하는 체계적인 과정 이라 정의된다. 민간 부문에서의 감사나 공공 부문에서의 감사가 갖는 공통점은 감사인이 객관적이며 독 립적인 제3자적 위치에서 감사대상 기관의 활동에 관한 정보를 수집하여 이를 비판적으로 검토 분석 평가하여 올바른 정보를 이해관계자(국민 또는 주주 등)에게 제공하는 것이라 할 수 있다. 반면 같지 않은 것으로는 대상기관 및 범위가 공공기관인지 아니면 민간 영역인 지 그 상이함에 기인하여 감사보고에서 다루어지는 내용과 그 결과의 활용 측면이 다른 것 이라 하겠다. 3) GAAP는 회계규정 자체, 구체적인 회계실무지침 또는 실무로부터 발전되어 광범위하게 인정되는 회계기 준을 의미하는 것으로, 우리나라의 경우에는 기업회계기준이 이에 해당된다(고성삼, 2006).

36 감사논집 제25호 2) 공공 부문에서의 감사기능 오늘날 공공 부문에서의 감사는 그 기능이 진화되어 감에 따라 기능의 다원화와 역할의 확장을 특징으로 한다(성용락, 2013: 38-41). 정부기관 및 공무원 등에 대하여 관계 법령과 규정의 준수 여부나 일탈 방지 등과 관련하여 적발과 감시기능에 주안해 왔던 전통적 소극 적 통제기능은 현대적 적극적 지원기능으로의 변화로 진화되어 가고 있다. 이에 따라서 최 근 중시되고 있는 성과감사로의 지향은 대표적인 감사기능의 변화된 모습에 해당한다. 정부의 정책이나 사업이 효율적으로 수행되어 정책(또는 사업)목적을 달성하여 그 성과를 실현할 수 있도록 지원하고 지도하는 기능에 주안한 성과감사로의 변화는 과거 사후적발 위 주의 처방적 감사로부터 사전 컨설팅 기능 수행을 겸한 예방적 감사로의 전환을 의미하기도 한다. 그러나 우리나라의 경우에는 여전히 상당 부분 전통적 방식의 통제기능 중심으로 감사 가 실시되고 있는데, 이는 감사기능의 진화에 맞추어 발전적 적극적 지원 기능을 중시하는 감사로의 변화를 위해 의도적인 노력이 이루어질 필요가 있다. Ⅲ. 기술변화에 따른 감사환경으로서의 정부변화 1. 정부환경으로서의 기술변화 정부는 급변하는 외부환경 속에서 생존 발전하기 위하여 환경에 효율적으로 대처해야 한 다. 특히 정부를 둘러싸고 있는 환경으로서의 급격한 기술변화는 정부기능에도 직 간접적으 로 많은 영향을 끼치고 있음에 주목해야 할 것이다. 행정의 전문화와 함께 정부 규모의 양적 증대와 질적 심화에 효율적인 대응을 위해서는 정부 내에 정보기술(IT)을 이용한 업무혁신이 불가피하다. IT의 도입과 활용으로 행정업무의 컴퓨터 네트워크화가 시작되면서 BPR(Business Processing Reengineering)을 통한 업무처리 과정에 근본적 변화를 가져온 바 있다. 비즈니스 프로세스란 고객을 위한 가치를 창조하는 과업의 집합을 말하는 것으로 지정된 결과물을 생 산하기 위해서 설계된 사람, 재료, 에너지, 장비, 절차의 논리적 조직을 의미한다. BPR은 본 질적 제고, 혁신적 재설계, 급진적 개선 등을 특징으로 하는 혁신적 대안으로 제시된 것으로 업무과정을 혁신적으로 재설계함으로써 비용 품질 속도 등과 같은 성과를 극적으로 향상 시키는 방법이라 정의된다(이지원, 2006: 76-78). 이와 함께 계속되는 사무자동화, 사회 각 분 야에 대한 정보의 축적과 이용, 국민생활 패턴과 사고방식의 변화, 경제발전에 따른 산업구 조의 변화, 인구구성의 변화 등은 상호 영향을 주며 끊임없이 변화하고 있으며, 이는 다시 정부환경으로서 행정서비스 수요에 변화를 가져오게 되어 정부기능의 양적 질적 변화를 야 기하고 있다.

기술변화에 따른 감사 패러다임 변화 37 특히, 정부 내에서 이루어지고 있는 정보기술 환경은 서비스 공급자인 정부와 수요자인 국 민과의 관계를 변화시키고 있다. 가장 대표적인 것이 행정과 민원의 전자 온라인화라 할 수 있다. 우리나라의 행정과 민원의 전자 온라인화는 완성단계에 이르고 있다. UN전자정부 평 가결과에 따르면 2010년에 이어 2012년, 2014년 3회 연속 세계 1위이다. 전자문서 유통이 70.3%( 02)에서 97.5%( 07), 전산자원 통합으로 통합전산센터가 4,687대( 08)에서 2,751대( 11), 웹사이트 통합은 중앙부처 기준으로 1,637개( 08)에서 659개( 11)이다. 뿐만 아니라 행정업무 처리는 온나라시스템, 재정은 디지털예산회계시스템, 지방행정은 새올시스템, 교육행정은 NEIS 등의 시스템 하에서 이루어지고 있다. 이와 함께 이미 일반 국민은 플랫폼 기반의 서 비스에 동화되어 있다. 한편, 최근 매우 빠른 속도로 발전 변화되고 있는 정보환경 하에서 새로이 주목받고 있는 빅데이터 에 주목해야 할 필요가 있다. 급변하는 인터넷을 비롯한 컴퓨팅 환경은 인간세상 에 더 나은 편익을 제공하면서 특정영역은 물론 일반적인 대다수 사람들에게도 빅데이터는 다양한 정보를 제공하고 있다. 2012년 세계경제포럼에서는 떠오르는 10대 기술 중 그 첫 번째로 빅데이터 기술을 선정하였다. 뿐만 아니라 McKinsey는 그 보고서에서 이러한 기술을 보유한 기업이나 국가가 미래경쟁력을 확보하게 될 것이라고 표현한 바 있다(성준호, 2013: 309). 오늘날 각종 스마트 기기들이 소셜네트워크, 사물인터넷 등을 통해 막대한 정보를 생산하 고, 그 기기들로부터 생산되는 수많은 데이터는 분산파일 형태로 수집되어 중요 정보로 가공 되고 있다. 또한 수집한 데이터에서 현실에서의 문제점을 발견할 수 있고 이를 해결하기 위 한 방안을 찾는 것도 가능해졌다. 종래에 데이터의 개념은 단순히 저장이나 수집된 정보 그 자체만 의미하였다. 반면 오늘날의 데이터 개념은 각종 디지털 디바이스를 통해서 저장 수 집된 정보 그 자체뿐만 아니라 그 안에서 가치 있는 정보를 찾아내 알기 쉽게 전달하고, 정 보를 원하는 사람이나 기관에 판매하는 비즈니스 과정을 모두 포괄하고 있다. 빅데이터 란 기존 데이터의 수집 저장 관리 분석의 역량을 넘어서는 대량의 정형 또는 비정형 데이터 세트 및 이러한 데이터로부터 가치를 추출하고 결과를 분석하는 기술을 말한 다. 빅데이터는 여러 가지 측면에서 특징이 있다. 3Vs로 정의되고 있는 특징에는 규모의 방대 성(Volume), 데이터 처리 및 분석의 속도(Velocity), 데이터 종류의 다양성(Variability)이 있다. 네트워크 데이터의 급속한 증가에 따른 테라바이트를 넘는 패타 바이트에 이르는 방대함, 빠 른 데이터의 입 출력으로 실시간 처리 및 장기에 걸친 데이터의 수집 분석의 가능성, 비정 형적 데이터의 수집 분석의 가능함 등은 빅데이터의 주요 특징에 해당한다(성준호, 2013: 311-312). 최근 정보환경 하에서 주목받게 될 또 하나는 행정사무 환경의 변화 가능성이라 할 수 있 다. 근무효율성 제고, 탄소 배출량 저감 등을 위해 시간과 장소에 제약받지 않고 일하는 스 마트 워크의 범정부 확대 사업으로 추진 중에 있는 행정기관 클라우드 사무환경 4) 의 도입이

38 감사논집 제25호 그것이다. 이것은 관리효율성 확보와 업무 연속성의 확보를 위해서 개인별 문서, 자료 등을 외부에서도 사용할 수 있어야 하며, 작업을 위한 SW환경도 요구되고 있다. 특히 현재 4%인 공공 부문에서의 스마트 워크 근무율은 2015년까지 전체 공무원의 30%로 확대 추진할 계 획으로 스마트 워크를 위한 클라우드 도입의 필요성은 증가하고 있다(손성주, 2012: 32). 2. 기술변화에 따른 감사환경 변화 정보통신기술(ICT) 변화로 인한 공공 부문에서의 통제환경 변화 및 의사소통의 통로변화 는 감사환경 변화에도 영향을 주고 있다. 국가정보화에 따른 공공기관 정보시스템의 발전과 확산이 감사 분야에 있어서도 정보통신기술을 활용한 감사증거의 수집 분석 및 활용을 가 능케 했기 때문이다. 공공기관 정보시스템의 발전과 확산으로 감사자도 정보시스템을 통해서 감사에 유용하고 필요한 정보를 생산 유지 관리할 수 있으며 이것은 감사정보의 신뢰성 제고에도 도움을 주고 있다. 특히 감사가 기관 내외에 존재하는 의사결정자 및 이해관계자들에게 유용하고 신 뢰할 수 있는 정보를 제공하고, 내부통제와 시스템의 적정성을 향상시키는 데 목적이 있는 것이라면, 지금과 같은 정보통신기술의 빠른 변화와 발전은 감사환경에 긍정적인 기여를 함 에 틀림없다. 이와 같이 감사환경으로서의 정보통신기술의 변화는 감사기구(또는 감사자)로 하여금 정보시스템의 발전과 확산으로 감사증거를 효과적이고 효율적으로 수집 분석을 할 수 있게 하였고, 이것은 그간의 사후적발 위주의 감사에서 보다 적극적인 감사로의 변화를 의미하는 상시감사 강화와 사전예방적 감사로의 변화가 가능해졌다. 한편, 정부환경으로서의 기술변화 부문에서 언급한 바와 같이 정보통신기술의 발전으로 스 마트 사회 전환에 따른 Gov3.0 기반의 전자정부로의 이행은 효율적인 정부기능 수행을 위한 일처리 방식이 전산화 및 정보화와 함께 이루어지고 있다. 정보기술 변화에 따른 정부 및 공 공기관의 업무 전산화 및 정보화는 감사환경에도 변화를 주게 된다. 그럼으로써 IT기반의 빅 데이터를 활용한 감사방법의 적용을 가능케 하여 감사주제를 선정함에 있어서도 미래지향적 이며 국가적인 이슈를 발견하고 예측하는 사전예방적 감사에 기여하게 될 것이다. 빅데이터 는 이상 현상에 대한 감지, 가까운 미래에 대한 예측, 현 상황에 대한 분석 등에 유용하기 때문이다. 업무에서 발생하는 다양한 이벤트 기록을 통해서 정상 상태 또는 비정상 상태 패턴을 알 수 있고, 이에 기초하여 새로운 이벤트가 발생하는 경우에는 이상 현상 여부 또한 판단할 수 있다. 뿐만 아니라 빅데이터는 고속으로 수집 분석이 되기에 가까운 미래의 몇 분 또는 몇 시간 후를 예측하는 Nowcast 가 가능하고, 또한 현재의 상황을 매우 면밀하게 검토하는 것도 가능하다. 4) 클라우드 사무환경은 근무자의 개인별 사무처리용 정보자원 중 일부 또는 전체를 사무실에 직접 설치 보관하는 대신에 별도 데이터센터에 통합 저장하고 통신망으로 원격 접속하여 사용하는 사무환경을 말한다.

기술변화에 따른 감사 패러다임 변화 39 Ⅳ. 기술변화에 따른 감사 패러다임의 변화 경제수준 향상과 국제적 위상 제고에도 불구하고 우리나라 국민들의 체감만족도는 매우 저조한 편이다. 최근 자살률이나 이혼율이 OECD 국가 중에서 가장 높고, 국민행복지수는 매우 낮은 수준이다. 2013년 5월 28일자 연합뉴스 보도에 의하면, OECD가 세계 36개 선진 국을 대상으로 실시한 삶의 질 수준을 행복지수로 환산한 결과, 우리나라는 27위에 그치는 것으로 나타난 바 있다. 국민행복을 증대시키기 위해서 어떠한 정책적 대응이 필요할까? 정부가 어떤 방향에서 무 엇을 위하여 일을 해야 하는가? 정부의 성과를 개선 향상시키는 데 목적을 두는 선제적 예방적 감사를 수행하기 위해서는 어떠한 논의가 이루어져야 하는지에 답을 하고자 다음에 서는 기술변화에 따른 감사 패러다임의 변화에 대하여 논의하고자 한다. 감사 패러다임의 변 화는 기술변화로 인한 정부환경의 변화, 이것은 다시 감사대상인 정부변화에 따라 감사환경 변화를 야기하여 이에 대응한 감사 역시 변화 대응하여야 할 것이다. 감사방법 등을 포함한 감사기술의 진화와 발전에 힘입어 최고감사기구인 감사원은 미래국가 발전을 위한 거시적 수준의 감사주제를 발굴 선정하여 관리하고, 내부감사기구에서는 효율적인 내부통제기구로 서 그 역할을 다하기 위한 노력을 기울여야 할 것이다. 1. 감사의 역할과 기능 변화 국가 내에서의 정부 및 공공기관에 대한 감사는 국회의 국정감사나 각급 지방의회 수준에 서의 행정사무감사를 제외하고 감사원 감사와 각급 행정기관 수준에서의 행정감사로 나누어 진다. 그간 감사원에서는 6만 5000여 개의 공공기관을 대상으로 회계검사와 직무감찰이라는 양대 기능을 가지고 기관 단위로는 기관운영 감사와 재무감사를, 정책 또는 사업 단위에서는 성과감사와 특정(과제)감사를 수행하여 왔다. 한편 각급 공공기관에서는 국가감사체계 내에 서 외부감사기구로서 또는 내부감사기구로서 감사를 수행하더라도 본부감사는 감사원 감사 에 주로 맡기고, 그 소속기관이나 산하기관에 대한 감사를 주로 행하여 왔음이 현실이다. 이 와 같은 계층적 감사현실에서는 감사원은 물론 대부분의 감사기구에서 사후 통제지향적 감 사를 수행하면서, 감사내용은 정책 또는 사업의 성과를 개선시키기 위한 감사라기보다는 조 직의 관리 운영이나 정책 또는 사업을 집행하는 데 있어 발생되는 위법 부당한 조직과 개 인의 행태를 적발하는 처벌 위주의 사후감사 형태로 대부분 진행되어 왔다. 감사는 평가의 기능과 마찬가지로 정책 또는 사업이 그 목적을 달성하도록 도움을 주는 지 원적 기능을 해야 한다. 감사를 수행하는 그 자체가 목적이 되기보다는 감사 대상이 되는 기 관(또는 조직)이나 정책(또는 사업)이 소기의 목적을 달성하는 데 어떠한 도움을 주어야 하는 지를 국민의 입장인 제3자적 입장에서 고민하고 행하는 주요 행정행위의 하나이기 때문이다.

40 감사논집 제25호 이제 감사원은 국가최고감사기구로서 기술변화에 따른 정부 및 공공기관의 업무처리방식 의 변화, 그로 인한 감사환경 변화를 비롯한 감사방법의 변화 발전에 힘입어 지금까지 주로 해왔던 사냥견(catch-dog)과 감시견(watch-dog)의 역할과 기능이 안내견(guide-dog)의 역할과 기능으로 변화될 것이 요구된다. 효율적인 국가감사체계를 수립한다는 것은 다양한 감사기구가 각각의 수준에 부합하는 감 사를 수행하기 위하여 자신이 가지고 있는 감사자원을 최대한 활용하는 것을 의미한다. 그 어느 감사기구보다도 인적 물적 감사자원을 상대적으로 풍부하게 가지고 있는 감사원이 주 로 직무감찰 성격의 감사 위주로 감사업무를 수행하게 되는 것은 국가적인 감사자원의 낭비 로 볼 수 있다. 각급 행정기관 및 공공기관 내에 설치 운영되고 있는 자체감사기구에서는 그간 감사원에 서 주로 담당해 왔던 본부감사를 자체감사의 영역 내에서 차질 없이 수행할 수 있도록 그 역할과 기능을 다해야 할 것이다. 특히, 직무감찰적 성격의 감사업무 수행은 자체감사기구에 서 수행토록 하며, 감사원에서는 이에 대하여 정기적으로 엄격하고 공정하게 자체감사활동에 대한 심사평가를 실시하는 것으로 역할과 기능을 재정립해야 할 것이다. 2. 주요 감사사항(대상 및 범위)의 변화 정부환경으로서의 양적 질적 기술변화와 함께 정부에서는 어떤 정책 분야보다도 융 복 합 기술을 중심으로 과학기술, 정보통신 관련 정책을 중시하고 있다. 과학기술과 정보통신기 술 등이 산업 전반에 융합 확산될 수 있는 체제를 마련하고, 산업 간 융합과 과학기술을 바 탕으로 창의경제를 이룩하겠다는 정책방향이 제시되어 추진되고 있다. 그 결과 정보통신기술 (ICT), 생명공학(BT), 환경기술(ET), 나노기술(NT), 우주기술 등 과학기술 및 정보통신기술 분야 간 융 복합 기술이 국가의 신성장동력으로 육성되고 있다(심준섭, 2013: 36-39). 이처럼 융 복합 기술 중심의 과학기술 및 정보통신 관련 정책을 비롯하여 국가 미래와 관련이 있는 트렌드에 대비한 정책이 최고감사기구인 감사원의 주요 감사사항으로 선정 관 리되어야 할 것이다. 이를 위해서는 단기적인 정치 경제 사회적 이해관계나 공직기강 확립 차원을 넘어선 국가의 미래를 예측하고 준비하는 거시적 관점에서의 감사주제 선정이 이루 어져야 한다. 구체적으로는 전국적 범위의 정책으로 범부처 사업이거나 최소한 둘 이상의 다 부처 사업에 대하여 이루어지는 감사, 예산 규모나 사업기간이 국가예산의 상당 부분을 차지 하는 사업에 대한 감사, 우리나라의 미래를 위하여 현 시점에서 반드시 준비가 이루어져야 하는 정책 또는 사업의 수립 여부 및 그 내용에 대한 타당성 감사 등이 주요 감사주제로 선 정되어야 할 것이다. 이하에서는 몇 가지 측면에서 논의될 수 있는 주요 감사주제를 제시해 보고자 한다. 첫째, 향후 우리나라를 바꿀 주요 글로벌 트렌드와 관련한 정책 또는 사업에 관심을 가질 필요가