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제176호(2007-04) (2007. 2. 28) 내용문의: 이수일(958-4127) 구독문의: 발간자료담당자(958-4318) 본 정책포럼의 내용은 KDI 홈페이지를 통해서도 보실 수 있습니다. http://www.kdi.re.kr 방송산업의 경쟁 활성화 방안 - 지상파방송광고시장의 독점체제 해소와 IPTV의 조기 도입을 중심으로 - 이 수 일 (KDI 부연구위원) 요 약 본 연구는 방송산업을 지상파방송시장과 유료방송시장으로 나누어 그 각각에 대 하여 경쟁이 지체되는 영역을 확인하고, 그와 관련된 규제의 정당성을 방송의 공익성 보장 과 경쟁을 통한 사회후생 극대화 라는 관점에서 검토한 후 개선방 안을 제시 지상파방송시장과 관련해서는, 현행 한국방송광고공사에 의한 독점적인 지상파 방송광고시간 판매대행체제를 개편, 각 지상파방송사로 하여금 자유롭게 광고영 업방식을 선택할 수 있도록 허용하여 지상파방송광고시장에 경쟁을 도입하고, 광 고시간의 가격이 수요와 공급에 의해 결정되는 체제로 전환할 필요 한국방송광고공사의 독점적인 지상파방송광고시간의 판매대행과 광고시간에 대한 가격규제의 논거로 제시되고 있는 방송의 공익성 관련 주장들은 가격 규제를 통한 물가상승 억제 와 같이 설정된 규제목적 자체가 비현실적이거나, 공익적 프로그램의 원활한 공급 을 위해 시청률 경쟁의 억제 라는 비효율적 인 규제수단을 제시하고 있는 등 다양한 문제를 내포하고 있음. 한국개발연구원 1

또한 시장경쟁 측면에서 한국방송광고공사 체제는 방송광고시장, 시청자시 장, 외주제작시장 등 지상파방송시장을 구성하는 모든 시장에서의 경쟁을 제 약하여 다양한 비효율을 양산하고 있는 것으로 판단됨. 유료방송시장에서는 플랫폼 단위에서의 경쟁을 활성화하기 위해 신규 플랫폼인 IPTV(Internet Protocol TV)를 조기에 도입하고, IPTV사업자의 원활한 시장 진입 과 플랫폼사업자 간 공정경쟁을 위해 유료방송시장의 겸영규제와 통신사업자에 대한 결합판매규제를 완화할 필요 플랫폼 단위에서 경쟁 지체를 초래하고 있는 지역주의 구현 이라는 정책목 표는 현실적으로 실현되기 어려운 것으로 판단됨. 플랫폼 단위에서의 경쟁 지체로 인해, 기존의 시장지배적 사업자인 종합유선 방송사의 시장지배적 지위 남용행위와 거래상 우월적 지위를 이용한 불공정 행위가 빈번하게 발생함. 1. 서 론 우리나라의 방송산업은 고용 창출, 부가가치 창출이라는 경제적인 측면에서 중요 성이 매우 큼에도 불구하고, 전통적으로 프로그램의 건전성과 다양성, 여론의 다 양성 등 방송의 공익성 이라는 논리 아래 가장 규제가 많고 경쟁이 지체된 산업 가운데 하나로 유지되어 왔음. 1990년대 초반부터 진행된 방송 관련 기술의 진보와 방송 통신의 융합현상은 방 송산업에 적용되어 오던 기존 규제들의 정당성에 대해 근본적인 문제를 제기하고 있음. 디지털 기술의 발전 및 전송망의 광대역화가 진행됨에 따라 기존 규제들의 근 거로 여겨지던 전파의 희소성 및 방송의 일방향성(에 따른 시청자의 수동적인 방송프로그램 수용)이 점차로 극복 망, 서비스, 사업자 수준에서 통신과 방송의 융합이 진행됨에 따라 상대적으로 경쟁이 활성화되어 있는 통신산업에서 경쟁이 지체되어 있는 방송산업으로 경 쟁압력이 유입 이에 따라 본 연구는 방송의 공익성 보장 과 경쟁을 통한 사회후생 극대화 라 는 관점에서 방송산업에 적용되고 있는 핵심적인 규제들의 정당성을 재검토하 고 그 대안을 제시하는 것을 목적으로 함. 2 한국개발연구원

본 연구는 지상파방송시장과 유료방송시장의 각각에 대하여 다음의 질문들에 대한 답을 얻고자 함. 각 시장의 어느 영역에서 경쟁이 지체되고 있는가. 이러한 경쟁 지체에는 어떠한 규제가 작용하고 있는가. 이러한 규제들은 경쟁을 제약함에도 불구하고 방송의 공익성 보장 의 관점 에서 여전히 합리적인가. 이러한 규제들이 지향했던 방송의 공익성 보장 을 크게 훼손하지 않으면서 경쟁의 활성화를 통해 사회후생을 증가시킬 수 있는 대안은 무엇인가. 2. 지상파방송시장 - 지상파방송광고시장에의 경쟁 도입 가. 지상파방송시장의 구조와 경쟁현황 지상파방송시장은 [그림 1]이 보여주는 바와 같이 방송광고시장, 시청자시장, 외 주제작시장으로 구성됨. 2005년 현재 32개의 지상파텔레비전방송사업자와 11개의 지상파라디오방송 사업자가 방송광고시간의 공급자로서, 방송프로그램의 송출자로서, 그리고 외주제작 프로그램에 대한 수요자로서 방송광고시장, 시청자시장, 외주제작 시장을 매개 [그림 1] 지상파방송시장의 구조 한국개발연구원 3

우리나라의 지상파방송시장은 그 경쟁양태가 여타의 산업과는 달리 방송의 공 익성 을 목표로 하는 다양한 정부규제에 의해 틀 지어진다는 특징을 지님. 방송광고시장에서는 지상파방송사로 하여금 방송법에서 허용된 모든 방송광 고시간을 한국방송광고공사(KOBACO)를 통해 판매토록 규제 시청자시장에서는 국내제작 방송프로그램의 편성비율, 오락프로그램의 편성 비율 등을 통해 방송사업자의 채널 편성을 규제 외주제작시장에서는 의무외주제작비율의 제도화를 통해 방송프로그램의 자 체제작과 외주제작 간 방송사업자의 선택을 제약 이러한 규제들 가운데 KOBACO에 의한 지상파방송광고시간의 독점적인 판매 대행과 가격규제는 방송광고시장의 구조와 경쟁양태에 직접적으로 영향을 미칠 뿐만 아니라 시청자시장, 외주제작시장의 경쟁양태에도 영향을 미치는 중대한 규제임. KOBACO에 의한 광고시간의 가격규제는 방송광고수익의 극대화를 위해 경 쟁하는 지상파방송사업자들의 경쟁 유인을 왜곡시킴. 지상파방송사업자들의 왜곡된 경쟁 유인은 외주제작 프로그램에 대한 수요 에도 영향을 미쳐 외주제작시장의 낙후를 야기 1) KOBACO에 의한 독점대행체제의 현황과 정당성 우리나라의 지상파방송광고시장은 1981년 이래 한국방송광고공사법 에 의해 설립된 한국방송광고공사(KOBACO)라는 국영 미디어렙이 모든 지상파방송사들 의 방송광고시간 판매를 독점적으로 대행하는 방식이 지속되고 있음. 1) 현재 KOBACO는 지상파텔레비전방송과 라디오방송, 지역민방과 종교방송을 포함하여 총 35개 매체의 방송광고시간 판매를 독점 대행 방송광고시간의 단가는 시장의 수요와 공급에 의해 결정되는 것이 아니라 물가 상승의 억제 와 지상파방송사의 안정적인 수익 보장 이라는 목표 아 래 KOBACO에 의해 책정됨. 시청률이 광고단가의 책정에서 차지하는 비중은 대략 1/6 수준으로 광고 단가가 시청률을 제대로 반영하지 못하고 있음. 1) 미디어렙(media representative)은 특정 매체사와 전속계약을 체결하여 매체의 광고시간 또는 광고지 면을 광고주나 광고회사에 판매하고 대금을 회수하여 매체사에 지불하는 기능을 하며, 그 대가로 수수료를 취득한다. 4 한국개발연구원

광고단가가 시장수급에 의해 결정되지 못함에 따라 발생하는 인기시간대 의 초과수요, 비인기시간대의 초과공급을 해소하고자 자의적인 할당과 끼 워 팔기 등 시장 왜곡이 발생 <표 1>은 영국, 프랑스, 독일 등 주요국의 지상파방송광고시간 판매체제를 요약 하고 있는데, 우리나라와는 달리 거의 모든 나라의 경우에 각 방송사들이 내부 부서를 통해 직접 영업을 하거나 미디어렙 자회사를 통해 방송광고시간을 판매 하고 있음. 미국의 전국방송과 일본의 민영 지상파방송은 내부부서를 통해 직접 영업 우리나라와 유사한 형태를 보이는 네덜란드는 공영방송만 존재하여 우리나 라와는 전혀 다른 지상파방송시장구조를 가지고 있음. <표 1> 외국의 지상파방송광고 판매체제 국 가 구 분 방송사 미디어렙 성격 및 지분 구성 영 국 프랑스 독 일 공 영 민 영 공 영 민 영 공 영 BBC Ch4 S4C Ch5 ITV(Ch3) - Granada Group - Carlton Group - SMG FT Arte TF1 M6 Canal+ ARD ZDF 광고 없음 내부부서 직접판매 내부부서 직접판매 내부부서 직접판매 Granada Enterprise Carlton Media Sales FTP 광고 없음 TF1 Publicite M6 Publicite Canal+ Regie ARD-Werbung Sales & Service ZDF Werbefernsehen Granada Group 자회사 Carlton Group 자회사 FT 자회사 TF1 자회사 M6 자회사 Canal+ 자회사 ARD 자회사 ZDF 자회사 공 영 Rai SIPRA Rai 자회사 이탈리아 민 영 Mediaset Pubblitali Mediaset 자회사 네덜란드 공 영 국가공영방송(2) STER 국가기관 민간공영방송(8) 한국개발연구원 5

우리나라에서 KOBACO를 설립하여 강제적으로 미디어렙을 이용하게 한 논거 는, 방송프로그램의 제작 편성권과 방송광고의 영업권을 분리함으로써 방송사 와 광고주 간 유착의 방지, 광고주 유치를 위한 시청률 경쟁의 격화와 그로 인 한 프로그램의 저질화, 공익적 프로그램의 공급 감소를 막고, 가격규제를 통해 방송광고단가의 대폭적인 인상과 물가상승을 억제한다는 것임. 그러나 위에서 나열한 KOBACO 체제에 의한 규제의 정당성은 그 근거를 찾기 어려움. 방송사와 광고주 간 유착 가능성에 대해서는, 오히려 방송광고시장에의 경쟁 도입으로 방송사 간 경쟁이 활성화되면 (특히 공영방송과의) 잣대경쟁(yardstick competition)과 평판효과로 인해 방송사가 특정 광고주의 이익을 대변할 유인 이 사라질 가능성이 높음. 2) 방송사 간 시청률 경쟁으로 인해 방송프로그램의 선정성 폭력성이 심화될 것이라는 우려는 실증적인 증거가 명확하지 않은 상태임. 교양, 문화, 다큐멘터리 등 공익적 프로그램의 공급을 적정 수준으로 유지 하기 위해서는, 시청률 경쟁을 억제하여 시장을 왜곡하기보다는 특정 장르 에 대해 쿼터제를 적용하거나 공익적 프로그램의 제작에 보조금을 지급하는 방식이 보다 효과적이고 효율적일 것임. 물가상승 억제를 위해 광고단가를 낮은 수준에서 유지한다는 규제의 논거는 광고단가의 상승으로 광고주의 광고예산이 증가하여 종국에는 제품가격이 인상된다는 가정을 전제하고 있음. 그러나 일반적으로 광고주는 고정된 광고 예산을 책정하고 이를 광고효율성에 따라 매체별로 배분한다는 점과 제품시 장에서 치열한 경쟁이 일어나고 있다는 점을 감안할 때, 이러한 가정은 현실 적이지 않은 것으로 판단됨. 2) 방송시장에서 잣대경쟁 이란 동일한 사안에 대하여 많은 방송매체들이 보도를 하기 때문에 각 방 송매체의 공정성은 타 매체의 보도내용을 통해 판단할 수 있다는 것으로, 각 방송매체의 보도내용 이 상호 간에 잣대가 되어 어떤 언론매체가 왜곡된 정보를 제공하는가를 비교적 쉽게 평가할 수 있 다. 방송시장과 같은 규제가 존재하지 않는 신문시장에서 신문사와 광고주 간 유착의 문제가 심각 하게 대두되고 있지 않음을 감안할 때, 방송시장에서도 잣대경쟁과 평판효과로 인해 방송사와 광고 주 간 유착 가능성이 크지 않을 것임을 예상할 수 있다. 6 한국개발연구원

2) KOBACO 체제에 의한 비효율의 양산 KOBACO의 방송광고시간 판매대행은 독점과 가격규제의 두 가지 성격을 지니 고 있는바, 아래에서는 독점과 가격규제로 인해 발생하는 문제점들을 분리하여 지적하고자 함. KOBACO의 독점적인 지상파방송광고시간 판매대행은 판매대행서비스의 품질 저하와 서비스가격의 과다 책정 문제를 지니고 있음. KOBACO의 가격규제는 방송광고시장, 시청자시장, 외주제작시장 모두의 경쟁 양태를 왜곡할 가능성이 높음. 광고단가가 시장수요와 공급에 의해 결정되지 않음에 따라 방송광고시장에 서 상시적으로 인기시간대의 초과수요와 비인기시간대의 초과공급이 발생 광고수익이 시청률과 연동되지 않음으로 인해, 지상파방송사들이 시청자시장 에서 양질의 프로그램 제작을 통해 시청률 경쟁을 할 유인이 제약됨. 시청률을 올려도 광고수익이 크게 변하지 않는 상황에서 이윤극대화를 추 구하는 지상파방송사들은 프로그램 제작비용의 절감을 위해 외국의 유명 프로그램을 단순하게 모방하는 행태를 보임. 시청자시장에서의 지상파방송사 간 경쟁의 제약은 양질의 외주제작물에 대 한 수요 경쟁을 제약하여, 경쟁적일 경우에 비해 외주제작물의 공급이 감소 할 가능성이 높음. 외주제작물에 대한 지상파방송사의 수요 경쟁의 제약은 외주제작사에 대한 지상파방송사의 거래상 우월적 지위로 연결되어 외주제작물에 대한 저작권 이 지상파방송사로 집중되는 결과를 초래하고, 국내 대기업, 외국인투자자의 외주제작시장에 대한 투자의 걸림돌로 작용 KOBACO의 가격규제는 지상파방송사에게 과잉설비투자를 수행할 유인을 제 공하며, 이러한 설비투자의 왜곡은 종국에는 지상파방송사의 자체제작과 외 주제작 간 선택을 왜곡하여 외주제작보다 비효율적인 자체제작에 의해 프로 그램이 제작될 가능성 발생 지상파방송사의 수익 중 광고수익이 차지하는 비중이 약 95%에 달하는 상황에서 KOBACO의 가격규제는 실질적으로 지상파방송사에 대한 수익 률 규제를 의미 수익률 규제는 피규제대상에게 사회적으로 최적인 수준보다 높은 설비투 자를 수행할 유인을 제공(Averch-Johnson Effect) 한국개발연구원 7

KOBACO 체제의 규제목적은 현실적이지 못하거나 실증적인 근거가 부족한 반 면, KOBACO에 의한 독점적인 지상파방송광고시간의 판매대행과 가격규제는 방송광고시장, 시청자시장, 외주제작시장의 경쟁양태를 왜곡하여 다양한 비효율 을 양산하고 있는 것으로 판단됨. 따라서 방송의 공익성 보장 이라는 정책목표 를 훼손하지 않으면서 경쟁을 통한 사회후생 극대화 를 추구하기 위해 지상파 방송광고시장에 경쟁을 도입하는 방안을 모색할 필요 나. 지상파방송광고시장의 경쟁 도입 방송광고시간의 가격이 시장의 수요, 공급에 의해 결정되고 모든 지상파방송사 들이 광고영업방식으로 내부부서, 자회사, 혹은 독립미디어렙을 자유로이 선택 하는 체제로 지상파방송광고시장의 개편을 추진하고 이를 위해 2~3년간의 이행 시기 설정 방송광고시장의 경쟁 도입 시 3대 지상파방송사들이 경쟁압력을 제한하고 독점화를 추구하기 위해 공동으로 하나의 미디어렙을 활용할 가능성에 대비 하여 법을 통해 이를 제약하는 방안 강구 KBS2와 EBS의 방송광고 판매는 2~3년간의 이행 시기 동안 KOBACO가 대행하 고, 2~3년 후 KBS2와 EBS의 미디어렙 지정제를 폐지할 필요 KBS2와 EBS에 대하여 광고영업방식으로 내부부서, 자회사, 혹은 독립미디어 렙을 자유로이 선택하도록 허용 이행 시기 동안 KBS2와 EBS를 제외한 여타의 지상파방송사의 광고영업방식으 로는 1 독립미디어렙을 이용하게 하거나 2 내부부서, 자회사, 혹은 독립미디 어렙을 자유로이 선택하도록 보장하는 두 가지 방안을 고려할 수 있음. 그간 KOBACO 체제의 폐해가 가격규제에서 비롯되었다는 점을 감안하면, 시장의 수요, 공급에 의한 방송광고시간의 가격 결정이 보장되는 한, 1안과 2안의 선택은 부차적인 문제일 수 있음. 방송사의 자유로운 광고영업 보장, 이행의 신뢰성 확보라는 측면에서는 2안 이 바람직하지만, 방송광고시장에 대한 충격 완화, 방송사에 대한 광고주의 영향력 제약이라는 측면에서는 1안이 고려될 수 있음. 1안을 추진하는 경우 각 지상파방송사들에게 미디어렙을 지정하는 방식은 지 정된 미디어렙이 효율적으로 광고판매대행서비스를 제공할 유인을 약화시킴. 8 한국개발연구원

미디어렙의 설립과 관련해서 방송사, 대기업, 외국자본에 대한 지분 제한은 중장기적으로 불필요할 것으로 판단되나, 방송사에 대한 광고주의 영향력 제약을 고려하여 1안이 추진되는 경우에는 신설 미디어렙에 대한 방송사의 지분 참여를 일정 한도 내로 제한한 후 단계적으로 확대하는 방안을 검토할 수 있음. 미디어렙의 설립과 관련해서는 등록제가 원칙이나, 미디어렙의 난립이 우려 되는 경우에는 2~3년 한시적으로 일몰제 방식의 허가제 운용이 가능 경쟁의 극대화를 위해 미디어렙 간의 출자는 금지되어야 할 것으로 판단되 며, 새로이 설립되는 미디어렙에 대한 KOBACO의 지분 보유 또한 금지할 필요 방송광고시장에의 경쟁 도입 시 광고수입의 급감과 이에 따른 존립의 위협이 예상되는 군소방송 등에 대해서는 3~5년 한시적으로 방송발전기금을 이용하여 광고수입의 일정 부분을 보조하는 방안 검토 3. 유료방송시장 - 플랫폼 단위에서의 경쟁 활성화 가. 유료방송시장의 구조와 경쟁현황 유료방송시장은 방송채널사용사업자(Program Provider: PP) 3) 와 종합유선방송사업 자(System Operator: SO), 4) 그리고 위성방송사업자 등 방송사업자들이 기본적으 로 방송광고시장과 시청자시장, 그리고 외주제작시장을 매개한다는 점에서 지 상파방송시장과 기본적인 성격을 공유 그러나 방송프로그램의 제작과 채널의 편성기능을 담당하는 사업자(PP)와 공급 된 채널을 이용, 묶음별 상품을 구성하고 방송신호를 전송하는 기능을 담당하는 3) 지상파방송사업자, 종합유선방송사업자, 위성방송사업자와 특정 채널의 전부 또는 일부 시간에 대 한 전용사용계약을 체결하여 그 채널을 사용하는 사업자들을 말한다. 현재 우리나라에는 144개의 방송채널사용사업자가 등록되어 있다. 4) 종합유선방송국을 관리 운영하며 전송 선로 설비를 이용하여 방송을 행하는 사업자를 말하며, 방 송채널사용사업자와 함께 케이블TV로도 불린다. 유선망을 통해 방송을 제공하며 특정 방송권역을 허가권역으로 하여 독점적인 영업권을 가진다. 현재 우리나라에는 119개의 종합유선방송사업자들 이 있다. 한국개발연구원 9

[그림 2] 유료방송시장의 구조 사업자(SO와 위성방송사업자 등 플랫폼사업자 5) )가 명확히 분리되어 있다는 점 에서 지상파방송시장과 구분됨. 지상파방송시장과 달리 플랫폼사업자들과 PP들 간에 편성된 방송프로그램이 유통되는 방송프로그래밍 유통시장 이 추가적으로 존재 플랫폼사업자는 상류시장인 방송프로그래밍 유통시장과 하류시장인 유료방 송서비스시장을 매개 유료방송시장에서 SO, 위성방송사업자 등 플랫폼사업자의 기본적인 수익원은 가입자들이 지불하는 수신료이며, PP의 수익은 광고수익과 방송프로그램 공급 의 대가로 플랫폼사업자가 일정 부분을 분배하는 가입자 수신료로 구성됨. 우리나라의 유료방송서비스시장은 전체 77개의 방송권역 내지는 사업구역으로 나누어져 있으며, 2005년 10월 현재 플랫폼사업자로는 119개의 SO들과 1개의 위성방송사업자가 영업 중이며 144개의 PP가 방송위원회에 등록되어 있음. PP 간 수평적 결합을 통해 형성된 MPP(Multiple Program Provider)도 다수 존 재 6) 5) 방송을 위해 필요한 설비를 제공하는 사업자로서, 방송채널을 운영하고 지상의 무선국을 운영하는 지상파방송사업자와 전송 선로 설비를 운영하는 종합유선방송사업자, 인공위성의 무선 설비를 임 차 또는 소유하여 무선국을 운영하는 위성방송사업자 등이 이에 속한다. 10 한국개발연구원

88개의 SO는 상호 간의 수평적 결합을 통해 8개의 MSO(Multiple System Operator)에 속해 있음. 7) SO와 PP가 수직적으로 결합하여 MSP(Multiple System Provider)를 형성하는 경우도 있으며, 온미디어와 CJ가 대표적 1) 지역주의(Localism)의 구현과 플랫폼 단위에서의 경쟁제한 우리나라 유료방송시장의 두드러진 특징은, 플랫폼 단위에서의 경쟁이 상당히 미진하여, 대부분의 SO들이 자신의 사업권역에서 시장지배적 지위를 누리고 있 다는 점임. 2005년 6월 현재 전체 77개의 방송권역 가운데 실질적인 경쟁권역은 24개에 그침. 35개의 방송권역에는 각각 하나의 SO가 영업 중 42개의 방송권역에는 각각 두 개의 SO가 영업 중이나, 두 SO가 동일한 MSO에 속하는 경우가 18개 방송권역에 달함. 기존 SO와 경쟁하는 위성방송의 시장점유율(가입가구 수 기준)은 2005년 6 월 현재 전국적으로 13.5%에 불과 플랫폼 단위에서의 경쟁 지체는 지역주의(Localism) 구현 과 직접적으로 관련되 어 있으나, 이미 지방의 지상파방송사들에 의해 지역주의가 추구되고 있는 상황 에서 유료방송에서조차 지역주의를 구현할 필요가 있는가에 대해서는 회의적 유료방송시장을 77개의 방송권역으로 나누고 각각의 방송권역에 하나의 SO 를 허가하여 안정적인 수익을 보장함으로써 그 재원으로 자체채널을 운용토 록 함으로써 지역주의를 구현한다는 취지 2) 플랫폼 단위에서의 경쟁 지체로 인한 문제점 각 SO는 자신의 사업구역 내 유료방송서비스시장에서 시장지배적 지위를 차지 6) 주요한 MPP로는 6개의 PP를 보유한 온미디어, 4개의 PP를 보유한 CJ 등이 있으며, KBS, MBC, SBS 등 지상파방송사도 각각 2개, 3개, 4개의 PP를 소유하고 있다. 7) 우리나라에서 최대 MSO는 태광으로 전국적으로 22개의 SO를 소유하고 있으며, 그 다음으로 씨앤 엠, CMB가 각각 17개의 SO를 소유하고 있다. 그 외에 큐릭스(8개), 현대백화점(8개), 온미디어(6개), CJ(2개), 지에스홈쇼핑(2개)이 2개 이상의 SO를 소유하고 있다. 2005년 6월 현재, 전체 77개 방송권 역 가운데 57개 권역의 79개 SO가 상위 7대 MSO에 속한 사업자들이며, 이들 상위 7대 MSO는 전체 케이블TV 가입자의 71.5%, 매출의 70%를 차지한다. 한국개발연구원 11

하고 있을 뿐만 아니라, 2000년대 들어 PP 간 경쟁이 심화되면서 방송프로그래 밍 유통시장에서도 PP에 대해 거래상 우월적 지위 형성 2000년대 들어 PP에 대한 등록제 시행, SO협의회와 PP협의회 간 단체계약에 서 개별계약으로의 전환 등으로 PP 간 경쟁 심화 SO의 PP에 대한 거래상 우월적 지위의 형성을 반영하여 PP에 대한 SO의 방 송 수신료 배분 비율은 1997년, 1998년의 33.8%에서 2002년 20.9%, 2003년 13.2%로 급격히 감소 일부 독점권역에서 수신료를 50~100% 인상하고 공동주택 단체가입가구에 대한 공동계약제를 일방적으로 개별계약제로 변경하는 등 유료방송서비스시장에서 SO의 시장지배적 지위의 남용행위가 발생 실질적인 경쟁권역의 경우 독점권역에 비해 약 10개 정도 많은 채널을 공급 하고 있으며 가격은 약 8% 정도 저렴하다는 실증분석 결과 8) 는 SO의 시장 지배적 지위의 남용에 대한 간접적인 증거 방송프로그래밍 유통시장에서도 인기채널에 대해 경쟁매체인 위성방송으로의 송출 중단을 암묵적으로 요구하는 등 SO의 불공정행위가 발생 MSP인 온미디어와 CJ미디어가 자신의 인기채널을 SO와 경쟁매체인 위성방 송에 송출하지 않는 문제는 위성방송이 도입된 2002년 이래 지금까지 지속 되고 있음. SO들이 유료방송서비스시장에서의 시장지배적 지위를 이용하여 PP들에게 위성방송으로의 송출중단을 암묵적으로 요구했을 가능성 공정거래위원회는 최근 계약기간 중 일방적으로 채널 및 상품구성을 변경하 는 등 PP에 대한 다양한 불공정행위로 전체 119개사의 SO 가운데 31개사를 적발 유료방송시장에서 지역주의 구현 을 위해 플랫폼 단위에서의 경쟁을 제약하는 것은 매우 비합리적이며, 플랫폼 단위에서의 경쟁 지체로 인한 독점적 플랫폼 사업자의 시장지배적 지위 남용행위와 거래상 우월적 지위를 이용한 불공정행 위가 빈번함을 감안할 때, 플랫폼 단위에서의 경쟁 활성화를 통해 유료방송시 장의 성장과 사회후생의 증대를 도모할 필요 8) 이상우 이인찬, 다채널 유료방송시장의 경쟁에 관한 연구, 연구보고 05-10, 정보통신정책연구원, 2005. 12 한국개발연구원

나. 플랫폼 단위에서의 경쟁 활성화 플랫폼 단위에서의 경쟁 활성화를 위한 기본적인 방안은 신규 플랫폼인 IPTV (Internet Protocol TV) 9) 를 조기에 도입하여 플랫폼사업자 간 경쟁을 제고하는 것이며, 잠재적 IPTV사업자의 원활한 시장 진입과 플랫폼사업자 간 공정경쟁 을 위해 SO 간 수평적 결합에 대한 현행의 규제와 KT에 대한 결합판매규제를 완화할 필요가 있음. 1) IPTV의 조기 도입 플랫폼사업자 간 경쟁 제고를 통해 유료방송시장 전체의 성장을 도모하기 위해 서는 수평적 규제체계 10) 로의 전환 이전이라도 IPTV가 조속히 도입되어야 할 것이나, 현재 방송위원회와 정보통신부 간의 의견 대립으로 IPTV의 도입이 지 체되고 있어 막대한 사회후생 손실 초래 방송위원회는 방송법을 개정하여 IPTV를 포섭하자는 입장이며, 정보통신부 는 광대역융합서비스사업법(안)을 신설하여 IPTV를 도입하자는 입장임. 현재 IPTV 도입방안이 수평적 규제체계로의 전환 논의에서 핵심적인 의제임을 감안할 때, IPTV의 조기 도입은 동일서비스에 대한 동일한 규제의 적용 11) 이라 는 원칙과 더불어 수평적 규제체계로의 조기 전환 이라는 목표가 동시에 충족 될 수 있도록 추진되어야 할 것임. 동일 서비스에 대한 동일 규제 원칙이 충족되기 위해서는, 최종소비자의 입장에서 IPTV가 기존의 디지털 케이블TV와 매우 유사한 서비스를 제공한 다는 점을 감안, 케이블 TV와 동일한 규제를 적용하는 방식으로 IPTV를 도 입해야 할 것임. 9) IP기반의 통신망(xDSL, FTTH)을 통하여 스트리밍 방식으로 제공되는 방송서비스를 포함하여 인터 넷서비스, 인터넷전화, VOD(Video on Demand) 등 다양한 양방향 서비스를 기존의 TV를 이용하여 제공하는 것을 말하며, 위성방송과 달리 방송 통신 결합(내지는 융합) 서비스의 제공이 용이하다는 점에서 향후 케이블TV에 대한 효과적인 경쟁매체는 IPTV가 될 것으로 예상된다. 10) 기존의 수직적 규제체계와 대비되는 개념으로, 수직적 규제체계는 방송 통신 관련 서비스를 역무 별(통신의 경우 기간통신역무, 별정통신역무, 부가통신역무로 구분, 방송의 경우 지상파방송사업, 종합유선방송사업, 위성방송사업, 방송채널사용사업으로 구분)로 구분하고 각각의 역무에 대해 차 별적인 규제를 적용하는 방식인 반면, 수평적 규제체계는 부가가치가 창출되는 가치사슬에 따라 방 송 통신 관련 서비스를 콘텐츠서비스, 전송서비스 등과 같이 수평적으로 분류하고 각각에 대하여 방송과 통신의 구분, 역무의 구분 없이 동일한 규제를 적용하는 방식임. 11) 최종소비자의 입장에서 동일한 것으로 간주되는 서비스들에 대해서는 전송기술, 전송망의 차이와 무관하게 동일한 규제를 적용해야 함을 의미함. 한국개발연구원 13

그러나 SO에 대한 현행의 사업구역기준 겸영규제를 그대로 IPTV에 적용할 경우 (잠재적인) IPTV사업자의 시장진입 자체를 제약할 위험 한편 수평적 규제체계로의 조기 전환 목표를 고려할 경우에는 신규 융합서 비스에 대한 특별법 제정을 통해 케이블TV보다 규제가 완화된 방식으로 IPTV를 도입하는 것이 수평적 규제체계로의 전환과 여타 플랫폼사업자에 대 한 규제완화를 촉진할 것이라는 점에서 바람직할 수 있음. 그러나 여타 플랫폼사업자에 대한 규제완화가 지연될 경우 동일 서비스에 대한 동일 규제 원칙을 훼손하여 불공정한 경쟁상황을 초래할 위험 IPTV 조기 도입이 방송법 개정을 통해 이루어지는 경우에는 (잠재적인) IPTV사 업자의 원활한 시장진입을 위해, 특별법 제정을 통해 이루어지는 경우에는 다채 널 유료방송시장에서의 공정경쟁을 위해 SO에 대한 겸영규제 완화를 IPTV 도 입과 더불어 추진 2) 유료방송시장의 겸영규제 완화 12) 현재 특정 SO는 전체 SO 매출액의 33%를 초과하여 겸영할 수 없으며 사업구 역에서도 전체의 5분의 1을 초과하여 겸영할 수 없음. SO의 수평적 결합에 대한 현행의 규제는 다양한 비효율을 초래할 뿐 아니라 규제목적과 규제수단의 불일치, 비현실적인 관련시장 획정 등의 문제를 지니고 있음. SO에 대한 겸영규제는 SO의 성장성을 제약하고 적정 수준의 가입자를 확 보할 수 없어 설비의 현대화 디지털화를 위한 투자 부진 초래 SO의 설비 현대화 디지털화 부진은 통신사업자들에 의한 IPTV 도입의 반대 근거로 작용 SO의 수평적 결합을 규제하는 이유가 프로그래밍 유통시장에서 거대 MSO 의 시장지배력을 사전적으로 제약하자는 것이고 프로그래밍 유통시장에서 거대 MSO의 시장지배력은 당해 MSO의 가입자 수에 기초하는 것임을 감안 할 때, 현행 겸영규제 기준인 매출액과 사업구역은 규제의 목적과 불일치하 는 것으로 판단됨. 12) 겸영규제 라는 용어는 현재 77개의 사업구역으로 나누어져 있는 유료방송시장의 구조에서 비롯되 는 것으로서 통상의 시장점유율규제로 이해될 수 있다. 14 한국개발연구원

프로그래밍 유통시장에서 SO의 시장지배력을 온전히 측정하기 위해서는 관련 시장을 위성방송과 IPTV를 포함한 전체 다채널유료방송시장으로 확대할 필요 따라서, 1 관련시장의 범위를 종합유선방송, 위성방송, (도입 예정인) IPTV 등 전체 유료방송시장으로 확대하고, 2 시장점유율 규제 기준을 가입자 수로 변 경하며, 3 전체 유료방송시장 가입자의 30~33%를 점유율 상한으로 정하여 현 행의 겸영규제를 완화할 필요 전체 유료방송시장으로 관련시장의 범위를 획정하는 경우, 향후 위성방송과 IPTV의 시장점유율 증가와 연동하여 SO의 겸영 한도가 높아지게 되며, 이 는 SO의 겸영규제 상한이 전체 유료방송시장의 경쟁구조를 반영하여 자동 적으로 조정됨을 의미 SO에 대한 겸영규제 완화로 소수의 거대 MSO로 종합유선방송시장이 재편되는 경우, 방송프로그래밍 유통시장에서 거대 MSO 또는 거대 MSO와 PP가 결합된 MSP에 의한 경쟁제한적 행위가 우려되므로 이에 대한 대응이 필요 거대 MSO가 인기채널이 경쟁플랫폼인 위성방송과 IPTV에 송출되는 것을 막 아 플랫폼 간 경쟁을 제한할 가능성에 대응하여 프로그램 접근 규칙(Program Access Rule)의 도입 검토 새로운 플랫폼사업자에게 기존 다채널 매체 채널에 대한 접근을 법적으로 보장 MSP가 자신과 경쟁하는 PP가 수직 결합된 SO들에 채널을 확보하는 것을 막 아 PP 간 경쟁을 제한할 가능성에 대응하여 상업적 임대채널제도(Commercial Leased Access Rule)의 도입 검토 개별 PP가 SO 채널용량의 일부분을 임대하여 이용할 수 있도록 각 SO로 하 여금 가용채널 수에 따라 임대채널 용량을 지정토록 강제 3) 통신사업자에 대한 결합판매규제 완화 향후 다채널 유료방송시장의 경쟁양태는 유선전화서비스, 초고속인터넷서비스, 방송서비스를 묶어 제공하는 TPS(Triple Play Service) 혹은 QPS(TPS+이동전화서 비스)의 형태로 전개될 것으로 예상 현행 전기통신사업법은 시장지배적 사업자인 KT의 결합판매를 규제하고 있는 반면, SO들에 대해서는 그러한 규제가 적용되지 않음. 한국개발연구원 15

현재 KT는 시내전화서비스와 초고속인터넷서비스에 대해 이용약관(요금) 인 가 대상 사업자로 지정되어 있어 실질적으로 결합판매가 금지되고 있으므로, SO와 같이 전화서비스, 인터넷서비스, 방송서비스를 묶어 제공하는 것이 불 가능한 상황 따라서 SO들과 KT 간 공정경쟁을 위해 IPTV의 도입과 더불어 KT에 대한 결합 판매규제를 완화하되, 시장지배력의 전이 등 경쟁제한성 여부를 고려하여 결합 판매에 관한 세부기준 고시를 제정할 필요가 있으며, 다음의 내용들이 포함될 수 있을 것으로 판단됨. 다음의 방식에 의한 결합판매 금지: 1 순수결합 등 결합상품의 구매를 실질 적으로 강제하는 행위 금지; 2 독점 또는 실질적으로 독점적 지위에 있는 전기통신서비스와 여타의 재화, 서비스와의 결합 금지 위의 2에 해당되는 경우 다음의 조건하에 결합판매 허용: 1) 원가테스트 (imputation test) 13) 통과; 2) 여타 사업자에 대해 공정하고 동등한 결합기회 보장 14) 결합판매에 대한 규제 완화는 KT의 전화서비스, 초고속인터넷서비스와 (KT가 대주주인) 위성방송의 방송서비스의 결합판매를 가능케 하여, IPTV 외에 기존 의 위성방송에 의한 다채널유료방송시장의 경쟁 활성화 또한 기대 4. 요약 및 결론 본 연구는 방송산업을 지상파방송시장과 유료방송시장으로 나누어 그 각각에 대하여 경쟁이 지체되는 핵심적인 영역을 확인하고, 그와 관련된 규제의 정당 성을 방송의 공익성 보장 과 경쟁을 통한 사회후생의 극대화 라는 관점에서 검토한 후 개선방안을 제시 13) 결합서비스의 할인 정도에 대해 경쟁법의 약탈적 가격 의 기준을 적용하여, 결합상품의 가격에서 주상품의 가격을 제외한 부상품의 실질가격이 부상품의 장기증분원가 미만인지를 판정하여 원가 이상이면 통과. 14) 타 사업자에 대해 공정하고 동등한 결합기회를 보장하기 위한 핵심적인 변수는 합리적인 이용대가 의 산정인데, 이것이 기술적으로 매우 어렵다는 이유를 들어 일부에서는 KT의 시장지배력 전이를 제한하기 위해서는 KT가 자회사를 통해 IPTV서비스를 제공해야 한다고 주장하고 있다. 이에 대해 서는 추가적인 검토가 필요함. 16 한국개발연구원

지상파방송시장에서 KOBACO의 독점적인 지상파방송광고 판매대행과 가격규제 는 가격규제를 통한 물가상승 억제 와 같이 설정된 규제목적 자체가 비현실적 이거나 공익적 프로그램의 원활한 공급 을 위해 시청률 경쟁의 억제 라는 비 효율적인 규제수단을 제시하고 있는 등 다양한 문제를 내포하고 있음과 동시에 지상파방송시장 전체의 경쟁을 제약함으로써 다양한 비효율을 양산하고 있으므 로, 지상파방송광고시장에 경쟁을 도입하고 광고시간의 가격이 수요와 공급에 의해 결정되도록 유도 유료방송시장에서는 플랫폼 단위에서의 경쟁 지체로 인해 SO에 의한 시장지배 적 지위의 남용행위와 거래상 우월적 지위를 이용한 불공정행위가 빈번함에 비 해, 이러한 경쟁 지체와 직접적으로 관련되어 있는 지역주의 구현 이라는 정책 목표는 실현되기 어려운 것으로 판단되므로, 플랫폼 단위에서의 경쟁 활성화를 위해 IPTV의 조기 도입, 유료방송시장에서의 겸영규제 완화와 통신사업자의 결 합판매규제 완화를 추진할 필요 한국개발연구원 17

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