2020. 11. 11. 조한범 ( 통일정책연구실선임연구위원 ) 바이든행정부의외교안보정책은미국의국제적지도력발휘및동맹관계의복원을지향할것이며, 한미동맹의불확실성도상당부분해소될것으로전망된다. 바이든행정부는북한비핵화의진정성을전제로밑으로부터의준비된방식을통한단계적북 미비핵화협상을추진할것으로보인다. 바이든행정부의출범을한반도평화프로세스의기회의창으로만들기위한노력이중요하다. 조바이든 (Joseph Rbinette joe biden Jr.) 후보가승리함으로써미국외교안보정책의변화가예고되고있으며, 한반도와동아시아에대한영향도불가피하다. 바이든당선자와트럼프대통령의외교안보정책에서가장큰차이는고립주의와국제주의다. 고립주의는미국이세계질서를유지하는지도국가로서국력을소비할이유가없으며, 자국의이해관계관철에집중해야한다는노선이다. 반면국제주의는세계질서유지에미국이강대국으로서지도력을발휘해야하며, 이는자국의국익에유익하다는입장이다. 미 소양강구도의해체로인한다극화경향과중국의부상에따라미국의위상은과거에비해상대적으로축소되었으며, 트럼프대통령은미국우선주의 (America first) 를기치로대선에서승리했다. 트럼프대통령은집권후동맹과신뢰의결여, 국제기구에서미국의 [06578] 서울특별시서초구반포대로 217 통일연구원 Tel. (02) 2023-8000 l www.kinu.or.kr
역할철회, 그리고파리기후협약탈퇴등의대외정책을본격화했다는점에서고립주의적성향을보였다. 트럼프행정부에서동맹은경제적관점에서평가되었으며, 국제분쟁에서미국의개입은축소되었다. 미국우선주의는트럼프대통령본인의정치적성과주의 (Trumph first) 에가까우며, 안보와동맹의중요성을간과했다는점에서자신이속한공화당의가치와이념을반영한것으로보기도어렵다. 많은점에서트럼프대통령과공화당은탈동조화 (Decoupling) 의관계에있었다. 조지 W 부시 (George Walker Bush) 전대통령과고매케인 (John Sideny Mccain Ⅲ) 전상원의원등공화당일부는트럼프대통령을비판했으며, 틸러슨 (Rex Wayne Tillerson) 전국무장관, 매티스 (James Norman Mattis) 전국방장관, 코미 (James Brien Comey Jr.) 전 FBI 국장등다수의각료들은트럼프의노선에반대하다해임되었다. 바이든당선자는트럼프대통령의고립주의성향의외교안보정책을비판해왔으며, 지난 10월 15일 ABC 방송이필라델피아에서개최한토론회에서는트럼프대통령의미국우선주의가 외톨이미국 (America alone) 을만들었다고지적했다. 따라서바이든행정부는국제주의적외교안보정책을구사하고, 보편가치에기반을둔국제적연대를추구할개연성이크다. 바이든당선자는지난 8월민주당대선후보수락연설에서이미 동맹및우방과함께하는대통령이될것이다 라고천명했으며, 11월 8일대선승리를선언하는대국민연설에서도미국의국제적지도력을강조했다. 바이든행정부는 NATO 와의전통적협력관계회복에나설것으로보이며, 한국과일본등동맹과의연대를강화할것으로전망된다. 바이든당선자가파리기후협약재가입을우선적과업으로천명했다는점에서국제무대에서미국의책임적지위를회복하는데도주력할것으로보인다. 트럼프행정부의고립주의성향의외교안보정책과동맹관계손상의후유증을단기간에극복하기는힘들것이나바이든행정부의국제주의적지향성의강화는국제질서와외교안보환경에광범위한영향을미치게될것이다. 바이든의승리로한 미관계와한반도문제의불확실성은상당부분해소될것이다. 한미동맹의중요성이재확인될것이며, 주한미군주둔비용분담문제와주한미군의규모축소및철수가능성문제는자연스럽게해소될것이다. 트럼프대통령과바이든당선자모두중국을견제하는노선을견지하고있으며, 중국에대한경계심은미국국민의보편적정서이다. 트럼프대통령은중국에대해강경한태도를
보이면서도동맹과의협력체제구축에는소홀했다. 중국을견제하기위한오바마행정부의아시아회귀 (Pivot to Asia) 전략은트럼프행정부에서인도- 태평양전략 (Indo-Pacific Strategy) 으로진화했다는점에서동맹의중요성은오히려더커진상황이다. 바이든행정부는국제연대를통한중국견제정책을구사할것으로전망된다는점에서한미동맹의중요성을강조하게될것이다. 주한미군은북한에대한대응과아울러동아시아의안정을위한지역전력의성격을내재하고있다. 따라서한반도의중요성에비추어주한미군의대규모감군또는철수가능성은희박하다. 그러나오바마행정부에서부터해외주둔미군의전략적유연성강화를위한작업이추진되어왔다는점에서경우에따라주한미군의부분적조정가능성은남아있다. 주한미군주둔비용분담을둘러싼논란은큰문제가되지않을것이다. 바이든당선자측은이미한국이충분히비용을분담하고있으며, 미국의안보에도중요한기여를하고있다는시각을견지하고있다. 한국은유럽의 NATO 회원국과달리 GDP의 2.5% 내외의많은국방비를유지해왔으며, 일본과달리징병제를통해충분한병력을운용하고있다. 미국정치권도트럼프대통령의분담금증액요구가무리라는기류를형성하고있다. 국제연대의형성과동맹체제의강화를통해미국의외교안보적이익을증대시키려는바이든행정부의출범은한국에게기회뿐만아니라도전요인을내포하고있다. 특히바이든행정부가연합체제를구축하고 WTO 등국제기구와제도를통해중국을견제하는정책을본격화할경우한국의동참을요구할개연성이있다. 또한바이든당선자는안보를경시한트럼프대통령과다르다는점에서중국을견제하는안보협력체제의형성을가속화할경우한국의딜레마는커진다. 미국은이미미국, 일본, 호주, 인도를축으로대중국견제 4각안보협력체인쿼드 (Quad) 와이를확대한쿼드플러스에대한의중을공개화하고있다. 한국은쿼드플러스의잠재적대상국이다. 바이든행정부의출범은한국외교의시험대가될수있다. 트럼프대통령의북 미정상외교는일정한착시현상을초래했다. 트럼프대통령은 2018 년 6월사상최초로북 미정상회담을개최하고, 2019 년 6월에는비무장지대의군사분계선을넘었다. 트럼프대통령과김정은위원장은세차례만났으며, 수십차례의친서를주고받았다. 그러나북 미비핵화협상의가시적성과는도출되지않았으며, 2019년 2월하노이북 미정상회담이후북 미비핵화협상교착국면은지속되고있다.
바이든행정부가직면하게될북핵문제의현실은과거와구조적으로다르다. 북한은이미핵개발단계를넘어핵능력국가 (nuclear capable country) 의단계에진입했다. 바이든행정부가클린턴행정부의대북포용정책과오바마행정부의대북전략적인내 (Strategic Patience) 정책으로회귀할수없는이유다. 이와관련해바이든캠프의브라이언매키언 (Brien P. McKeon) 전국방부수석부차관은지난 10월연합뉴스와의인터뷰에서 바이든이트럼프대통령과매우다르지만오바마대통령도아니다. 라며 우리는 2017년 1월로돌아갈수없다는것을안다. 라고언급했다. 북핵문제는바이든행정부의외교안보정책에서도우선순위에놓이게될개연성이있다. 바이든행정부의북한비핵화정책기조는 밑으로부터 (bottom up) 의준비된협상을통한스몰딜의각단계를거친최종적으로완전한비핵화 로요약될수있을것이다. 바이든당선자는이미트럼프대통령방식의북 미정상외교는하지않겠다는의사를밝혔다. 10월 22일대선후보 TV 토론에서바이든후보는김정은위원장과만날의향이있느냐는질문에 핵이없는한반도를위해그 ( 김정은위원장 ) 가핵능력을축소하는데동의하는조건 이라고답했다. 핵이없는한반도는완전한비핵화를의미하며, 핵능력축소는스몰딜의가능성을내포하고있다. 북핵문제의복합성을고려할때이는현실적인대안이될수있으며, 특히바이든당선자는포괄적공동행동계획 (JCPOA) 을통해이란핵문제에대한합의를도출한오바마행정부의일원이었다는점을주목할필요가있다. 국제적연대를강조하는바이든당선자의경향에도불구하고북핵 4자또는 6자회담등다자협상의틀에의지할개연성은크지않다. 북한비핵화협상은이미북 미양자관계로전환했으며, 다자협상틀은보조적역할에머물개연성이있다. 바이든행정부에서도미 중전략경쟁의심화가예상된다는점에서중국의입김이강한북한비핵화다자협상틀의효용성에는한계가있다. 바이든행정부의출범은북한에게도시험대가될것이다. 북한은하노이북 미정상회담이후자력갱생형새로운길을채택했지만대북제재와코로나 19, 그리고수해로성과를도출하지못했다. 2021년 1월노동당제8차대회는북한의새로운노선과북 미비핵화협상의방향성을확인하는계기가될것이다. 바이든행정부에서북한이선택할수있는북 미비핵화협상전략은자력갱생형정면돌파전, 부분적양보를통한비핵화합의도출, 그리고도발을통한협상의견인시나리오로압축될수있다. 기존자력갱생형정면돌파전으로북 미비핵화협상의장기화에대비하는시나리오는대북제재국면에서한계가있으며중국의존도의심화라는문제가있다. 북 미협상을통해실용적
합의를도출하기위해서는하노이 +α가필요하며, 북한의추가적인양보가필요하다. 북한은하노이북 미정상회담결렬이후더이상의양보는없다는입장을견지하고있다. 바이든행정부와의비핵화협상재개가지연될경우북한이 ICBM 또는 SLBM 발사등고강도무력도발을감행할개연성은남아있다. 그러나북한경제가위기상황이며, 자칫비핵화협상자체를파국으로몰고갈가능성이있다는점에서도발카드는쉬운선택이아닐것이다. 다만바이든행정부출범이후에도한 미연합군사훈련의재개에는신중을기할필요가있다. 북한에게잘못된신호가전달될수있으며, 도발의명분으로작용할수있기때문이다. 우리의대응방안은한반도문제해결을위한코리아이니셔티브 (Korea Initiative) 의구현이다. 2018 년본격화한한반도정상외교에서한국은견인차의역할을수행했다. 북한을평창동계올림픽에참가시켜한반도평화프로세스의문을열었으며, 4.27 판문점남북정상회담으로완전한비핵화합의를도출해 6.12 싱가포르북 미정상회담을견인했다. 하노이북 미정상회담의핵심의제인영변핵단지의영구폐기의제를도출한것은 9.19 평양공동선언이었다. 2019 년 6.30 판문점북 미정상회동도트럼프대통령을서울로초청했기때문에가능한것이었다. 우선대미 당선자외교 를적극활용해야한다. 선거불복의사를내비치고있는트럼프대통령이잔여임기동안북핵문제에관심을가질가능성은희박하며, 바이든당선자의취임은내년 1월 20일이다. 선거불복의후유증과청문회등의일정을고려할때바이든행정부의새외교안보라인의형성에시간이걸릴것이다. 북 미비핵화협상팀의구성과북한과의접촉채널확보에도시간이걸린다. 따라서미국대선이후바이든당선자진영과전방위적인접촉을통해북 미비핵화협상촉진을위한 당선자외교 를강화해야할것이다. 종전선언을모티브로북 미비핵화협상을견인하는방안이적극모색될필요가있다. 김여정제1부부장은지난 7월 10일대미담화에서대북적대시정책철회와비핵화대화의재개를언급한바있으며, 종전선언은대북적대시정책철회의상징성을내포하고있다. 종전선언을평화협정이라는국제법적관점에서바라보는미국일각의우려가상존한다는점에서이를불식시키기위해바이든당선자진영과대화를확대해야한다. 종전선언은평화협정에서정치적선언차원의종전을분리해북 미비핵화협상과한반도평화프로세스의입구를형성하는의미를담고있다. 종전선언이도출되어도다시국제법적효력을지니는평화협정
이체결되어야한다. 정치적차원의종전선언이라는점에서주한미군과유엔사령부의위상에직접적영향을주지도않는다. 한국전쟁당사자인한국과중국, 미국과중국은이미수교관계이며, 남북은사실상종전선언에합의한상태다. 종전선언이도출되어도남북은다시한반도평화협정보다포괄적인남북기본협정을체결해야한다. 따라서현단계에서중요한것은북 미간종전선언이다. 실용적인비핵화합의방안의도출도필요하다. 바이든당선자측은현단계에서북한핵의비확산과고도화방지를우선목표로설정하고있다. 이는북한핵동결 (freezing) 을의미한다. 미국의독자대북제재가가중되고북한이핵능력을강화하고있는것은동결에대한합의가이루어져있지않기때문이다. 따라서미국의추가대북제재와북한의핵능력확대두차원에서동결합의를시급히도출해야할것이다. 아울러이미논의된영변핵단지폐기를실행단계로진입시키고이외지역의고농축우라늄 (HEU) 시설의폐기를설득할필요가있다. 이경우북한핵능력은현저하게축소되며이는바이든당선자측의견해와부합한다. 남북간신뢰가고양될경우북 미비핵화협상의촉진은물론한반도평화프로세스전반을견인하게된다는점에서실현가능한남북관계발전에적극나서야한다. 평화와번영의신한반도체제구축을위해서는경제공동체, 사회문화공동체, 그리고생명공동체를세축으로하는한반도생활공동체형성이필요하다. 현단계에서코로나 19사태를계기로중요성이부각된한반도생명공동체형성방안을구체화해야할것이다. 대북보건의료지원을본격화하고, 식량등상시적인도지원체제를구축해야할것이다. 문재인대통령이 9월유엔연설에서제안한동북아방역보건협력체형성을구체화하고북한을참여시키는노력도필요하다. 바이든당선자가한국계미국인들의북한고향방문추진의사를밝힌만큼이와연계한이산가족상봉방안의마련도모색되어야한다. 철도와도로의북한내현지조사와설계등현상황에서도실현가능한합의사항의이행을통해남북의신뢰를형성하는방안도강구되어야한다. 미국대선이후신정부가출범하는내년 1월까지의공백을방지하고한반도평화프로세스의동력을확보하는노력을지속해야할것이다. 바이든당선자측과협력을강화하고대북특사파견및남북정상회담개최를모색할필요가있다. 바이든행정부의출범을한반도평화프로세스의기회의창으로만들기위한코리아이니셔티브의구현에적극나설때다. ckinu 2020 이글의내용은집필자의개인적견해이며, 통일연구원의공식적견해가아님을밝힙니다.