뉴질랜드의선거제도개혁과정과성공요인 - 한국에주는시사점 The Process and Successful Factors of Electoral Reform in New Zealand - Its Implications for Korea s Electoral Reform - 저자 (Authors) 출처 (Source) 발행처 (Publisher) URL 김형철 Kim, Hyung Chul 시민과세계, 2016.7, 61-91 (31 pages) Ctizen&the World, 2016.7, 61-91 (31 pages) 참여연대참여사회연구소 http://www.dbpia.co.kr/article/node06726868 APA Style 김형철 (2016). 뉴질랜드의선거제도개혁과정과성공요인. 시민과세계, 61-91. 이용정보 (Accessed) 인제대학교 203.241.***.20 2018/03/13 18:02 (KST) 저작권안내 DBpia에서제공되는모든저작물의저작권은원저작자에게있으며, 누리미디어는각저작물의내용을보증하거나책임을지지않습니다. 그리고 DBpia에서제공되는저작물은 DBpia와구독계약을체결한기관소속이용자혹은해당저작물의개별구매자가비영리적으로만이용할수있습니다. 그러므로이에위반하여 DBpia에서제공되는저작물을복제, 전송등의방법으로무단이용하는경우관련법령에따라민, 형사상의책임을질수있습니다. Copyright Information Copyright of all literary works provided by DBpia belongs to the copyright holder(s)and Nurimedia does not guarantee contents of the literary work or assume responsibility for the same. In addition, the literary works provided by DBpia may only be used by the users affiliated to the institutions which executed a subscription agreement with DBpia or the individual purchasers of the literary work(s)for non-commercial purposes. Therefore, any person who illegally uses the literary works provided by DBpia by means of reproduction or transmission shall assume civil and criminal responsibility according to applicable laws and regulations.
시민과세계, 2016 년상반기호 ( 통권 28 호 ) [ 기획논문 ] Journal of Citizen & World 2016, Vol. 28, pp.61-91 뉴질랜드의선거제도개혁과정과성공요인 - 한국에주는시사점 김형철 * 이연구는 1위대표제 (firsr-past-the post: FPTP) 에서혼합형비례대표제 (Mixed-Member Proportional System: MMP) 로의제도개혁에성공한뉴질랜드를대상으로선거제도개혁과정과성공요인을분석하고한국에서의선거제도개혁에주는시사점을제시하는데목적이있다. 이연구는뉴질랜드선거제도개혁과정에서행위자들의역할에초점을맞춰선거제도개혁의성공요인을분석하였다. 그결과뉴질랜드선거제도개혁의성공요인은독립적이고중립적인선거제도개혁위원회, 선거제도개혁을위한시민조직과언론, 그리고국민이직접선호하는선거제도를선택할수있는국민투표를지적할수있다. 주제어 : 선거제도개혁혼합형비례대표제, 선거제도개혁을위한왕립위원회, 선거개혁연합, 국민투표 * 성공회대학교, insil87@daum.net - 61 -
시민과세계 1. 서론 이연구는 1위대표제 (Firsr-Past-the Post: FPTP) 에서혼합형비례대표제 (Mixed-Member Proportional System: MMP) 로의제도개혁에성공한뉴질랜드를대상으로선거제도개혁 ( 변화 ) 과정과성공요인을분석하고한국에서의선거제도개혁에주는시사점을제시하는데목적이있다. 특히이연구는선거제도개혁에대한시민사회의강력하고집단화된요구, 이를거부했을경우에정치적심판을받을수있다는노동당 (Labour Party) 과국민당 (National Party) 의두려움, 그리고당파적이해로부터자유롭고중립적인 선거제도개혁을위한왕립위원회 (Royal Commission on the Electoral System: 이하왕립위원회 ), 선거개혁연합 (The Electoral Reform Coalition: ERC) 그리고언론등의역할에초점을맞추고자한다. 그이유는한국에서의선거제도개혁에대한요구가높아졌음에도불구하고거대정당또는현직의원들이당파적유 불리와권력극대화라는이익을앞세워선거제도개혁에대한미온적인태도와반대의입장을보임으로써개혁이이뤄지지못하고있기때문이다. 즉, 한국에서선거제도개혁에대한요구는 2004년혼합형다수대표제 (Mixed Member Majoritarian System) 로변화된이후부터 2016년현재까지정치권뿐만아니라시민사회에서끊임없이제기되었다. 그이유는현행선거제도인혼합형다수대표제로실시된 4차례의선거결과에서알수있듯이높은선거불비례성, 정치적대표성의왜곡, 사표의증가, 그리고지역정당체계와같은문제를극복하는데실패하였기때문이다. 그럼에도불구하고선거제도의개혁은이뤄지지못하고지루한논의만이반복되고있는것이현실이다. 한국에서선거제도개혁은제20대국회의원선거를앞두고선거구획정과더불어핵심적인정치개혁의내용으로제시되었으며, 그어떤시기보다도선거제도개혁방안에대해활발한논의가진행되었다. 특히, 거대야당인더불어민주당과군소정당인정의당에서혼합형비례대표제로의선 - 62 -
김형철 / 뉴질랜드의선거제도개혁과정과성공요인 - 한국에주는시사점 거제도개혁을주장하면서선거제도개혁에대한기대를높였다. 그러나과반의석을차지하고있는새누리당의반대에부딪치면서선거제도개혁논의는난항에빠졌으며, 결국에는지역구의석과비례의석의비율과선거구획정만조정되면서일부정당과시민사회에서요구하는선거제도로의개혁은실패하고말았다. 이같은현실속에서시민사회의요구에반응하고당파적이익과이해로부터자유로운중립적인기구가제안한국민투표를통해선거제도의개혁을성공한뉴질랜드의사례는한국에서의선거제도개혁을위해무엇을준비할것인가그리고어떠한경로를통해이룰것인가에대한하나의모델을제시한다고할수있다. 즉, 국민들의요구에도불구하고거대정당들의당파적이익때문에선거제도개혁이지체되고있는한국의현실을고려했을때, 뉴질랜드의선거제도개혁경로는한국에서선거제도개혁을위해 무엇을, 어떻게할것인가 라는물음에대한하나의해답을던져주고있다. 이에이연구는뉴질랜드의선거제도개혁과정과성공요인을분석하여한국의선거제도개혁에주는시사점을제시하고자한다. 이를위해 2장에서는선거제도개혁과관련된이론적배경과기존연구를검토하고, 3 장에서는뉴질랜드의선거제도개혁의과정과성공요인을정치사회적국면을중심으로분석하고자한다. 4장에서는뉴질랜드의선거제도개혁사례가한국에주는시사점을제시하고자한다. 2. 이론적배경과기존연구의검토 일반적으로선거제도개혁과정은거대정당들의당파적이해가충돌하면서지저분하고도혼란스러운과정으로평가되고있다 (Norris 1995, 4). 그럼에도불구하고민주주의국가에서선거제도를개혁하는이유는선거 - 63 -
시민과세계 제도가 민주정치를규정하는가장강력한조정수단 (Sartori 1994) 이며, 새로운민주주의국가뿐만아니라오래된민주주의국가에서민주화를완결하는과정 (Norris 1995, 7) 이기때문이다. 즉, 민주주의를 사회적갈등을조정하는메카니즘 이라는립셋 (Lipset 1959) 의정의에동의할때, 선거제도는사회에존재하는다양한세력이정치적으로대표할수있는기회를제공하고공정한경쟁을통해갈등을조정하는중요한수단이다. 따라서민주주의질적발전을원하는민주주의국가에서선거제도의개혁에대한논의와시도가지속적으로발견되고있다. 그러나선거제도의개혁이성공한사례는절반에도못미치고있다 ( 장선화 2013, 35). 이렇듯선거제도개혁이어려운이유는친숙함이안정성을낳는다는변치않는원칙 (Taagepera and Shugart 1989, 218) 이작동하기때문이다. 즉, 현행선거제도로부터이익을얻는정당이나현역의원들은 자기본존의철칙 ( 최태욱 2012, 279) 에의해친숙하지않으며결과에대한예측가능성이낮은새로운선거제도로의개혁을원하지않는다. 그러나뉴질랜드는친숙하지도않은그리고거대정당의자기이익을보존할가능성이불확실한선거제도로개혁이이루어졌다. 즉, 뉴질랜드의거대정당인국민당과노동당은 1위대표제의유지를통해안정적인의석확보와집권이라는이익을극대화할수있었음에도불구하고혼합형비례대표제로의개혁을받아들였다. 그렇다면왜국민당과노동당은자신들의자기이익을보존할수없는선거제도를채택할수밖에없었는가? 즉, 선거제도개혁의성공에영향을준요인은무엇인가? 이에대한적실성있는설명은슈가트 (Shugart 2001) 의내재적요인 (inherent factors) 과의존적요인 (contingent factors) 이선거제도의개혁을이끈다는주장이다. 내재적요인은존재하는선행조건으로서극단적인선거제도의문제점과결과로서선거제도의체계적실패를의미하며, 의존적요인은정치인들이선거제도개혁을받아들이게하는정치적사건과이익을의미한다. 의존적요인은결과의존적요인과행위의존적요인으로 - 64 -
김형철 / 뉴질랜드의선거제도개혁과정과성공요인 - 한국에주는시사점 구분되는데, 결과의존적요인은주요정치행위자가개혁을통해이전보다더나은상태가될것이라고믿는것이며, 행위의존적요인은개혁을막을경우선거에서심판받을것이라는두려움때문에선거제도개혁을지지하게된다는것이다 (Shugart and Wattenberg 2001, 571-572). 즉, 뉴질랜드의선거제도개혁이성공한이유는정치행위자들이선거제도개혁을통한공직추구 (office-seeking), 정책추구 (policy-seeking) 또는개인적이익과같은자기이익의극대화 (Benoit 2004, 367-368) 보다는 1위대표제가발생시킨선거불비례성과책임정치의실패라는내재적요인, 그리고어떤정당도감히개혁을저지하는것으로비춰지는것을감내할용기가없었던행위의존적요인때문이다 (Denemark 2001; Shugart and Wattenberg 2001). 한국에서뉴질랜드선거제도개혁에대한연구는매우빈약하다. 그리고이들연구의대부분은한국의현행선거제도의대안을제시하기위해선거제도개혁의목적과정치적결과에초점을맞추고있다. 즉, 비교론적시각에서선거제도개혁이어떠한정치적결과를가져왔는지를분석하는연구 ( 김형철 2007; 박경미 2011) 와뉴질랜드만을대상으로선거제도개혁의배경, 과정, 그리고정치적변화및결과를분석한연구 ( 강원택 2000; 김형철 2010; 성장환 2004) 가있다. 이들연구는선거제도개혁의배경과목적이무엇인지그리고변화된선거제도가개혁의목적을성취하였는지를분석하고있다. 그리고이들연구는뉴질랜드의선거제도개혁과정을다루고는있지만분석적이기보다는서술하는수준에서제시하고있다는한계를갖는다. 반면비교론적시각에서제도개혁의조건과장선화의연구 (2013) 는선거제도개혁이성공할수있었던조건과경로를제시하고있다. 그녀의연구는제도개혁의조건으로소수정당과사회내개혁세력의제도개혁요구, 제도개혁의유인과능력을갖춘정당의협력, 그리고제도유지의균형을무너뜨리는정치적국면을제시하고중립적인법적 공적권위체의존재를성공조건으로제시하고있다. 그리고뉴질랜드의선거제도개 - 65 -
시민과세계 혁경로를아래로부터의개혁을요구하는사회세력과위로부터개혁연합세력간연합 ( 장선화 2013, 36) 에의한것으로특징짓고있다. 또다른연구로는선거제도개혁의성공에있어정치기업가의역할을강조한최태욱의연구 (2012) 가있다. 그는선거제도개혁에대한시민사회의요구가강하다고하더라도이를의제화하고추진할수있는주요행위자로서정치기업가가중요함을지적한다. 이들연구의대부분은뉴질랜드가선거제도를왜개혁하였는가를이해하는데도움이되지만개혁과정에대한분석적인설명이부족하다는점이지적될수있다. 즉, 한국이처해있는정치적문제를해결하기위해어떠한선거제도로변화해야한다는정보를제공하지만 어떻게 라는선거제도개혁의과정과경로에대한설명을하지못하고있다. 새로운선거제도의채택은신중하게계획된헌법적공학의결과가아니라여러정치적타협의결과이기때문에개혁과정에대한이해와더불어개혁논의에참여한행위자들의서로다른역할에관심을가지고논쟁의여러단계를분석할필요가있다 (Rahat 2008, 26). 따라서이연구는뉴질랜드의선거제도개혁을이루는데있어주요행위자들의역할을중심으로개혁과정과경로의특징을추적할수있는분석틀을제시하고자한다. 일반적으로뉴질랜드의선거제도개혁경로는엘리트와대중사이의상호작용에의한것으로특징짓는다 (Renwick 2010; 장선화 2013). 즉, 뉴질랜드선거제도개혁은기존선거결과가매우이례적이었고또한정치체제를좀더책임성있게만들고싶은열망이있었기에가능하였으며, 1위대표제의수혜자였던국민당과노동당이선거제도개혁을막을경우선거에서심판받을것이라는두려움이결합되어성공할수있었다. 그리고선거제도개혁의필요성과방안을연구하고제시한왕립위원회와이를여론화한언론이중요한역할을담당하였다 ( 김형철 2010; 장선화 2013; 최태욱 2012). 이같은행위자들의행위는정치사회적국면에따라다른양상을보이게되며, 행위자들의제도개혁에대한목적 - 66 -
김형철 / 뉴질랜드의선거제도개혁과정과성공요인 - 한국에주는시사점 의식적행위와정치사회적국면이조응할때제도개혁은성공할수있다. 따라서정치사회적국면이라는특정시점하에서각행위자들이선거제도개혁에대해어떠한태도와역할을수행하였는지를분석하고자한다. 뉴질랜드의선거제도개혁을위한정치사회적국면은크게세가지로구분될수있다. 제1국면은선거제도개혁의의제화시기로서 1930년이후처음으로제3 정당의등장과적은득표율로과반의석을차지한 1954년부터왕립위원회가구성되어대안적선거제도도입의필요성을제안하는보고서를제출한 1986년까지로선거제도개혁의필요성이정치권에서정치적의제로제시되는시기이다. 그리고제2 국면은정치권과시민사회가선거제도개혁을위한공론화와조직적운동을전개하는 1986년부터 1996년까지의시기로서제1 차와제2 차국민투표가이루어지고새로운선거제도하에서의회선거가실시된시기까지이다. 따라서이연구는두가지국면을통해선거제도개혁이성공할수있었던조건이무엇이었는지를분석하고자한다. 3. 뉴질랜드혼합형비례대표제와의원선거결과의특징 1) 뉴질랜드혼합형비례대표제의특징영국의다수제민주주의 (westminster democracy) 전통을이어받은뉴질랜드는 1995년혼합형비례대표제로의선거법이개정되기전까지 1위대표제의대표적인국가였다. 그리고 1위대표제는좌- 우이념균열을중심으로한중도우파인국민당과중도좌파인노동당간권력교체가이루어지는안정된양당제를유지하여왔다. - 67 -
시민과세계 < 표 1> 1위대표제하의뉴질랜드의원선거결과 (1981-1993) 연도 ( 총의석수 ) 국민당 노동당 제3 당 제4 당 국민당 + 노동당득표합 ( 의석수 ) 1978(92석 ) 39.8(51) 40.4(40) 16.1(1) - 80.2(91) 1981(92석 ) 38.8(47) 39.0(43) 20.7(2) - 77.8(90) 1984(95석 ) 35.9(37) 43.0(56) 7.6(2) - 78.9(93) 1987(97석 ) 44.0(40) 48.0(57) - - 92.0(97) 1990(97석 ) 47.8(67) 35.1(29) 5.2(1) - 82.9(96) 1993(99석 ) 35.1(50) 34.7(45) 18.2(2) 8.4(2) 69.8(95) 출처 : Electoral Commission( 검색일 2016/5/27). 1위대표제하에서의뉴질랜드선거결과의특징은첫째, 제조된과반수 (manufactured majority) 에의해득표율이 50% 를넘지못해도의석수는과반의석을획득해단일정당정부를구성할수있다는점이다. 특히 1954년, 1963년, 1978년그리고 1981년의원선거는노동당보다낮은득표율을획득한국민당이과반의석을차지하여단일정당정부를구성하는문제가발생하였다. 둘째, 득표율과의석율사이의불비례성이높다는점이다. 1981 년부터 1993년까지뉴질랜드의선거불비례성은 15.0으로서영국과유사하게매우높은득표- 의석간불비례성이보이고있다 ( 김형철 2010, 125). 1) 1978년과 1981년선거에서사회신용당 (Social Credit) 은각각 16.1% 와 20.7% 라는높은득표율에도불구하고의석수는 1978년에 1석그리고 1981년에 2석만을획득하였다. 이후 1990년에는신노동당 (New Labour) 은 5.2% 의득표에 1석을획득하였으며, 1993년선거에서는동맹당 (Alliance) 이 18.2%, 그리고뉴질랜드제일당이 8.4% 의득표율에도불구하고각각 2석을획득하는불비례성이나타났다. 2) 마지막으로국민당과노동당에대한유권자의 1) 선거불비례성지수는갤러허의불비례성지수를이용하였으며공식은다음과같다. 선거불비례성 (LSq) = 1/2 (V i-s i) 2-68 -
김형철 / 뉴질랜드의선거제도개혁과정과성공요인 - 한국에주는시사점 지지율이하락하는현상을지적할수있다. 뉴질랜드는거대정당인국민당과노동당의득표율합이 1970년대말까지평균 91.4% 였으나, 1981년선거부터 1993년선거까지양당의득표율합은평균 80.3% 로 11.1%p 하락하였다 ( 김형철 2010, 109 참조 ). 이같은유권자의이탈현상은국민당과노동당에대한신뢰하락과새로운가치와이슈를대표할수있는정당의등장을요구함을의미하는것이다. 이러한 1위대표제에따른선거결과의특징은선거제도의개혁에대한필요성을정치권뿐만아니라시민사회에확산시키는주요한원인이며, 이같은문제점을극복하는것이선거제도개혁의주요한목적으로제시되었다. 즉, 뉴질랜드에서선거제도개혁의목적은권력집중의특징이나타나는다수제민주주의의문제점인단일정당정부에의한선거독재, 1위대표제의정치적효과인득표- 의석간불비례성과정치불신의극복이었다. 뉴질랜드는선거제도변화에대한국민의의사를묻는국민투표를 1992년과 1993년에실시한후그결과를토대로하여 1995년의회에서혼합형비례대표제로선거제도를개혁하였다. 뉴질랜드가채택한새로운선거제도는독일이실행하고있는혼합형비례대표제와유사하지만몇가지방식에있어차이를보이고있다. 즉, 선거제도를특징짓는요소인지역대표의석과비례대표의석비율, 정당명부의작성범위, 의석배분방식그리고봉쇄조항에있어차이를보이고있다 ( 김형철 2010, 116-118). 첫째, 뉴질랜드의총의석수는 99석 (95석 + 마오리특별선거구 4석 ) 에서 120석 (115석 + 마오리특별선거구 5석 ) 으로증가하였으며, 지역구의석과비례대표의석수는각각 65석과 55석이다. 지역구의석 65석중 60석은일반선거구의후보자투표방식을통해선출하고 5석은마오리족을위한특별선거구에서선출한다. 그리고나머지 55석은각정당이작성한정당명부 2) 이같은투표- 의석간의불비례성은군소정당을제대로대변해주지못함으로써유권자의선호도의왜곡 (Heywood 2006, 439) 과심각한 민주성의결핍 현상 (Lijphart 1999, 134) 을결과하였다. - 69 -
시민과세계 의순서에따라후보자를선출한다. 이후선거구조정이이루어지면서지역구의석수의증가와비례대표의석의감소현상이나타나고있다. 먼저 1999년선거에서마오리족을위한특별선거구는 1석이늘어 6석이되고일반선거구도 1석이증가함으로써비례대표의석은 53석으로감소하였다. 그리고 2002년에도마오리족을위한특별선거구가 1석이증가하여총 7 석이되었으며, 그로인해지역구의석수는 68석, 비례대표의석은 52석이되었다. 또한 2011년에는지역구의석수가 70석으로증가하였으며, 비례대표의석수는 50석으로줄었으며, 2014년선거에서는지역구의석수가 71석그리고비례대표의석은 49석이되었다. 둘째, 정당명부의작성은전국단위로작성되어진다는점에서주단위로명부가작성되는독일과차이를보이고있다. 뉴질랜드와독일의정당명부작성에있어유사점은지역구후보와비례대표후보로중복출마가가능하다는점이다. 또다른유사점으로초과의석이인정된다는점이다. 뉴질랜드에서초과의석이발생했던선거는 2005년과 2008년두번의선거로서 2005년에는 1석이늘어 121석이되었으며, 2008년에는 2석이늘어 122석이되었다. 그리고 2011년선거와 2014년선거에서는각각 1석의초과의석이발생하였다. 이렇듯초과의석이발생하지않거나적게발생하는이유는비례선거구의크기가전국단위이기때문이다 ( 강원택 2000, 86; 김영태 2002, 213). 3) 즉, 초과의석은어떤블록또는권역에서의투표율이전체선거구의평균치보다현저히낮거나혹은어떤정당이특정지역의집중화된소수의지지를획득할때발생한다 (Dieter Nohlen 1994, 187). 이러한상황은특정지역에기초한정당이존재하며, 비례선거구를블록또는권역별로할당하여비례대표를선출할때, 그리고비례대표의의석보다지역선거구의의석이차지하는비율이높을수록발생할가능성이높다. 뉴질랜드는이러한점으로부터자유롭기때문에초과의석의문제가 3) 초과의석의발생원인과관련하여또다른이유는유권자들의분할투표 (spilt voting) 와관련이있다. - 70 -
김형철 / 뉴질랜드의선거제도개혁과정과성공요인 - 한국에주는시사점 심각한제도의한계로나타나지않는다. 셋째, 소수정당의난립을방지할수있는방법으로써비례대표를위한의석배정의진입문턱은 1석이상의지역구의석을획득한정당또는전국적인수준에서정당득표율이 5% 이상획득한정당으로제한하고있다. 마지막으로뉴질랜드의의석배분방식은독일과달리상대적으로소수당에게유리한생- 라그 (Sainte-Langu) 방식을통해이루어진다. 생-라그방식은홀수정수의서수순으로 1, 3, 5, 7 등을사용하는방식으로매우비례성이강하고대정당이나군소정당모두공평한방법으로의석을할당한다. 이방식은정당별로득표수를분류한다음, 각정당의득표수를 1, 3, 5, 7 등의분모순으로각기나누어서여기서나오는상수의크기에따라전체순위를정하는방식이다. 의석의배분은이순위에서의최고상수에의해이루어진다 ( 안순철 2000). 이러한방식은독일에서보이는부정적득표효과 (negatives Stimmgewicht) 의문제를최소화시키고있다 ( 김영태 2002, 213). 2) 혼합형비례대표제의정치적결과혼합형비례대표제로실시된 1996년부터 2014년까지총 7번의선거결과가이루어졌다. 이같은 7번의선거결과에서나타난공통된특징은앞서언급한선거제도개혁의목표가성취되었다는것이다. 먼저단일정당정부에의한선거독재 (elective dictatorship) 의문제를해결하였다. 선거독재란주로다수제민주주의에서발생하는현상으로서입법권력과집행권력이하나의정당에게집중되고막강한권력을가진단일정당정부가국민의선호를무시한채독선과독주의정치를행하는것을의미한다. 뉴질랜드에서이러한선거독재는 1970년대중반부터 1990년대중반까지국민당정부와노동당정부의신자유주의정책에서잘드러나고있다. 4) 즉, 단일정당정부는안정적인승자독식적권력에의해정책의 4) 이에관한자세한설명은후술하였음. - 71 -
시민과세계 < 표 2> 혼합형비례대표제하의뉴질랜드의의원선거결과 (1996-2014) 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 National 33.8 30.5 20.9 39.1 44.9 (44) (39) (27) (48) (58) Labour 28.2 38.7 41.3 41.1 34.0 (37) (49) (52) (50) (43) Green - 5.2 7.0 5.3 6.7 (7) (9) (6) (9) ACT 6.1 7.0 7.1 1.5 3.7 (8) (9) (9) (2) (5) Maori - - - 2.1 2.4 (4) (5) NZ First 13.4 4.3 10.4 5.7 4.1 (17) (5) (13) (7) (0) Progressive - - 1.7 1.2 0.9 (2) (1) (1) United Future 0.9 0.5 6.7 2.7 0.9 (1) (1) (8) (3) (1) Alliance 10.1 7.7 1.3 0.1 - (13) (10) (0) (0) Mana - - - - - 총득표율 100 100 100 100 100 ( 총의석수 ) (120) (120) (120) (121) (122) 출처 : Electoral Commission( 검색일 2016/5/27). 47.3 (59) 47.0 (60) 27.4 25.1 (34) (32) 11.0 10.7 (14) (14) 1.0 0.7 (1) (1) 1.4 1.32 (3) (2) 6.5 8.7 (8) (11) - - 0.6 0.22 (1) (1) - - 1.1 (1) - 100 100 (121) (121) 수립및집행과정에서집권당, 특히집권당의지도부로하여금여론과무관하게정책을수행하는독선과독단의문제를부각시켰다 ( 최태욱 2012, 281). - 72 -
김형철 / 뉴질랜드의선거제도개혁과정과성공요인 - 한국에주는시사점 < 표 3> 1996 년이후연립정부의구성정당과신임및지지정당 연립정부 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 제1당 National Labour Labour Labour National National (44) (49) (52) (50) (58) (59) Maori (3) 연정 ACT NZ First Alliance Progressive Progressive ACT 파트너 (1) (17) (10) (2) (1) (5) 정당 United Future (1) United Future United (3) United 신임및 Green Future NZ First Future 지지정당 (7) (8) (7) (1) Green (6) 다수소수소수소수다수다수내각유형내각내각내각내각내각내각출처 : http://en.wikipedia.org/wiki/elections_in_new_zealand( 검색일 2016/5/27) 구성 National (60) Maori (2) ACT (1) United Future (1) 다수내각 그러나혼합형비례대표제로실시한 1996년선거이후뉴질랜드의정당체계는다당제를형성하였으며, 어떠한정당도과반의석을넘지못함으로써정당들간연합에기초한연립정부를구성하게되었다. 즉, 연립정부는거대한 1당의독주와독선을견제할수있을뿐만아니라다양한사회집단의이해와요구를정책에반영할수있다는점에서선거독재의극복과국민들의선호에민감하게반응하는정치를가능하게하였다. 선거제도개혁이후선거결과에의해형성된연립정부의특성은국민당과노동당을중심으로이념적 정책적거리에따라연립정부가형성되 - 73 -
시민과세계 며, 국민당은다수내각을그리고노동당은소수내각을구성하고있다는점이다. 국민당은정당연합을통해총의석의과반이상의의석을확보함으로써다수내각을구성하고있으나, 노동당의연립정부는총의석의과반수를획득하지못하였음에도불구하고내각에참여하지않은군소정당들녹색당, 미래연합, 뉴질랜드제1당의신임과지지를얻어정부를구성하고있다는점이다. 즉, 혼합형비례대표제의실시이후군소정당의영향력은연립정부의참여또는신임과지지를통해국민당과노동당의정책을견제하거나두정당사이에서균형자역할을수행하고있다. 또한연립정부로의변화는승자독식적정책결정에서타협과합의에기초한정책결정으로의변화를가져왔다 ( 김형철 2010, 127). 다음으로선거제도개혁이후에뉴질랜드의선거결과는소수집단의정치적대표성을향상하였으며, 투표- 의석간불비례성도상당히낮추었다. 먼저소수집단의정치적대표성향상과관련하여여성과인종의의회진출현황을정리한성장환 (2004) 은비례대표명부작성때소외되어왔던집단의대표를많이포함시켜다양한집단들의의회진출이증가하였다고지적하고있다 (2004, 13). < 표 4> 여성및소수인종집단의의회진출현황 (1987~2002) 1987 1990 1993 1996 1999 2002 여성 14(14.4%) 16(16.5%) 21(21.2%) 35(29.2%) 37(30.8%) 34(28.3%) 마오리 4(0.4%) 5(5.1%) 7(7.1%) 16(13.3%) 16(13.3%) 19(15.8%) 태평양계 1(1.0%) 3(2.5%) 3(2.5%) 3(2.5%) 아시안계 1(0.8%) 1(0.8%) 2(1.7%) 출처 : 성장환 (2004), 14쪽. 또한새로운선거제도는새로운가치와이슈에대한적응성을더향상시키고있음을알수있다 ( 김형철 2010, 126). 즉, 1위대표제하에서환경 - 74 -
김형철 / 뉴질랜드의선거제도개혁과정과성공요인 - 한국에주는시사점 적가치를강조했던가치당 (Values) 은 2.4% 의득표율을획득하는데그쳤지만, 혼합형비례대표제로의선거제도개혁이후환경정당인녹색당 (Greens) 은 1999년이후 3번의선거에서 5% 이상의득표율과의석율을획득함으로써환경적가치를강조하는사회집단의정치적이해를정치적으로대표하게되었다. 이와같은소수집단의이해와요구그리고새로운가치와이슈에대한적응력의향상은뉴질랜드정당정치의지속성과안정성을가져오는중요한요인이라할수있다. 뉴질랜드의선거불비례성은혼합형비례대표제의실시와더불어뚜렷한감소효과를보이고있다. 선거불비례성을득표율과의석율의차이 ( 보너스율 ) 를통해살펴보면 < 표 5> 와같다. 1위대표제가실시된 1981년부터 1993년까지주요정당의보너스율을살펴보면, 국민당과노동당은평균보너스율이 10.0% 이며, 노동당은 8.1% 였으며, 군소정당인사회신용당은 -11.5% 그리고진보당 ( 신노동당 ) 은 -5.29% 였다. 이는 1위대표제가거대정당을과다대표하는반면에군소정당은과소대표하고있음을의미하다. 그러나혼합형비례대표제로선거제도가개혁된이후인 1996년부터 2014년까지각정당의보너스율을살펴보면, 거대정당의보너스율이많이낮아졌으며, 군소정당도보너스율의혜택을받고있음을확인할수있다. 즉, 국민당의보너스율은 1.9% 이고노동당의보너스율은 1.5% 로나타났으며, 군소정당인마오리 (1.1%), 녹색당 (0.5%), 사회신용당 (0.7%), 뉴질랜드제일당 (0.3%), ACT(0.3%) 그리고미래연합 (0.1%) 순이다. 반면진보당 (-0.1%) 과 Mana(-0.3%) 는과소대표되고있다. 이같은결과는선거불비례성이상당히줄어들었음과동시에사표가크게줄어들었음을의미하는것이다. 지금까지살펴본뉴질랜드의회의원선거의결과에따르면, 1위대표제에서혼합형비례대표제로의선거제도개혁은거대정당인국민당과노동당의우위성이약화되는경향과더불어군소정당의영향력이강화되는경향을가져왔다. 이러한경향은혼합형비례대표제를실시하지않아도충분히예상할수있었던결과이다. 그럼에도불구하고 1위대표제의최대 - 75 -
시민과세계 < 표 5> 뉴질랜드각정당의보너스율 (1981-2014) 년도국민당노동당사회신용당 1981 12.29 7.74-18.53 1984 3.05 15.95-5.49 1987-2.76 10.76-5.7 뉴질랜드진보당녹색당제일당마오리 ACT 미래연합 Mana 1990 21.99-4.89-4.2 1993 15.41 10.75-16.18-6.38 1996 2.87 2.63 0.73 0.77 0.57-0.07 1999 2 2.13 0.63 0.63-0.13 0.5 0.33 2002 1.6 2.03 0.5 0.43 0.4-0.03 2005 0.22 0.57-0.34 0.07 1.18 0.14-0.19 2008 2.61 1.26-0.09 0.66 1.71 0.45-0.05 2011 2.28-1.03 0.51 0.02 1.05-0.24 0.23-0.25 2014 1.72 2.97 0.87 0.43 0.33 0.14 0.61 수혜정당이었던국민당과노동당은왜선거제도개혁을적극적으로막지못하고동의하였는가? 즉, 어떻게뉴질랜드는선거제도개혁에성공하였는가? 이에대해다음절에서선거제도개혁논의가이루어진과정을정치사회적국면을중심으로논의하고자한다. 4. 뉴질랜드의선거제도개혁과정과성공조건 1) 제1국면 : 선거제도개혁의정치의제화시기 (1954년-1985년) 뉴질랜드의선거제도개혁은오랜과정을거쳐이루어진결과라고할수있다. 국민당과노동당의안정적인양당체제를유지하던뉴질랜드는 1954년사회신용당 (Social Credit) 의창당이후군소정당들의등장과제3 당 - 76 -
김형철 / 뉴질랜드의선거제도개혁과정과성공요인 - 한국에주는시사점 에대한지지율이꾸준히증가하였으며, 이는선거제도개혁에대한논의를불러일으켰다. 즉, 사회신용당은 1954년에 11.1% 의득표율을획득하였으며, 그후 1966년에는 14.5% 를득표하여 1개의의석을획득하였다. 그리고 1978년과 1981년선거에서는사회신용당이각각 16.1% 와 20.7% 라는높은득표율에도불구하고의석수는 1978년에 1석그리고 1981년에 2석만을획득하였다. 특히, 1993년에는군소정당들의득표율합이 30.2% 였지만군소정당들의의석율은 4.04% 로군소정당의과소대표현상이심화되었다. 이러한 1위대표제의높은선거불비례성과군소정당의과소대표에대한문제점은선거제도에대한군소정당및유권자의불만을높이는원인이되었다 (Banducci, Donovan and Karp 1999, 537). < 표 6> 제1국면에서의선거제도개혁주요사건 선거제도개혁주요사건 1954 1930년이후 10% 이상의득표율을얻은제3 정당의등장 1966 제3정당인사회신용당의의석획득 (1석) 1972 노동당의총선승리와가치당의형성 1974 제1차오일파동과경제불안 1975 멀둔 (Muldoon) 의국민당정부 1978 노동당보다득표율이낮은국민당이과반수의석차지 1979 파머 (G. Palmer) 의 굴레풀린권력? (Unbridled Power?) 출판 1981 노동당보다득표율이낮은국민당이과반수의석차지 1984 노동당정부형성 1985-86 선거제도개혁을위한왕립위원회구성 1986 왕립위원회의보고서제출과노동당정부와노동당의원들의거부 출처 : Jack Vowles(1995), 97. 수정 - 77 -
시민과세계 또한 1위대표제의혜택을받고있던노동당은 1954년선거에서 44.2% 로가장높은득표율을받았음에도불구하고국민당이획득한의석수 (45 석 ) 보다적은 35석을얻어집권에실패하였다. 이러한현상은 1963년선거와 1978년과 1981년선거에서도반복되어나타났다. 즉, 1963년선거에서노동당은보수당에게득표율에있어 0.9% 로앞섰으나 10석적은의석수를보였다. 그리고 1978년선거의경우, 노동당은 40.4%, 국민당은 39.8% 의득표율을획득하였다. 그러나국민당은 11석많은의석수를획득함으로써집권하게된다. 1981년선거에서도노동당은 39%, 국민당은 38.8% 의득표율을보이고있는데국민당이 2석많은의석수를가짐으로써노동당은집권에실패하게되었다. 이러한선거결과는거대정당중하나인노동당이선거제도의개혁에대한필요성을제기하는계기가되었으며, 또한거대정당을중심으로선거제도개혁에대한본격적인논쟁을불러일으켰다. 이와더불어양당의비대중적개혁, 즉국민의요구에부응하지못한정책과경제실정은정치에대한실망과불신을높였으며, 국민들은정치개혁의구체적내용으로선거제도개혁을요구하게되었다. 국민당의멀둔 (R. Muldoon) 정부는 1975년 1차오일파동에의한경제불안을극복하기위해케인즈주의적인국가개입정책을추진하였다. 이정책은좌파적경제정책으로서전통적인국민당지지자들의불만을가져왔으며정당의이념적정체성과정반대의정책을추진한것에대한국민의불신이높아졌다. 이러한정책의실패는 1984년에집권한노동당에서도나타났다. 즉, 노동당은 1975년이후국민당의국가개입정책과통제적경제운영그리고재정적자등의문제점을해결하기위한방안으로신자유주의적경제정책을추진하였다. 이러한경제정책은노동당지지자들로부터비판을받게되었으며유권자의요구와여론을무시한정치에대한국민들의불신이높아졌다. 따라서정치개혁에대한국민의목소리가높아졌으며, 구체적인정치개혁의대상으로선거제도가떠올랐다. - 78 -
김형철 / 뉴질랜드의선거제도개혁과정과성공요인 - 한국에주는시사점 이과정에서선거제도개혁문제를공론화한사람은제프리파머 (G. Palmer) 였으며, 그는비례대표제의도입에대한필요성을강하게제기하였다. 그는 1979년에 굴레풀린권력? (Unbridled Power?) 라는저서에서의회에대한행정부의압도적힘의우위를뉴질랜드민주주의의핵심문제로지적하고, 행정부에대한의회의기능을강화하기위해서는선거제도의개혁과이를통해단일정당정부를제조해내는양당제를혁파해야한다고주장했다 ( 최태욱 2012, 283). 그의주장은정치권뿐만아니라시민사회에서반향을일으키며 1위대표제의개혁을주요한정치적의제로발전시켰다. 1984년에노동당은주요선거공약으로선거제도개혁을제시하였으며, 선거에서승리하여집권하게된다. 그리고 1985년에 1위대표제에대한재검토를위한 선거제도개혁을위한왕립위원회 를구성하였다. 왕립위원회는노동당정부가선거제도개혁과관련된전반적사항에대해연구 조사할권한을부여한중립적인기구로서당시부수상이면서법무장관이었던파머를중심으로운영되었다. 파머는당이나의원들의개인적이해관계보다는개혁을더중시했으므로왕립위원회에상당한권한을위임하고그구성원들도유능하고공정한인물들로엄선했다 ( 최태욱 2012, 289; 재인용 Nagel 1994, 526). 이같은혁신적인선거제도개혁을위한위원회의구성은노동당의원들대다수가거대정당에게유리한 1위대표제의전면개혁에반대했음에도불구하고전면적인선거제도개혁에대한논의를의제화하는데매우중요한역할을수행하였다. 즉, 이위원회는기본적으로혼합형비례대표제가 1위대표제보다높은정치적통합, 더많은효과적인정당의증가와유권자들의만족도의증가를가져옴으로써민주주의를향상시킬것이라고주장하였다 (Banducci, Donovan and Karp 1999, 538). 왕립위원회는 1986년에연구보고서를노동당에제출한다. 그연구보고서의주요내용은혼합형비례대표제로의선거제도변화와이를위해 - 79 -
시민과세계 1990년국민투표를하자는것이었다. 그러나노동당정부와노동당의다수의원들은이를거부하였다. 그들은선거제도의전면적인개혁을의도하지않았기때문이다. 그이유는 1위대표제가거대정당에유리하기에선거제도의전면적개혁보다는편향성을교정할수있는부분적인제도적보완을원하였기때문이다 ( 강원택 2000, 78). 즉, 노동당정부및노동당다수의원들의당파적고려와개인적이해관계는전면적인선거제도개혁을가로막고있었다. 2) 제2국면 : 선거제도개혁을위한공론화와조직적운동 (1986년-1995년) 뉴질랜드의선거제도개혁에있어제2국면은 1986년왕립위원회의제안이집권당인노동당에의해거부된시기부터국민투표를통해혼합형비례대표제가결정되고혼합형비례대표제를핵심으로하는관련선거법이개정되는시기까지이다. < 표 7> 제2국면에서의선거제도개혁주요사건 선거제도개혁주요사건 1986 선거개혁연합 (Electoral Reform Coalition) 의형성 1987 노동당의랭 (D. Lange) 수상이선거개혁을위한국민투표약속 1989 선거개혁을위한국민투표약속철회 1990 국민당의국민투표약속및볼거 (J. Bolger) 의국민당정부 1992 1차국민투표실시 1993 2차국민투표실시 1995 혼합형비례대표제를핵심으로하는관련선거법개정 1996 새로운선거제도에의한총선거실시 2011 혼합형비례대표제대한국민투표실시 출처 : Jack Vowles(1995), 97. 수정 - 80 -
김형철 / 뉴질랜드의선거제도개혁과정과성공요인 - 한국에주는시사점 이국면에선노동당이왕립위원회의제안을거부하자시민사회를중심으로전면적인선거제도개혁에대한요구의분출과조직적인운동이이루어지게된다. 그대표적인시민조직이선거제도개혁을위한선거개혁연합이다. 이조직은왕립위원회의보고서가발표되기전에형성되었으며, 발표후엔혼합형비례대표제로의개혁과 1987년국민투표의실시를목표로활동하였다. 이조직은선거제도개혁을원하는다수의시민사회조직과정당들이참여하였다. 즉, 여성들의선거로비 (Women's Electoral Lobby), 노동조합협의회 (Council of Trade Unions), 공무원연합 (Public Servants Association), 녹색당, 사회신용당, 국민당, 노동당등의당원들로구성되었다. 특히선거개혁연합은 1위대표제의문제점인사표발생, 선거불비례성등에관한광범위한인식적공유와함께선거제도개혁의방향이무엇인지를공론화하고확산시키는역할을수행하였다 ( 최태욱, 프레시안 2009년 8월 2일 ). 이들의조직적활동은 1987년의회선거와겹치면서선거제도개혁에대한논의를활성화시켰다. 이과정에서노동당총리인데이비드랭 (David Lange) 이 TV와의인터뷰에서선거제도개혁문제를국민투표에붙이겠다는실언을함으로써다시금선거제도개혁에대한문제를정치적으로쟁점화하였다. 그러나랭의노동당은집권후이약속을지키지않았으며, 그로인해선거제도개혁을둘러싼노동당내의분열을가속화하였으며, 정부에대한국민들의불신감을더욱조성하였다. 이런가운데시민사회에서는선거제도개혁을지지하는운동들을진행하였고, 그결과국민들사이에선거제도개혁에대한지지율이높아지게되었다. 이같이선거제도개혁에대한지지가높았다는점은 1993년에선거개혁연합의열성회의원이수천명에이르며, 전국각도시에지부가있는큰조직으로발전했다는점에서알수있다 ( 최태욱 2012, 292). 선거제도개혁을위한조직적운동과높은국민적지지는 1990년의회선거에서국민투표약속을지키지않은노동당에대한심판으로나타났다. 즉, 1990년의회선거는선거제도개혁을위해국민투표의실시를약 - 81 -
시민과세계 속한노동당의공약불이행에대해국민들이투표를통해서냉혹한심판을한것이다. 이는모든정당에게선거제도개혁을막을경우에국민으로부터심판을받을것이라는두려움을심어주는계기가되었다. 국민당은 1990년총선과정에서당대표였던짐볼저 (Jim Bolger) 가선거공약으로선거제도개혁을위한국민투표실시를약속하였고 47.8% 의득표로총의석 97석중 67석을획득하여집권에성공하였다. 국민당도혼합형비례대표제로의선거제도개혁에대해미온적태도를갖고있었으나, 선거제도개혁을위한국민투표실시의불이행에따른노동당에대한국민의심판을목격한국민당정부는 1992년에선거제도개혁에대한선호를묻는국민투표를실시하게된다. 즉, 국민당은선거제도개혁을선호하지않았다. 그럼에도불구하고국민당정부가국민투표를실시한이유중하나는선거제도개혁에대한반대의사가더많아부결될것이라고확신했기때문이며, 다른하나는국민투표를실시하지않았을경우국민으로부터심판받을것이라는두려움때문이다. 선거제도개혁과관련된국민투표는 1992년 9월과 1993년 11월두차례에걸쳐실시되었다. 우선 1992년 9월에실시된제1차국민투표는선거제도개혁에대한국민의의사를묻는국민투표였으며두가지의질문내용으로구성되었다. 즉, 하나는선거제도의개혁에대한것으로 나는현행 1위대표제를유지하는것을지지한다 와 나는투표제도변화를찬성한다 라는문항으로구성된다. 그리고다른하나는대안적선거제도에대한선호를묻는내용으로 1 나는보충의석제 (supplementary member system: SM) 에찬성한다 2 나는단기이양식투표제 (single transferable vote: STV) 에찬성한다 3 나는혼합형비례대표제 (MMP) 에찬성한다 4 나는대안투표제 (alternative vote: AV) 에찬성한다라는문항이제시되었다. 국민투표를앞둔상황에서국민당과노동당은적극적으로선거제도개혁에대한반대운동을전개하였다. 그러나국민투표결과는투표율이 55.2% 로매우낮았지만, 국민당과노동당의예상과달리선거제도의개혁 - 82 -
김형철 / 뉴질랜드의선거제도개혁과정과성공요인 - 한국에주는시사점 에대한선호가 84.7% 로압도적으로높게나왔다. 그리고대안적선거제도로는혼합형비례대표제에대한선호가 70.5% 로가장높게나왔으며, 나머지선거제도에대한선호는단기이양식 (17.5%), 대안투표제 (6.6%), 그리고보완투표제 (5.5%) 순으로선택되었다 (Shugart and Wattenberg 2001, 89). 투표율이낮은이유에대해서선거제도개혁에대한홍보부족과국민당과노동당의당리당략적태도에대한유권자들의실망과불만때문이라는주장이존재한다 ( 성장환 2004, 7). 하지만그보다는국민당과노동당의선거제도개혁에대한반대운동이두정당지지자들의국민투표불참에영향을주었기때문이라고할수있다. 1992년의국민투표는국민의뜻을알아보기위한것 (indicative) 이었고 ( 강원택 2000, 79), 새로운선거제도에대한최종적선택은 1993년국민투표를통해이루어졌다. 즉, 1993년의회에서통과된선거제도개혁안에대한국민투표를의회선거와동시에실시하였다. 국민투표의내용은기존의 1위대표제와독일식혼합형비례대표제사이의선택에관한것이었다. 즉, 나는 1956년선거법에의거하여실시되는현행 1위대표제를유지하는데찬성한다 와 나는 1993년선거법에의거하여제안되는혼합형비례대표제에찬성한다 에대한선호를물었다. 1993년실시된국민투표의결과, 투표율은제1 차국민투표의투표율보다높은 82.6% 였으며, 1위대표제의유지에대해서는 46.1% 만이찬성하였다. 반면 53.9% 가혼합형비례대표제를찬성함으로써뉴질랜드선거제도는 1인 2표의혼합형비례대표제로개혁되었다 ( 강원택 2000, 80; Shugart and Wattenberg 2001, 92). 뉴질랜드의선거제도개혁과정에서주목할점은선거제도개혁을공론화하고운동을조직화한시민사회조직들의역할이다. 즉, 선거제도개혁이성공할수있었던주요한동력은정치적이해관계를갖는정당들 5) 보다는선거제도개혁의필요성을공론화하고조직적인운동을통해선거 5) 선거제도개혁을지지한군소정당들은민주당 (Democratic Party), 녹색당 (Green Party), 신노동자당 (New Labour Party), 뉴질랜드제1당 (New Zealand First) 등이다. - 83 -
시민과세계 제도개혁에미온적인정당들에압력을행사한시민사회조직이라할수있다. 이들은유권자들에게선거제도개혁의목적과방향을단순하고명료하게일러주는좌표역할을수행하였다 ( 최태욱 2012, 292). 또한선거제도의개혁에대한공론화에있어중요한역할을한주체는언론이다. 언론은선거제도개혁과관련된정보제공및선거제도개혁의필요성과당위성을끊임없이제기하였다 ( 최태욱 2012, 293). 이같은언론의역할은선거제도개혁여론을형성하는데매우중요한역할을수행하였다. 3) 뉴질랜드선거제도개혁의성공요인이후뉴질랜드는 2011년에혼합형비례대표제에대한중간점검의성격을갖는국민투표를재실시하였다. 이같은국민투표는국민당이 2008년총선과정에서공약으로제시함으로써이루어진결과이다. 이에대해노동당및녹색당등주요정당들은혼합형비례대표제에대한검토의필요성에동의하면서도국민당의국민투표제기는자신들에게유리한선거제도인보충의석제로의개혁을위한의도가있음을제기하였다. 재집권에성공한국민당정부는 2011년의원선거와함께선거제도개혁여부를묻는국민투표를실시하겠다고공식화하였으며, 2010년에 12월에선거 국민투표법안 (Electoral Referendum Bill) 이의회에서통과됨으로써국민투표는 2011년에실시되었다. 국민투표는두가지질문으로구성되었다. 하나는혼합형비례대표제를유지할것인지에대한것이며, 다른하나는선거제도를변경한다면 1위대표제, 선호투표제, 단기이양식그리고보충의석제중어떤선거제도를선호하는지를묻는것이었다. 국민투표결과는전체투표권자들중 73.51% 가투표를했으며, 전체유효투표수중 55.77%(1,267,955명 ) 가혼합형비례대표제의유지에찬성하였다. 이는 1993년국민투표에서혼합형비례대표제를선택했던비율보다 3.91%p가상승한것으로혼합형비례대표제에대한국민들의지지가높아졌음을의미하는것이다. 그리고두번째질문항 - 84 -
김형철 / 뉴질랜드의선거제도개혁과정과성공요인 - 한국에주는시사점 인혼합형비례대표제의대안으로제시된 4가지선거제도들각각의득표율은다음과같이나왔다. 1위대표제 (46.66%) 가가장높은득표를얻었으며, 국민당이선호한보충의석제가 24.14% 로높게나왔다. 다음으로선호도가높은선거제도는단기이양식이 16.3%, 마지막으로선호투표제가 12.47% 로선호도가가장낮게나왔다. 이러한국민투표결과는혼합형비례대표제가뉴질랜드에서제도화되었음을의미한다. 그렇다면뉴질랜드에서선거제도개혁이성공할수있었던주요한요인은무엇인가? 비록주요정당인국민당과노동당의의도하지않은선거제도개혁에대한약속에주목 (Wilson 2011) 하고있지만, 가장중요한역할을한것은 1위대표제의유지를지지했던국민당과노동당이선거제도개혁을중요한정치적의제로가시화하게한국민의힘이라할수있다. 즉, 뉴질랜드의선거제도개혁은아래로부터의개혁을요구하는사회세력과위로부터개혁연계세력의연합에의한대표사례 ( 장선화 2013, 36) 로제시되고있지만, 국민의선거제도개혁에대한요구와조직화된운동이없었다면어려웠을것이다. 이러한국민의힘은노동당이 1986년왕립위원회의제안에대한노동당정부의거부와 1987년의회선거에서노동당이선거제도개혁을위해국민투표를실시하겠다는약속을지키지않았을때다음선거인 1990년의회선거에서노동당을심판하고국민당에게승리를가져다준것에서잘드러난다. 즉, 선거제도개혁에대한약속을불이행한정당에대해투표를통한국민의심판은선거제도개혁을반대하였을때, 국민으로부터심판을받을것이라는두려움을안겨줌으로써미온적인정당들이선거제도개혁을추진할수있도록강제하였다. 따라서뉴질랜드의선거제도개혁에있어국민의힘이강조된다. 다음으로강조될중요한요인은노동당정부하에서구성된선거제도개혁을위한왕립위원회와시민사회조직을지적할수있다. 파머와왕립위원회는 1위대표제가결과한뉴질랜드의정치적문제를해결하기위한방안으로선거제도개혁의필요성에대한정보를제공하여선거제도개 - 85 -
시민과세계 혁에대한의제화와공론화에중요한영향을주었다 ( 최태욱 2012). 이것이가능했던이유는파머와왕립위원회가당파적이해에서벗어나중립적기관으로서의기능을수행했기때문이다. 또한선거개혁연합등과같은시민사회조직, 노조그리고언론등은선거제도개혁에있어중요한역할을수행하였다. 즉, 주요정당들이당파적이해에의해선거제도개혁에미온적태도를보였음에도불구하고선거제도개혁에대한필요성과당위성을공론화하고이를조직적운동으로발전시킴으로써국민투표에의한선거제도개혁이성공할수있었다. 마지막으로제시할중요한요인은국민투표이다. 선거제도개혁과관련된논의와결정을정치권의정치적계산에맡기는것이아니라국민모두가참여하고논의할수있는기회를제공하고국민의손으로직접대표선출방식을결정할수있는국민투표가실시되었기때문에뉴질랜드의선거제도개혁이성공할수있었다 ( 김형철 2010, 129). 만약선거제도개혁에대한논의와결정을전적으로의회에맡겼을경우거대정당의당파적이해와의원들의개별적이해로인해선거제도개혁이성공하기어려웠을것이다. 따라서국민투표는선거제도개혁의성공에있어중요한제도적수단이었음을지적할수있다. 전체적으로뉴질랜드선거제도개혁의성공은정치인과대중간의상호작용의과정에따른정치적결과이지만, 1위대표제로부터수혜를받은정당들이국민의힘을거부할수없어선거제도개혁을추진하였다는점에서선거제도개혁에있어가장중요한요인은선거제도개혁에대한국민의강한요구라할수있다. 5. 뉴질랜드의선거제도개혁이한국에주는시사점 2014 년 10 월 30 일헌법재판소는 1 인 1 표 1 가치 라는평등선거의원리 - 86 -
김형철 / 뉴질랜드의선거제도개혁과정과성공요인 - 한국에주는시사점 에부합할수있도록현행 3:1의선거구별인구편차를 2:1로조정할것을제시하였다. 이같은헌법재판소의결정은선거제도전반에대한개혁과관련한논의를촉발시켰으며, 지난 3월에구성된국회정치개혁특별위원회 ( 이하정개특위 ) 는선거제도개혁을핵심의제로하여진행되었다. 이과정에서현행선거제도인혼합형다수대표제를국민의의사가반영되는선거제도로개혁해야한다는목소리가정치권뿐만아니라학계와시민사회에서높아졌다. 즉, 투표- 의석간비례성을높이고, 사표의최소화를통해 1표 1가치를실현하며, 지역정당체계를완화할수있는선거제도로의개혁에대한필요성이제기된것이다. 그리고그대안으로최근에중앙선거관리위원회에서제안한 2:1 의석비율의권역별혼합형비례대표제를새정치민주연합의당권재민혁신위원회에서혁신안으로제시하였다. 이에대해선거제도개혁을주장하는시민사회단체가환영하면서선거제도개혁에대한기대가한층높아졌다. 그러나결과는전면적인선거제도개혁이이루어지지못하고선거구획정만결정됨으로써다시금국민들에게실망을안겨주었다. 그이유는현행선거제도가거대정당들의당파적이해와의원들의이해관계에더부합하기때문이다. 따라서한국에서의선거제도개혁에있어국민의힘에의해선거제도가개혁된뉴질랜드사례는많은시사점을던져주고있다. 먼저선거제도개혁에대한의제의공론화와조직적운동을위한시민사회의노력이요구된다. 이러한시민사회의노력은참여연대와비례대표제포럼과같은많은시민사회단체가선거제도개혁의필요성과방안등의공론화를위한노력을기울이고있다. 하지만뉴질랜드의사례와달리공론화의정도가미약하며조직화된운동으로의발전을이루지못하고있다. 이러한조건은현행선거제도를유지하고자하는주요정당들이선거제도개혁에동참해야할그리고적극적으로수행해야할이유를만들어주지못한다. 따라서시민사회는정치권이선거제도개혁에적극성을가질수있도록선거제도개혁의필요성과당위성에대한여론을형성하 - 87 -
시민과세계 기위한노력과더불어선거제도개혁을위한운동조직화의노력을수행해야할것이다. 또한기존정당에게선거제도개혁을거부했을때투표를통해심판받을수있다는두려움을심어줄필요가있다. 즉, 시민사회는정당들이정책공약으로선거제도개혁을제시할수있도록적극적인협력과지지를보여야하며, 선거제도개혁요구를받아들이지않았을경우에국민으로부터심판을받을수있음을선거를통해보여줘야할것이다. 다음으로뉴질랜드의왕립위원회와같이선거제도개혁을위한중립적인기구가구성되어선거제도개혁의방향과절차그리고방안에대한틀을마련할수있도록해야한다. 지금까지선거제도개혁과관련된논의는국회내정치개혁특별위원회를통해진행되었다. 이위원회는각정당들의의원들로구성됨으로써각자대표하는정당의당파적이익과의원들의이해관계에의해제대로된결과를도출하지못하였다. 따라서한국민주주의와정치발전을목적으로하는독립적이고중립적인선거제도개혁기구를만들필요가있다. 그리고이기구에서는선거제도개혁의목적, 절차그리고방안에대한논의를진행시키고그결과로서도출된제안에따라선거제도개혁을추진해야할필요가있다. 즉, 이기구는법적구속력을가지고있어야한다. 이러한기구의중요한역할은국민들에게선거제도개혁에대한정보를제공함으로써국민들의선거제도에대한선택에있어도움을주는것뿐만아니라선거제도개혁에대한공정성과정당성을보장한다는것이다. 마지막으로새로운선거제도를결정함에있어국민이직접선택할수있는국민투표방안이제시될필요가있다. 그이유는국민의대표를선출하는제도를결정하는방법으로서국민투표방식이민주주의의원리에보다더부합하며, 또한정당들과의원들의유 불리에따른당파적이고개별적이익보다는공공의사와공적이익에부합하는선거제도를선택할수있기때문이다 ( 김형철 2012, 157). 이같은국민투표에의한선거제도 - 88 -
김형철 / 뉴질랜드의선거제도개혁과정과성공요인 - 한국에주는시사점 개혁방식은각정당과시민단체에서제안하는선거제도에대해충분히숙지할수있는기회를제공하며, 또한국민들의선택에의해결정된다는점에서개혁된선거제도에대한지지와신뢰를확보함으로써제도화에도움이될것이다. 참고문헌 강원택. 2000. 뉴질랜드. 박찬욱편, 비례대표선거제도. 서울 : 박영사. 김영태. 2002. 1인 2표제의제도적효과와정치적영향. 진영재편. 한국의선거제도 I. 서울 : 한국사회과학데이터센터. 김형철. 2007. 혼합식선거제도로의변화와정치적효과 : 뉴질랜드, 일본, 그리고한국을중심으로. 시민사회와 NGO 제5권 1호. 김형철. 2010. 뉴질랜드선거제도개혁 : 과정, 결과, 한국에주는시사점. 비교민주주의연구 제5집제2호. 박경미. 2011. 정치개혁의목적과선거제도의정치적결과 : 뉴질랜드 이탈리아 일본의혼합선거제도입. 동서연구 제23권 1호. 성장환. 2004. 뉴질랜드의선거제도개혁과정치적변환. 대한정치학회보 제 12집 2호. 안순철. 2000. 선거체제비교. 서울 : 법문사. 장선화. 2013. 한국국회의원선거제도개혁의조건과과제 : 뉴질랜드및영국사례와비교적관점에서. 비교민주주의연구 제9집제2호. 최태욱. 2009. 뉴질랜드는어떻게독일식비례대표제의도입에성공했나?. 프레시안 2009년 9월 2일. 최태욱. 2012. 뉴질랜드의선거제도개혁과정치기업가. 한국정치연구 제21집제2호. Banducci, Susan., Todd. Donovan and Jeffrey A. Karp. 1999. Proportional Representation and Attitudes about Politics: Result from New Zealand, Electoral Studies. Vol. 18. Benoit, Kenneth. 2004. Models of Electoral System Change. Electoral Studies. Vol. 23. Denemark, David. 2001. Choosing MMP in New Zealand: Explaining the 1993 Electoral Reform. in M. S. Shugart and M. P. Wattenbergm Mixed-Member Electoral Systems: The Best of Both Worlds? New York: Oxford University Press. - 89 -
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김형철 / 뉴질랜드의선거제도개혁과정과성공요인 - 한국에주는시사점 The Process and Successful Factors of Electoral Reform in New Zealand - Its Implications for Korea s Electoral Reform Kim, Hyung Chul (Sungkonghoe University) The purpose of this study is to examine the process and political consequences of the electoral reform in New Zealand, and to discuss its implications for Korea's electoral reform. The Electoral System of New Zealand reformed from first-past-the-post(fptp) to mixed member proportional system(mmp) through referendum in 1993. In so doing, voters played the deciding role in electoral reform. According to the study, the conditions of successful electoral reform in New Zealand are the neutral and independent electoral commission, the storng social groups campaigns and the public opinion for the electoral reform, reform-oriented politicians of political party, and the referendum on the electoral system change. Key words : electoral reform, mixed-member proportional system, Royal Commission on the Electoral System, The Electoral Reform Coalition, referendum 논문투고일 : 6 월 8 일논문심사일 : 6 월 10 일게재확정일 : 7 월 4 일 - 91 -