입법과정책 제 9 권제 3 호 2017. 12. pp.409~432 국회입법조사처 한국아동수당도입에따른이슈와정책방향 * 1)2)3) 이상은 ** 정찬미 *** 국문초록 본연구에서는한국의사회 경제적상황분석을통해아동수당제도의도입필요성과한국형아동수당도입방안을제시하고, 아동수당제도도입의부정적영향에대한비판을구체적인근거를제시하여대응하였다. 연구의결과를요약하면다음과같다. 첫째, 한국의사회경제적구조및특성과의조응성측면에서임금구조의가구구성미반영, 아동부양가구의고용및소득불안정성증가, 아동부양가구와비부양가구간의세대내형평성문제, 베이비부머의은퇴와후세대부담증가에의한세대간형평성문제등을고려할때아동수당도입이필요하다는것을제시하였다. 둘째, 한국형아동수당제도설계는보편주의안에서표적화형태로구축하는것이적합한것으로보이며, 역진성문제의해결을위해기존의인적소득공제및자녀세액공제를폐지하고아동수당제도로대체하는방안을제시하였다. 셋째, 아동수당도입에대한비판적시각들로서양호한아동빈곤상황에서아동수당이필요한지, 아동수당이오용되지않을지, 그리고여성경제활동참여를저해하지않을지등의우려들에대하여실증적자료를이용하여검토한결과, 이러한우려가타당하지않거나우려할만한수준이아니라는것을제시하였다. 국가과학기술표준분류 : SD0703 사회복지정책주제어 : 아동수당, 출산율제고, 아동빈곤, 보편적급여, 인적소득공제 논문접수일 : 2017 년 10 월 23 일, 심사일 : 11 월 24 일, 게재확정일 : 12 월 22 일 * 본논문은 2017 년한국아동복지학회춘계학술대회발표문을수정 보완한것이다. ** 숭실대학교사회복지학부교수 *** 전북대학교사회복지학부박사후연구원
410 입법과정책 제 9 권제 3 호 Ⅰ. 서론 문재인대통령의복지공약중하나가아동수당제도도입이었으며실제로 2018년부터 5세미만의아동에게아동수당을실시하여공약을이행하겠다고밝혔다. 일반적으로 OECD 국가들중에서미국, 터키, 멕시코를제외한모든국가들이아동수당제도를도입하고있다는점에서한국도아동수당제도를도입해야한다고주장하는것이무난해보인다. 하지만다른국가들이아동수당제도를운용하고있다고해서한국도무조건도입해야하는것인가? 아동수당제도의도입을앞두고아동수당도입의필요성과도입에대한비판및우려가여러측면에서동시에제기되고있어한국의구체적인현재상황은아동수당제도를필요로하고있는것인가를살펴볼필요가있다. 아동수당제도의필요성을제시한기존연구에서는아동의권리실현과건전한발달, 미래노동력확보의관점에서국가적차원의아동양육에대한지원, 출산율제고, 아동부양가구와아동을부양하지않는가구간의소득재분배, 아동빈곤율감소및예방등과같이원론적차원에서당위적필요성을제시해왔다 ( 조애저 김유경, 2000; 이선주외, 2006; 최성은외, 2009 등 ). 하지만이러한이런주장들에서는한국의상황에맞는아동수당제도도입의필요성이적절히제시되지않아한국의구체적상황에서의아동수당도입의적합성또는타당성에대한논의가부족했다. 또한아동수당도입방안을제시한선행연구들은아동수당을시행하는주요국의아동수당의적용범위, 급여구조, 재원마련방법등을고찰하고외국의사례를토대로한국의아동수당제도설계방안을기계적으로도출하는경향을보이고있어 ( 조애저 김유경, 2000; 이재완 최영선, 2005), 외국의사례를살펴봄과동시의한국현재의구체적상황에맞는현실적인아동수당도입방안을제시할필요가있다. 더불어기존연구들은주로아동수당제도도입의필요성에만중점을두어, 아동수당에대한비판과우려로제시되는기존제도와의중복문제, 출산율제고의직접적영향미약, 한국아동빈곤율의낮은수준, 아동수당급여의남오용, 여성경제활동참여저해등의도입반대주장에대해적절한대응을하지못한것으로보인다. 이에본논문에서는현재한국의사회 경제적상황분석을통하여한국의아동수당제도도입의필요성을제시하고, 한국에아동수당제도설계시고려해야할이슈들을선진국의경험과한국의상황등을종합적으로살펴보고분석결과를통하여이상
한국아동수당도입에따른이슈와정책방향 411 적인한국형아동수당제도설계방안을제시하고자한다. 마지막으로아동수당제도의도입에대한비판및우려의주장들을정리하고비판에대한대응의근거를들어아동수당제도도입의필요성을제시하고자한다. Ⅱ. 한국의사회 경제적구조와아동수당제도의조응성 1. 노동시장의임금구조와고용불안전성 자본주의시장경제에서노동자들은취업에의한임금을통하여가족의생계를부양한다. 임금이가족구성상의특성을반영하지않는다면아동을부양하는가구특히다자녀가구들의경우에는아동부양에어려움을겪게된다. 한국의경우과거에는임금에가족수당등을통해가구구성의차이를반영하는것이일반적이었으나, 현재는연봉제나성과급제로의전환과비정규직 일용직근로자등의증가로인하여임금이가구구성의차이를반영하지못하고있다. 노동시장에서가족구성의특성을반영하지않는형태로임금구조가변화하여아동부양으로인한추가지출에대한가구의부담은아동수당과같은국가의제도를통해보완될필요가있다. 다음으로노동시장의고용불안정성으로인한소득불안정문제가있다. 한국의노동시장은고용과소득의불안정성이높은비정규직근로자와자영업자들의규모가크다. 임금근로자중비정규직근로자의비중이 2015년 32.5% 에달하고전체취업자중에서자영업자의비중도 2013년 27.4% 에달하여, 약절반의취업자들이비정규직근로자및자영업자로서고용불안정성에시달리고있다 ( 통계청, 2015). 개인사업자들의평균생존기간은 3.4년, 생존비율은 24.6% 에불과한상황이다 (KB금융지주경영연구소, 2012). 자영자들의매출액자료를보면, 단독자영자들의경우 25.5% 가 1,200만원이하의매출을보였고, 4,600만원이하의매출을보인경우가전체의 51.8% 에달했다 ( 통계청, 2016). 이러한매출액분포자료로부터자영자들의사업소득이낮은수준이라는것을알수있다. 또한비정규직근로자들의경우에는 2015년의월근로소득이 146.7천원으로정규직근로자들의 269.6천원에비하여 54.4% 에불과하여임금격차가크다. 이처럼고용과소득의불안정성이큰상황에서아동을출산하여양육하는것은큰부담이다. 따라서아동을부양하는가구들의
412 입법과정책 제 9 권제 3 호 경우에는아동을부양하지않는성인가구에비하여고용및소득불안정으로인한실제체감위험은더욱높을수밖에없는상황이다. 이와같은노동시장의고용불안정성은최근한국에서기본소득제도입논의의열풍을불러일으키고있다. 아동수당은모든국민들에게기본소득을제공하지는않지만, 아동을부양하는가구에현금급여를제공함으로써이들가구의소득안정성을제고한다. 또한아동부양가구들의높아진소득안정성은유효수요와소비를증가시켜경제의활성화에도기여할것으로기대된다. 아동수당제도는아동부양가구들의소득안정성을제고함으로써경제활성화에기여한다는측면에서한국사회에서도입될필요성이있다. 2. 세대내 세대간형평성제고측면 다음은세대내및세대간형평성제고측면의이슈를살펴볼필요가있다. 먼저세대내에서아동을부양하는가구와아동을부양하지않는가구간의형평성의문제가있다. 아동을부양하는가구들은아동의양육과교육에상당한지출을필요로한다. 2015년도전국출산력및가족보건복지조사에따르면자녀가 1명인가구의아동양육비용은월평균 64만8 천원, 자녀가 2명인가구는월평균 128만6 천원을지출한것으로나타났다 ( 이삼식외, 2015). 이와같이아동부양가구들은아동을부양하지않는가구들에비해아동양육비용에대한추가적지출을해야한다. 특히한국은아동의교육에대한지출이높은사회로서아동부양가구의아동양육비지출이크다. 그러므로아동부양가구와아동비부양가구간의형평성제고차원에서아동수당도입이필요하다. 또한세대내에서아동을부양하는가구라하더라도소득계층간의형평성의이슈가있다. 현재아동부양비용에대한고려는주로고소득층에유리한소득공제를통하여이루어지고있다. 그결과아동부양가구들중에서도소득계층간의형평성문제가제기된다. 이러한측면에서소득공제를아동수당으로대체하여아동부양가구들사이에서소득계층간형평성을제고할필요가있다. 다음으로세대간의형평성의측면에서살펴보면, 현재인구구조를볼때급속한고령화로인하여향후 2060년경에는한국의노령인구가전체인구의약 40% 에육박할것으로예측되고있다. 이러한인구고령화사회에서후세대는노령화된베이비부머세대를위한연금, 의료보험, 요양서비스등을제공함에있어막대한재정적
한국아동수당도입에따른이슈와정책방향 413 부담을지게될것으로예상된다. 현재의아동들은나중에성인이되어소득을획득하고세금을납부할미래의경제적역군이다. 현재의인구구조를볼때, 베이비부머세대가미래세대양육에기여해야나중에후세대로부터노후지원을받을수있을것이다. 그러므로아동수당의도입을통하여베이비부머세대가미래세대양육에기여하는것이세대간재분배의형평성측면에서필요하다. Ⅲ. 한국형아동수당제도의설계 1. 보편적대선별적 : 보편주의안에서의표적화 (targeting within universalism) 아동수당제도를설계할때보편적프로그램으로설계할것인지아니면선별적프로그램으로설계할것인지의이슈가있다. 이이슈는다시아동수당의적용범위의측면과급여구조의측면으로세분화된다. 먼저, 적용범위의측면에서소득과무관하게보편적으로제공하는가소득수준에따라선별적으로제공할것인가에대한이슈가있다. 스웨덴, 독일, 프랑스등은모든아동에게보편적아동수당을제공하고있으며, 영국은소득제한이있으나연 6만파운드이하의가구소득을기준으로두어초고소득가구의아동만수급에서제한시켰다. 주요선진국에서는소득과무관하게모든아동에게보편적으로아동수당을제공하는것이일반적이다. 급여구조의측면에서모든아동에게동일한정액의급여를제공할것인가, 아니면소득수준에따라차등적급여를제공할것인가의이슈가있다. 주요선진국들의경우를보면, 소득수준에무관하게동일한정액의급여를제공하는것이보다일반적이다. 스웨덴, 독일, 영국등의국가에서소득수준에무관하게정액의아동수당을제공하고있으며, 독일의경우에는 1995년까지첫째아동에대해서는정액급여를제공하고둘째이상의아동에대해서는소득수준별로차등급여를적용하다가, 1996 년이후에는소득수준별급여차등을없애고정액급여를제공하는구조로전환하여현재에이르고있다. 소득수준에따라차등적급여를제공하는국가도있는데프랑스의경우 2015년부터소득수준에따라아동수당의급여수준을차등화하여높은소득구간일수록급여를낮게설정하였다.
414 입법과정책 제 9 권제 3 호 하지만급여구조의측면은아동수당이외에다른관련제도들을결합하여생각하면보다복잡해진다. 아동수당제도는소득수준에무관하게정액급여의급여구조를가지고있더라도, 관련아동급여제도들을통하여저소득층및서민층아동들에대해추가적급여를제공하는경우가많기때문이다. 영국의경우에는아동수당제도는정액급여이지만아동수당이외에 Child Tax Credit 이나 Working Tax Credit과같은환급형세액공제제도들을통해저소득및서민층가구아동들에대해추가적급여를제공하고있다. 독일의경우에는정액의아동수당과아동에대한소득공제중에선택하도록하는데, 고소득층의경우 ( 연 75,000 유로이상 ) 아동수당보다아동에대한소득공제액이더많으므로소득공제를선택한다. 그결과독일의경우에는아동수당과아동소득공제간의선택을통해급여를차등하는체계이다. < 표 1> 아동수당제도의소득수준에따른적용대상과급여구조 급여 아동수당적용범위 보편 선별 정액 스웨덴, 독일 영국 차등 프랑스, 일본 아동수당제도의급여구조만놓고보면소득수준에무관하게동일한급여를제공하는정액급여가보다많은것같지만아동수당이외의관련아동급여제도들을같이고려하게되면소득에따라급여수준을달리하는차등적급여가더일반적이다. 아동빈곤감소효과측면에서선별적아동수당이보편적아동수당보다저소득층아동에한정된예산을집중적으로투여하여급여수준의관대성을높일수있기때문에아동빈곤감소에보다효과적이다라는주장이제기되어왔다 ( 관대성가설 ). 다른한편에서는 Korpi and Palme(1998) 의논문에서제시된것처럼보편적급여체계가더많은국민의지지에기반하여더많은예산을동원할수있으므로아동빈곤감소에더효과적이라는주장 (the paradox of redistribution) 도제기되어왔다 ( 예산규모가설 ). Van Lancker and Van Mechelen(2015) 는이러한두가지가설에대하여표적화된아동급여와보편적아동급여의아동빈곤감소효과를비교검토하였다. 개별국가들에서의제도구조변화와가상적시뮬레이션연구들을검토한결과, OECD 국가들에대한비교연구를통하여급여수준의관대성이높을수록빈곤감
한국아동수당도입에따른이슈와정책방향 415 소에효과적이라는것을발견했다. 하지만 GDP 대비아동급여예산이클수록빈곤감소에효과적이라는것도발견했다. 그래서두가지가설모두타당한것으로나타났으며보편주의아동급여체계를가진국가들중에서급여의표적화가높은경우빈곤감소효과가크다는것을발견했다. 이러한분석결과에기반하여 Van Lancker and Van Mechelen(2015) 은보편주의안에서의표적화 (targeting within universal system) 의경우규모가설과관대성가설의두가지빈곤감소채널이모두작동함으로써빈곤감소에효과적이라는것을제안했다. 그러므로위에서선진국들의아동수당제도의경험과보편적대선별적아동급여의아동빈곤감소효과라는측면에서의검토를종합해볼때, 한국의아동수당제도는보편적적용의정액급여형태로하되관련아동급여제도들의보충을통해소득수준별차등적급여형태를구축하는것이적합할것으로생각된다. 2. 급여수준및급여형태 한국에서아동수당도입시급여수준을설정하기위하여아동을부양하는가구의자녀1 인당아동양육비지출수준, 한국의기존아동현금급여제도들과선진국의아동수당급여수준을고려하여설정할필요가있다. 다음의고려사항들을고려하여아동수당급여수준을제시하고자한다. 먼저한국에서아동양육비지출수준을살펴보면, 2015년도전국출산력및가족보건복지실태조사결과 1자녀가정의경우월평균자녀양육비가 64만8 천원, 2자녀가정의경우 128만6 천원, 3자녀가정의경우 152만9 천원으로나타났다. 자녀양육비수준을아동수당으로감당하기에는높은수준이다. 아동수당은아동양육비의일부만을지원하는제한적역할을담당할수있을것으로보인다. 둘째, 한국의기존아동현금급여제도들의급여수준을살펴볼필요가있다. 한부모가족아동양육비는만 12세미만아동에대해월10만원을지급하고있으며, 보육료지원을받지않고가정에서아동을양육할경우지급되는양육수당의경우 12개월미만아동은월20만원, 12-24개월월 15만원, 그리고 24개월-84개월월10만원을지급한다. 장애아동양육수당의경우에도 36개월미만은월20만원그리고 36개월-84개월은월 10만원을지급한다. 그리고입양아동양육수당은월15만원을지급한다. 이렇게볼때한국의아동현금급여제도들은대체로 10만원을기준으로영아
416 입법과정책 제 9 권제 3 호 의경우에는 15-20만원을지급하고있다. 셋째, 주요선진국들의아동수당의급여수준을그준거중하나로살펴볼수있다. 영국, 독일, 스웨덴은첫째아동의급여수준을적용하였으며, 프랑스는둘째아동부터급여를지급함으로둘째아동의급여수준을반영하였다. 각나라의화폐단위가다르기때문에한국의상황에맞게급여수준을살펴보기위하여, 아동1 인에대한아동수당급여액을 1인당 GDP 대비비율로계산하고, 단순환율을적용하여한화로환산하였다 (< 표2> 참조 ). 1인당 GDP 대비비율을한국에적용하였을경우중간값이약 11만원정도, 환율로적용시중간값이약 19만원정도로나타났다. 선진군의사례를참조할때한국의아동수당급여는약 10만원정도로도입하되, 향후아동양육비의추이와예산상황등을고려하여약 15-20만원정도까지증가시켜나가는것이바람직하다고생각된다. < 표 2> 주요국의아동수당급여수준 국가 2017년 1인당아동수당급여 GDP 대비 % 환율로 GDP 대비 % GDP ( 월 ) ( 아동1 인 ) 한국적용시 1) 한국적용시 2) 영국 2,543.3 82.8 3.26% 78,873원 130,227원 프랑스 3,128.83 130.51 4.17% 100,890원 167,588원 독일 3,420.75 192 5.61% 135,730원 246,547원 스웨덴 SEK39,375.23 SEK1,050 2.67% 64,599원 142,507원 자료 : 영국 https://www.gov.uk/browse/benefits/child/, 프랑스 www.caf.fr/ 독일 https://www.howtogermany.com/pages/kindergeld.html, 스웨덴 https://sweden.se/ 주 : 1) 한국의 2017 년 1 인당 GDP( 월 ) 2,419,425 원 2) 2016 년연평균환율 EUR 1284.1, GBP 1572.8, SEK 135.72 3. 자녀순위별적용및급여수준차등 소득수준에따른차등여부문제와평균적급여수준에대한이슈에대해일정한방안을마련했다고하더라도자녀순위와아동연령별차등적용여부의문제가남아있다. 먼저, 자녀순위에따른차등적용의문제이다. 한국의아동현금급여제도들을보면자녀순위에따른급여차등없이동일한급여를제공하였다. 주요선진국들의아동수당제도들을보면, 영국처럼첫째아동에대한급여가높고둘째아동부터급여가낮
한국아동수당도입에따른이슈와정책방향 417 아지는경우도있으나, 대체로자녀수가증가됨에따라추가적아동에대해더높은급여를지급하는것이일반적이다. 프랑스의경우는아예첫째아동에대해서는아동수당을지급하지않고둘째아동부터지급하는데셋째, 넷째아동에대해서더높은급여를지급한다. 독일은첫째부터셋째까지는유사한급여를지급하지만넷째부터는급여수준을높게설정한다. 스웨덴의경우에는첫째보다둘째, 셋째, 넷째아동으로갈수록더높은급여를지급한다. 일본은 3세미만과중학생에대해서는자녀순위에무관하게동일한급여를제공하지만, 3세부터초등학생의경우에는첫째와둘째에대해서는동일한급여를제공하지만셋째부터는더높은급여를제공한다. 이처럼주요선진국들의경우에는대체로후순위아동에대하여더높은급여를제공하는것이일반적이다. 한국의경우, 기존아동현금급여제도들이나주요선진국들의경험에비추어볼때첫째아동을포함하는것이일반적이다. 그러나이경우에도한국의초저출산상황과선진국들의경험들을고려하면둘째이상아동에대해서는첫째아동보다더높은급여수준을적용하는것이필요하다. 첫째아동에대해서는 10만원, 둘째아동부터는 15만원의아동수당을지급하는것이적절할것으로생각된다. < 표 3> 자녀순위및아동연령에따른적용범위및급여수준차등 영국프랑스독일스웨덴 자녀순위 아동연령 적용대상 급여수준 적용대상 급여수준 첫째부터 둘째부터 첫째부터 첫째부터 - 첫째 : 주당 20.70 파운드 - 둘째부터 : 주당 13.70 파운드 - 첫째 : 0 - 둘째 : 130.51 유로 - 셋째부터 : 167.21 유로 - 14 세이상 : 65.25 유로추가 - 첫째 : 192 유로 - 둘째 : 192 유로 - 셋째 : 198 유로 - 넷째 : 223 유로 - 첫째 : 1050 크로나 - 둘째 : 1200 크로나 - 셋째 : 1630 크로나 - 넷째 : 2065 크로나 16 세미만동일급여 20 세미만동일급여 18 세미만동일급여 16 세미만동일급여
418 입법과정책 제 9 권제 3 호 일본 자녀순위 아동연령 적용대상급여수준적용대상급여수준 첫째부터 - 3 세미만 : 동일 - 3 세 - 초등학생 : 첫째, 둘째 1 만엔, 셋째이상 1.5 만엔 - 중학생 : 동일 15 세미만 차등급여 - 0-3 세미만 : 월 1.5 만엔 - 3 세이상 : 월 1 만엔 (3 세이상부터초등학생의경우셋째아동은월 1.5 만엔 ) 자료 : 영국 https://www.gov.uk/browse/benefits/child/, 프랑스 www.caf.fr/ 독일 https://www.howtogermany.com/pages/kindergeld.html, 스웨덴 https://sweden.se/ 일본 The Outline of the Act for Amending Part of the Child Allowance Act 다음으로아동연령별차등적용의이슈에대해살펴보자. 아동연령별로아동양육비를조사한 2012년전국출산력및가족보건복지실태조사결과에따르면, < 표 4> 과같이가족공통비용중개인자녀의몫은 18세미만의아동들에있어서 44만8 천원 (6-11 세 ) 부터 49만6 천원 (15-17세) 로거의유사하게나타난반면, 자녀개인비용은 0-2 세의 37만 5천원부터 15-17 세의 81만 5천원까지연령이증가함에따라양육비용이상당히증가하는것으로나타났다. 하지만 < 표 5> 에서보면자녀개인비용중에서도교육비를제외하고나면, 식료품비, 의복- 신발비, 보건의료비에있어서는연령별차이가거의없었다. 아동수당이교육비보다는기본적양육비용을지원하는데초점을두는것이라면아동연령별로급여수준에차등을둘필요는없어보인다. < 표 4> 자녀연령별 1 인당월평균양육비 (2012 년 ) ( 단위 : 만원 ) 가족공통비용중개인자녀몫 자녀개인비용 총양육비 전체평균 50.2 68.7 118.9 0-2세 47.6 37.5 85.1 3-5세 45.9 56.5 102.4 6-11 세 44.8 60.7 105.5 12-14세 46.5 68.0 114.5 15-17세 49.6 81.5 131.1 18세이상 64.0 96.6 160.6 자료 : 김승권외 (2012).
한국아동수당도입에따른이슈와정책방향 419 < 표 5> 자녀1 인당월평균양육비의구조 : 자녀개인비용 ( 단위 : 명, 만원 ) 특성 분석아동수식료품비의복 신발비보건의료비공교육비사교육비 전체 자녀연령 0~2세 (1,318) 17.1 8.8 5.2 0.5 5.9 37.5 3~5세 (1,221) 18.1 6.0 2.3 12.7 17.4 56.5 6~11 세 (2,664) 18.9 5.8 1.8 4.2 30.0 60.7 12~14세 (1,584) 20.0 6.4 1.5 4.9 35.2 68.0 15~17세 (1,616) 22.2 6.7 1.7 16.1 34.8 81.5 18세이상 (2,079) 24.6 7.8 1.5 53.9 8.8 96.6 자료 : 2015년도전국출산력및가족보건복지조사. 한국보건사회연구원 한국의아동에대한기존의현금급여에서는연령과관련하여영유아에대해보다높은급여를제공하는경향이있었다. 한부모가족아동양육비지원의경우아동양육비지원은만12세미만으로제한되었고중고생자녀의경우에는학용품비 5만원만지급되었다. 입양아동양육수당의경우에는만 16까지의입양아동에대해양육수당 15만원을지급했다. 그리고양육수당은 84개월미만의아동에대해지급하였다. 대체적으로한국의기존아동급여제도들은만 11세까지의초등학생들또는만 16세까지의아동들에대하여양육비를지원하였다. 주요선진국들의아동수당제도를보면, 연령에따른차등은최대수급연령에서의차이 ( 일본의만15세미만에서프랑스의 20세미만 ) 를제외하고적용이나급여수준에서의차이는대체로없는것으로나타났다. 프랑스의경우에는 14세이상의아동에대해추가적으로 50%(65.25유로 ) 만큼을더지급하고있었고, 일본의경우에는 3세이상의경우급여를 1/3(5천엔 ) 만큼삭감하였다. 연령증가에따른급여차등에서프랑스와일본은일관된경향을보이지않고급여증가와삭감이서로엇갈렸다. 이렇게볼때, 한국의경우아동수당적용연령을초등학교이전, 초등학생까지, 중학생까지, 그리고고등학생까지의연령대별로어떻게설정할것인가를정해야한다. 연령대별로양육비가더증가된다는점을고려하면낮은연령대로제한해야할필요는없다. 그리고한국의경우외국과달리고등학교와대학교진학률이높다는것을고려하면고등학생까지수급대상에포함하는것이적절할것이다. 하지만향후출산율을제고하기위한목적과관련해서아동수당의적용이연령대가낮은아동부터점
420 입법과정책 제 9 권제 3 호 차적으로인상해가는것을고려할수있을것이다. 급여수준의측면에서는영국, 독일, 스웨덴의서구선진국의경우연령에따른아동수당급여수준에차등을두지않았다. 프랑스와일본의경우에는연령에따른차등적급여수준을적용했지만, 연령증가에따라프랑스는급여증가를, 일본은급여삭감을함으로써연령증가와급여수준차등의일반적경향은존재하지않았다. 한국의아동양육비지출실태를보더라도연령증가에따라양육비를낮게설정할근거는없는것같다. 이와같은결과를종합하여볼때급여수준의측면에서는연령별차등을두지않는것이적절할것으로생각된다. 4. 기존의아동관련제도와의관계 아동수당제도와관련하여가장우선적으로보육료지원과의관계문제가있다. 한국의경우 2013년부터 5세이하아동들에대한전면적인보육료지원을제공하고있다. 보육서비스를이용하지않는아동들에대해서는양육수당을연령에따라 20-10만원제공하고있다. 아동수당제도는기본적으로보육서비스및양육수당과독립적으로운영되어야한다. 보육서비스는초등학교이상의아동에대한교육서비스와유사하게초등학교입학이전의모든아동에게제공되는기본적인사회서비스이다. 아동수당은교육및보육서비스의제공에목표가있는것이아니라이를제외한나머지아동양육에필요한양육비부담을완화시키고자하는것이다. 또한양육수당의경우에는현금급여기는하나그기본목적이보육서비스의불필요한이용을억제하기위한것으로보육서비스지원체계의한부분으로볼수있다. 그러므로아동수당은양육수당과독립적인제도로도입하는것이바람직하다. 한편앞에서살펴보았던기존의아동현금급여로서한부모가정아동에대한양육수당, 장애아동에대한양육수당, 그리고입양아동양육수당등의제도가있다. 한부모가정아동에대한양육수당은현재소득자산조사를거쳐저소득층가구로대상이제한되고있으며, 장애아동과입양아동에대한양육수당은소득자산조사는없지만장애아동가정양육지원과입양장려를위한특수목적의제도이다. 그러므로아동수당을도입하더라도기존의아동현금급여들은특수집단들에대한지원으로서추가적인급여를제공하는것으로유지하는것이적절하다. 사실한국에서의아동에대한소득보장제도로서가장큰부분을차지하는것은아
한국아동수당도입에따른이슈와정책방향 421 동에대한조세지원제도들이다. 조세지원제도로가구구성원에대한인적소득공제, 자녀에대한세액공제 ( 비환급형자녀세액공제와환급형의자녀장려세제 ) 1), 그리고환급형의근로장려세제가있다. < 그림1> 은한국의아동부양가구에대한조세지원제도들의급여수준을살펴보기위해아동 1명을부양하는 3인가구의급여체계를나타낸것이다. 환급형자녀장려세제가그림의왼쪽하단부제일아래의실선으로표시되어있는데 4천만원이하의연소득을가진가구의아동에대해최대연 50만원을환급형급여로제공한다. 그다음점선으로삼각형모양으로표시된것이근로장려세제 (EITC) 로서아동에대해서만제공하는것은아니지만저소득근로가구에대한지원으로맞벌이가구의경우최대연 210만원 ( 홑벌이가구 170만원 ) 까지제공된다. 그리고가구구성원에대한인적소득공제와비환급형자녀세액공제가합하여그림의좌측하단부에서가는실선으로시작하여 4천만원소득가구부터굵은실선으로통합된계단식모양의급여구조로나타나고있다. 그래서종합적으로보면, 한국은저소득층의경우에는환급형의자녀장려세제와근로장려세제를통하여부분적으로보완이되어있지만전반적으로는인적소득공제로인하여역진적인조세지원구조를가지고있다. < 그림 1> 한국의아동부양가구에대한소득보장급여체계 : 평균임금의상대비율기준으로한국적용 ( 단위 : 백만원 / 년 ) 자료 : 이상은 정찬미 (2016). 1) 자녀세액공제와자녀장려세제는두가지다받을수는없고두가지중더높은금액을제공하는것을선택하도록하고있다.
422 입법과정책 제 9 권제 3 호 아동수당제도를도입하는경우기존의역진적인인적소득공제및비환급형자녀세액공제를보편적인아동수당제도로대체하는것이가장바람직하다고생각된다. < 그림 2> 에서제시된바와같이인적소득공제및자녀세액공제를아동수당으로대체할경우한국의아동에대한조세및현금지원정책은역진적인구조를탈피할수있다. 아동수당을모든소득계층을포괄하는보편적인제도로설정해야하는이유중의하나가인적소득공제제도를폐지하고아동수당으로대체하는것이필요하기때문이다. 또한저소득층을위한자녀장려세제와근로장려세제를유지하여저소득층의아동양육에대해추가적인지원을제공하는것이필요하다. 이처럼인적소득공제및자녀세액공제를아동수당으로대체하고저소득층을대상으로하는자녀장려세제와근로장려세제는유지함으로써, 한국의아동현금지원체계는보편주의안에서의표적화라는구조를구축할수있을것으로기대된다. < 그림 2> 보편적아동수당도입과기존조세지원제도의재구조화 1 ( 인적소득공제및자녀세액공제폐지 ) 보편아동수당 _EITC&CTC 유지 ( 단위 : 백만원 / 년 ) 대안모델 자료 : 이상은 정찬미 (2016) 아동수당도입시에인적소득공제의전면폐지가현실적으로어렵다면차선책으로독일과같이아동수당과소득공제를선택하는방안을고려해볼수있다. 독일은연간소득세를예측하여일정소득수준이상의가구에대해서는아동수당 (Kindergeld) 과소득공제 (Kinderfreibetrag) 중혜택이큰제도를부모가선택하
한국아동수당도입에따른이슈와정책방향 423 도록한다. 그래서중상층이하가구에대해서는아동수당을적용하고, 고소득가구는일반적으로소득공제를선택하게된다. 한국도이와같은방식을고려하여고소득층의중복혜택을막고역진성의문제를완화하는것이고려할수있다. Ⅳ. 아동수당의영향에대한비판과대응 1. 아동수당의아동빈곤감소효과 아동수당의주요한정책목표중의하나는아동부양가구에대하여아동양육비용을보조함으로써아동빈곤을완화시키고자하는것이다. 한국의경우 2013년기준아동빈곤율은 8% 로 OECD 국가들의평균아동빈곤율 13% 에비해낮고, 스웨덴과비슷한수준이며독일, 영국, 오스트리아, 네덜란드, 프랑스, 룩셈부르크, 벨기에등의국가보다도낮다. 또한한국내에서빈곤율을비교해보면, 2015 년가처분소득기준으로전체가구의빈곤율은 12.8% 에비해아동의빈곤율은 6.9% 로상당히낮게나타나아동빈곤감소측면에서불필요하다는비판이제기된다. 하지만, 한국의낮은아동빈곤율은가구들이부양해야할아동의수를줄임으로써아동빈곤율을회피한것으로볼수있다. 즉한국의가구들이저출산을통한아동빈곤회피전략을편것이다. 이상은 김희찬 (2017) 은한국의가구들에아동이한명더있다면빈곤율에어떠한변화가발생할지를시뮬레이션하여분석한결과이다. 가구내에아동이한명더있다면아동빈곤율이 7.2% 에서 12~22% 로까지증가하여, 아동빈곤율이현재의두배에서세배정도로증가할것임을예측할수있다. 또한가구의지출비중, 적자가구비율, 가구들의상대적소득계층지위도하락했을가능성이높은것으로나타났다. 이러한분석결과에비추어볼때, 한국사회가저출산의덫을벗어나정상적인출산율을회복할때아동부양가구들의경제적상황이나빠지는것을완화하기위해서는아동수당제도의도입이필요하다.
424 입법과정책 제 9 권제 3 호 < 표 6> 한국가구들에아동이한명더있을경우의가구재정상황시뮬레이션결과 구분 추가양육비적용전 가구규모증가에따른빈곤선적용 추가양육비적용후 가구소득에서추가된아동에대한양육비를제외한방식 ( 자녀개인비용만제외 ) 가구소득에서추가된아동에대한양육비를제외한방식 ( 자녀개인비용 + 가족공동비용중해당자녀비용을제외 ) 빈곤율변화 7.2 12.1 13.0 22.0 소득대비지출비중의변화 79.7-90.9 104.1 적자가구비율의변화 23.6-40.5 56.3 10 분위중 5 분위해당가구들의소득분위하락 자료 : 이상은 김희찬 (2017) 5 분위 - 5 분위가구중 81.9% 가 3-4 분위로하락 (61.0% 가 4 분위로, 20.9%% 가 3 분위로하락 ) 5 분위가구중 100% 모두가 3-4 분위로하락 (18.1% 는 4 분위로, 81.9% 는 3 분위로하락 ) 2. 아동수당의출산율에대한영향 현재한국에서아동수당도입은저출산문제를해결하기위한방안으로제시되고있으나아동수당에대한주요한비판중의하나는아동수당이출산율제고에대한직접적인효과가미약하다는것이다. 이러한비판은보육서비스와아동수당을놓고제도적선택을할때부터제기되었던문제의식이었다. 보육서비스의경우주간동안여성을아동보육으로부터해방시킴으로써여성의아동양육부담을직접적으로덜어주어출산율제고에효과가높을것으로기대되는반면, 아동수당의경우에는가구에현금을제공함으로써간접적으로만아동양육의부담완화에개입함으로써출산율제고에효과가미약하다는것이었다. 그러나 2015년전국출산력및가족복지실태조사에따르면기혼여성들이향후출산중단이유에대해소득및고용불안, 주택마련고련, 자녀양육비및교육비부담을포괄하는경제적부담이전체이유의 42% 를차지하는것으로나타나출산율저해에경제적요인이큰것으로보인다.
한국아동수당도입에따른이슈와정책방향 425 소득고용불안 < 표 7> 유배우여성 (15-49 세 ) 의향후출산중단이유 경제적부담가사분담및여가건강 주택마련곤란 자녀양육비부담 자녀교육비부담 일가정양립곤란 여가 / 부부만의생활 계획한만큼낳아서 가사불공평및과부담 불임 건강문제 6.9 0.9 12.4 21.8 4.4 2.9 21.7 0.6 1.4 4.1 20.8 2.0 42.0 29.6 26.3 2.0 자료 : 2015 년전국출산력및가족보건복지실태조사. 고연령 기타 또한아동수당의도입방안으로제시되는급여수준이월 10~20만원정도로낮은급여수준의아동수당을제공한다고해서얼마나출산율제고에도움이되겠느냐는문제제기도있어왔다. 물론아동수당만으로아동의출산과양육에필요한모든비용에대응할수는없으나아동수당은전체공적가족지출패키지의주요한한부분으로서역할을수행한다. 대신아동수당은정부의전체가족정책 (family policy) 의한부분으로서역할을수행한다는것을염두에두고아동수당의역할과효과를생각하는것이적절하다. 정부의공적가족지출이출산율제고에긍정적영향을미친다는연구는상당히축적되어있다 (Yasuoka & Goto, 2014). < 그림 3> OECD 국가들의공적가족지출과출산율관계 (t= 2.545 *, =.227) (t= 2.926 **, =.247) *p<.05 **p<.01 ***p<.001 주 : 출산율 ( 캐나다 2012 년기준, 그외 2013 년기준 ), 가족지출 ( 그리스 2012 년기준, 그외 2013 년기준 ) / OECD Stat Extracts. 자료 : 이상은 김희찬 (2017).
426 입법과정책 제 9 권제 3 호 OECD 국가들에서의공적가족지출과출산율간의관계를분석한결과 ( 이상은 김희찬, 2017) 를검토해보면, < 그림 3> 에서제시된바와같이가족지출은출산율과밀접한긍정적 (+) 관계를가지고있는것으로나타났다. 공적가족지출을현금과현물급여로나누어서출산율에대한영향을살펴보는경우에도양 (+) 의관계를가진것으로나타났다. 여기에서미국은아주예외적인국가이다. 미국을제외하고분석할경우가족지출중현금급여의출산율에대한영향을더욱강하고직접적이었다. 이러한분석결과에미루어볼때, 공적현금급여의핵심이아동수당이라는점에서아동수당이출산율과양 (+) 의관계를가질것임을충분히추정할수있다. 3. 아동수당의급여남오용문제 아동수당과같은현금급여는수급자의선택권과효용을증진시키는장점을가지고있는한편, 급여남오용의문제를야기하여정책효율성이저하될수있다는비판이있어왔다. 대표적으로아동수당으로받은현금으로부모들이술 담배나화장품등향락성소비로사용되지않을까하는우려가제기되어왔다. 또한아동수당현금급여가부모들의향락성소비로지출되지는않는다하더라도, 자녀의학원비로지출되어사교육업계만이익이되는것아닌가하는우려가제기되어왔다. 이러한우려는물론가능하나베커 (1993) 의이론모델에서제시된것처럼, 저출산현상은자녀출산으로인해출산이전에부모가향유하던소비지출과효용수준을상실할가능성에대한우려때문에초래되었다고볼수있다. 이러한맥락에서기존의아동양육비추정연구들은아동출산이전의부모의효용수준을유지하면서아동양육으로인해추가되는비용을추정해왔다 ( 이성림, 2007). 이렇게본다면, 설령부모들이아동수당으로받은현금으로향락성소비에지출한다고하더라도이는부모들로하여금자녀출산으로인한본인들의소비지출과효용감소의가능성을줄이는것으로출산율제고측면에서부모의소비지출이급여의남오용이라고만보기어려울것이다. 물론그럼에도불구하고, 아동수당이직접적으로아동의권리와생존, 발달을위한소비지출에사용되어야한다고주장할수도있다. 이러한주장은일반적으로부모들이자녀양육에있어서자신들의소비지출은줄이지않고아동양육비용을유연하게조정한다고하는가정에기반한다. 그런데한국의전통적인부모의상은본인이굶으면서도자식교육은시키는희생
한국아동수당도입에따른이슈와정책방향 427 적인모습이다. 지금은상황이많이변했다고하지만여전히한국부모들의높은교육열과사교육비지출은세계적으로명성이자자하다. 부모들이아동수당을자신들의향락성소비에지출할가능성보다는자녀의교육비에지출할가능성이훨씬더높다. 그래서자녀들의교육비로지출되어정부의공적가족지출의효과성이현저하게저하될가능성을제기할수있다. 현재로서는가계의아동양육비지출이교육비이외에도상당히큰상황이므로월 10만원정도의아동수당은교육비이외의기본적생활비를커버하기에도현저하게부족하다. 그러므로아동수당이사교육비로사용되는것에대한우려보다는아동양육을위한기본적인생활비의일부를사회적으로부담해주는것으로보는것이타당할것이다. 4. 아동수당의여성경제활동참여저해 아동수당에대한또다른비판들중하나는아동수당현금급여가여성들의경제활동참여를저해하는등의근로비유인을야기한다는것이다. 보육서비스가근로를위한시간을마련해줌으로써경제활동참여율을증가시킬것으로기대되는반면, 아동수당과같은현금급여는가정내에머무르는여성들에게현금을제공함으로써여성의경제활동참여를저해하고가정에머무르도록하는효과를가진다는것이다. 복지급여의제공은수급자들에대해대체효과와소득효과를통해노동공급에부정적영향을미칠수있으나보편적아동수당의경우사회부조제도와달리전체아동에대해정액의급여를제공함으로써, 여성들의노동시장에서의근로소득획득에따른급여감소등의부정적문제가발생되지않는다. 물론아동수당에더하여자녀장려세제나근로장려세제를같이운영하는경우이러한가능성이제기될수있다. 하지만이또한없던문제가새롭게발생되는것이아니라이미기존에자녀장려세제나근로장려세제의존재에의하여이러한문제가존재하던상황이유지되는것일뿐아동수당제도의도입에의해악화되는것은아니다. 현재한국의아동에대한지원은조세혜택을중심으로제공하고있으며, 특히인적소득공제는높은세율구간에해당되는고소득자에게더많은혜택을제공함으로써여성보다는남성에게더유리하게작용하고있다. 한국사회에서남성이여성보다소득이더높으므로, 현재의소득공제제도에의한혜택은저소득자인여성보다고소득자인남성에더많이돌아가게된다. 본연구에서제안한바와같이인적소득
428 입법과정책 제 9 권제 3 호 공제를아동수당제도로대체하는것은상대적으로남성에비해여성에게더유리하게된다. 아동수당과여성경제활동참여간의관계를실증적으로살펴보기위하여, OECD 국가들의 GDP대비공적가족현금지출과여성경제활동참여율간의관계를분석해보았다. < 그림 4> 에서제시된바와같이공적가족현금지출은여성경제활동참여율과양 (+) 의관계를가지는것으로나타났지만, t값이 0.019로통계적으로유의하지않은것으로나타나공적가족현금지출과여성경제활동참여율간의관계가없는것으로보인다. 이상의논의를정리해볼때, 아동수당제도의도입이여성의경제활동참여를저해시킬것으로보기는어렵다고평가된다. < 그림 4> OECD 국가의 GDP 대비공적가족현금지출과여성경제활동참여율간의관계 (t=0.019, R-square=0.082)
한국아동수당도입에따른이슈와정책방향 429 Ⅴ. 결론 본연구에서는아동수당도입을앞두고한국의사회 경제적상황분석을통한아동수당제도의도입필요성을제시하고, 아동수당을운용하는외국의사례와한국의현재상황을종합적으로검토하여한국형아동수당설계방안을제시하였으며, 그리고아동수당제도도입시의부정적영향에대한비판논리들의타당성을구체적인근거를제시하며검토하였다. 분석결과에기반하여볼때아동수당제도의도입필요성에는동의하더라도, 아동수당으로인한아동부양가구의부양부담감소및출산율제고와같은정책적효과에미치는영향이낮을것이라는인식이있는것이사실이다. 2018 년부터시행될아동수당제도는만5세미만모든아동에게월10만원의아동수당액을지급에서국회회의를통한예산감소를반영하기위해소득하위 90% 로제한하고, 만5세미만아동의자녀세액공제를폐지하는안을모색중에있다. 아동수당의연령과소득수준의제한및낮은급여수준으로실질적인아동수당의효과는제한적일수있다. 아동수당제도단독으로모든문제를일시에해결하기를기대하기는어려우며아동수당은아동급여패키지중의하나로서다른관련지원정책들과결합하여한국의아동부양가구의부양부담과저출산등의문제에대응해나가야할것이며, 향후아동수당의대상과급여수준등을상향조정해야할것이다. 본연구는한국에서아동수당제도에대해논의되는이슈들을종합적으로검토하였으며, 아동수당제도의비판과우려등에대해구체적이고실증적근거를통해대응하여새로운시각에서아동수당제도를해석했다는것에의의가있다. 하지만, 일반적연구논문이라기보다는정책논문으로서본논문의성격상, 아동수당제도와관련된이슈들을종합적으로검토하여방향을제시하는데중점을둠으로써, 하나의이슈에대해보다더전문적이고심도깊은분석으로나아가지못했다는한계가있다. 향후본논문에서제기된이슈들에대해보다더심층적분석이후속연구들에서진행될것을기대한다.
430 입법과정책 제 9 권제 3 호 참고문헌 김승권외 (2012). 2012년전국출산력및가족보건복지실태조사. 한국보건사회연구원. 김유경 (2000). 아동수당제도의필요성과도입방안. 보건복지포럼. 2000. 5. 김진석 (2016). 아동수당도입의함의와쟁점. 복지동향. 2016. 12. 보건복지부 (2016). 통계로보는사회보장 2016. 보건복지부인구아동정책관 (2016). 인구정책통계집. 여성가족부 (2012). 기업및공공기관기업친화수준조사. 이삼식외 (2015). 2015년도전국출산력및가족보건복지조사. 한국보건사회연구원. 이상은 김희찬 (2017). 한국의낮은아동빈곤과저출산의역설, 그리고공적가족지출. 한국사회복지정책학회춘계학술대회발표논문. 이상은 정찬미 (2016). 아동수당도입과조세지원체계개편 : 국가별비교및대안정책의급여수준효과모의실험. 한국사회보장학회. 제32권제4호. 125-152. 이선주 박선영 김은정 (2007). 주요국가의아동수당제도에관한연구 -프랑스, 핀란드, 일본을중심으로. 사회보장연구. 23(4): 167-192. 이성림 (2007). 우리나라가계의자녀양육비용과추정방법. 대한가정학회지, 45(2), 77-90. 이재완 최영선 (2005). 외국의아동수당제도에관한연구. 한국영유아보육학. 42: 161-180. 조애저 김유경 (2000). 아동수당제도의필요성과도입방안. 보건복지포럼. 2000. 5: 33-40. 최성은 신윤정 김미숙 임완섭 (2009). 아동수당도입방안연구. 한국보건사회연구. 정책보고서. Becker, G. (1993). A Treatise on the Family. Harvard University Press. Korpi, W. & Palme, J.(1998). The Paradox of Redistribution and Strategies of Equality: Welfare State Institutions, Inequality, and Poverty in the Western Countries. American Sociological Review, 63(5), 661-687.Van Lancker, W., &
한국아동수당도입에따른이슈와정책방향 431 Van Mechelen, N. (2015). Universalism under siege? exploring the association between targeting, child benefits and child poverty across 26 countries. Social Science Research, 50, 60-75. Yasuoka, M., & Goto, N. (2014). How is the child allowance to be financed? by income tax or consumption tax? International Review of Economics, 62(3), 249-269. The Outline of the Act for Amending Part of the Child Allowance Act. 2017. https://www.caf.fr/ https://www.gov.uk/browse/benefits/child/ https://www.howtogermany.com/pages/kindergeld.html https://sweden.se/
432 입법과정책 제 9 권제 3 호 Introducing Child Allowance in Korea. 2)Lee Sang-Eun* Jeong Chan-Mi** Abstract This study explores necessity of introduction of the child allowance through social and economic situation in korea and suggests the korean-style child allowance systems, and respond to criticism of the negative impact of the child allowance. The results of the study are as follows. First, Considering the socio-economic situation in Korea, such as wage structure, income instability, and intergenerational equity, this paper suggests that the introduction of the child allowance system is necessary. Second, The design of the korea child allowance is suitable for the form of targeting within the universalism. This paper suggests to abolish existing tax deductions and replace child allowance. Third, Lower child poverty, misuse of child allowance, women's economic participation inhibition are raised as critics of the introduction of child allowances. however, this paper presents objective evidence that concerns are not reasonable or worrisome. Field: Social Welfare Policy Key Words: Child Allowance, Fertility Rate, Child Poverty, Universal Benefit, Personal Exemption, Income Deduction * Professor, Soongsil University ** Post Doctoral Researcher, JeonBook National University