연구보고서 2012-26 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 : 군인연금, 공무원연금과노르딕모델을중심으로 Acturial Review of Special Occupational Pension System in Korea 윤석명 문채봉 Mikko Juhani Sankala 양혜진 이힘찬 신화연 박헌열
연구보고서 2012-26 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 : 군인연금과노르딕모델을중심으로 발행일저자발행인발행처주소전화홈페이지등록인쇄처가격 2012 년윤석명외최병호한국보건사회연구원서울특별시은평구진흥로 235( 우 : 122-705) 대표전화 : 02) 380-8129 http://www.kihasa.re.kr 1994 년 7 월 1 일 ( 제 8-142 호 ) ( 주 ) 범신사 6,000 원 c 한국보건사회연구원 2012 ISBN 978-89-8187-954-9 93330
머리말 직역연금에대한사회적관심이고조되고있는상황에서직역연금의재정상태를정기적으로평가할필요성이높아지고있다. 공무원연금의경우 2010년법개정에도불구하고, 정부의적자보전액이 2010년 1조 7천억원에서 2019년에는 6조원을넘어설것으로전망된다. 2009년말개정된공무원연금법과동일한내용으로개정된사학연금법역시 2020년대이후기금이소진될것으로전망되고있으며, 저출산현상심화에따른취학아동감소전망으로인해장기적인관점에서의재정불안정요인이심각한상황이다. 현재제도개선방향을논의하고있는군인연금은, 제도개선이후에도적자보전금이크게감소하지않을것으로예상된다. 현재국민연금은 5년마다재정계산을실시하고있는반면, 공무원연금과사학연금은부정기적으로재정계산을하고있다. 공적연금별로재정계산이별도로진행됨에따라통합된관점에서재정상태를점검하기에는한계가있다. 공적연금별로 5년또는비정기적으로수행되는재정계산에서나타나는문제점및재정계산수행과정에서대두되는이슈들을중립적인관점에서적절하게대응할필요가있다. 이러한문제의식하에출발한본연구는윤석명연구위원의책임하에우리연구원의양혜진, 이힘찬연구원이참여하였고원외연구진으로는문채봉연구위원, Finnish Centre for Pensions의 Mikko가참여하였다. 국내외연구진이참여하여완성된본연구가우리나라의직역연금재정평가및정책현안분석을위한유용한자료로활용될수있기를기대해본다.
이같은기대에도불구하고본연구에수록된연구내용은연구자개인의의 견일뿐한국보건사회연구원의공식견해가아님을밝히는바이다. 2012 년 12 월 한국보건사회연구원장 최병호
목차 Abstract 1 요약 3 Contents 제 1 장서론 33 제2장군인연금재정분석 37 제1 절군인연금제도연혁 37 제2 절군인연금현황 39 제3 절군인연금재정추계개념및가정 43 제4 절군인연금장기재정전망 46 제3장공무원연금재정분석 63 제1 절연구의배경및목적 63 제2 절공무원연금의기본구조와재정방식 64 제3 절공무원연금재정현황과재정문제발생요인 71 제4 절공무원연금재정추계및연금충당부채평가방법 74 제5 절공무원연금재정전망과향후과제 80 제4장핀란드특수직역연금과특수직종연금의발전과정및현황 87 제1 절서론 87 제2 절현황 88 제3 절역사적발전과정 94 제4 절특수직역연금제도에대한최근논의 104
제 5 장요약및시사점 109 참고문헌 111 부록 121 [ 부록1] 2008년공무원연금법개정을반영한재정전망 121 [ 부록2] The historical development and the current situation of special occupational pension schemes in Finland 123
표목차 Contents < 표 1> 거시경제지표 6 < 표 2> 공무원연금의제도적역할 9 < 표 3> 공무원연금법주요개정연혁 10 < 표 4> 공무원연금급여의종류와재원부담 11 < 표 5> 공무원연금비용부담률연혁 12 < 표 6> 연금수지부족액 ( 보전금 ) 증가추이 (2001 2011년 ) 13 < 표 7> 공무원연금부양률의변화 14 < 표 8> 연도별공무원연금연금수지실적및장기전망 (2008 2020 년 ) 16 < 표 9> 2011 년도공무원연금충당부채현황 17 < 표 10> 주요국의공무원 군인연금충당부채수준 17 < 표 11> 핀란드군인연금제도의은퇴연령 19 < 표 12> 간부선원의은퇴연령 21 < 표 13> 일반선원의은퇴연령 21 < 표 2-1> 전역자에대한퇴직급여종류및산정방법 45 < 표 2-2> 거시경제지표 47 < 표 2-3> 재정추계기초값종류및결정방법 48 < 표 2-4> 군인연금수입및지출과보전액전망 ( 경상가 ) 53 < 표 2-5> 연도별국가보전액의현가전망 54 < 표 2-6> 군인연금총수입률전망 57 < 표 2-7> 군인연금총지출률전망 57 < 표 2-8> 군인연금총수지율전망 58 < 표 2-9> 군인연금현역총보수대비보전율전망 59 < 표 2-10> 군인연금부양율전망 59
< 표 3-1> 공무원연금의제도적역할 65 < 표 3-2> 노후소득보장제도로서공무원연금의기능 66 < 표 3-3> 공무원연금법주요개정연혁 66 < 표 3-4> 공무원연금급여의종류 67 < 표 3-5> 공무원연금급여의종류와재원부담 68 < 표 3-6> 과거공무원연금비용부담률연혁 69 < 표 3-7> 연금수지부족액 ( 보전금 ) 증가추이 72 < 표 3-8> 공무원연금부양률의변화 73 < 표 3-9> 연도별평균수명 ( 기대여명 ) 증가추이 74 < 표 3-10> 경제기초율가정 77 < 표 3-11> 연도별공무원연금연금수지실적및장기전망 81 < 표 3-12> 2011년도공무원연금충당부채현황 82 < 표 3-13> 주요국의공무원 군인연금충당부채수준 83 < 표 4-1> 핀란드군인연금제도의퇴직연령 89 < 표 4-2> 간부선원의은퇴연령 92 < 표 4-3> 일반선원의은퇴연령 92 < 부표 1-1> 공무원연금재정전망 121 그림목차 그림 1 군인연금수급자추이 5 그림 2 군인연금수급자의연금월액현황 5 그림 3 군인연금지출액추이 6 그림 4 군인연금수급자전망 7 그림 5 군인연금총수입전망 7
Contents 그림 6 군인연금총지출전망 8 그림 7 군인연금총수입및지출전망 8 그림 8 연금수지및기금조성추이 (1981 2011 년 ) 13 그림 2-1 군인연금퇴직자추이 39 그림 2-2 군인연금수급자추이 40 그림 2-3 군인연금퇴역연금선택률추이 41 그림 2-4 군인연금수급자의연금월액현황 41 그림 2-5 군인연금지출액충당 ( 부담금, 보전금 ) 추이 42 그림 2-6 군인연금연금기금조성추이 43 그림 2-7 군인연금장기재정추계체계흐름도 44 그림 2-8 군인연금수급자전망 50 그림 2-9 군인연금총수입전망 52 그림 2-10 군인연금총지출전망 53 그림 2-11 군인연금총수입및총지출전망 54 그림 2-12 보전액의경상가및현가전망 55 그림 3-1 연금수지및기금조성추이 (1981 2011년 ) 71 그림 3-2 공무원연금추계모형 76 그림 3-3 연금충당부채산정방법 79 그림 3-4 공무원연금보전율장기추계 84
Abstract Actuarial Review of Special Occupational Pension System in Korea While National Pension Scheme has conducted actuarial valuation every 5 years, the actuarial valuation of Special Occupational Pensions has not been delivered regularly although there have been growing needs for periodic valuation as the benefit expenditure increases and the cost of deficit financing grows. Therefore, this study examines the financial condition and stability of Special Occupational Pensions including Military Personnel Pension and Civil Servant Pension. In order to analyze the finance of Special Occupational Pensions, the study examines the current financial status of each occupational pension, then conducts the financial projection of each scheme. The study also reviews the occupational pension system of Finland to examine how they have changed the occupational pension system in response to population aging. The result of the study indicates that Special Occupation Pensions face the problem of financial sustainability in the long term, therefore it is necessary to develop a projection model to check the adequacy of benefit and examine the financial sustainability.
요약 Ⅰ. 연구의배경및목적 현재국민연금은 5년마다재정계산을실시하고있는반면, 공무원연금과사학연금및군인연금은부정기적으로재정계산을하고있음. 공적연금별로재정계산이별도로진행됨에따라통합된관점에서재정상태를점검하는데에는한계가있음. 국민연금의경우 2003년과 2008년에재정계산이이루어졌고, 2013 년에제3 차재정계산이시행될예정임. - 2010년말 352조원에달하는국민연금기금은지속적인기금증가에도불구하고 2008년제2 차재정계산결과에따르면 2060년에기금이소진될것으로전망됨. 공무원연금과사학연금 더내고덜받는 방향으로개혁을한반면, 군인연금은 더내고그대로받는 연금법개정 ( 안 ) 이아직도국회에서통과되지못하고있음. 2008 년공무원연금법개정당시 2006 년제도발전위원회를설치하여장기 재정전망및다양한제도개선대안들을검토하였으나제도개편방향에 대한구체적인논의내용들이공개되지않고있음. 특수직역연금의급여지출규모및적자보전액이증가하면서직역연금에
4 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 대한사회적관심이고조되고있음. 급여지출비용에대한지급준비차원에서특수직역연금의재정상태및재정안정성을평가하고자함. 특수직역연금의경우주기적으로제도운영을책임지는관련기관에서공식적인재정전망결과를발표하고있지않다는점에서중장기적인관점에서의재정상태를중립적으로점검할필요가있음. 이에근거한재정평가를바탕으로향후도래할저출산 고령사회에서도지속가능할수있는제도개편논의의출발점이될수있도록함. Ⅱ. 주요연구결과 1. 군인연금재정분석 군인연금재정상태점검및장기재정전망 군인연금제도재정문제의원인 - 도입초기부터수급자가발생하여적정한기금조성기회가없었음. 1948~1959년임관자의경우복무기간은소급하여산입하였으나개인기여금및국가부담금은부담하지않았음. 참전군인에대해서는전투종사기간을복무기간의 3배로가산하여, 1961년부터연금수급자가발생하였음. - 군간부대부분이 45~56세에퇴직함에따라연금수급기간이장기화되고있음. - 연금수입보다는연금지출이확대되는방향으로제도가변해왔음. 군인연금수급차추이 - 2011년말기준으로군인연금수급자는 78,103명임. - 군인연금수급자중퇴역연금수급자가 59,648명 (76.4%), 유족연
요약 5 금수급자 17,271 명 (22.1%), 상이연금수급자 1,184 명 (1.5%) 임. 그림 1 군인연금수급자추이 군인연금수급자의연금월액현황 - 퇴역연금수급자의경우월 200 만원이하가 24,757 명 (41.5%) 이 며, 290 만원이하는 47,780 명 (80.15%) 임. 그림 2 군인연금수급자의연금월액현황 군인연금지출액추이 - 2011 년기준으로군인연금지출액총액은약 2 조 3 천 500 만원이
6 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 며, 이가운데국고보전비율은약 52.1% 임. 그림 3 군인연금지출액추이 군인연금기금조성액은 2011 년기준으로 6 천 2 백억원정도임. 군인연금장기재정전망 소비자물가인상률은 2008년국민연금재정계산에서사용한값을적용하였으며, 이자율은국고채의이자율을사용하였음. 계급별로군인의보수액이다르다는점을감안하여본연구에서는재정추계시중령 15년차보수월액표의 10년평균값을사용하였음. 군인인력운영에관한자료가보안상공개가어렵다는점에서수입과지출추계에적용한구체적인가정을보고서에수록하지않았음. < 표 1> 거시경제지표구분 2011 2012~2013 2014~2015 2016~2020 2021 이후 보수인상률 4.385 4.385 4.385 4.385 4.385 소비자물가인상률 2.9 3.0 2.7 2.4 2.0 이자율 4.38 4.75 5.07 5.42 5.36
요약 7 군인연금수급자는 2019 년에 10 만명, 2045 년에 13 만명, 2070 년에는 14 만명에달할것으로보임. 그림 4 군인연금수급자전망 장기적인관점에서군인연금총수입전망 - 현재기여금은보수월액의 8.5% 이며국가가 8.5% 를부담하고있음. 이에따른군인연금총수입은 2011년 1.07조원에서 2080년 19.9조원이될것으로전망 그림 5 군인연금총수입전망
8 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 장기적인관점에서군인연금의총지출전망 - 연금수급자증가, 물가상승및보수상승으로총지출이 2011 년 2.3 조원에서 2080 년 52 조원에달할것으로전망됨. 그림 6 군인연금총지출전망 군인연금재정수지와보전액전망 ( 경상가 ) - 수입과지출에대한전망을토대로부족분을전망하면, 2011 년 1.3 조원에서 2080 년에는 32.1 조원이부족할것으로예상됨. 그림 7 군인연금총수입및지출전망
요약 9 2. 공무원연금재정분석 공무원연금의기본구조 공무원연금은우리나라공적연금제도중가장먼저인 1960년에도입되었음. - 공무원재직시신분보장과더불어퇴직후의적정한연금지급을약속함으로써, 우리나라의직업공무원제확립에서중요한역할을담당하여왔음. - 공무원연금제도는기본적인노후보장이라는사회보험으로서의역할뿐만아니라재직시의공로보상, 공직사회의우수한인재채용과장기근속유도등의인사정책적인고려등을포함한다양한속성이결합되어있음. < 표 2> 공무원연금의제도적역할 역할목표재원부담적용제도 / 특성 사회보험 기본적생활보장 사용자 + 피용자공동부담 기초연금, 국민연금등 공로보상 후불적급여제공을통해안정된생활보장 사용자부담 기업연금적성격 ( 퇴직수당존재 ) 인사정책 공직사회에우수한인재채용및장기근속등유도 - 인센티브와패널티동시제공 공무원연금의재정운영방식 공무원연금은제도도입초기수정적립방식의재정구조에서적립기금이소진되면서, 2000년부터는보전금제도를도입하여정부가지원을하는방식으로바뀌어, 매년정부의적자보전금규모가증가하고있음.
10 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 제도의변천과정 공무원연금법제정이후그동안총 30여회의개정이있었음. - 1960년부터 1990년대초반까지는각종급여의신설및급여수준확대등주로급여확대위주의개정이었으나, - 1995년부터는보험료인상및급여축소등을통해재정안정화가가능하도록제도개편방향이전환되었음. < 표 3> 공무원연금법주요개정연혁 구분 도입기 ('60~'61) 주요내용 적용대상 : 공무원 군인포함 ( 부담률은봉급의 2.3%), 선거직은제외 퇴직연금 (20 년이상재직, 60 세이상 ) 군인연금법시행으로군인분리, 연금지급개시연령제폐지 ('62) 퇴직연금지급률인상 ('62) : 30~50% 40%~50% 확대기 ('62~'95) 퇴직연금지급률인상 : 40~50% 50~70%('67) 50~75%('80) 재직기간상한연장 : 30 년 ('75) 33 년 ('80) 비용부담률인상 : 2.3% 3.5%('69) 5.5%('70) 퇴직연금지급률인상 : 50~75% 50~76%('81) 공무원연금공단설립 ('82) 축소기 ('96~) 연금지급개시연령제도입 ('96)/ 연령및대상확대 : 60 세 ( 01) 65 세 ( 10, 단기존재직자제외 ) 연금산정보수 : 최종보수 퇴직전 3 년평균보수 ('01) 전기간평균소득 ('10 년이후 ~) 보험료인상 : 5.5% 6.5%('96) 7.5%('99) 8.5%('01) 7.0%('10/ 종전의보험료산정기준을적용할경우 10.8% 해당 ) 연금수지부족액에대한정부보전금제도도입 ('01) 연금액조정방법조정 : 보수연동 소비자물가 (CPI)+ 정책조정 ( 01) 순수 CPI( 10) 소득심사제시행 : 연금外소득자연금감액 ('05) 감액률확대 ( 10) 급여의종류와재원부담 공무원연금급여는소득보장급여, 재해보상급여, 근로보상급여및부
요약 11 조급여로구분됨. 급여의재원부담방식 - 소득보장급여 ( 퇴직급여및유족급여 ) 는공무원 정부가함께부담하는급여로서 2011년을기준으로전체급여지출액의약 87.8% 를차지 - 그외급여는사용자부담급여로국가또는지방자치단체가전액부담 - 공무원연금급여는성격이다른다양한종류로구성되어있으므로가입자와사용자가부담하는보험료에기반한기여제방식 (Contributory Plan) 뿐아니라사용자인정부가전액부담하는비기여제방식 (Non-contributory Plan) 이혼합되어있는특징을지님. < 표 4> 공무원연금급여의종류와재원부담 구분 급여 지출비중 1) 소득보장급여 87.8% 재원부담 부담금구분부담주체부담형태 기여금공무원공무원 사용자동률부담 / 연금부담금정부부족분은사용자보전금추가부담 재해보상급여부조급여근로보상급여 ( 퇴직수당 ) 11.1% 1.1% 재해보상부담금퇴직수당부담금 정부 사용자전액부담 주 : 1) 지출비중은총급여지출액에서각각의급여가차지하고있는비율에해당함 (2011 년공무원연금통계 ). 퇴직급여의재원조달과재정방식 퇴직급여는공무원의기여금과이와동률의정부부담금으로지급
12 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 < 표 5> 공무원연금비용부담률연혁 ( 단위 : %) 구분 60~ 68 69 70~ 95 96~ 98 99~ 00 01~ 09 10 11 12~ 공무원기여율정부부담률총부담률 2.3 3.5 5.0 6.5 7.5 8.5 2.3 3.5 5.0 6.5 7.5 8.5 4.6 7.0 10.0 13.0 15.0 17.0 6.3 ( 9.7) 6.3 ( 9.7) 12.6 (19.4) 6.7 (10.3) 6.7 (10.3) 13.4 (20.6) 주 : 2009.12.31 까지보수월액기준, 2010.1.1 부터기준소득월액기준임. ( ) 는종전의보수월액기준환산율임. 7.0 (10.8) 7.0 (10.8) 14.0 (21.6) 가입자와사용자의동률부담원칙은 2000년보전금제도도입으로다음과같이변경되었움. - 연금수지상의불균형으로인한재정부족액은매년정부가보전해주는방식 - 보전금제도를고려하면사용자인정부가더많이부담하는방식으로운영되고있음. 공무원연금재정수지의변화 제도도입이래 1990년대초반지속적으로기금이증가하였으나, 1993년최초로수입액보다지출액이많아연금수지적자가발생하였음. 1997년경제위기시에는공무원의대량구조조정에따른퇴직자급증으로재정상태가악화되어기금액이 1997년 6조 2,015억원에서 2000 년 1조 7,752억원으로감소하였음. 2000년보전금제도도입이후기금이점차증가하기시작하였으나, 증가규모가연금지출액에크게못미치는수준임.
요약 13 그림 8 연금수지및기금조성추이 (1981 2011 년 ) 자료 : 2011 년공무원연금통계 (2012) 2000 년이후정부보전금이꾸준히증가하고있는추세임. - 2001 년도 599 억원이던보전금은 2011 년 1 조 3,577 억원으로지출 액대비 1.7%(2001 년 ) 에서 15%(2011 년 ) 를차지 < 표 6> 연금수지부족액 ( 보전금 ) 증가추이 (2001 2011 년 ) ( 단위 : 억원 ) 구분 01 03 05 07 08 09 10 11 수입 34,592 43,591 52,896 58,163 63,999 57,280 71,161 75,814 지출 35,191 44,139 58,992 68,054 78,293 76,308 84,232 89,391 보전금 -599-548 -6,096-9,891-14,294-19,028-13,071-13,577 자료 : 2011 년공무원연금통계 (2012) 공무원연금재정악화요인분석 : 내적요인 공무원연금제도내의구조적인수지불균형구조 - 공무원연금의퇴직급여는급여액을미리확정을하고이에소요되
14 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 는재원은공무원개인과정부가부담하는방식임. - 보험원리상 수입액- 지출액 =0 이되어야재정적균형을이룰수있으나, 공무원연금제도는장기간비용부담액이연금급여액에미치지못하는불균형적인수급구조를유지하였음. - 1970년이후급여를대폭확대해왔으나, 1995년개혁이전까지약 25년동안보험료를 5.5% 로유지하였음. - 이에따라연금제도에내재된잠재적인연금부채를후세대에게전가시키는결과를초래하고있음. 공무원연금재정악화요인분석 : 외적요인 연금제도의성숙에따른부양률의증가 - 연금제도가성숙단계로진입하면서가입자증가추이는둔화되는반면, 연금수급자가증가하여연금급여지출증가폭이더큼. - 연금수급자대비재직공무원비중이 1990년대의 3% 에서 2010 년에약 30% 대로증가하였음. < 표 7> 공무원연금부양률의변화 연도 1990 년 2000 년 2010 년 연금수급자수 25,396 명 150,463 명 311,429 명 공무원수 843,262 명 909,155 명 1,052,407 명 부양률 1) 3.0% 16.5% 29.6% 주 : 1) 부양률 (%)= ( 연금수급자수 재직공무원수 ) 100 자료 : 2011년공무원연금통계 (2012) 고령화에따른연금수급기간의연장 - 평균수명연장에따른연금수급기간의지속적증가는제도설계 당시예측하지못했던재정부담증가의중요한외적요인임.
요약 15 공무원연금의재정수지전망추이 공무원연금은 3차례 (1995년, 2000년, 2009년 ) 의재정안정화조치를취하였음. 2009년제도개편에서는보험료인상을통한연금수입증가와함께급여수준하향조정을통한재정안정화조치를시도했다는점에서과거제도개편과차별성이있음. - 제도개편내용의주된내용이신규입직자중심으로적용된다는점에서제도개혁이한계가있음. 2009년연금개혁으로인해연금재정수지적자가 2008년과 2009년각각 1조 4,294억원과 1조 9,028억원에서 2010년에는 1조 3,072억원으로감소하였음. 그러나 2014년이후부터는재정수지적자가 2조원이상으로확대되고, 시간이흐를수록수지적자폭이커질것으로전망됨. - 연금수입이연평균 3.3% 증가하는반면, 연금지출은연평균 7.8% 증가할것으로전망됨.
16 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 < 표 8> 연도별공무원연금연금수지실적및장기전망 (2008 2020 년 ) 연도연금수입 (A) 연금지출 (B) 수지차 (A-B) ( 단위 : 억원 ) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 48,605 48,439 59,828 65,812 74,387 69,711 71,908 74,184 76,821 79,476 82,087 84,853 87,191 62,899 67,467 72,900 79,300 88,975 85,689 95,317 104,435 112,180 121,438 130,428 139,982 149,709-14,294-19,028-13,072-13,577-14,588-15,977-23,409-30,251-35,359-41,962-48,341-55,129-62,518 연평균증가율 (2008~2013) 연평균증가율 (2014~2020) 7.5 6.4 2.3 3.3 7.8 17.8 주 1: 2011 년까지의실적치, 2012 년은계획액, 2013 년이후는장기재정전망치주 2: 2009 년개정된공무원연금의장기재정전망 (2070 년 ) 은 부록 1 을참조하기바람. 자료 : 공무원연금공단 (2012. 3 월 ). 국회예산정책처의 2011 년도결산부처별분석 Ⅲ (2012. 6) 자료재인용 공무원연금충당부채규모 국회회계법 은 2011년부터공무원연금기금재무결산보고서에미래에퇴직할공무원에게지급할연금급여의현재가치를연금충당부채명목으로산정하여장기충당부채에포함시키도록규정하였음. 이러한규정에근거한 2011년공무원연금기금재무결산보고서의공무원연금충당부채는 289조 8,446억원, 퇴직수당충당부채가 26조 1,620억원으로, 향후퇴직공무원들에게지급해야할연금및퇴직수당의충당부채액총액이 316조 66억원인것으로추정되었음.
요약 17 < 표 9> 2011 년도공무원연금충당부채현황 구분 공무원연금충당부채 퇴직수당충당부채 합계 금액 289,844 26,162 316,006 자료 : 행정안전부 (2012. 4.), 2011 년도결산개요 ( 단위 : 십억원 ) 공무원연금충당부채에군인연금충당부채를포함할경우 GDP 대비 27.6% 에달함. - 주요국과비교시아직은상대적으로낮은수준이나향후연금급여지출증가로인해충당부채가급속하게증대할것으로예상됨. < 표 10> 주요국의공무원 군인연금충당부채수준 ( 단위 : GDP 대비 %) 한국 ( 11 년 ) 미국 ( 10 년 ) 영국 ( 10 년 ) 독일 ( 06 년 ) 프랑스 ( 06 년 ) 28 39 77 41 50 자료 : 한국 미국 영국은각국재무결산서, 독일 프랑스는 Final Report of the Eurostat/ECB Task Force on the statistical measurement of the assets and liabilities of pension schemes in general government to the CMFB(Committee on Monetary, Financial and Balance of Payments Statistics) ( 08.1 월 ) 에근거. < 기획재정부발표자료 (2012. 5. 17.) 재인용 > 시사점 이미재정불안정문제가심각한공무원연금의경우주기적인재정계산을통한재정상태점검이시급함. 2007년재정계산이후후속재정계산위원회가운영되지않고있어투명한제도운영의필요성이지적되고있음. 투명한방식으로공무원연금제도의재정상태를점검하여, 장기적으로지속가능한제도발전방안을서둘러마련하여야할것임.
18 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 3. 핀란드특수직역연금과특수직종연금의현황과발전과정 1) 현황 핀란드연금제도개관 특수직역연금은일반국민대상의연금제도에비해은퇴연령이낮고연금수급액이높은경우가많음. 핀란드는일반국민대상소득비례연금과기초연금인국민연금의적용대상이넓어, 특수직역연금은매우제한적인역할을담당하고있음. - 핀란드는소득비례연금과국민연금의발달로인해특수직역연금의필요성이적어졌기때문임. 소득비례연금과거주지중심의기초연금인국민연금으로구성됨. - 국민연금은최저소득을보장하는목적의제도임. 은퇴연령 - 국민연금의은퇴연령은 65세 - 그러나 63세 ~68세사이에서유연하게은퇴연령을선택할수있음. - 일부공공부문근로자들은아직까지도직역별로정해진은퇴연령을유지하고는있으나, 특수직역연금에게고유하게적용되던은퇴연령이연금개혁으로인해단계적으로폐지되는추세임. 핀란드군인연금제도 핀란드의군인연금제도는법률상공무원연금법에포함되어있음. 수급가능연령은군인연금기준으로 45~63세이며, 계급이나보직 복무기간등에의해상이하게적용됨. - 몇몇계급과보직에는개별적인은퇴연령이적용됨. - 이경우반드시은퇴해야하는상한연령이존재 최대연금액은마지막 10년동안평균급여의 60% 임.
요약 19 징병에의한일반국민들의군경력은통상적인소득비례연금제도의 법규정에의거하여적용됨. < 표 11> 핀란드군인연금제도의은퇴연령 구분 계급 은퇴연령 소령, 중령 55 육군및해군 대령, 준장, 장군및제독 60 군최고사령관 63 국경수비대 50-55 하급사관 55 국경수비대 상급사관 55 대령, 준장, 장군및제독 60 국경수비대사령관 63 소령 45 공군 중령 50 대령 52 장군 55 의원, 각료, 대통령에대한연금제도 의원, 각료, 대통령에대한연금급여는국가예산에서지급 최대연금액은봉급의 60% 이며, 이를수급하기위해서는 15년의가입기간이필요 - 연금급여는근무기간의마지막 15년을기준으로산정함. - 해당연금이다른연금과합쳐봉급의 60% 를초과하면, 초과분의 62.5% 를감액하나, 최저연금으로 50% 는지급함. - 7년이상가입할경우에는조정연금또는조정수당 (adjustment pension or adjustment allowance) 이지급됨. 현재 340명의수급자가이연금의혜택을보고있음. 핀란드의대통령은최소한 6년은재임해야완전연금을보장받으며, 수급연령제한은없음.
20 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 - 연금액은대통령연봉의 60% 임. - 재임기간이 6년미만인경우에는, 1년마다 1/6씩을차감함. 최소연금액은재임기간과상관없이연봉의 50% 를보장 - 대통령연금과대통령의유족연금은세금부과대상에서제외됨. 예술가를위한특수노령연금제도 창작이나공연등의예술분야에서두드러진업적을쌓은예술가를대상으로연금을지급함. - 자산조사를통한소득이일정수준을초과할경우에는연금을지급하지않음. 선원연금제도 선원연금제도는 선원연금법 (The Seafarers Pension Act/MEL) 이라는독자적인연금법하에다른연금제도와는분리된형태로운영되고있음. 일반선원과간부선원의은퇴연령은차등적용함. - 이들두집단의일반적인은퇴연령은 63세 ~68세임. 연금수급조건 - 일정이상의해상근무를요구함. - 해상근무중에은퇴연령에도달하여야함. - 마지막 3년동안계속근무했거나또는최소 18개월간의연금수급에대한권리가발생한경우에지급
요약 21 < 표 12> 간부선원의은퇴연령 은퇴연령 필요해상근무기간 60세 360개월 (30년) 61세 348개월 (29년) 62세 336개월 (28년) 63세 324개월 (27년) < 표 13> 일반선원의은퇴연령 은퇴연령 필요해상근무기간 55세 420개월 (35년) 56세 408개월 (34년) 57세 396개월 (33년) 58세 384개월 (32년) 59세 372개월 (31년) 60세 360개월 (30년) 61세 348개월 (29년) 62세 336개월 (28년) 63세 324개월 (27년) 농민연금제도및보조금제도 2012년기준으로소득이연간 3,552.92유로이하인 18세에서 67세사이의자영농을대상으로함. - 보조금도동일한법에근거하여제공함. 농민이농장을젊은세대에게양도할경우, 양도한농민은 63세까지특별수당을받을수있음. - 이수당은연금제도상의공식적인부분은아니나조기은퇴의한방법으로볼수있음. - 농민대상의특별수당은 1970년대에정치적인결정에의해도입되었으며, 공업화에따른핀란드농업의급격한구조적변화에대응하기위한것임.
22 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 점차폐지중인연금제도 1989년 6월 30일이전에고용된일부공무원들은직역별특성에맞는은퇴연령의선택이가능함. - 은퇴연령은 53세부터 62세까지다양함. - 소방관, 종합중등학교교사, 경찰관, 세관공무원, 공항관제사, 간호사등의몇몇직역에서는조기은퇴가가능 이들직역연금제도는현재점차폐지중이며, 신규근로자들은자신의결정에따라 63세이상부터은퇴가가능한일반국민대상의연금제도에가입할수있음. 일반연금제도와통합된보충연금제도 직역연금에보충연금이도입된이유 - 민간부문의소득비례연금제도 ( 직역연금 ) 도입초기에는은퇴이전봉급의최대 40% 가연금급여로제공되었음. - 이는국제노동기구 (ILO) 의권고수준이었으나, 연금개혁당시협상을담당했던위원회가고려했던급여수준보다는낮았음. 2008년현재은퇴연령에도달하지않은약 2천명의근로자가보충연금급여를수급하고있음. 2) 발전과정 국민연금제도도입이전의노후보장 20세기이전까지핀란드는농업이중심이었음. - 토지를담보로하여연금을지급하는종신연금이서부와남부핀란드에서는보편적이었음. - 반면에동부와북부핀란드에서는여러세대가함께살면서노인을부양하였음.
요약 23 핀란드관리들은스웨덴왕에소속되어특권계급을형성하고있었으며, 스웨덴왕으로부터노후를보장받았음. 1826년제정러시아치하에서도세습관료들은연금을보장받았음. 19세기말에는군인, 초등학교교사, 경찰관, 의사, 소방관, 간호사등의직업에대해각각의연금법이제정되었음. - 민간영역에서는, 부르주아와장인들이생계부양자의사망이나노후에대비하기위해기금을만들기시작 - 19세기중반에공업화가진행됨에따라, 장애기금이나연금기금이각공장에서만들어졌음. - 이들기금들이일부근로자들에게지급되었으며, 연금액역시낮은수준이었음. 19세기이후핀란드사회는공업화에따른임금근로자수가증가하면서근본적인구조변화가시작되었음. 국민연금개혁과근로자연금법의탄생 노령및장애보험이국민연금법을통해 1939년에도입되었음. - 개인저축계좌에서징수하는보험금에바탕을두었음. 국민연금은소득비례연금의형태로제공되었으나 2차세계대전으로보험금징수에어려움을겪었고, 전후물가상승이저축액의가치를대폭감소시켰음. 국민연금법을개정하여 65세이상이거나, 장애가있으면모두에게동일한수준의연금을지급하는제도가 1957년까지지속 - 이개혁을통해국민연금에서소득비례적인속성이사라졌음. - 임금근로자대부분이충분한노후보장을받지못하게되어, 소득비례연금제도가분리되었음. 1962년단기고용근로자들을위한연금법이발효되었음. - 민간부문근로자에게다음과같은소득비례연금제도가적용되었음.
24 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 확정급여형 (DB) 제도 급여수준은은퇴직전봉급의최대 40% 마지막으로근무한해의월급에근거하여연금액결정 연금의수익률은연 1% 은퇴연령은 65세 - 단기근로자대상연금제도는근로자연금법과유사하나, 연금액이전체근로기간동안의급여기준으로산정된다는것이다른점임. 공공부문연금법 지방정부근로자연금법은 1964년에발효되었음. 새로운국가공무원연금법과복음주의루터교의교회연금법이 1967년에발효되었음. - 조기연금혜택과 30년근무기간을기준으로최종월급대비 66% 의연금을지급 - 다른민간부문의연금에비해수익률이높았음. 자영업자, 농민을위한연금제도 1970년에농민연금법이발효되었음. - 국가가지원하는소득비례연금임. - 같은시기자영업자연금법을통해자영업자도소득비례연금에포함됨. 소득비례연금제도연금액증가 1974년의소득정책협정에의해민간부문의소득비례연금수준이전반적으로증가하였음. - 소득비례연금의소득대체율이 60% 까지높아짐.
요약 25 전반적인소득비례연금수준의증가는동일한수급대상의보충연금제도필요성을감소시킴. - 공적연금제도가점차성숙하면서, 근로자연금법 (Employees Pension Act, TEL) 하에서등록된보충제도의기능이약화되는결과를초래하였옴. 실업연금 공업화가진행되면서급격한구조변화에대응하기위해서실업연금을도입하였음 (1971년). - 200일이상실업상태에있거나, 60세이상인실업자에게실업연금을지급함. - 경기침체기간이었던 1970년대말실업연금은노령근로자정리해고에유리하게작용 - 실업연금때문에노령세대의실업이증가하는것처럼보였음. - 동제도가조기퇴직을유인한다는우려들이제기되었음. 농민특별수당 1974년발효된농민연금법에따라특별수당이지급됨. 수당은임시적이었으나, 실제로는그후에도계속해서연장되었음. 동수당이농민의조기은퇴를가능하게하였음. 참전군인연금 1968년에서 1971년까지경제적으로어려운참전군인들은추가적인참전연금을받았음. - 참전군인연금법을통해 1971년까지시행되었음. - 1982년에는참전군인의조기은퇴제도가시행되었음. - 동연금을소득비례연금제도가관리하였으나재정은국가가부담
26 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 하였음. 직역별은퇴연령 1960년대, 1970년대와심지어 1980년대에도적절한직업별은퇴연령에대한논의가계속되었음. 개인별조기은퇴연금, 조기노령연금과부분연금이도입되었음 (1986년). - 이연금이고안되었을때는은퇴의유연성을높이려는목적이었음. - 그러나예상보다수급자가많아지면서실업연금의부담도커졌음. 1983년에는직역에기초한적절한은퇴연령설정이불가능하다는주장들이제기되었음. - 다른어떤요인보다도개인적인차이가적절한은퇴연령에큰영향을미쳤다는연구결과가사회정책에커다란영향을미쳤음. 공공부문소득비례연금제도에서의유연한은퇴연령의도입 개인별조기연금, 조기노령연금, 부분연금은민간영역의소득비례연금제도에서은퇴연령을유연하게만들었음. 다수의공공부문근로자들은직역별특성에맞는은퇴연령을가지고있었음. 민간부문의연금제도와유사한제도로개혁하는방안이 1989년에통과되었음. 공공부문연금개혁으로인해기존의직역별특성에맞는은퇴연령구조가좀더유연하게은퇴하는구조로바뀌었음. 공공부문과민간부문의연금제도가비슷하게설계되어두집단사이의격차를줄였음. 1990 년대경기침체기간동안의공공부문연금개혁 1990 년대의경기침체기간동안중앙정부와지방정부의재정불안정
요약 27 문제가발생하였음. - 이에따라공공부문근로자의연금급여가삭감되기시작하였음. 1992년공무원및공공부문근로자들의연금수준이민간부문근로자보다도낮아졌음. 개혁조치로인해직역특성을반영한은퇴연령도대거폐지되었음. 이후개혁과정 2005년의소득비례연금제도개혁 - 일반적인은퇴연령을 63~68세로변경하였음. - 실질적으로은퇴연령의유연성이제고면서다른조기은퇴와관련한제도들이구조적으로쇠퇴하게되었음. 2012년에는조기노령연금이분리되었음. 특수직역연금제도에대한최근논의추이 공적연금과관련하여핀란드총리가최근들어은퇴연령을다시 65 세로상향시켜야한다고주장하면서, 은퇴연령에대한논의가있었음. - 일자리를계속유지하려는요구가증가하면서, 주요특수직역에대한은퇴연령을낮추자는요구는감소하고있음. 2011년핀란드최고행정법원에서은퇴연령제한에대한법적인강제력은없다고판결 - 법원결정이후관련법안이현재핀란드의회에서논의되고있음. 선원연금역시다른민간부문근로자들의연금과유사하게개정될것으로전망됨. Ⅲ. 시사점및정책적함의 공무원연금과사학연금은 2008 년연금법개정을통해재정안정화조치
28 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 를취하였음. 재정안정화조치를취했음에도중장기적인관점에서의재정불안정은여전하나, 급여수준과부담수준양쪽을모두아우르는제도개편이이루어졌다는점에의의가있음. 반면에군인연금제도의경우 더내고그대로받는 방향으로의연금제도개편 ( 안 ) 이아직도실행에옮겨지지못하고있음. 제도개편이늦어질수록그만큼재정불안정요인이심화될수밖에없다는점에서제도개편이시급함. - 연금제도개편필요성및그배경에대해이해관계자들을대상으로상세하게설명하는자리를마련하는등가급적빠른시일내에제도개편이이루어질수있도록적극적인대처가필요함. 공무원연금은 2008년연금법개정에도불구하고 2014년에수지적자가 2 조원을넘어설것으로전망되며, 시간이갈수록적자폭이확대될것으로예상됨. 급여지출이연평균 7.8% 증가하는것에비해수입증가율은 3.3% 에불과해구조적인측면에서의재정불안정요인이존재하기때문임. 사회적합의도출차원에서외국의특수직역연금제도개혁추이를참고하여우리현실에맞는제도개선안을마련해야함. 이러한맥락에서핀란드특수직역연금의제도운용사례는우리나라특수직역연금개편방향에좋은이정표가될수있을것임. - 과거상이하게운영되던특수직역연금과일반국민대상의연금제도가 1990년대초경제위기를겪으며유사한수준의연금급여를지급하는방향으로개편되었다는점을참고하여우리현실에맞는지속가능한연금제도구축을서둘러야할것임. 본문에서언급되지는않았으나사학연금은제도도입시점이늦어서아직
요약 29 까지는기금이소진되지않았으나, 연금급여지출이본격화될경우기금소진이후의재정불안정이공무원연금제도그이상이될수있다는점에서재정안정달성을위한선제적인대응조치가시급함. 공무원연금과군인연금의충당부채가국내총생산 (GDP) 대비 27.6% 에달하고있는상황에서, 사학연금재정불안정이현실화될경우문제해결에상당한어려움이있을것으로예상됨. 2011년기준공무원연금의충당부채총액이 316조 66억원으로추정되고있으나, 이는부채가상대적으로적게잡히는누적급여채무 (ABO) 방식에근거한것임. - 2013년결산부터적용될보장급여채무 (VBO) 방식을적용할경우충당부채규모가더크게증가할것임. 우리나라특수직역연금제도가평균수명 60세시대를기준으로설계되었다는측면을고려할때그동안의사회 경제환경변화에부합할수있는방향으로의제도개편을심도있게검토해야할시점임. 이를위해연금재정상태를평가하는재정계산제도가주기적으로그리고투명하게운영되어야할것임. 특히공무원연금의경우 2006년부터가동되었던 1기 공무원연금발전위원회 에서논의되었던회의자료공개등보다투명한방식으로재정계산제도를운영할필요가있음. * 주요용어 : 군인연금, 공무원연금, 사학연금, 재정평가
1 장 K I H A S A 서론
제 1 장서론 일반국민대상의국민연금은 5년마다재정계산을실시하고있는반면, 공무원연금과사학연금및군인연금은부정기적으로재정계산을하고있다. 관련법에재정계산관련근거조항이있음에도특수직역연금이주기적으로재정계산제도를시행하지않고있는것은바람직한제도운영이라보기어렵다. 반면에정기적으로투명하게재정계산제도를운영하고있는국민연금은우리나라공적연금제도중제도도입역사가가장짧았음에도여타특수직역연금에비해상대적으로강력한제도개혁을단행하였다. 특수직역연금에비해상대적으로재정불안정이덜했음에도선제적인조치를통해기금소진시점을 2060년까지연장하였다. 특수직역연금중공무원연금과사학연금은 2008년법개정을통해 더내고덜받는 식으로제도를개편하였다. 그러나제도개혁의주요부분이신규입직자중심으로적용됨에따라제도에내재된재정불안정요인들을상쇄하기에충분할만큼의제도개혁이이루어지지못하였다. 이로인해일시적으로감소세를보인수지적자폭이 2014년 2조원을넘어선뒤시간이흐를수록적자폭이확대될것으로전망되고있다. 2011년초정부차원에서합의를도출한 더내고그대로받는 방향으로의군인연금법개정 ( 안 ) 은아직도국회에서처리되지못하고있다. 2011 회계연도결산부터공시되기시작한공무원연금충당부채가 316조여원이며, 군인연금을포함할경우국내총생산 (GDP) 대비 27% 를넘어선것으로추정되고있다. 충당부채규모산정방식들중보수적인누적급여채
34 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 무 (ABO) 방식에근거한수치인관계로 2013년부터적용될보장급여채무 (VBO) 방식을따를경우충당부채규모는더욱급속하게증가할것으로전망된다. 공무원연금과사학연금에비해제도도입시점이늦어상대적으로적은연금수급자수로인해아직까지적립금을보유하고있는사학연금역시 2020년대중반이후연금제도불안정이본격화할것으로예상된다. 사학연금의경우저출산에따른취학아동감소, 이에따른교원수요감소등으로인해저출산 고령사회로의전환과정에서초래되는사회 경제적인여건변화에가장취약하게노출되어있다는점에서선제적인제도개편노력이시급한상황이다. 특히공적연금간가입기간연계제도도입으로인한재정불안정요인이국민연금보다특수직역연금에집중적으로잠재되어있으며, 연계제도도입에따른재정압박이 2030년이후에본격적으로나타날것이라는점에서이에대한선제적인대응이필요하다. 이러한문제의식하에본연구에서는 2011년이후지금까지도제도개편안이통과하지않고있는군인연금의현황및장기재정전망을집중분석하고자한다. 이와함께 2008년연금법개정이후의공무원연금재정현황및전망도함께검토할것이다. 이러한재정전망을바탕으로향후도래할저출산 고령사회대처차원에서바람직한제도운영방향을제시하고자한다. 공적연금제도개편방향에대한사회적합의도출이매우어렵다는현실적인제약요건을감안하여우리나라연금제도개편논의시참고가될수있는외국사례도함께제시할것이다.
2 장 K I H A S A 군인연금재정분석
제 2 장군인연금재정분석 제 1 절군인연금제도연혁 1963년 1월군인연금법이공무원연금법에서분리 제정된이후 1975년 1 월에공무원과국영기업임직원취업자에대해연금지급을제한하도록하였다. 1983년 1월에는 20년이상복무한자에게연금선택권을부여 ( 연금 / 일시금 ) 하였으며, 1985년 1월에는퇴직 ( 유족 ) 가산금, 유족특별부가금과사망조위금을신설하였다. 1995년 12월에는연금지급정지대상을확대하고기여금을인상 (5.5 7.5%) 하였다. 2001년 1월에는기여금추가인상 (7.5 8.5%), 연금액연동방식변경 ( 재직자보수 소비자물가 ), 연금산정기준변경 ( 최종보수 3 년평균보수 ) 등의법개정이이루어졌다. 2002년 12월에는연금액조정방식 ( 재직자와의격차를줄이고직급상하간연금액역전보전 ) 을변경하고 5년마다연금재정추계를실시하여재정안정화방안을마련하도록하였다. 2009년 8월에는 19.5년미만자에대한공적연금연계제도를도입하였고, 2010년에는 특수직무순직 사망보상금신설, 일반순직사망보상금최저지급액을인상하였다. 2011년에는군인이퇴직한후에재직시의공무상질병또는부상으로인하여장애상태가확정될경우그때부터상이연금을지급하도록하였다. 군인연금을포함한특수직역연금제도는현재여러가지측면에서어려움을
38 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 겪고있다. 군인연금의경우다음몇가지사유들이재정불안정의주된원인으로작용하였다. 연금제도도입초기부터연금수급자가발생함에따라적절한기금조성기회를상실하였으며, 6.25전쟁및월남전등에참전한군인들에대해전투종사기간을복무기간의 3배로가산함에따라 1961년부터연금수급자가발생하였다. 또한 1948년부터 1959년임관자 ( 약 96,000명 ) 에대해서는복무기간을소급하여산입하면서도개인의기여금과국가부담금을면제하였다. 1984년에는임용전사병복무기간을연금법상복무기간에산입하면서개인기여금을소급적용하였으나국가부담분을부담하지않았다. 군속성상군인연금제도는상대적으로고부양구조가불가피한측면이있다. 군임무의특수성을고려하여군간부의정년을짧게설정함으로써 (45-56세에대부분퇴직 ) 연금수급기간이타공적연금제도에비해장기화되는구조를갖고있기때문이다. 이러한군인연금특유의구조적인측면외에도인구고령화로인해연금수급자가지속적으로증가하고있다. 1960년에는평균수명이 52세였으나 2010년에는 80세로대폭연장되었고, 연금수급자가 1963년 354명이었으나 2011년에는 78,000여명으로증가하였다. 연금수급구조불균형의근원으로그동안군인연금제도가수입보다는지출이확대되는방향으로변화과정을거쳐왔다는점을들수있다. 특히연금산정기준보수가지속적으로확대된반면기여율은지출에비해상대적으로낮게책정되어왔고, 연금급여율이지속적으로상향조정되었기때문이다. 2010년국방부는군관련실무자들로구성된 군인연금실무위원회 를통해개정안초안을마련한이후군, 학계, 연구기관등의전문가들로구성된 군인연금발전위원회 를구성하여약 1년여간의검토와토의를통해군인연금법개정 ( 안 ) 을마련하였다. 국방부는군인연금제도발전위원회건의안을토대로청와대, 국회, 제대군인, 정부부처등과의수차례논의과정을통해군인연금법개정 ( 안 ) 을마련하여제출하였으나아직도국회에계류되어있다. 공무원과사립교직원연금법
제 2 장군인연금재정분석 39 은 2008 년국회에서통과되었으나군인연금법개정안은아직도개정이이 루어지지않고있다. 이러한상황을고려하여본연구에서는현재의군인연 금법을기준으로재정전망을하고자한다. 제 2 절군인연금현황 1. 군인연금퇴직자현황 2011년말기준으로군인연금퇴직자추이는다음과같다. 퇴직자수는연금수급대상자인 19.5년이상복무자와일시금대상인 19.5년이하자로구분이되며, 전반적으로볼때퇴직자수는증가추세에있으나증감률변동은큰편이다. 2011년기준총퇴직자는 18,172명이며이중 19.5년이상인자가 2,914명, 19.5년이하인자가 15,258명으로연금수급대상자는전체퇴직자의약 16% 이다. 그림 2-1 군인연금퇴직자추이
40 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 2. 군인연금수급자추이 2011 년말현재군인연금수급자는 78,103 명에달한다. 이중퇴역연금수 급자는 59,648 명, 유족연금수급자가 17,271 명, 상이연금수급자는 1,184 명 으로퇴역연금수급자가전체수급자의약 76.4% 를차지하고있다. 그림 2-2 군인연금수급자추이 3. 퇴역연금선택률추이 군인연금수급자중퇴역연금선택자는 2011 년말기준 2,826 명 (97%) 이 며, 퇴역연금일시금선택자는 88 명 (3%) 이다.
제 2 장군인연금재정분석 41 그림 2-3 군인연금퇴역연금선택률추이 4. 군인연금수급자의연금월액현황 2011 년말기준군인연금수급자의월별연금액은다음과같다. 퇴역연금 수급자 59,648 명을기준으로살펴보면월 200 만원이하인자는 24,757 명 (41.5%) 이며, 290 만원이하인자가 47,780 명 (80.1%) 를차지하고있다. 그림 2-4 군인연금수급자의연금월액현황
42 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 5. 군인연금지출액 ( 부담금, 보전금 ) 추이 2011 년말기준군인연금지출액총액은약 2 조 3 천 5 백만원이다. 자체수 입금및법정부담금이 1 조 1 천 2 백억원, 국고보조금은 1 조 2 천 2 백억원으로 국고보전비율이약 52.1% 이다. 그림 2-5 군인연금지출액충당 ( 부담금, 보전금 ) 추이 6. 군인연금연금기금조성추이 2011 년말기준군인연금기금조성액은 6 천 2 백억원수준이다. 2010 년대 비기금증가율이 61.5% 로나타났는데이는부동산재평가, 신탁사업수익, 결산잉여금등에기인한다.
제 2 장군인연금재정분석 43 그림 2-6 군인연금연금기금조성추이 제 3 절군인연금재정추계개념및가정 1. 군인장기재정추계흐름도 군인연금장기재정추계체계는다음과같이수입추계와전역자지출추계및연금수급자지출추계그리고추계결과의종합으로구성된다. 수입추계는가입자기여금, 국가부담기여금, 구상금, 반환금그리고소급기여금추계로구성되며국가부담기여금은현역기여금과동일한금액으로계산된다. 지출추계는매년발생이예상되는정상전역자, 일반사망전역자, 상이전역자그리고공무상전역자에게지급하는퇴직급여와각종연금수급자들에게지출되는연금지출로구성되어있다. 추계결과의종합은미래수입과지출그리고보전액과재정평가에필요한재정지표, 현역및전역인원, 연금형태별연금수급자를종합하여제시한다. 만일군정원이나인력정책, 주요가정관련변화가있을경우추가적인재
44 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 정전망을통해원래의전망치와비교함으로써정책대안별민감도분석이가 능하다. 그림 2-7 군인연금장기재정추계체계흐름도 시작 경제변수가정치 ( 이자율, 보수인상률, 소비자물가인상률 ) 결정, 기여율결정, 미래정원계획 수입추계수입추계관련기초값결정 현역기여금구상금반환금소급기여금 지출추계 : 전역인원및퇴직급여추계전역인원및퇴직급여추계관련기초값결정 정상전역일반사망전역상이전역공무사망전역 지출추계 : 연금수급인원및연금액추계연금수급인원및연금액추계관련기초값결정 퇴역연금유족 ( 퇴역 ) 연금상이연금유족 ( 상이 ) 연금 재정수지추계결과 - 보전액 - 보전액의현재가치 추계결과종합지표현역인원 / 전역인원 - 수지율, 보전율, 추계결과수입률, 지출률 연금수급인원추계결과 Y 추가추계필요 N 이전추계결과와비교 끝
제 2 장군인연금재정분석 45 2. 군인연금퇴직급여의종류및산정방법 군인연금법에명시된전역자의퇴직급여종류와현역의복지성급여의산정방법은아래표에서보는것처럼다양하다. 퇴역연금과퇴직일시금, 일반사망전역자의유족연금부가금과유족 ( 퇴역 ) 연금은국가와현역군인이부담하는기여금으로재원을충당하나그외공무사망및상이에의한퇴직급여는국가가부담한다. < 표 2-1> 전역자에대한퇴직급여종류및산정방법 퇴역연금공제일시금 종류산정방법부담주체 퇴역연금최종 3 년평균보수월액 [0.5+{ 근속연수 -20 년 ) 0.02}] 현역 / 국가 연금평균보수월액 [0.5 {( 근속연수 공제복무연수 -20 년 ) 0.02}] 일시금최종보수월액 공제복무연 수 (1.5 0.01) 퇴역연금일시금 최종보수월액 [( 근속연수1.5) {( 근속연수 5년 ) 0.01}] 상동 유족 ( 퇴역 ) 연금 퇴역연금 0.7 상동 유족 ( 퇴역 ) 연금일시금 퇴역연금일시금과동일 상동 상이연금 보수월액 상이등급별지급률 (50 80%, 5% 씩증가 ) 국가 유족 ( 상이 ) 연금 퇴직일시금 유족일시금 사망 / 상이연금수급자 공무사망자 19.5년이상 19.5년미만 상이연금 0.7 최종보수월액 0.65 최종보수월액 0.55 5 년이상최종보수월액 [( 근속연수 1.5)+{( 근속연수 -5 년 ) 0.01}] 5년미만 최종보수월액 근속연수 1.2 5년이상 퇴직일시금과동일 5 년미만퇴직일시금과동일 상동 국가 현역 / 국가 유족연금부가금 (19.5년이상복무 ) 퇴역연금일시금 0.25 상동 유족연금특별부가금 퇴역연금일시금 0.25 {(36-퇴역연금수급개월수 ) (1/36)} 상동 퇴직수당 최종보수월액 근속연수 근속연수별지급비율 (10%, 35%, 45%, 50%, 60%) 상동 국가
46 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 사망보상금 재해부조금 사망조위금 종류산정방법부담주체 전사소령 10 호봉의보수월액 72 공무사망최종보수월액 36 일반사망최종보수월액 12 장애보상금최종보수월액 장애등급별지급비율 (6 배, 8 배, 12 배 ) 국가 전파최종보수월액 6 반파 최종보수월액 4 1/3파 최종보수월액 2 본인최종보수월액 3 배우자 / 직계최종보수월액 1 국가 국가 국가 제 4 절군인연금장기재정전망 1. 재정추계에필요한가정 경제기초율, 수입과지출에관련된인력운영및인구통계적가정들을합리적으로적용하여재정전망결과를도출한다. 수입관련가정은 11종, 지출관련가정은인력운영전망을통해전역자와소멸율, 유족전환율등과같은인구통계적분석을통해 29종으로이루어진다. 가. 경제적가정 경제적가정은보수상승률, 소비자물가인상율, 이자율을포함하고있다. 보수상승률은현역기여금이나전역자의전역급여산정기준인보수월액을결정하며, 소비자물가인상율은연금수급자의연금인상율을결정한다. 이자율은경상가치를현재가치로환산하기위해사용되며미래발생금액을현재의가치로환산하여재정상태를파악하기위해필요하다. 거시경제지표는여타특수직역연금제도와동일하게사용할필요가있다
제 2 장군인연금재정분석 47 는점에서, 보수인상율을제외한소비자물가인상율과이자율은공무원연금관리공단이공무원연금장기재정추계에사용한가정을사용하였다. 한국개발연구원이제시한보수인상율은전체임금근로자의보수인상률로저소득근로자와고소득근로자를모두포함하고있다는점에서군인의보수인상률로적용하기문제가있다. 군인의보수는우리나라전체임금계층중중상위에속한다고판단하는것이설득력이있다. 중상위임금근로자의보수상승률이전체평균임금상승률보다낮은것으로가정하였다. 군인의경우계급별로보수액이상이하다는점을감안하여본연구에서중령 15년차보수월액표의 10년평균값을사용하였다. 소비자물가인상율은 2008년국민연금재정계산 에서가정한값을그대로적용하였으며이자율은과거우리나라가발행한국고채이자율을사용하였다. 통상이자율은은행금리나기금보유시의수익률을적용하고있으나, 군인연금은대부분국가부담이기때문에국가의조달금리를채택하는것이현실적인가정이라고판단하기때문이다. < 표 2-2> 거시경제지표구분 2011 2012~2013 2014~2015 2016~2020 2021 이후 보수인상률 4.385 4.385 4.385 4.385 4.385 소비자물가인상률 2.9 3.0 2.7 2.4 2.0 이자율 4.38 4.75 5.07 5.42 5.36 나. 인력운영및인구통계적가정 수입과지출을추계하기위하여총 40 종의가정이필요하다. 수입관련기초값종류는 11종으로현역기여금관련기초값종류가 5종이고기타수입관련이 6종이다. 지출과관련하여서는총 29개의기초값종류가있다. 이러한기초값을결정하기위해서는먼저관련된과거자료를확보하여야하며
48 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 이를바탕으로계급별또는연령별추이, 모형을활용한분석을통해미래 값으로적용할기초값을결정하여야한다. < 표 2-3> 재정추계기초값종류및결정방법 추계구분기초값종류결정방법비고 수입 (11 종 ) 현역기여금 (5 종 ) 운영률, 33년초과복무인원비율, 복무형태 ( 장기 / 연장 / 단기 ) 별인원비율 추세분석 계급별 평균근속연수 추세분석 계급별 / 복무형태별 평균추가호봉 ( 출신별인원비율 ) 추세분석계급별 / 복무형태별 기타수입 (6 종 ) 반환금 / 구상금 / 소급기여금연평균인원 반환금 / 구상금 / 소급기여금 1 인평균금액 추세분석 추세분석 지출 (29 종 ) 전역자 (21 종 ) 전역률, 전역형태 ( 일반사망 / 상이 / 공무사망 ) 별인원추세분석계급별 19.5 년이상복무인원비율, 5 년이상복무인원비율추세분석전역형태별 / 계급별 연금선택률 ( 정상 / 일반사망 / 상이전역자 ) 추세분석계급별 유족전환율 ( 일반사망 / 공무사망전역자 ), 유족형태별평균연령 ( 일반사망 / 공무사망전역자 ) 모형설정 평균근속연수모형설정 계급별 / 유족형태별 전역형태별 / 계급별 / 복무기간별 평균추가호봉 ( 출신별비율 ), 평균연금지급개월수 추세분석 전역형태별 / 계급별 / 복무기간별 평균상이등급 ( 상이전역자 ) 추세분석 계급별 / 복무기간별 평균연령 ( 정상 / 일반사망전역자 : 19.5 년이상복무자, 상이 / 공무사망전역자 ) 모형설정 계급별 연금 (8 종 ) 소멸률, 소멸자평균연금지급개월수모형설정연금종류별 / 연령별 유족 ( 재 ) 전환율, 유족 / 재전환유족형태별평균연령모형설정 소득심사 / 지급정지 / 지급제한 연평균 인원, 1인 평균금액 추세분석 연금종류별 / 연령별 / 유족형태별 연금종류별 / 연령별
제 2 장군인연금재정분석 49 본연구에서는수입과지출에적용한기초값가정은제시하지않고, 기초값을결정하는분석방법만을제시하였다. 기초값관련가정들을제시하지않는이유로는계급별또는연령별로적용한방법과이에따른결과치가다양하고, 군인력운영에관한자료인관계로일반에게공개가어렵기때문이다. 2. 재정추계결과 가. 군인연금수급인원전망 연금수급자의유형은 19.5년이상복무후전역한퇴역연금수급자와공무상상이로인하여전역한상이연금수급자, 퇴역연금수급자또는상이연금수급자가사망하여그유족에게승계한유족연금수급자가있다. 군인연금제도는 1962년에공무원연금법에서독립하여별도의법으로시행해오고있다. 퇴역연금수급자는시행다음해부터발생하기시작하여 70 년대월남전이후인원감축과 80년대계급정년제의도입등으로 76년이후부터급증하고있다. 90년대중반이후부터간부의정년을연장하면서현역으로복무하는기간이늘어나획득및진급인원이감소하나정원이증가하고연급선택율이크게증가하면서퇴역연금수급인원이증가하고있다. 상이연금수급자도 1963년부터발생하기시작하여 1986년에 25명으로연간증가인원이연평균 0.7명씩증가하였으나, 이후연평균 50명내외로증가인원이급증하였다. 그러나 2000년대들어공상에대한심의제도강화로증가인원이약간둔화되는추세에있다. 상이연금수급인원은과거자료를근거로판단할때지속적으로증가하고있는상태이며, 안정상태에도달하기까지는상당한기간이필요할것으로예상된다. 유족연금수급자는현역이일반또는공무상사유로인해사망하거나퇴역연금수급자또는상이연금수급자가사망하여전역자연금의 70% 를승계한
50 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 유족이해당된다. 이들유족연금수급자는유족형태에차이가있어재정추계를하는경우구분하여분석하는것이필요하다. 유족 ( 상이 ) 연금은국가가전액부담하는관계로재정수지분석시유족 ( 퇴역 ) 연금과구분하여야한다. 유족연금수급자는 1963년 38명이발생하였고, 5년단위기간에증가인원은지속적으로증가하고있다. 과거 5년간유족연금수급인원의증가인원은 1966년부터 1971년기간에는 1,260명이고, 1981년 - 1986년기간에 1,700 명, 2001년 - 2006년기간에는 2,600여명에달하고있다. 이는퇴역연금수급자와상이연금수급자의인원이급격히증가하고동시에사망인원이증가하여유족에게연금이승계되기때문인것같다. 퇴역과상이그리고유족을포함한군인연금수급자는 2011년도 8.2만명에서 2080년에 13.9만명까지증가할것으로예상된다. 이는최근들어연금수급을선호하고연금수급권이발생하는 19.5년이상복무자가증가하고평균수명도연장되고있기때문이다. 그림 2-8 군인연금수급자전망
제 2 장군인연금재정분석 51 나. 군인연금장기총수입전망 군인연금의재정수입항목에는현역기여금, 국가부담기여금, 소급기여금, 구상금, 반환금그리고국가부담지출등이있다. 현역기여금은보수월액의 8.5% 에해당하는금액으로현역군인이매월납부한다. 여기서보수월액은본봉, 장기근속수당과장기근속수당가산금을고려하여산출된것으로, 각종수당은포함되지않는다. 소급기여금제는신규임용자가과거군인또는타직역연금가입자인경우본인의원에의하여기존에타연금제도에가입한기간에해당하는기간을인정받고자할때, 기존가입기간에해당하는일시금을군인연금재정에납부함으로써기존의가입기간을군인연금제도에서인정해주는것이다. 구상금은제 3자의행위로군인연금법에정한급여의지급사유가발생하여급여를지급한때에그급여의범위에서손해배상청구를통하여배상받은금액이다. 반환금은연금수급자가금고이상의형벌에해당하는행위로재판에의하여선고가확정된경우에급여의 50% 또는 100% 를정지하도록하고있다. 그러나금고이상의형이확정된이들이신고를하지않거나지연신고한경우에는이미지급한금액에서사안에따라선고한이후기간에정해진제한액에해당하는금액을반환금 ( 형벌 ) 으로징수하고있다. 국가부담기여금은현역보수월액의 8.5% 에해당하는금액으로현역군인의기여금과같은금액을국가예산으로지급한다. 또한군인연금법에의해국가가부담하는지출항목으로공무사망, 상이관련보상급여와퇴직수당, 사망조위금과재해부조금이있으며, 사유발생의정도에따라지급기준이정해져있다. 이같은군인연금총수입은보수상승률로인해경상가기준으로 2011년도 1.07조원에서 2080년 19.9조원으로크게증가할것으로전망된다.
52 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 그림 2-9 군인연금총수입전망 다. 군인연금장기총지출전망 군인연금법상급여의종류는크게퇴직수당과퇴역연금, 상이연금과유족연금그리고복지성급여로구분할수있다. 퇴역연금은퇴역연금, 퇴역연금공제일시금과퇴역연금일시금으로구분되고, 유족연금에는퇴역연금수급자가사망시승계한유족 ( 퇴역 ) 연금과상이연금수급자가사망시승계한유족 ( 상이 ) 연금이있다. 복지성급여로는사망조위금과재해부조금이있다. 군인연금총지출은추계기간중연금수급인원의증가와보수상승률, 연금인상률 ( 소비자물가인상률 ) 등으로인해 2011년 2.3조원에서 2080년에 52.0조원으로크게증가할것으로전망된다.
제 2 장군인연금재정분석 53 그림 2-10 군인연금총지출전망 라. 군인연금재정수지와보전액전망 ( 경상가 ) 앞세제시된군인연금수입과지출에대한전망을토대로부족분인적자보전액을경상가로전망하면 2011년 1.3조원에서 2080년에는 32.1조원에달할것으로전망된다. 이는군인연금수급자가증가하고보수상승과연금인상등에기인한다. < 표 2-4> 군인연금수입및지출과보전액전망 ( 경상가 ) ( 단위 : 억원 ) 연도 총지출 총수입 보전액 연도 총지출 총수입 보전액 2011 23,821 10,726 13,095 2050 142,800 55,002 87,798 2015 30,214 12,698 17,516 2055 177,393 68,093 109,300 2020 39,089 15,647 23,442 2060 220,315 84,374 135,941 2025 48,877 19,250 29,627 2065 273,370 104,587 168,783 2030 60,506 23,692 36,813 2070 338,902 129,648 209,254 2035 74,784 29,188 45,595 2075 419,990 160,720 259,270 2040 92,697 36,008 56,689 2080 520,459 199,255 321,204 2045 115,025 44,478 70,547
54 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 그림 2-11 군인연금총수입및총지출전망 2080 년경상가 32.1 조원은 2011 년현가로 0.89 조원이며, 이는 2011 년도 1.3 조원 ( 전망치 ) 보다적어장기로갈수록재정부담이적어진다고볼수있 다. 이는보수인상율과연금인상율, 이자율 ( 할인율 ) 차이에기인한다. < 표 2-5> 연도별국가보전액의현가전망 ( 단위 : 억원 ) 연도 보전액 ( 경상가 ) 보전액 ( 현가 ) 연도 보전액 ( 경상가 ) 보전액 ( 현가 ) 2011 13,095 13,095 2050 87,798 11,623 2015 17,516 14,460 2055 109,300 11,145 2020 23,442 14,864 2060 135,941 10,677 2025 29,627 14,469 2065 168,783 10,210 2030 36,813 13,847 2070 209,254 9,750 2035 45,595 13,210 2075 259,270 9,305 2040 56,689 12,650 2080 321,204 8,879 2045 70,547 12,126
제 2 장군인연금재정분석 55 그림 2-12 보전액의경상가및현가전망 마. 군인연금재정지표 군인연금은군인의조기정년제와열악한근무여건그리고생명을담보로국가를위해희생하는데대한국가보상의퇴직급여제도로서노령소득보장을위한사회보험인국민연금제도와는제도성격에차이가있다고볼수있다. 상당수선진국에서는군인의퇴역연금을국가가전액부담하거나퇴직후국가가적극적으로취업을보장하고있다. 일반적으로사회보험의재정상태를평가하는데사용되는재정지표에는수입률과지출율, 수지율과보전율, 부양율이있다. 수입과지출그리고보전금에대한절대적지표를산정하기위해국민총생산과국가재정, 그리고국방예산을고려할수있다. 군인연금도크게보면국방인력운영비의하나로볼수있고수입과지출의대부분이현역재직시보수월액을기준으로결정되기때문에이를기준으로하는것이타당하며공무원연금재정지표의개념과동일하다. 보수월액은현역총급여의 70% 수준이며각종복지수당과기술및전투수당은
56 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 제외되었다. 수입률 : 재정수입 현역총보수월액 지출률 : 재정지출 현역총보수월액 수지율 : 재정수입 재정지출 보전율 : 국가보전액 ( 부족액 ) 현역총보수월액 부양율 : 연금수급인원 현역인원 ( 병제외 ) 수입률은기여금과국가가부담하는급여를합친재정수입을현역총보수월액으로나눈것으로수입수준을측정한다. 지출률은연금재정지출을현역총보수월액으로나눈값으로지출의재정부담정도를나타낸다. 수지율은재정상태를나타내고보전율은국가보전금액에대한부담상태를나타내는지표다. 1) 총수입률전망 군인연금재정총수입은기여금과국가부담기여금, 국가부담지출급여 ( 상이, 재해등 ) 의합계액을현역총보수월액으로나눈값으로 2011년 0.249에서 2080년에는 0.240로약간감소할것으로예상된다. 이는현역보수인상율이상이연금수급자와유족 ( 상이 ) 연금수급자의연금인상율보다높기때문이다 ( 표 2-6 참조 ). 2) 지출률전망 군인연금재정총지출은전역자의퇴직급여와연금수급자의연금, 그리고 기타지출항목에의해발생한금액으로이를현역총보수월액으로나눈값 이지출률이다.
제 2 장군인연금재정분석 57 총지출률은 2011 년 0.553 에서 2070 년에 0.626 으로크게증가한후안정 될것으로전망된다. 이는연금수급자가 2011 년 8.2 만명에서 2070 년 13.9 만명으로증가한이후에는일정수준을유지하기때문이다 ( 표 2-7 참조 ). < 표 2-6> 군인연금총수입률전망 연도 총수입률 연도 총수입률 2011 0.249 2050 0.240 2015 0.248 2055 0.239 2020 0.248 2060 0.239 2025 0.245 2065 0.239 2030 0.243 2070 0.239 2035 0.242 2075 0.239 2040 0.241 2080 0.240 2045 0.240 < 표 2-7> 군인연금총지출률전망 연도 총지출률 연도 총지출률 2011 0.553 2050 0.622 2015 0.591 2055 0.623 2020 0.617 2060 0.625 2025 0.623 2065 0.625 2030 0.622 2070 0.626 2035 0.620 2075 0.626 2040 0.620 2080 0.626 2045 0.621 3) 수지율전망 수지율은수입이지출에서차지하는비율로수지율이감소하면재정상태 가악화되는것으로평가할수있다. 2011 년에는수입이지출의 45% 를차
58 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 지할것으로전망되며 2060 년부터는 38.3% 로감소하여이후일정수준을 유지할것으로전망된다. < 표 2-8> 군인연금총수지율전망 연도 총수지율 연도 총수지율 2011 0.450 2050 0.385 2015 0.420 2055 0.384 2020 0.400 2060 0.383 2025 0.394 2065 0.383 2030 0.392 2070 0.383 2035 0.390 2075 0.383 2040 0.388 2080 0.383 2045 0.387 4) 보전율전망 보전율은수입과지출의차액 ( 지출이많은경우만계산 ) 을현역총보수월액으로나눈지표로보전율이증가하면재정상태가악화된다고평가할수있다. 군인연금보전율은 2011년 0.304에서 2060년에 0.386으로증가한이후고정되어, 국가보전부담이일정수준까지증가하다가답보할것으로전망된다 ( 표 2-9 참조 ). 5) 부양율전망 부양율은연금수급자대비가입자비율로부양수준을평가하는데사용되는개념이다. 이는군인연금이단지현역군인의부담만으로지출을충당하는것은아니기때문에동지표사용시해석에서의한계점도있다. 군인연금의부양율은 2011년 0.461에서 2080년 0.813으로증가한후고정될것으로전망된다 ( 표 2-10 참조 ).
제 2 장군인연금재정분석 59 < 표 2-9> 군인연금현역총보수대비보전율전망 연도 현역총보수대비보전율 연도 현역총보수대비보전율 2011 0.304 2050 0.382 2015 0.343 2055 0.384 2020 0.370 2060 0.386 2025 0.377 2065 0.386 2030 0.378 2070 0.386 2035 0.378 2075 0.386 2040 0.379 2080 0.386 2045 0.381 < 표 2-10> 군인연금부양율전망 연도 부양율 연도 부양율 2011 0.461 2050 0.775 2015 0.523 2055 0.789 2020 0.591 2060 0.800 2025 0.642 2065 0.806 2030 0.676 2070 0.810 2035 0.702 2075 0.811 2040 0.729 2080 0.813 2045 0.755
3 장 K I H A S A 공무원연금재정분석
제 3 장공무원연금재정분석 제 1 절연구의배경및목적 1988년에도입되어아직성장단계라고할수있는국민연금제도와달리공무원연금은 1990년대에접어들면서이미제도성숙기에진입하였다. 제도도입 30년이지나면서연금수급자가급증하였고이에따른재정지출이지속적으로증가하기시작했기때문이다.. 재원조달에있어공무원연금은가입자 ( 공무원 ) 와사용자 ( 정부 ) 가공동부담하는보험료 ( 기여제 ) 방식을채택하고있다. 제도도입초기에는지출이적어적립이가능한기금을보유하면서증식을한후이를제도성숙기에활용하는수정적립방식을취하였다. 그러나급여지출액에비해매우낮은보험료를부과하는수지불균형정책을장기간유지한결과, 재정문제가발생하게되었고이러한재정불균형문제는향후더욱심화될것으로전망된다. 이러한연유로인해공무원연금재정현황과향후전망에대한사회적관심과우려가증대되고있으며이에대한개선의목소리도점차커지고있는실정이다. 또한기금이적립되던시기와달리연금수지상적자에대해정부가보전을해주는방식으로전환된이후공무원재정에대한추계및전망에대한연구가보다절실한시점이다. 합리적이고과학적인추계를통해미래의재정상태를객관적으로진단함으로써이를바탕으로재정안정화를위한다양한대안마련이가능할수있기때문이다. 본연구에서는공무원연금의재정상태변화를초래한원인과결과가무엇
64 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 인지에대해살펴본후, 미래공무원연금재정에대한평가를통해그추이를진단해보고자한다. 공무원연금은특수직역연금의중추적인제도라는점에서재정현황과미래제도전망이타직역연금뿐아니라, 국민연금의발전방향에도직간접적인영향을미칠수있다. 이러한연유로인해공무원연금재정상태진단및제도개선논의는큰사회적관심과시사점을제공할것이다. 본연구는다음내용을중심으로공무원연금의재정관련논의를다루고자한다. 공무원연금의기본구조와재정방식 공무원연금재정의변화와재정문제발생의요인분석 공무원연금재정추계방식과연금충당부채평가방법 공무원연금재정전망과향후과제 제 2 절공무원연금의기본구조와재정방식 1. 공무원연금제도의기본구조 가. 제도적역할과특징 공무원연금제도는 1960년우리나라공적연금제도중가장먼저도입되어현재전 현직공무원과그유족의노후소득보장프로그램으로서확고한위치를차지하고있다. 공무원연금의도입배경을살펴보면, 공무원연금은경제개발기에직업공무원제를강화하면서재직시 신분보장 과더불어퇴직후 적정한연금 의약속을통해, 공직사회를안정시키고공무원을국가경쟁력강화의견인차역할을수행토록하는촉매제로작용해왔다. 이러한차원에서우리나라직
제 3 장공무원연금재정분석 65 업공무원제확립에있어핵심적역할을수행하여왔다고볼수있다. 공무원연금제도는기본적인노후보장이라는사회보험으로서의역할뿐만아니라재직시의공로보상, 그리고공직사회의우수한인재채용과장기근속유도등의인사정책적인고려를포함한다양한역할을수행하고있다. 각역할에따른목표와재원부담방법및특성은다음과같다. < 표 3-1> 공무원연금의제도적역할 역할목표재원부담적용제도 / 특성 사회보험 기본적생활보장 사용자 + 피용자공동부담 기초연금, 국민연금등 공로보상 후불적급여제공을통해안정된생활보장 사용자부담 기업연금적성격 ( 퇴직수당이존재 ) 인사정책 공직사회에우수한인재채용및장기근속등유도 - 인센티브와패널티동시제공 한편, 노후소득프로그램으로서의기능을살펴보면, 공무원연금제도는 < 표 3-2> 와같이공적연금과기업연금의복합적면을가지고있다. 이러한점에서사회보험으로서공적연금기능만을수행하는국민연금과는다른차별성이나타난다. 1) 1) 우리나라의공적연금제도는크게 4 종으로구분되는데도입시기별로보면공무원연금제도 (1960 년 ), 군인연금제도 (1963 년 ), 사립학교교직원연금제도 (1975 년 ) 그리고국민연금제도 (1988 년 ) 가있음. 이중국민연금을제외한나머지 3 개의특수직역연금은공무원연금제도를기본으로하여제도가도입된관계로인해비용부담방식, 급여의종류및수준등이거의유사한방식으로설계되어있음. 이에따라공무원연금제도에대한논의는다른특수직역연금개편문제와직접적인연관성을지닌다고할수있음.
66 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 < 표 3-2> 노후소득보장제도로서공무원연금의기능 구분주요기능재정방식재원부담 기업연금 ( 직역연금 ) 공로보상 + 퇴직후생활보장 ( 부가적 ) 완전적립방식 사용자 공적연금 ( 사회보장연금 ) 기본적인노후생활보장 완전 / 부분적립방식 부과방식 사용자 + 피용자 사용자 + 피용자 나. 제도의변천과정 공무원연금법제정이후그동안총 30여회의개정이있었다. 이러한개정의특징을보면 1960년부터 1990년대초반까지는각종급여의신설및급여수준확대등주로수혜위주의개정이었으나, 1995년개정을시작으로보험료인상및급여축소등재정안정화를위한방향으로전환하였다. 주요개정내용은 < 표 3-3> 과같다. 1990년대중반이후법개정을통해비용부담의인상을통한수입증대뿐만아니라, 급여지출을축소하기위한지속적인개혁을추진하고있다. < 표 3-3> 공무원연금법주요개정연혁 구분 도입기 ('60~'61) 주요내용 적용대상 : 공무원 군인포함 ( 부담률은봉급의 2.3%), 선거직은제외 퇴직연금 (20 년이상재직, 60 세이상 ) 군인연금법시행으로군인분리, 연금지급개시연령제폐지 ('62) 퇴직연금지급률인상 ('62) : 30~50% 40%~50% 확대기 ('62~'95) 퇴직연금지급률인상 : 40~50% 50~70%('67) 50~75%('80) 재직기간상한연장 : 30 년 ('75) 33 년 ('80) 비용부담률인상 : 2.3% 3.5%('69) 5.5%('70) 퇴직연금지급률인상 : 50~75% 50~76%('81) 공무원연금공단설립 ('82)
제 3 장공무원연금재정분석 67 구분 축소기 ('96~) 주요내용 연금지급개시연령제도입 ('96) / 연령및대상확대 : 60 세 ('01) 65 세 ('10, 단기존재직자제외 ) 연금산정보수 : 최종보수 퇴직전 3 년평균보수 ('01) 전기간평균소득 ('10 년이후 ~) 보험료인상 : 5.5% 6.5%('96) 7.5%('99) 8.5%('01) 7.0%('10/ 종전 base 10.8% 해당 ) 연금수지부족액에대한정부보전금제도도입 ('01) 연금액조정방법조정 : 보수연동 CPI+ 정책조정 ('01) 순수 CPI('10) 소득심사제시행 : 연금外소득자연금감액 ('05) 감액률확대 ('10) 다. 급여의종류와재원부담 공무원연금제도는공무원이라는특수직역을대상으로하는공적연금제도로서위에서설명한바와같은복합적인기능을수행하기위해성격이서로다른다양한급여를제공하고있다. 이들급여를제공목적이나성격으로보면다음과같이소득보장급여, 재해보상급여, 근로보상급여및부조급여로구분해볼수있다. < 표 3-4> 공무원연금급여의종류 구분내용 소득보장급여 재해보상급여 퇴직급여 ( 일반 ) 유족급여 - 퇴직연금 - 퇴직연금일시금 - 퇴직연금공제일시금 - 퇴직일시금 - 유족연금 - 유족연금일시금 - 유족연금부가금 - 유족연금특별부가금 - 유족일시금 ( 공무상 ) 요양급여 - 공무상요양비 장해급여 - 장해연금 - 장해보상금 ( 공무상 ) 유족급여 - 유족연금 - 유족보상금 순직유족급여 - 순직유족연금 - 순직유족보상금 근로보상급여 - 퇴직수당 부조급여 - 재해부조금 - 사망조위금
68 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 라. 각급여의재원부담 공무원연금제도에서제공하는다양한급여의재원부담방식을살펴보면, 퇴직급여및유족급여는공무원 정부가함께부담하는급여로서 2011년도를기준으로전체급여지출액의약 87.8% 를차지하고있다. 그외급여는사용자부담급여로서국가또는지방자치단체가전액부담하고있다. 각급여종류별재원부담방식을살펴보면 < 표 3-5> 와같다. < 표 3-5> 공무원연금급여의종류와재원부담 구분 급여 지출비중 1) 소득보장급여 87.8% 재원부담 부담금구분부담주체부담형태 기여금공무원공무원 사용자동률부담 / 연금부담금정부부족분은사용자보전금추가부담 재해보상급여부조급여근로보상급여 ( 퇴직수당 ) 11.1% 1.1% 재해보상부담금퇴직수당부담금 정부 사용자전액부담 주 : 1) 지출비중은총급여지출액에서각각의급여가차지하고있는비율에해당함 (2011 년공무원연금통계 ). 이상과같이공무원연금급여는성격이다른다양한종류로구성되어있으므로가입자와사용자가부담하는보험료에기반한기여제방식 (Contributory Plan) 뿐만아니라사용자인정부가전액부담하는비기여제방식 (Non-contributory Plan) 이혼합되어있는특징을지니고있다.
제 3 장공무원연금재정분석 69 2. 퇴직급여의재원조달과재정방식 가. 재원조달 소득보장급여에해당하는퇴직급여 ( 이에따른유족급여포함. 이하같음 ) 를논의의대상으로하여살펴보면, 퇴직급여는공무원의기여금과이와동률의정부부담금을바탕으로지급하고있다. 즉, 사회보험의일반적인특징인기여제방식을채택하면서그부담에있어서도사용자와가입자의동일부담원칙을재원조달방식으로채택하고있다. < 표 3-6> 은제도도입시부터현재까지의공무원연금비용부담률의변화를보여주고있다. < 표 3-6> 과거공무원연금비용부담률연혁 ( 단위 : %) 구분 60~ 68 69 70~ 95 96~ 98 99~ 00 01~ 09 10 11 12~ 공무원기여율정부부담률총부담률 2.3 3.5 5.0 6.5 7.5 8.5 2.3 3.5 5.0 6.5 7.5 8.5 4.6 7.0 10.0 13.0 15.0 17.0 6.3 ( 9.7) 6.3 ( 9.7) 12.6 (19.4) 6.7 (10.3) 6.7 (10.3) 13.4 (20.6) 주 : 2009.12.31 까지보수월액기준, 2010.1.1 부터기준소득월액기준임. ( ) 는종전의보수월액기준환산율임. 7.0 (10.8) 7.0 (10.8) 14.0 (21.6) 이같은가입자- 사용자의동률부담원칙은 2000년보전금제도가도입됨으로써변화했다고평가할수있다. 즉, 연금수지상의불균형으로인해 1990 년대중반이후재정불안정문제를해결하기위해 2000년공무원연금법개정이있었다. 동년도연금법개정에의해당해연도연금지출액대비수입액이적을경우수지적자액을매년정부가보전해주는방식으로전환되면서사용자인정부가더많이부담을하는방식으로바뀌게되었다.
70 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 나. 재정운영방식 완전적립방식 (Fully-funded System) 을원칙으로하는민간보험과달리공적연금제도에서는다양한유형의재정방식 (PAYG, Partly-funded, NDC 등 ) 을운영하고있다 2). 특히, 공무원연금제도는사용자가정부인관계로상당수국가에서부과방식 (PAYG System) 으로제도를운영해왔다 (Palacious & Whitehouse 2006: 21). 이와달리우리나라공무원연금은제도도입초기지출액보다많은연금수입은기금으로적립하여운용수익과적립금을미래연금지출에대비하는형태를취해왔다는점에서수정적립방식으로분류할수있다. 수정적립방식형태의연금제도가도입된지 30년이지나면서지출액이연금수입을초과하게되어적립기금이지불준비금수준으로축소가되었다 3). 2000년이후부터는연금수입보다지출액이점차증가하면서보전금제도를통해정부가지원을하는방식으로바뀌었고, 매년보전금규모도커져간다는점에서부과방식의재정구조로전환되었다고볼수있다. 그러나이같은공무원연금재정방식에대한구분은사전에적립방식또는부과방식의원칙을명확히세운후이에따른체계적인재정조달계획을실시해왔다고보기보다는, 제도를운영하면서발생한연금재정수지의악화와함께이를해결하기위한정책적변화를사후적으로평가하기위한분류법으로이해할필요가있다. 2) 재정방식에관한다양한문헌들이있으며 ( 윤석명외 1999 등 ), 최근자료로서김성숙외 (2010) 를참조할것. 3) 1997 년 6 조 2,015 억원이던공무원연금기금은 2000 년 1 조 7,752 억원으로하락했음. 이후보전금제도도입으로더이상의손실이없이증가하고있다. 2011 년말 6 조 105 억원 (a) 으로 1997 년수준을회복하였으나연금지출액 7 조 8,880 억원 (b) 대비 76%(a/b) 수준에불과함 (2011 년공무원연금통계참조 ).
제 3 장공무원연금재정분석 71 제 3 절공무원연금재정현황과재정문제발생요인 1. 공무원연금재정수지의변화 공무원연금재정수지는제도도입이후성장기간동안에는지속적으로기금이증가하였다. 이러한기금증가는 1990년대초반까지지속되었으나 1993년최초로수입액보다지출액이많아연금회계의수지적자가발생하였다. 1997년경제위기시에는공무원의대량구조조정에따른퇴직자급증으로재정상태가악화되어 1997년말 6조 2,015억원이었던기금이 2000년말 1조 7,752억원으로감소하였다. 2000년연금법개정으로연금회계부족액을보전금으로충당하도록한이후기금은 [ 그림 3-1] 과같이점차증가하기시작하였다. 그러나그규모는 1998년이후연금지출액에크게못미치는수준임을알수있다. 그림 3-1 연금수지및기금조성추이 (1981 2011 년 ) 자료 : 2011 년공무원연금통계 (2012)
72 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 한편, 2000 년이후정부보전금은꾸준히증가하는추세다. < 표 3-1> 을 통해알수있는것과같이 2001 년 599 억원이던보전금이 2011 년 1 조 3,577 억원으로지출액대비 1.7%(2001) 에서 15%(2011 년 ) 를증가하였다. < 표 3-7> 연금수지부족액 ( 보전금 ) 증가추이 (2001 2011 년 ) ( 단위 : 억원 ) 구분 01 03 05 07 08 09 10 11 수입 34,592 43,591 52,896 58,163 63,999 57,280 71,161 75,814 지출 35,191 44,139 58,992 68,054 78,293 76,308 84,232 89,391 보전금 -599-548 -6,096-9,891-14,294-19,028-13,071-13,577 자료 : 2011 년공무원연금통계 (2012) 2. 재정악화발생요인분석 공무원연금재정불안정문제가발생하게된원인으로는내적인요인과외적인요인으로구분해서살펴볼수있다. 내적인요인으로는연금제도내의구조적인부분으로서수지구조상불균형구조를들수있다. 외적인요인으로는제도의성숙에따른부양률의증가와인구고령화현상에따른연금수급기간의연장을들수가있다. 가. 연금수지상의불균형구조 공무원연금의퇴직급여는공적연금제도의일반적인산정방식인확정급여 (Defined Benefits) 형으로지급하고있다. 즉, 일정자격요건 ( 재직기간, 보수수준등 ) 에따른급여액을미리확정을하고이에소요되는재원은공무원개인과정부가부담하는방식이다. 이경우보험원리상 수입액- 지출액 =0 이되어야재정적균형을이룰수있으나, 공무원연금은장기간비용부
제 3 장공무원연금재정분석 73 담액이연금급여액에미치지못하는불균형적인수급구조를유지하여왔다. 특히앞서살펴본바와같이 1990년대초반까지급여의종류를확대하고급여액을인상해왔으나비용부담을장기간고정시킴으로써미래의연금재정불균형구조를심화시켜왔다고할수있다. 예를들면 1970년이후급여의수혜를확대해왔지만 1995년연금개혁이있기전까지약 25년간보험료를 5.5% 로고정시켜왔다. 결국이같은운영방식이미래에발생할연금비용을후세대로전가시키는결과를초래한것이다. 나. 연금제도의성숙에따른부양률의증가 제도의성숙에따른부양률의증가는공적연금제도가갖고있는일반적인현상이다. 제도가오래유지되면서가입자의증가는고정되거나일정하게유지되는반면, 연금수급자가계속늘어나면서연금급여액지출이비례적으로증가하여부담이가중되는것이다. 공무원연금의경우연금수급자수대비공무원수의비중이 < 표 3-8> 을통해알수있는것처럼 1990년 3% 에서 2010년에는약 30% 까지증가하였다. 이러한부양률증가추세가향후에도지속될것으로전망된다. < 표 3-8> 공무원연금부양률의변화 연도 1990 년 2000 년 2010 년 연금수급자수 25,396 명 150,463 명 311,429 명 공무원수 843,262 명 909,155 명 1,052,407 명 부양률 1) 3.0% 16.5% 29.6% 주 : 1) 부양률 (%) = ( 연금수급자수 공무원수 ) 100 자료 : 2011 년공무원연금통계 (2012)
74 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 다. 고령화에따른연금수급기간의연장 인구고령화, 특히수명연장에따른연금수급기간의지속적증가는과거에는예측하지못한중요한재정부담의외적요인으로볼수있다. 우리나라인구의평균수명은 < 표 3-9> 와같이 1960년대 52.4세에서 2000년도에는 79.6세로과거 50년동안약 27세가연장되었다. 연금수급기간이얼마나증가했는가를보기위한객관적지표로기대여명을살펴볼필요가있다. 60세의기대여명이 1970년에는 15.36년이었으나 2010년에는 23.92세로증가하였다. 즉, 30년전에비해평균적으로 9년더연금을지급한다는것을의미한다. < 표 3-9> 연도별평균수명 ( 기대여명 ) 증가추이 연도 1960년 1970년 1980년 1990년 2000년 2010년 평균수명 52.4세 61.9세 65.7세 71.3세 76세 79.6세 기대여명 (60세) - 15.36 16.06 18.07 20.43 23.92 자료 : 통계청자료 제 4 절공무원연금재정추계및연금충당부채평가방법 1. 재정추계의개요 연금제도의재정추계는장기간에걸친연금수입과지출, 그리고재정수지의흐름을전망하는것으로이를통해미래의재정상황을예측하고재정건전성을진단하는것을말한다. 또한재정안정성이결여될것으로판단되면이를대비해재정확보계획수립근거자료로활용하고있다. 공무원연금재정추계는공무원연금법에근거하여실시하고있다. 공무원
제 3 장공무원연금재정분석 75 연금법제 65조제1 항단서조항에서는 퇴직급여및유족급여에소요되는비용은적어도 5년마다다시계산하여재정적균형이유지되도록하여야한다 고규정하고있다. 이조항은구법에는 2년마다재정재계산을하도록하였으나, 재정문제가발생하지않은 90년대초반까지는이를구체적으로실행하지않고있다가 95년연금개혁을통해 5년을주기로재조정을한후점차강화를하고있는추세이다. 재정추계를통한공무원연금재정전망에대해서는향후 10년까지의중기추계는금액으로표시하지만, 그이상의장기추계는미래의추세를파악하기위한목적으로활용하므로금액대신지표로그결과를표시하고있다. 2. 재정추계모형과가정 4) 공무원연금을위한재정추계의기본구조는두가지의중요한개념, 즉, 재정추계모형 과 추계가정 으로구분하여설명할수있다. 재정추계모형 (actuarial projection model) 은 시간에걸쳐가입자가제도에가입하고은퇴후연금을수급하다가사망하여이를종료하기까지의전과정을합리적으로함축한장기재정전망설계도 로정의할수있다. 이는 [ 그림 3-2] 와같이인원추계, 보수추계, 재정수입추계, 재정지출추계및기타추계의 5개모듈로구성되어있다. 이중재직자부문과수급자부문으로구성되어있는인원추계가가장중요하다고할수있다. 4) 공무원연금재정추계모형에관해서는김재경외 (2010) 의 공무원연금재정추계모형과형평성모형, 2010 GEPS 연금포럼창간호, pp 90~102. 의내용을발췌정리한것임
76 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 그림 3-2 공무원연금추계모형 자료 : 2010 GEPS 연금포럼 (2010) 다음으로추계가정 (actuarial assumption) 은장래연금제도의내 외적변화를모형에반영하기위한각종변수로서, 재직공무원수, 퇴직률과연금선택률, 사망률등을포함한인원기초율과보수상승률, 물가변동률, 이자율과같은경제기초율로구성되어있다. 예컨대, 연금제도내외적인환경은한편으로는재직공무원의규모와구성, 보수의수준과분포등에영향을미쳐연금수입흐름이달라지게하며, 다른한편으로는수급자의규모와구성, 연금급여수준등에영향을미쳐지출흐름을달라지게한다. 이러한점을감안하여공무원연금의가정치는과거경험치및미래환경변화를감안하여설정되는것을기본원칙으로하고있다. 공무원연금대산인원관련기초율은다음과같은방식으로산정한다. 재직공무원수 - 국민소득 (GDP), 인구의과거실적, 전망수치를설명변수로회귀분석 추정함 - 2030년 110만여명으로증가, 이후출산률저하등의인구감소에도불구기타정책변수등을고려하여그대로유지하는것으로가정함.
제 3 장공무원연금재정분석 77 퇴직률및연금선택률 - 과거경험치 (3개년) 를기초로하되, Jenkins 5차접촉보간법및 Greville 3차 11항식을적용하여보정작업을함. - 직종별 ( 일반직 / 교육직 ), 성별, 연령별, 재직기간별등으로구분 적용 공무원사망률 - 공무원고유사망률은 04년실시한 공무원연금기초율추계및가입자전망 )' 연구용역결과를기초로산정하며, 이를근거로 07 년재산정하였음. 한편경제기초율은다음과같은방식으로산정한다. 2009년연금개혁과정에서실시된장기재정추계에서는경제기초율을 2010 년까지공무원연금공단및기획재정부중기예산편성시적용한가정을사용하고그이후는 2008 국민연금재정계산 가정을적용하였다. 이는 공무원연금제도발전위원회 에서장기적으로공무원보수인상률이민간임금상승률과동일한수준이될것이라는데동의하여, 국민연금추계에반영한경제기초율가정을적용하기로하였기때문이다. < 표 3-10> 경제기초율가정 연도 보수상승률 물가상승률이자율연도보수상승률 물가상승률 ( 단위 : %) 이자율 2015 6.3 2.7 6.3 2031~2040 4.9 2.0 4.9 2016~2020 5.3 2.4 6.0 2041~2050 4.6 2.0 4.4 2021~2030 5.3 2.7 4.9 2051~2060 4.5 2.0 4.2
78 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 3. 연금충당부채평가 5) 가. 연금충당부채산정배경 재정추계에있어 재정재계산제도 와함께 연금충당부채평가 의개념도매우중요한부분이다. 우리나라에서는국가의재정상태에대한진단및장래재정부담능력의추산에따른미래지향적인재정운영, 재정정보의체계적관리등을위해지난 2009년 1월 국가회계법 이시행되었다. 시행기준으로 국가회계기준에관한규칙 ( 이하국가회계기준 ) 이동년 3월에마련되었다. 2009년제정된 국가회계법 은발생주의회계를근간으로하는새로운회계시스템이적용되며, 2011년결산부터는이러한방식하에국가재무제표를작성하여국회에제출하도록되어있다. 한편, 국가회계기준제44조에서는공적연금의연금충당부채평가및공시와관련된세부기준은기획재정부장관이별도로정하는방법으로제시하도록되어있다. 이에따라연금충당부채적용대상의선정, 평가방식등세부적인처리기준을마련하기위해 2011년 8월 연금회계준칙 과 연금회계평가및공시지침 이제정되었다. 4대공적연금중에서연금충당부채대상은정부가사용자에해당하는공무원연금, 군인연금으로한정하며시행시기는 2011회계연도결산시부터하기로결정되었다. 이에따라 2011년도공무원연금기금재무결산보고서에서부터는미래퇴직공무원에게지급해야할연금급여의현재가치를연금충당부채명목으로산정하여장기충당부채에포함하고있다. 5) 공무원연금재정재계산제도와연금충당부채평가에관해서는김재경외 (2011) 의 예측단위적립방식 (PUCM) 에따른공무원연금연금충당부채평가모형, 2011 GEPS 연금포럼 Vol.2, pp 37~58. 의내용을발췌정리한것임.
제 3 장공무원연금재정분석 79 나. 연금충당부채의개념과평가방법 연금충당부채 (Accrued Liability) 란민간보험의책임준비금개념으로현재까지의재직기간에대해재직공무원과연금수급자에게지급하기로한연금급여의현재가치총액을말한다. 연금충당부채를산정하는방식은연금수급권의확보여부, 장래보수수준에따FMS 예측급여채무 (PBO), 누적급여채무 (ABO) 및보장급여채무 (VBO) 로구분할수있다. 예측급여채무 (PBO) 는장래의임금상승분을반영한급여수준을기준으로모든재직자및수급권자의퇴직연금을측정하는방식이다. 누적급여채무 (ABO) 는연금가입자의장래임금상승분을고려하지않고현재보수수준을기준으로모든재직자및수급권자의퇴직연금을측정하는방식이다. 보장급여채무 (VBO) 는연금수급권자에대해장래의임금상승분을고려하지않고현재보수수준을기준으로확보된연금수급권에한해측정하는방식이다. 그림 3-3 연금충당부채산정방법 ( 규모 : VBO < ABO < PBO) 연금가입자 ( 수급권자 + 미수급권자 ) 의미래급여수준반영 수급권자장래연금지급액현재가치 미수급권자의장래연금지급액현재가치포함 보장급여채무 (VBO: Vested Benefits Obligation) 누적급여채무 (ABO: Accumulated Benefits Obligation) 예측급여채무 (PBO: Projected Benefits Obligation) 자료 : 2011 GEPS 연금포럼 (2011)
80 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 이러한방식들중연금회계준칙에서규정하고있는충당부채의평가방법을살펴보면다음과같다. 첫째, 앞서설명한바와같이연금충당부채대상을공무원연금과군인연금만으로한정하며이두연금제도의충당부채만을국가재무제표본문에계상하도록되어있다. 사학연금이제외된이유는국가가고용주가아니며직접적인지급의무가없기때문이다. 국민연금의경우국가가교환거래의주체가아닌사회보장적비교환거래성격을가지고있기때문이다. 둘째, 확정급여채무의개념으로는발생주의회계의원칙에부합하는 PBO 방식을채택하도록하고있으며보험수리적평가방법으로는예측단위적립방식 (PUCM) 6) 을채택하도록되어있다. 다만, 2011년과 2011년회계연도의경우에는일종의경과조치로서 ABO방식을적용하여산정하기로되어있다. 셋째, 급여의장기성및지급가능성등지속가능성에대한정보가중요하므로회계정보의이해가능성을제고하기위하여연금운영관련주요사항을재무제표의주석및필수보충정보 ( 연금보고서 ) 로공시하도록하고있다. 제 5 절공무원연금재정전망과향후과제 1. 공무원연금의미래재정수지추이 지금까지언급된공무원연금의추계방법을기초로하여과거 5 개년과향 후 10 년간의중기추계를추정한결과는 < 표 3-11> 과같다. 6) 예측단위적립방식 (Projected Unit Credit Method) 이란가입자의수급권보장에초점을두어근무연수에따라연금충당부채를먼저산정하고보험료를나중에계산하는방식임. 즉, 매회계연도말연금개시일기준으로미래추정연금지급액을산정하여전체추정근무기간중당기말누적근무기간에해당하는금액의현재가치를연금충당부채로계상하고, 연금비용은연금충당부채의변동액에당기지급기일이도래한연금액을고려하여산정하도록하는방식임. 이에대비되는방식으로는가입연령정상비용방식 (EANCM) 이있음. 보다자세한내용은김재경외 (2003) 를참조할것.
제 3 장공무원연금재정분석 81 공무원연금에는 1995년, 2000년및 2009년 3차례의재정안정화조치가있었다. 2009년에는비용부담률의인상을통해수입을증대하고, 급여의지출률인하조치로지출을억제하는개혁을단행하였다. < 표 3-11> 을통해알구있는것처럼재정수치차가 2008년과 2009년에는각각 1조 4,294억원, 1조 9,028억원으로증가하다가, 2009년개혁으로 1조 3,072억원으로감소하였다. 그러나이러한개혁에도불구하고 2014년이후부터는수지차가 2조원이상으로확대될것으로전망되며, 그폭이점차커질것으로전망된다. 2014~2020년까지의수지차에따른보전금은연평균 17.8% 증가할것으로전망된다. 이는수입은연평균 3.3% 증가하나, 지출은연평균 7.8% 증가할것으로전망되기때문이다. < 표 3-11> 연도별공무원연금연금수지실적및장기전망 (2008 2020 년 ) 연도연금수입 (A) 연금지출 (B) 수지차 (A-B) ( 단위 : 억원 ) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 연평균증가율 (2008~2013) 연평균증가율 (2014~2020) 48,605 48,439 59,828 65,812 74,387 69,711 71,908 74,184 76,821 79,476 82,087 84,853 87,191 62,899 67,467 72,900 79,300 88,975 85,689 95,317 104,435 112,180 121,438 130,428 139,982 149,709-14,294-19,028-13,072-13,577-14,588-15,977-23,409-30,251-35,359-41,962-48,341-55,129-62,518 7.5 6.4 2.3 3.3 7.8 17.8 주 : 2011 년까지의실적치, 2012 년은계획액, 2013 년이후는장기재정전망치자료 : 공무원연금공단 (2012. 3 월 ). 국회예산정책처의 2011 년도결산부처별분석 Ⅲ (2012. 6) 자료재인용
82 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 2. 공무원연금충당부채규모 앞서설명한바와같이, 국회회계법 에따라 2011년도결산부터공무원연금기금재무결산보고서에는미래의퇴직공무원에게지급하여야할연금급여의현재가치를연금충당부채명목으로산정하여장기충당부채에포함하도록되어있다. 이에따라산정된 2011년도공무원연금기금재무결산보고서에따른공무원연금충당부채는 289조 8,446억원, 퇴직수당충당부채는 26조 1,620억원으로, 향후퇴직공무원들에게지급해야할연금및퇴직수당의충당부채액총액은 316조 66억원으로추정되고있다. < 표 3-12> 2011 년도공무원연금충당부채현황 구분 공무원연금충당부채 퇴직수당충당부채 합계 금액 289,844 26,162 316,006 자료 : 행정안전부 (2012. 4.), 2011 년도결산개요 ( 단위 : 억원 ) 기획재정부가발표한보도자료 (2012. 5.13) 에의하면, 공무원연금충당부채는군인연금충당부채를포함하여 GDP대비 27.6% 에달하며주요국과비교시아직까지는상대적으로낮은수준으로평가하고있으나, 이는우리나라공무원연금제도가외국에비해제도성숙도가낮기때문이다. 우리나라공무원연금제도가여전히수지불균형구조를지니고있고, 부양률증가와함께급여지출이더욱늘어날것으로전망되고있어향후충당부채수준도비례적으로증대될것으로예상된다.
제 3 장공무원연금재정분석 83 < 표 3-13> 주요국의공무원 군인연금충당부채수준 ( 단위 : GDP 대비, %) 한국 ( 11 년 ) 미국 ( 10 년 ) 영국 ( 10 년 ) 독일 ( 06 년 ) 프랑스 ( 06 년 ) 28 39 77 41 50 자료 : 한국 미국 영국은각국재무결산서, 독일 프랑스는 Final Report of the Eurostat/ECB Task Force on the statistical measurement of the assets and liabilities of pension schemes in general government to the CMFB(Committee on Monetary, Financial and Balance of Payments Statistics) ( 08.1 월 ) 에근거. < 기획재정부발표자료 (2012. 5. 17.) 재인용 > 3. 향후과제 지금까지공무원연금제도의기본적인성격과함께재정방식, 재정현황과재정문제의발생원인, 중장기재정전망및충당부채산정규모등을살펴보았다. 본연구에서는공무원연금의재정추계를 2020년까지만실시하고그이후에는관련자료가제공되지못한한계를지니고있다. 2009년공무원연금법개정당시 공무원연금제도발전위원회 의건의안 (2008. 9.) 에따르면정부의법정부담률 7% 이외에추가보전율이 2030년에 20.2%, 2050년 18.7%, 2070년에는 21.5% 에이르는것으로나타나고있다. 반면에 2008년연금법개정을반영한 2070년까지의한국보건사회연구원의장기재정추계결과가 < 부록1> 에수록되어있다. < 부록1> 의장기추계에서는급여지출과보험료수입, 그리고급여지출대비정부보전금비율을수록하고있다.
84 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 그림 3-4 공무원연금보전율장기추계 50.0% 40.0% 현행 30.0% 20.0% 개선안 10.0% 0.0% 2009 2014 2019 2024 2029 2034 2039 2044 2049 2054 2059 2064 2069 주 : 현행 은 20009 년법개정이전전망이며, 개선안 은 2009 년법개정이후의보전금추이임. 자료 : 공무원연금제도발전위원회 (2008.9) 한편, 2011회계년도결산부터공시되기시작한공무원연금충당부채총액은 316조 66억원으로추정되고있다. 이는누적급여채무 (ABO) 방식에의한것으로 2013년결산부터적용될보장급여채무 (VBO) 방식으로변경할경우에는충당부채가더증가할것으로전망된다. 공무원연금재정전망과미적립충당부채의규모를근거로할때공무원연금재정안정화노력이필요하다. 이미재정불안정문제가심각한공무원연금은주기적인재정계산을통한재정상태점검이시급하다. 특히 2007년재정계산이후후속재정계산위원회가운영되지않고있어투명한제도운영의필요성이지적되고있다. 투명한방식으로공무원연금제도의재정상태를점검하여, 장기적으로지속가능한제도발전방안을서둘러마련하여야할것이다.
4 장 K I H A S A 핀란드특수직역연금과특수직종연금의발전과정및현황
제 4 장핀란드특수직역연금과 특수직종연금의발전과정및현황 제 1 절서론 특수직역연금국제비교관점에서대표적인복지국가중하나인핀란드의특수직종연금에관해살펴보고자한다. 이들연금제도는일반적인소득비례연금과는달리특수직역종사자들을대상으로설계되었다. 특수직역연금제도는일반국민대상의연금제도에비해은퇴연령이낮고연금수급액이높은경우가많다. 핀란드의소득비례연금과국민연금은적용대상이넓기때문에, 특수직역연금의역할은아주제한적이다. 핀란드에서는소득비례연금과국민연금이적절하게발전함에따라특수직역연금의필요성이줄어들게된것이다. 실제로 2005년의연금개혁을통해은퇴연령의유연성을제고함과동시에특수직역연금에대한사회적니드도낮추었다. 이러한조치에도불구하고핀란드는여전히다양한직역연금제도를가지고있다. 어떤직역연금제도의경우 17세기에도입되어 19세기후반까지변화해온경우도있다. 의원연금, 예술가연금, 선원연금, 군인연금과같이몇몇직역은독립된연금법에근거하여운영되고있다. 본장에서는핀란드특수직역연금의발전과정과현황에관해살펴보고자한다. 먼저현재의특수직역연금제도가어떻게시행되고있는지살펴본후, 이들제도의역사적발전과정을통해어떤시사점을얻을수있는지를살
88 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 펴볼것이다. 마지막으로는언론등의보도자료에근거하여향후의세부개 혁방향및현재진행중인개혁논의를살펴볼것이다. 제 2 절현황 핀란드연금제도는소득비례연금과거주지중심의국민연금으로구성되어있다. 핀란드국민연금제도는최저소득을보장하는제도이다. 노사협의에의한기업연금또는개인연금등의보충연금의적용은공적연금에비해상대적으로제한적인편이다. 그러나단기연금이나조기퇴직등에대비하는등의기존의공적연금제도를보충해주는측면에서과거에비해중요성이커지고있다. 통상적인소득비례연금제도에서퇴직연령은 63세 ~68세사이에서유연하게선택할수있다. 이런은퇴연령의유연성은 2005년에도입되었다. 일부공공부문근로자들은여전히직역별로정해진은퇴연령을유지하고있으나직역별로차별화된퇴직연령은개혁이후단계적으로폐지되고있다. 국민연금제도의은퇴연령은 65세로설정되어있다. 1. 핀란드군인연금제도 핀란드의군인연금제도는법률상공무원연금법에포함되어있다. 군인연금제도는노령, 장애, 유족연금을포함하고있다. 수급가능연령은군인연금기준으로 45~63세이며, 계급이나보직 복무기간등에의해정해진다. 노령연금은복무기간에기초하거나특수직역의법정은퇴연령에의해수급권이발생한다. 복무기간에의해노령연금을결정할경우, 30년복무한군인은최소한 55세이상이되어야완전한연금을받을수있다. 공군의경우에는 20년복무자가 45세이상이되어야완전노령연금수급이가능하다. 몇몇계급과
제 4 장핀란드특수직역연금과특수직종연금의발전과정및현황 89 보직에는개별적인은퇴연령이적용된다. 이경우반드시은퇴해야하는상 한연령이존재하며, 복무기간과는직접적인관련이없다. 개별적인은퇴연령 은다음과같다. < 표 4-1> 핀란드군인연금제도의퇴직연령 구분 계급 은퇴연령 소령, 중령 55 육군및해군 대령, 준장, 장군및제독 60 군최고사령관 63 국경수비대 50-55 하급사관 55 국경수비대 상급사관 55 대령, 준장, 장군및제독 60 국경수비대사령관 63 소령 45 공군 중령 50 대령 52 장군 55 최대연금액은마지막 10년동안평균급여의 60% 이다. 이는육군과해군, 국경수비대의경우 2%, 공군의경우연간 3% 씩의급여율이가산된다는것을의미한다. 핀란드는징병제를실시하고있으며, 징병에의한일반국민들의군경력은통상적인소득비례연금제도의규정에의해처리된다. 2. 의원, 각료, 대통령에대한연금제도 핀란드에서는의원, 각료, 대통령연금제도에대해각각의법률이존재한다. 이들연금은국가예산에서지급된다. 의원과각료에대한연금제도는노령, 장애, 유족연금을포함하고있다. 최대연금액은봉급의 60% 이며, 이를수급하기위해서는 15년의가입기간이필요하다. 이들집단의연간급여율은 4% 이다. 각개인의급여는근무기간의마지막 15년을기준으로한다.
90 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 만약의원또는각료에게지급하는연금이다른연금과합쳐봉급의 60% 를초과하면, 의원또는각료연금액은초과분의 62.5% 를감액한다. 이러한조치에도불구하고의원또는각료연금은최소 50% 는지급하도록하고있다. 의원및각료들이 7년이상가입할경우에는조정연금또는조정수당 (adjustment pension or adjustment allowance) 을수급할권리가있다. 조정연금은근무기간은완료되었으나적절한후임을발견하지못한경우에 59 세부터신청할수있다. 조정연금은노령연금과유사하게적립된다. 조정수당은 59세이하의경우 1~3년의제한된기간동안신청할수있으며, 조정연금과동일한기간을지급한다. 현재의원및각료연금수급자는약 340명정도이다. 핀란드의대통령은적어도 6년이상은재임해야완전한연금을보장받으며, 수급연령제한은없다. 완전연금액은대통령연봉의 60% 이다. 대통령재임기간이 6년미만일경우, 모자라는햇수마다완전연금액의 1/6씩을차감한다. 그러나최소연금액은재임기간을고려하지않고연봉의 50% 를보장한다. 또유족연금이지급되며지급액은대통령연금액의 50% 이다. 대통령연금과대통령의유족연금은세금부과대상에서제외된다. 3. 예술가를위한특수노령연금제도 교육부가보증하는예술가를위한특수노령연금제도가있다. 창작이나공연등의예술분야에서두드러진업적을쌓은예술가가그대상이다. 연금은완전연금도부분연금도아니다. 연금은자산조사를통해다른소득이전체예술가연금액을초과하면지급하지않는다. 수급연령의제한은없으나, 장애가있는등의특별한사정이있는경우를제외하면 60세이전에는신청할수없다. 2012년기준으로완전한예술가연금액은월 1277.10 이다.
제 4 장핀란드특수직역연금과특수직종연금의발전과정및현황 91 4. 선원연금제도 선원연금제도는 선원연금법 (The Seafarers Pension Act/MEL) 이라는독자적인연금법하에다른연금제도와는분리된제도로운영된다. 선원들은다른임금근로자의통상적인은퇴연령에은퇴할수있고, 혹은해상근무를그만두고싶을때은퇴할수도있다. 선원연금제도는사적영역의직역연금제도보다다소높은수익률을제공한다. 상대적으로높은수익률은선원연급법하에서인정되는특정업무에종사한근로자가은퇴할때적용된다. 연금수익률은 18세에서 53세까지는 1.6% 이고, 54세 ~63세사이에는 2%, 63~68세까지는 4.5% 가적용된다. 일반선원과간부선원의은퇴연령은선원연금제도에서상이하게설정되어있다. 이들두집단의통상적인은퇴연령은 63세 ~68세이다. 이는두집단이해상근무기간에관계없이 63세 ~68세사이에서은퇴연령을선택할수있음을의미한다. 일반선원과간부선원은각각의은퇴연령이있으며일반적인은퇴연령보다빠른은퇴가허용된다. 연금을수급하기위한은퇴연령조건은다음과같다. - 일정이상의해상근무 - 해상근무중에은퇴연령에도달 - 마지막 3년동안에, 근무를계속했거나혹은최소 18개월간연금에대한권리가발생한경우 간부선원의은퇴연령은 60세 ~63세로은퇴가가능한가장빠른연령은 30 년이상해상근무를하고 60세가된경우이다. 은퇴연령은 63세에서해상근무기간이 324개월을초과하면월별로정확하게계산하여줄어들게된다. 다음표는해상근무기간에따른간부선원들의은퇴연령이어떻게정해지는지보여준다.
92 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 < 표 4-2> 간부선원의은퇴연령 은퇴연령 필요해상근무기간 60세 360개월 (30년) 61세 348개월 (29년) 62세 336개월 (28년) 63세 324개월 (27년) 일반선원들의은퇴연령은 55 세 ~63 세이며은퇴가가능한가장빠른경우 는 35 년이상해상근무를한 55 세이다. 일반선원들의은퇴연령계산은간부 선원들과동일한방법을적용해월단위로정확하게계산된다. 즉, 63 세의 기본은퇴연령에서해상근무가 324 개월을초과하면은퇴연령이낮아지게된 다. 다음의표는일반선원들의해상근무기간에따라은퇴연령이어떻게정 해지는지보여주고있다. < 표 4-3> 일반선원의은퇴연령 은퇴연령 필요해상근무기간 55세 420개월 (35년) 56세 408개월 (34년) 57세 396개월 (33년) 58세 384개월 (32년) 59세 372개월 (31년) 60세 360개월 (30년) 61세 348개월 (29년) 62세 336개월 (28년) 63세 324개월 (27년) 5. 농민연금제도및보조금제도 농민역시독자적인연금제도를가지고있다. 이제도는농업, 임업, 어 업, 축산업분야에서 4 개월이상종사하고 2012 년기준으로소득이연간
제 4 장핀란드특수직역연금과특수직종연금의발전과정및현황 93 3,552.92유로이하인 18세에서 67세까지의자영업자를대상으로하고있다. 보조금제도도동일한법에의해서제공된다. 농민과보조금수령자들은일반적으로 63세에서 67세사이에은퇴할수있다. 만약농민이농장을젊은세대에게양도하게되면, 양도한농민은 63 세까지특별수당을받을수있다. 만약가까운관계에있는사람에게농장을양도할경우에는 56세보다낮은연령은수당지급이제한된다. 그렇지않은경우에는 60세가제한연령이다. 이수당은연금제도상의공식적인부분은아니나조기은퇴의한방법으로볼수있다. 이수당은 1970년대에정치적인결정에의해도입되었으며, 공업화에따른핀란드농업의급격한구조적변화에대응하기위한것이었다. 6. 점차폐지중인연금제도 1989년 6월 30일이전에고용된일부공무원들은직역별로특성에맞는은퇴연령을선택할수있었다. 이들직역별로특성에맞는은퇴연령은 53 세부터 62세까지다양하다. 예를들면, 소방관, 종합중등학교교사, 경찰관, 세관공무원, 공항관제사, 간호사등의몇몇직역은조기퇴직이가능하다. 이들직역은일반적인연금제도와는다른연금급여승률이적용되며, 퇴직시각자봉급의 2.2% 에해당하는연금액이추가된다. 이들직역연금제도는현재점차폐지중이며, 신규근로자들은그들자신의결정에따라 63세이상부터은퇴가가능한일반국민대상의연금제도에가입하게된다. 7. 일반연금제도와통합된보충연금제도 민간부문의소득비례연금제도 ( 직역연금 ) 도입초기에는퇴직이전급여기 준으로최대 40% 의연금급여가제공되었다. 이는국제노동기구 (ILO) 의권
94 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 고수준이었으나, 연금개혁당시협상을맡은위원회의생각보다는낮은수준이었다. 또한, 시공무원과지자체에고용된자들은각각급여의 60%, 66% 를연금으로받고있었다. 이것이직역연금에보충연금을지급하도록한이유다. 이들연금은핀란드연금센터 (Finnish Centre for Pensions) 에등록되며, 연금급여는연금제도에의해급여수준이높아지기도하고, 은퇴연령에따라낮아지기도한다. 또는가구의생계부양자사망에따른규정에의해제공되기도한다. 등록된직역연금제도는 2001년초까지진행되었으며, 이후에지금까지신규로등록된직역연금보험은없다. 이러한직역연금의수급권은보험정책에의해유지되고있다. 2008년기준으로은퇴연령에도달하지않은약 2 천명미만의근로자들이보충급여를수급하고있다. 제 3 절역사적발전과정 첫번째직역연금제도는국민연금제도나소득비례연금제도보다이전에도입되었다. 다른연금제도가도입된이후, 직역연금제도는더낮은은퇴연령과높은연금액과같이더나은방향으로의연금혜택이추가되었다. 그러나일반국민대상의소득비례연금제도가성숙하고적용범위가확대되면서, 직역연금제도에대한수요가더욱축소되었다. 1980년대부터일반국민대상의소득비례연금제도에서도퇴직시점이탄력적으로적용되기시작하자, 일부직종에서는직종별은퇴연령에대한필요성이더욱낮아지게되었다. 본절에서는 15세기부터지금까지특수직역연금제도의발전과정을서술하고자한다. 직역연금제도는여타연금제도와긴밀한연관성을지니고있었으며, 이것이핀란드의전체연금제도발전과정에서의중요한특징이라할수있다.
제 4 장핀란드특수직역연금과특수직종연금의발전과정및현황 95 1. 국민연금이전의노후보장 20세기이전, 핀란드는농업중심사회였던관계로지역마다노후대책에차이가있었다. 전통적인종신연금은서부와남부핀란드에널리퍼져있었다. 그방식은각자의토지를담보로하여연금을지급하는것이었다. 반면에동부와북부핀란드에서는여러세대가함께살면서노인이집단내의간단한일이나다른가족구성을돕는방식으로살아갔다. 핀란드관리들은스웨덴왕에소속되어특권계급을형성하고있었으며, 스웨덴왕으로부터노후를보장받고있었다. 1688년에는장애나질병이있는경우에는소득이추가지급되도록하였다. 이런제도들은연금제도의초기형태이며, 추가적인법률은존재하지않았다. 1826년제정러시아치하에서세습관료들이연금을보장받았다. 처음에는은퇴연령이 35년을근무할경우 65세였으나, 1866년에는 63세로낮아졌다. 19세기말에군인, 초등학교교사, 경찰관, 의사, 소방관, 간호사등의직업에대한각각의연금법이제정되었다. 민간영역에서는부르주아와장인들이생계부양자의사망이나노후에대비하기위해기금을만들기시작하였다. 모든조건을충족할경우이들의은퇴연령은 55세에서 60세였다. 선원들을위한연금협회는 1879년에설립되었다가 1936년에문을닫았다. 19세기중반에공업화가진행됨에따라장애기금이나연금기금이개별공장에서만들어졌다. 이들기금은일부근로자들에게지급되었으며연금액은낮은수준이었다. 19세기이후핀란드는공업화에따른임금근로자집단이커지면서근본적인구조변화를경험하게되었다. 전통적인가족구조가변화하면서근대적인방법의사회보장제도가필요하게되었다.
96 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 2. 국민연금개혁과근로자연금법의탄생 노령및장애보험은 1937년의국민연금법에의해처음으로명문화되었다. 이법은 1939년에도입되었으며, 개인저축계좌에서징수하는보험금에바탕을두고있었다. 국민연금은소득비례연금의형태로제공되었으나시대상황이좋지않았다. 2차세계대전으로인해보험료징수가어려웠고, 전후물가상승으로인해저축가치가대폭감소했기때문이다. 의회는국민연금법을개정하여 65세이상이거나, 장애가있으면모두에게동일한수준의연금을지급하기로하였다. 이새로운국민연금제도는 1957 년까지지속되었다. 이개혁으로국민연금에서소득비례적인속성이사라졌고, 이에따라임금근로자대부분이충분한노후보장을받지못하게되어소득비례연금제도가분리되었다.( 또는직역연금제도의적용범위가확대되었다.) 당초위원회는국민연금제도개혁이후에곧바로새로운소득비례연금제도를덧붙일계획이었다. 위원회는 1960년소득비례연금법의초안을만들었고초안과유사하게입법되어근로자연금법 (Employees Pension Act, TEL) 로명명되었다. 1962년 7월 1일에는, 단기고용근로자들을위한연금법이발효되었다. 이제도로인해민간영역근로자들은다음과같은소득비례연금제도에포함되었으며그특징은다음과같다. - 확정급여형 (DB) 제도 - 급여수준은은퇴직전봉급의최대 40% - 마지막으로근무한해의봉급에따라연금액결정 - 연금의수익률은연 1% - 은퇴연령은 65세 단기근로자를위한연금제도의특징은근로자연금법과유사하나, 연금이
제 4 장핀란드특수직역연금과특수직종연금의발전과정및현황 97 경력전체의봉급을기준으로결정된다것이다른점이다. 이들새로운제도의소득대체율이 40% 로설정된후, 보충연금제도의필요성이높아졌다. 또한연금제도도입이전에은퇴한경우에도보충이필요하였다. TEL 하에서보충연금제도가등록되면서보편화되었다. 공식적인연기금에뿌리를두고높은수준의연금액과낮은은퇴연령과같은혜택이제공되는보충연금제도는엄격히통제되었다. 통상적으로보충연금과기존의연금제도의급여를합하면임금의 60%( 또는 66%) 수준이되었다. 1972년에핀란드연금센터가설립되어약 24만명 ( 총노동인구의 12%) 이등록하거나자유로운형식의보충연금에가입되었다. 은행이나보험영역에서일하는사람들의보충연금가입율이높았다. 3. 공공부문연금법 민간부문의연금법이도입된이후공공부문의연금제도도개혁되었다. 몇몇공공부문의직업들은지난세기에도입된시대에뒤떨어진연금제도를가지고있었다. 특히지방정부에고용된사람들사이에서연금의격차가컸다. 지방정부근로자연금법은 1964년에발효되었고민간부문근로자들이몇년전에약속받았던것과같은수준의연금을보장받았다. 새로운국가공무원연금법과복음주의루터교의교회연금법이 1967년에발효되었다. 국가공무원연급법은시공무원을대상으로조기연금혜택과 30년근무기간을기준으로최종봉급의 66% 의급여수준이제공되었다. 급여승률은 2.2% 이며, 이는다른민간부문의급여승률보다높다. 보충제도는주로민간부문의사무직근로자와대동소이하다.
98 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 4. 자영업자, 농민을위한연금제도 1960년대후반에들어서면서자영업자와농민만이소득비례연금제도가없는집단이되었다. 이들에게충분한연금급여를제공할목적으로두가지대안이논의되었다. 하나는국민연금수준을높이는것이었고, 다른하나는소득비례연금제도의적용범위를확대하여자영업자와농민을포함시키는방안이었다. 1970년에농민연금법이발효되었다. 이는국가가지원하는소득비례연금으로촌락인구에제공되었다. 같은시기에자영업자연금법을통해자영업자도소득비례연금에포함되었다. 5. 소득비례연금제도의증가 노사의각조직들은실질적인연금개혁에동의하였다. 1974년의소득정책협정에의해민간부문의소득비례연금이전반적으로증가하였다. 전반적인증가세는 1975년 7월까지계속되었으며소득의 1.5%( 공식적으로는 1%) 가연금으로적립되었다. 완전소득비례연금을수급하려면 40년간소득활동을해야했다. 높은수익률과동일한가입기간으로인해소득비례연금의소득대체율이 60% 까지높아졌다. 소득비례연금의전반적증가는동일한수급대상을가진보충연금제도의필요성을감소시켰다. 기본적으로이개혁을통해공적연금제도가점차성숙하면서, TEL하에서등록된보충제도의기능이약화되는결과를초래했다. 6. 실업연금 실업연금은소득비례연금제도를통해 1971 년에도입되었다. 이제도의 목적은노령근로자세대의빈곤을완화하기위한것이었다. 실업연금은직
제 4 장핀란드특수직역연금과특수직종연금의발전과정및현황 99 역별로특징적인혜택이없었고, 공업화가진행되면서급격한구조적변화에대응하기위한것이었다. 1971년 200일이상실업상태에있거나, 60세이상실업자에게실업연금을제공하였다. 실업연금의수준은장애연금과동일했다. 1978년에는의회가연령제한은 58세로낮추었고, 1980년에는 55세로낮추었다. 1970년대말의경기침체로인해 60세 ( 혹은이보다낮은 ) 이상에게주어지는실업연금은노령근로자를정리해고하려는고용주들에게는아주매력적인제도였다. 이에따라실업연금은구조조정등에서고용주들과의협상수단으로사용되었다. 실업연금에서비용이발생하면부과방식 (pay-as-you-go) 에의해재원이마련되어모든연금가입자에게동등하게분배되었다. 1980 년대중반에는대략 55~64세사이인구의 9% 가실업연금을받았고, 실업연금때문에노령세대의실업이증가하는것처럼보였다. 또한이제도가 55세에은퇴하도록만들어조기퇴직을유인한다는우려가있었다. 7. 농민특별수당 1970년에농민연금법이발효되었으나급격한구조변화로생계가어려워진농민들의소득을보장해줄제도가추가되었다. 이들제도의주요목표는농장의평균규모를증가시키고경작지를감소시키는농업의합리화였다. 1974년에발효된농민연급법에따라특별수당이지급되었다. 지급대상은 55세에서 64세사이로법률마다다양했다. 이들수당은임시적이었으나실제로는그후에도계속연장되었다. 농민의은퇴연령은다른자영업자나노동자들의은퇴연령과같게되었고실제로이들수당이농민의조기은퇴를가능하게했다.
100 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 8. 참전군인연금 1960년대와 1970년대정치인들이인기를얻기위해 2차대전참전자에게연금을더지급하자는주장을제기하였다. 이러한주장은반대정당에대한선전도구로사용되었으며정부구성에참여한정당을비판하는데이용되었다. 1968년에서 1971년까지경제적으로어려운상태에있는참전군인들이추가적인참전연금혜택을받았다. 이러한혜택은참전군인연금법을통해사회보험기구에의해 1971년까지시행되었다. 1982년에는참전군인의조기은퇴제도가시행되었다. 동연금은소득비례연금제도에서관리하였으나재정은국가가부담하였다. 9. 직역별은퇴연령 적절한은퇴연령에대한논의는소득비례연금법이시행된이후부터계속되었다. 민간부문의은퇴연령은 65세로공공부문의은퇴연령보다높았다. 공공부문근로자는실제적으로보충연금협정의영향, 직역별로 63세또는그보다낮은특성에맞는은퇴연령등으로인해은퇴연령이낮았다. 1960년대와 1970년대, 심지어 1980년대에도적절한은퇴연령이직역별로특수한지아닌지가뜨거운논쟁거리였다. 1960년대중반의회의사회위원회 (The social committee) 는직역별특성에맞는은퇴연령에대해논의하였고추가적인연구가필요하다는입장을보였다. 핀란드연금센터는 1965년직역별특성에맞는은퇴연령에대한용역연구를수행하였다. 이연구는다른직역의노동조건과은퇴연령에대한근로자및고용주의인식을조사하였다. 이조사는 1975년에완료되었으며, 당시은퇴연령이너무높다고결론지었다. 동연구는직역별로상이한은퇴연령적용에대한주장들에이견이있다고결론을내렸다. 그러나연구결과
제 4 장핀란드특수직역연금과특수직종연금의발전과정및현황 101 는적절한은퇴연령을결정하는것에는개인적차이가있음을보여주었다. 연구결과에대해다양한반응이있었다. 특정노동조합은직역별특성에맞는은퇴연령이있다고발표하였으나, 다른노동조합에서는제도를복잡하게할것이라는입장을보였다. 직역별특성에맞는은퇴연령에서중요한문제는이렇게복잡한제도를가지고다양한직역의근로자나고용주가계약을할때제대로적용을할수있는지여부였다. 1970년대가시작되면서몇몇노동조합에서는서로다른직역을포괄하는산업전반에걸친소득비례연금제도를주장하였다. 직역별특성에맞는은퇴연령은이연금에의해조정될수있다고생각하였다. 직역별특성에맞는은퇴연령에대한이러한주장은몇몇좌파정당의정강에포함되었다. 이들좌파정당의연금정치의주요목표는직역별특성에맞는은퇴연령의도입이었으나, 일반적인은퇴연령인 63세보다낮은은퇴연령을요구하였다. 1977년에위원회는적절한은퇴연령을설정하는문제에집중하였다. 위원회의이과제는서로다른근로자집단들을고려하여어떻게은퇴를더유연하게할수있도록하느냐는것이었다. 위원회는 1983년에최종보고서를제출하였다. 보고서에서는민간영역의소득비례연금에세가지새로운연금급여를도입하는것과함께다른직역이다른은퇴연령을설정하는것은개인적인차이때문에어렵다는입장을보였다. 그러나위원회내부에서도의견이통일되지않았다. 고용주측에서는새로운연금혜택이조기은퇴를촉진시킨다고우려했으며, 새로운지출은할수없다고생각하였다. 위원회가제안한새로운연금혜택은직역연계조기은퇴연금, 조기노령연금과부분연금이었다. 직역연계조기은퇴연금은나중에개인별조기은퇴연금으로대체되었다. 개인별조기은퇴연금은간단한의료기준에의한장애연금이었고 55세미만은받을수없었다. 조기노령연금의가장빠른수급연령은 60세였으나이러한경우에는연금액을삭감하였다. 부분연금의연령제한은 60세로설정되었다. 개인별조기은퇴연금과조기노령연금은 1986년에시행되었고부분연금은이듬해에시행되었다. 이들새로운연금이고안되었을
102 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 때는은퇴의유연성을높이려는목적이었고, 향후 3~5년동안에 11,000명이개인별조기은퇴연금을받을것으로추정하였다. 이는장애연금수급자수에서 10% 를증가시킨수치였다. 그러나 1991년에개인별조기은퇴연금을받는사람이 35,683명에달했고경기가침체된 1995년에이르러서는 52,000명으로증가하였다. 같은기간에실업연금의연금수급액도증가하였다. 이러한상황에서는통상적인은퇴연령으로서 65세가의미를잃어버렸다는것이명백해졌다. 1983년에는어떻게직역별은퇴연령을결정할것인가에대해연구하는핀란드직역건강연구소 (Finnish Institute of Occupational Health) 가설립되었다. 종합적인연구결과는직역에기초해적절한은퇴연령을설정하는것은불가능하다는것이었다. 다른어떤요인보다도개인적인차이가적절한은퇴연령에큰영향을미치는것으로보았다. 이연구의결과가사회정책에강력한영향을미쳤고, 고용주단체로하여금직역별특성에맞는은퇴연령에대한요구를포기하도록하였다. 10. 공공부문소득비례연금제도에서유연한은퇴연령의도입 개인별조기연금, 조기노령연금, 부분연금은민간영역의소득비례연금제도에서은퇴연령을유연하게만들었다. 1985년에공공부문의연금제도에서은퇴연령을조사하기위한위원회가설립되었다. 위원회는민간부문에서와마찬가지로은퇴의유연성을높이려하였으나협상이쉽지않았다. 다수의공공부문근로자들은직역별특성에맞는은퇴연령을가지고있었고이은퇴연령은더큰특혜로보였다. 위원회는 1988년에보고서를제출하여, 민간부문의연금제도에서도입한것과마찬가지의제도를제안하였다. 또한이새로운제도가예전의직역별특성에맞는은퇴연령체계를대체해야한다고주장하였다.
제 4 장핀란드특수직역연금과특수직종연금의발전과정및현황 103 1989년에개혁안이통과되었고, 세가지새로운제도가공공부문소득비례연금제도에추가되었다. 개인별조기은퇴연금의수급연령은민간부문과마찬가지로 55세이상으로제한되었다. 조기노령연금과부분연금의수급연령은 58세이상으로제한되었다. 이연령제한은민간부문보다 2년낮은것이었으나대부분의공공부문근로자들이 63세에퇴직하는사실을상기할경우적절하다고볼수있다 ( 민간부문의은퇴연령은 65세 ). 낮은연령제한은직역별특성에맞는은퇴체계의포기에대한보상이기도했다. 개혁안이중앙정부와지방정부모두에게적용되었다. 군인연금의경우개혁이시도되지않았고, 직역별특수한연령상한도예전과같이유지되었다 ( 반드시은퇴해야하는연령 ). 새로운는직역별특성에맞는은퇴연령을가지지못한근로자에게즉시시행되었다. 직역별특성에맞는은퇴연령을가졌던근로자들은종전제도와새로운제도중자신이원하는제도를선택할수있도록 10년간유예기간이적용되었다. 개혁은장기간에걸쳐시행되었으나이방법으로인해누구도기존의혜택을포기하지않을것이확실했다. 공공부문의연금개혁은핀란드연금제도발전과정에서커다란의미를가진다. 첫째, 이개혁을통해직역별특성에맞는은퇴연령구조에서더욱유연하게은퇴하는구조로바뀌었다. 둘째, 공공부문의연금제도가민간부문의연금제도와비슷하게만들어졌다. 이두가지사실은핀란드연금제도를쉽게이해할수있도록하였으며서로다른부문에서일하는근로자들이더욱평등해지는계기가되었다. 11. 1990 년대경기침체기간동안의공공부문연금개혁 1990년대의경기침체기동안중앙정부와지방정부의재정불안정문제가생겼다. 이러한환경에서상대적으로나은연금급여를받는공공부문은 19 세기의잔재로보였다. 1990년대이전에는공공부문과민간부문의제도의차이점이줄어들었으나, 1990년대에는먼저공공부문근로자의연금급여가
104 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 삭감되기시작하였다. 1992년에공무원및공공부문근로자들의연금수준은민간부문고용자수준보다낮아졌다. 연금급여승률이 1.5%, 소득대체율은 60% 로설정되었고, 은퇴연령은 65세로높아졌다. 이러한변화는 1993년부터시작되었고, 공공부문근로자가상대적으로높은급여수준을유지하던시기가끝이났다. 개혁에의해직역별특성에맞는은퇴연령도많이폐지되었다. 예를들어, 공공부문에서일하는소방관과간호사들의경우직업특성에맞는은퇴연령이폐지되었다. 개혁이후이들의은퇴연령은다른직업군의통상적인은퇴연령을비판하는근거로사용되었다. 12. 이후개혁과정 1980년대후반과 1990년대초에은퇴와관련된주요원칙들이만들어졌다. 여러직업별특성에맞는은퇴제도의복잡성이은퇴의유연성을저해하였다. 이미도입된여러제도들을이용할경우조기은퇴가가능하였다. 2005년핀란드소득비례연금제도를개혁하여통상적인은퇴연령을 63~68 세사이로변경함으로써은퇴유연성이강화되었다. 이후부터, 여타조기은퇴와관련한제도들이구조적으로쇠퇴하였다. 개인별조기은퇴연금이 2005 년개혁으로핀란드연금제도에서분리되었고, 2012년에는조기노령연금도분리되었다. 같은시기에부분연금의수급연령제한은상향조정되었다. 제 4 절특수직역연금제도에대한최근논의 최근공적연금과관련하여핀란드총리가은퇴연령을다시 65세로상향시켜야한다고주장하면서, 통상적인은퇴연령에대한논의가있었다. 일자리를계속유지하려는요구가증가하는반면, 주요특수직역의은퇴연령을낮추자는요구는감소하였다.
제 4 장핀란드특수직역연금과특수직종연금의발전과정및현황 105 1989년소방관에게적용되던특수은퇴연령이폐지되었다. 1989년이전소방관의은퇴연령은 55세였으나 65세로상향조정되었다. 2005년에소방관들은 63세에서 68세사이에서은퇴를선택할수있었다. 육체적으로힘들고책임감이필요한소방관들의은퇴연령은특성에맞는은퇴연령필요성을제기할때에근거가되었었다. 2012년 10월 15일자핀란드신문인 Helsingin Sanomat에서소방관의관점에서당시의제도를본기사를게재되었다. 기사에서는통계수치를인용하여소방관들의높은장애위험을알리고, 소방관의직접인터뷰를통해은퇴연령제한이너무높다는입장을보였다. 통계에따르면각도시별로동일한문제에대한조정방법에큰차이가있다는것을보여주었다. 예를들어핀란드에서두번째로큰도시인탐페레 (Tampere) 는 2009년이후헬싱키에비해장애연금을받는은퇴소방관들이 6배이상으로나타났다. 그러나은퇴한소방관수가몇년간의통계를기초로결론을내리기에너무적었다는문제가있었다. 장애연금에서빨리제외시킬목적으로나이든소방관들의육체적인업무량을줄여주기위한작업량을어떻게측정하는지에대한문제도있었다. 경찰관의특수은퇴연령은 1989년에사라졌다. 특수은퇴연령은사라졌으나일부경찰관들에게는여전히반드시은퇴해야하는연령이존재했다. 만약이은퇴연령제한이일반적인은퇴연령보다낮고은퇴한경찰관의근무기간이충분할경우은퇴한간부는보충연금을수급할권리를얻었다. 이러한연령제한은후에비판의대상이되었고, 경력유지의목적에대해서도분쟁이있었다. 2011년에핀란드최고행정법원에서는이은퇴연령제한과일반적인은퇴연령이상인 68세에반드시은퇴해야하는연령제한에대해서는강제력은없다고판결하였다. 법원의결정이후내무부는낮은연령제한과관련한새로운법안을준비하였다. 동법안이현재핀란드의회에서논의되고있다. 만약정부측법안이통과되면, 경찰관들은통상적인은퇴연령에따라은퇴하게된다. 일부경찰관들에게는정년이늘어나는의미가있다. 즉, 이들의은퇴연령이연장되는것이다. 노조에서는경찰관측의입장을대
106 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 변하여정부법안에반대하고있다. 선원연금기금의 CEO인 Helena Jaatinen가은퇴하면서, 2012년가을에 Työeläke지와인터뷰를하였다. 인터뷰에서조만간선원들의연금보장에대한변화가불가피함을시사했다. 특히선원연금이일반국민대상의연금과유사한방식으로개편될수있음을암시하였다. 이에노동조합은보건사회부 (Ministry of Social and Health) 와접촉하여연금개편방향을공동으로논의하자는제안하고있다.
5 장 K I H A S A 요약및시사점
제 5 장요약및시사점 공무원연금의경우 2008년연금개편의폭이적지않았음에도재정수지는여전히악화될것으로전망되고있다. 충당부채의규모역시급여지출증가로인해시간이흐를수록적자폭이확대될것으로전망되고있다. 군인연금의경우장기재정전망에의하면 2080년수입이 19.9조원, 지출이 52조원으로총 32.1조원의적자가발생할것으로예상되고있다. 군인연금을제외한특수직역연금이 2008년연금법개정을통해재정안정화조치를취했음에도중장기적인관점에서의재정불안정은여전하나, 급여수준과부담수준양쪽을모두아우르는제도개편이이루어졌다는점에의의가있다. 반면에군인연금제도의경우 더내고그대로받는 방향으로의연금제도개편 ( 안 ) 이아직도실행에옮겨지지못하고있다. 제도개편이늦어질수록그만큼재정불안정요인이심화될수밖에없다는점에서제도개편이시급하다. 연금제도개편필요성및그배경에대해이해관계자들을대상으로상세하게설명하는자리를마련하는등가급적빠른시일내에제도개편이이루어질수있도록정책당국의적극적인대처가필요한상황이다. 공무원연금은 2008년연금법개정에도불구하고 2014년에수지적자가 2 조원을넘어설것으로전망되며, 시간이갈수록적자폭이확대될것으로예상되고있다. 이는연금급여지출이연평균 7.8% 증가하는데비해수입증가율은 3.3% 에불과해구조적인측면에서의재정불안정요인이존재하기때문이다. 이러한상황에서사회적합의도출차원에서외국의특수직역연금
110 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 제도개혁추이를참고하여우리현실에맞는제도개선안을마련할필요가있다. 이러한맥락에서핀란드특수직역연금의제도운용사례는우리나라특수직역연금개편방향에좋은이정표가될수있을것이다. 핀란드의경우과거상이하게운영되던특수직역연금과일반국민대상의연금제도가 1990 년대초경제위기를겪으며유사한수준의연금급여를지급하는방향으로개편되었다는점을참고하여우리현실에맞는지속가능한연금제도구축을서둘러야할것이다. 본문에서언급되지는않았으나사학연금의경우제도도입시점이늦어서아직까지는기금이소진되지않고있으나, 연금급여지출이본격화될경우기금소진이후의재정불안정이공무원연금제도그이상이될수있다는점에서재정안정달성을위한선제적인대응조치가시급하다. 특히공무원연금과군인연금의충당부채가이미국내총생산 (GDP) 대비 27.6% 에달하고있는상황에서, 사학연금재정불안정이현실화될경우문제해결에상당한어려움이있을것으로예상된다. 2011년기준공무원연금의충당부채총액은 316조 66억원으로추정되고있으나, 이는부채가상대적으로적게잡히는누적급여채무 (ABO) 방식에근거하고있다. 2013년결산부터적용될보장급여채무 (VBO) 방식을적용할경우충당부채규모가더크게증가할것으로예상된다. 우리나라특수직역연금제도가평균수명 60세시대를기준으로설계되었다는측면을고려할때그동안의사회 경제환경변화에부합할수있는방향으로의제도개편을심도있게검토해야할시점이다. 이를위해연금재정상태를평가하는재정계산제도가주기적으로그리고투명하게운영되어야할것이다. 특히공무원연금의경우 2006년부터가동되었던 1기 공무원연금발전위원회 에서논의되었던회의자료공개등보다투명한방식으로재정계산제도를운영할필요가있다.
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부록 K I H A S A
부록 [ 부록 1] 2008 년공무원연금법개정을반영한재정전망 공무원연금재정전망결과, 2009년더내고덜받는식으로의법개정에도불구하고 2020년이후정부의적자보전금이급격하게증가하여급여지출대비정부보전금비율이 2010년 18.6%, 2010년 45.5%, 2030년 58.2% 에달할것으로전망되고있다. 부표 1-1 공무원연금재정전망 ( 단위 : 십억원 ) 연도 급여지출 보험료수입 정부보전금 급여지출대비정부보전금 2010 7,255 5,908 1,348 18.6% 2015 13,567 8,852 4,716 34.8% 2020 22,046 12,007 10,038 45.5% 2025 33,047 15,168 17,879 54.1% 2030 48,084 20,120 27,964 58.2% 2035 64,387 26,266 38,121 59.2% 2040 82,571 33,913 48,658 58.9% 2045 97,769 43,440 54,329 55.6% 2050 113,058 54,154 58,905 52.1% 2055 141,160 66,734 74,426 52.7% 2060 179,138 82,281 96,858 54.1% 2065 226,763 102,313 124,450 54.9% 2070 286,186 128,752 157,433 55.0% 자료 : 윤석명외 (2011), 공적연금재정평가및정책현안분석, 한국보건사회연구원.
2008년법개정후급여지출대비정부보전금비율은 2010년 18.6% 에서이후급속하게중가하여 2015년 34.8%, 2020년 45.5%, 2025년에는 54.1% 로급여지출중정부보전금이절반이상을차지할것으로전망된다. 법개정전과비교할때개정법의적용에도불구하고이시기의하락폭이상대적으로적은것은법개정효과가보험료상승및연금연동방식의변화에따른재정절감효과에한정되는경향이있기때문이다. 그러나 2030년대에접어들어상승추세가둔화되어 2035년에는 59.2% 로나타나고있으며, 이후경미하게하락하는가운데안정화추세를맞이하여 2050년 52.1%, 2060년 54.1% 및 2070년 55% 에달할것으로전망된다. 공무원연금법개정이전과비교할때보전금의상승추세가상당히낮아진것은이시기 ( 신규임용자가퇴직하기시작하는시점 ) 에접어들어서야신규입직자수급구조조정에따른재정절감효과가본격적으로나타나고있기때문이다. 공무원연금재정전망결과가시사하는바는 2008년의법개정에도불구하고재정건전성확보차원에서추가적인제도개혁이불가피하다는것이다.
부록 123 [ 부록 2] The historical development and the current situation of special occupational pension schemes in Finland 7) 1. Foreword This paper concentrates on special occupational pension schemes in the Finnish earnings-related pension system. These pension schemes are designed for specific occupation groups and they differ from the general earnings-related retirement system. Special occupational pension schemes generally offer lower retirement age and higher pension accrual rates than the general system. The Finnish earnings-related pension and national pension have wide coverage, and the role of special occupational pensions is very limited in Finland. Finnish earnings-related pensions and national pension have been developed over the years so that there is no urgent need of special occupational pension schemes. Flexible retirement age was introduced to the Finnish pension scheme in 2005 in order to increase the flexibility of retirement and to avoid the need for special occupational pension schemes. However, Finland still has a variety of special occupational pension schemes. The rules of some these schemes can, in some cases, date back all the way to 17th century, or they might have a more modern background, having evolved during the late 19th century. Some occupational pension schemes are defined as a small part of the bigger pension scheme and some 7) This paper is written by Mikko Juhani Sankala, Finnish Centre for Pension.
124 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 occupations, like members of Parliament, distinguished artists, maritime workers and military personnel, have their own pension legislation. The pension system can be hard to understand for common citizens. However, there are things that can be debated without further knowledge about the pension system design. Pensionable age is one of these things. It seems logical to common morality that people involved in hard physical labour should get their pensions earlier than those who are working in white-collar jobs. Also it might be easy to agree that certain groups, like war veterans and the victims of structural change, should be allowed to draw their pensions earlier than the rest of the population. At least these kinds of opinions have been presented during the history of the Finnish earnings-related pension scheme. This article concentrates on the historical development and the current situation of special occupational pension schemes in Finland. First we take a look at how things are done under the current pension laws and regulation. After that we concentrate on historical developments that have led us to this point. The last part of the article presents the current discussion and possible future reforms based on material gathered from newspapers. 2. Current Legislation The Finnish pension system as a whole consists mainly of the earnings-related pension and residence-based national pension. The national pension scheme is responsible for providing a minimum
부록 125 income. Supplementary pension provision such as employer-specific pension provision, pension provision based on labour market agreements or pension provisions based on personal insurance policies are not very common. However, supplementary pension provision used to have a more significant role in the past, by supplementing statutory pensions in cases of a short accrual period and by offering the chance to retire earlier. The general retirement age of the earnings-related pension scheme is flexible, and it is possible to retire between the ages of 63 and 68. This flexible retirement age was introduced to the earnings-related pension scheme in 2005. Some public sector employees might still have occupation-specific retirement ages. In most cases these occupation-specific retirement ages will phase out after a transition period. The retirement age of the national pension scheme is 65. 2.1 Pension system for military personnel The legislation for a pension system for military personnel is contained within pension laws for government employees (VaEL). The pension system for military personnel includes old-age, disability and surviving spouse s pension schemes. Pensionable age in the military is 45-63 years, depending on rank, position and years of service. Old-age pension can be based on years of service or a statutory retirement age defined for specific occupation. If the old-age pension is determined on the basis of years of service, the basic requirement for full pension is 30 years of service and the minimum pensionable age is 55 years. In the airforce, these
126 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 requirements are 20 years of service and the minimum pensionable age is 45 years. Some ranks and positions have individual retirement ages. This is an upper limit for when they must retire, irrespective of years of service. Individual retirement ages are listed below: Branch Rank Retirement age Army and navy Border guard Air forces major, lieutenant-colonel, commander 55 colonel, commodore, general, admiral 60 Commander-in-Chief of the armed forces 63 border guard 50 55 younger officer 55 senior officer 55 commodore, colonel, admiral and general 60 Chief of the Border Guard 63 ranks up to major 45 lieutenant-colonel 50 colonel 52 general 55 Maximum pension is 60 % of average salary based on the last 10 years of service. This means 2 % annual accrual rate in the army, navy and border guard, 3% accrual rate in the air forces. The civilians working for the military retire according to the legislation of the general earnings-related pension scheme.
부록 127 2.2 Pension systems for members of Parliament, cabinet ministers and for the President of the Republic of Finland Pension schemes for Members of Parliament, cabinet ministers and for the President of the Republic of Finland have their own separate legislations. All of these pensions are paid from the State budget. The pension scheme for MPs and cabinet ministers include old-age, disability and surviving spouse s pension schemes. Maximum pension is 60% of the pensionable salary and requires 15 insurance years. The annual accrual rate is thus 4%. Pensionable salary is determined based on the last 15 years of service. If the MP or minister pension together with other pensions exceeds 60% of the pensionable salary, the MP or minister pension will be reduced by 62.5% of the exceeding amount. However, at least 50% of the MP or minister pension is paid in any case. MPs and ministers have the right to adjustment pension or adjustment allowance if they have at least 7 years of insurance. Adjustment pension is granted for applicants older than 59 years in case the applicant has not been able to find suitable employment after completed terms in office. Adjustment pension accrues similarly to old-age pension. Adjustment allowance is a time-limited benefit (1-3 years) for applicants younger than 59 years, and it is granted on the same terms as adjustment pension. Currently there are about 340 beneficiaries in the pension scheme for MPs and cabinet ministers. The President of the Republic of Finland is granted full pension after at least 6 years in office, there is no pensionable age. Full
128 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 pension is 60% of the president s annual compensation. If the president has held office for less than 6 years, 1/6 of the full pension will be deducted from every missing year. However, the minimum pension is 50% of the annual compensation irrespective of years in office. There is also a surviving spouse s pension scheme for presidential spouses. If the president s spouse is granted a surviving spouse s pension, the amount is 50% of the president s pension. The pension of the president and the surviving spouse s pension are tax-free. 2.3 Special old age pension system for distinguished artists The Ministry of Education can grant a special old-age pension to an artist who has distinguished him/herself especially in the creative or performing arts. The pension is either full or half. The pension is means-tested and is generally not granted to an applicant receiving other income exceeding the amount of a full artist s pension. There is no pensionable age, but the pension cannot be granted to applicants younger than 60 years old without a special motive (for example disability). The amount of a full special artist s pension in 2012 is 1277.10 /month. 2.4 Pension system for maritime workers Maritime workers have their own separate pension scheme and pension legislation (The Seafarers Pension Act/MEL). Within the scheme, maritime workers can either retire at the general retirement
부록 129 age just like other wage-earners or at an earned retirement age if they have had a certain amount of service at sea. The seafarer s pension scheme has slightly higher accrual rates, for example, the private-sector employees pension scheme (TyEL). These higher accrual rates are used if an employee retires from work that has been insured under MEL. Pension accrual rates are 1.6 per cent between the ages of 18-53, 2.0 per cent between the ages of 54-63 and 4.5 percent between the ages of 63-68. Retirement age regulations under the seafarers pension scheme are different for crew and ship officers. The general retirement age for both groups is 63-68 years. This means that the members of both groups can choose to retire between the ages of 63-68 regardless of their length of service at sea. Both crew and ship officers also have their own earned retirement age, which allows earlier retirement than the general retirement age. The requirements for receiving a pension at the earned retirement age include: - Certain amount of service at sea - Reaching the earned retirement age during service at sea - Within the last three years, having worked or otherwise accrued the minimum 18 months that entitle to a pension. For a ship s officer, the earned retirement age is 60-63 years of age. The earliest possible retirement age is 60 years, which requires 30 years of service at sea. The earned retirement age is calculated to the exact month by subtracting from the age of 63 years the months
130 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 of service at sea that exceed 324 months. The next table shows some examples of how the required service time at sea and ship officers earned retirement age are connected. Earned retirement age Required service at sea 60 years 360 months (30 years) 61 years 348 months (29 years) 62 years 336 months (28 years) 63 years 324 months (27 years) For a crew member, the earned retirement age is 55-63 years of age. The earliest possible retirement age is 55 years, which requires 35 years of service at sea. A crew member s earned retirement age is calculated to the exact month in the same way as the retirement age for a ship s officer, i.e. by subtracting from the age of 63 years the months of service at sea that exceed 324 months. The next table shows some examples of how the required service time at sea and crew members earned retirement age are connected. Earned retirement age 55 years 56 years 57 years 58 years 59 years 60 years 61 years 62 years 63 years Required service at sea 420 months (35 years) 408 months (34 years) 396 months (33 years) 384 months (32 years) 372 months (31 years) 360 months (30 years) 348 months (29 years) 336 months (28 years) 324 months (27 years)
부록 131 2.5 Pension system for farmers and grant recipient Farmers have their own pension legislation (MYEL), which covers those farmers, forest property owners, fishermen and reindeer herders who work as independent entrepreneurs, are between 18 and 67 years of age, have been self-employed at least four months and whose income exceeds the limit of EUR 3,552.92 per year (2012 level). Grant recipients are also insured under MYEL. Farmers and grant recipients can retire at a general retirement age of 63-67 years of age. However, if a farmer decides to hand over his farm to the younger generation, he can receive a special allowance until retirement age (63 years of age). The lower age limit for this allowance is 56 years, if the farm is handed over to a close relative. Otherwise the lower age limit is 60 years. This allowance is not formally a part of the pension system but can be viewed as a way to retire earlier. The allowance was introduced by a political decision in the 1970s, in order to speed up structural change as Finland was changing from an agricultural to a more industrialized society. 2.6 Pension systems that are being phased out Some municipal and government sector professionals who were employed before 30 June 1989 and have been working for the same employer ever since might have an opportunity to retire at their occupation-specific retirement ages. This occupation-specific retirement age varies from 53 to 62 years of age depending on the occupation. Occupations that have had earlier retirement age include, for example,
132 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 firemen, comprehensive school teachers, policemen, customs officials, air traffic controllers, nurses, and several other occupations. These occupations also used to have different accrual rates than the general pension system, and the employees have accrued pension at a rate of 2.2 per cent of the pensionable salary if the employment has ended in retirement. These occupational schemes are being phased out, and younger workers in these professions will follow the general pension system with the possibility to retire from the age 63 upwards according to their own decision. 2.7 Supplementary pension systems integrated with the general pension system In the early days of the private-sector statutory earnings-related pension scheme (TEL), the level of pension provision was at most 40 per cent of the salary received just before retirement. This was also the level recommended by the International Labour Organisation (ILO) but was considered rather low by the committee, which was negotiating pension reform. Also, the level of pension provision for civil servants and municipal sector employees was 60 or 66 per cent of the salary. It was possible to supplement the private-sector statutory earnings-related pension scheme (TEL) by occupational pensions. These pensions were registered in the Finnish Centre for Pensions and the pension benefits supplemented statutory pensions by raising the level of pension provision, lowering the retirement age and/or offering
부록 133 protection against the death of the family breadwinner. Registered occupational pension schemes were closed from the beginning of 2001. No new occupational pension insurance policies could be registered after that time. Those already covered by the insurance policy maintain their entitlement to the occupational pension. In 2008 there were less than two thousand employees who had the supplementary benefit of the lower retirement age. 3. Historical development First occupational pension schemes were introduced before the national pension scheme and statutory earnings-related pension scheme were built. After the birth of the statutory pension schemes occupational pension schemes supplemented statutory pension schemes by providing better pension benefits like higher pension provision and lower retirement age. As statutory earnings-related pension scheme matured and expanded the coverage the need for occupational pension schemes diminished even more. As the flexible retirement age was introduced in 2005 to the statutory earnings-related pension scheme the need for occupation-specific retirement age was narrowed to very limited occupations. This chapter tells the story of occupational pensions all the way from the 15th century to the modern day. As occupational pension schemes always exist in relation to other existing pension schemes, it is essential to know the main characteristics of the development of the Finnish pension scheme as a whole.
134 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 3.1 Old age security before the national pension Before the 20th Century, Finland got its living mainly from agriculture, and livelihood in old age was arranged in different ways in rural Finland. A traditional life annuity was common in southern and western Finland. It was an agreement by which the owner surrendered his farm to another person in exchange for free board and keep on the farm for himself and his spouse for the rest of their lives. In eastern and northern Finland, extended family households consisting of several married couples were more common and the elderly performed lighter tasks or assisted family members or other relatives. Finnish Civil servants serving the Swedish Crown were considered a privileged class, whose old-age security was guaranteed by the Crown, and in 1688 their right to income was reinforced in case of illness or disability. 8) These early versions of pensions were granted case by case, and no exact legislation existed. Officials with a permanent post in Finland under the Russian Empire were granted a pension in 1826. Initially, the retirement age was 65 years after 35 years in service, but it was reduced to 63 years in 1866. In the last part of the 19th Century, professions like military personnel, teachers of elementary schools, policemen, doctors, firemen and nurses got their own pension legislation. In the private sector, the bourgeoisie and the craftsmen started to build up funds to provide 8) Finland was a part of Sweden from the 12th to the 19th Century, and from 1809 to 1917 was an autonomous region within the Russian Empire. Finland declared its independence in 1917.
부록 135 better security against the ageing and against the death of a breadwinner. The typical retirement age at which employees could draw pension from these private-sector pension funds was between 55 and 60 years, if all requirements were fulfilled. A pension institution for seafarers was founded in 1879 and closed down in 1936. Along with the industrialization, disability funds and pension funds were established in factories in the mid-19th Century. These funds covered only some of the paid employees, and pensions were often very modest. Finnish society experienced profound structural change from the late 19 th Century onwards, as industrialization gave rise to a society of paid work. The change also affected the traditional family structure and the need for more modern ways of arranging social security for the elderly became apparent. 3.2 National pension reform and the birth of the Employees' Pension Act The first statutory old-age and disability insurance was legislated with the National Pensions Act in 1937. The act came into a force in 1939 and was based on individual insurance contributions collected in savings accounts. The national pension tried to offer earnings-related pension security but the timing was wrong. The Second World War made it difficult to collect the contributions and the post-war inflation reduced the significance of the saved capital. Parliament revised the National Pensions Act so that everyone above the age 65, or the disabled, was paid an equal-sized pension.
136 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 The new National Pension Act took effect in 1957. This reform abolished all earnings-relatedness from national pension provision, thus offering the opportunity to plan a separate earnings-related pension scheme (or increasing the coverage of occupational pension schemes) since the majority of wage-earners lacked sufficient old-age security. The committee planning a new earnings-related pension scheme was put together immediately after the national pension reform. The committee handed in a proposal for an earnings-related pension act in 1960, and the committee s proposal was legislated nearly as such. This new pension act was named the Employees Pension Act (TEL). At the same time, people in short-term employment got their own pension legislation. Both acts took effect on 1 July 1962. The main features of the private sector employees earnings-related pension scheme included: - Defined benefit (DB) system - Level of pension provision was at most 40 per cent of the salary received just before the retirement - Pension depends on a salary from the last working years - Pension accrual of one per cent a year - Retirement age of 65 years. The pension scheme for people in short-term employment had similar features as the Employees Pension Act, but the pension was determined based on salaries from the whole career. Since the level of pension provision in these new schemes was set at 40 per cent, there was a demand for supplementary pension
부록 137 schemes that would complement the statutory pension provision. Also, if most of the career was dated to the time before the legislation of the statutory pension scheme, pension probably needed supplementing. It became common that pension security offered by Employee s Pension Act was supplemented by registered supplementary pension provision under TEL. This was strictly legislated supplementary pension scheme, which had its roots in former pension funds and was offering benefits like higher level of pension provision or lower retirement age. Usually this supplementary provision was calculated so that pension level at retirement became 60 (or 66) per cent of wages when both statutory and supplementary earnings-related were added up. In 1972 the Finnish Centre for Pensions published the study showing that circa 240,000 persons (12 per cent of total work force) had either registered or free-form supplementary pension arrangement. Relatively the largest portion of persons having supplementary pension arrangement were the people working in the banking and insurance field. 3.3 Pension reform in the public sector After the prescription of private sector pension legislation it was time to reform the public-sector pension scheme. Some professions in the public sector already had a pension legislation that dated back to the previous century, but there were gaps in the pension security especially among local government employees. The Local Government Employees Pension Act came into force in
138 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 1964 and it guaranteed the same level of pension security to local government employees as was promised to private-sector employees a few years back. The new State Employees Pension Act and the Evangelical-Lutheran Church Pensions Act took effect at the beginning of 1967. The State Employees Pension Act was based on earlier pension benefits for civil servants and the target level for pension was set at 66 per cent of last year s salary and required 30 years of service. The accrual rate was 2.2 per cent, which was considerably higher than the accrual rate in the private sector. Supplementary systems in the private sector evened out the difference somewhat, but mainly among the private-sector white-collar workers. 3.4 Pension schemes for self-employed and farmers In the late 1960s, the self-employed and farmers were the only working groups that didn t have their own earnings-related pension scheme. In order to guarantee sufficient pension security for these groups, two options were discussed: either the level of national pension could be raised or the coverage of earnings-related pension system could be extended so that it would also include the self-employed and farmers. After years of preparation, the Farmers Pension Act came into force in 1970. It provided the rural population with a State-supported earnings-related pension. At the same time, the self-employed were included in the earnings-related pension cover through the Self-Employed Persons Pension Act.
부록 139 3.5 The general increase of earnings-related pensions Labour market organisations agreed on substantial pension reform, i.e. a general increase of private-sector earnings-related pensions, in the 1974 incomes policy agreement. The general increase came into force in July 1975 and it meant that pension accrued at the rate of 1.5 per cent of earnings (formerly 1 per cent). The earnings period for a full earnings-related pension remained at 40 years. A higher accrual rate and an equally sized earnings period meant that the target level for earnings-related pension was raised to 60 per cent of wages. The general increase of earnings-related pensions reduced the need for supplementary pension systems by offering the same target level as many supplementary arrangements. Basically this reform meant that the main parts of the registered supplementary system under TEL would be phased out gradually as the statutory pension scheme matured. 3.6 Unemployment pension The unemployment pension was introduced to the earnings-related pension scheme in 1971. The intention in introducing this kind of pension benefit was to reduce poverty among the oldest working cohorts. The unemployment pension was not an occupation-specific benefit, but it became a way of speeding up the structural change in the manufacturing industry. In 1971, the lower age limit for the unemployment pension was 60 years and the pension was granted after 200 days of unemployment
140 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 period. The size of the unemployment pension was equal to the disability pension. In 1978, Parliament lowered the lower age limit to 58 years and in 1980 to 55 years. The economic downturn in the last part of the 1970s and the age limit of 60 (or lower) years made the unemployment pension very attractive to employers who wanted to lay off older workers, and it became a tool for dealing with employment and structural change. The costs emerging from the unemployment pension were financed by the pay-as-you-go system and distributed equally to all pension contributors. In the mid-1980s, approximately 9 per cent of the population aged between 55 and 64 years was on the unemployment pension and it seemed that the unemployment pension had increased unemployment among the oldest working cohorts. Another fear was that this kind of development would eventually lead to a general retirement age of 55 years. 3.7 Special allowances for farmers The Farmers Pension Act had come into force in 1970, but was soon supplemented by systems that tried to speed up the structural change by granting life annuities to farmers who were willing to give up their livelihood. The main goals of these systems were the rationalization of agriculture by decreasing the area under cultivation and increasing the average size of farms. Special allowances supplementing the Farmers Pension Act came into force in 1974 and the lower age limits for these systems varied between the ages of 55 and 64 years at the time of the legislation.
부록 141 These allowances were meant to be temporary, but their existences were prolonged several times later on. The retirement age for farmers remained at the same level as the retirement age for other self-employed and employees, but in practice these allowances made it possible for farmers to retire earlier. 3.8 War veterans' pensions In 1960s and 1970s it was common for politicians to gain popularity by claiming better pension security for World War II veterans. These claims became a propaganda device for opposition parties and were used to criticize those parties who were part of the government. Veterans in a weak financial position were granted additional war pensions from 1968 to 1971. The arrangement was made more permanent through the Front Veteran s Pension Act, enforced by the Social Insurance Institution, which took effect in 1971. The early retirement scheme of veterans came into force in 1982. It concerned pensions managed by the earnings-related pension scheme but financed by the State. 3.9 Occupation-specific or general retirement age The discussion on the appropriate retirement age continued immediately after the earnings-related pension acts came into force. The private-sector retirement age of 65 was higher than the public-sector retirement age, which due to supplementary pension
142 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 arrangements and occupation-specific retirement ages, was 63 or less for practically all public-sector employees. During the 1960s, the 1970s and even the 1980s, the hot topic concerning the appropriate retirement age was whether the retirement age should be occupation-specific or not. The social committee working under Parliament discussed occupation-specific retirement ages in the mid-1960s and expressed its hopes that the matter should need further investigation. The Finnish Centre for Pensions launched research on occupation-specific retirement ages in 1965. The research studied the working conditions of different occupations and attitudes of the employer and the employee towards the retirement age. The research was completed in 1975, and the main result was that the current retirement age was too high. The study also concluded that there seemed to be differences of opinion about the suitable retirement age for different occupations. However, the study showed that individual differences played a big role in determining the suitable retirement age. The outcome of the research was received with mixed feelings. Some employee organisations announced that occupation-specific retirement ages should be introduced, but on the other hand, these kinds of systems were seen as complicated. The main problems with occupation-specific retirement ages were the correct allocation of expenses arising from the complicated system, mobility of the employees from one employment contract to another, differences between individuals and the classification of different occupations to different groups according to how demanding these occupations are. In the beginning of the 1970s, some employee organisations insisted
부록 143 that industry-wide pension funds for different occupation groups needed to be incorporated into the earnings-related pension scheme. The idea was that the occupation-specific retirement ages could be handled through these funds. The claims for the occupation-specific retirement age were also included in the platforms of some left-wing political parties. The main pension policy goal for these parties was the introduction of the occupation-specific retirement age, but there were also demands to lower the age limit of the general retirement to 63 years. The committee concentrating on the issue of the proper retirement age was set up in 1977. The assignment of the committee was to investigate how to make retirement more flexible and how to take into consideration the differences of the different employee groups. The committee handed over its final report in 1983. The report suggested that three new pension benefits should be introduced to the private-sector earnings-related pension scheme, and also proclaimed that individual differences between the employees were so big that it is hard to set different retirement age for different occupations. However, the committee was not unanimous. The employer organisation thought that new expenses should not be introduced to the pension scheme and was also worried that these new pension benefits encouraged earlier retirement. New pension benefits that the committee suggested were the occupation-related early retirement pension, the early old-age pension and the part-time pension. The occupation-related early retirement pension was replaced in later preparations by the individual early retirement pension. The individual early retirement pension was a
144 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 disability pension to which lighter medical criteria were applied, and the lower age limit for the benefit was 55 years. The early old-age pension allowed retirement at the age of 60 at the earliest, but in such cases the pension was permanently reduced. The age limit of the part-time pension was set to 60 years. The individual early retirement pension and the early old-age pension came into force in 1986, and the part-time pension came into force a year later. At the time when these new pension benefits were conceived in order to increase flexibility in retirement, it was assumed that within the next 3-5 years 11,000 persons would receive the individual early retirement pension. This would mean that the number of disability pensioners would increase by 10 per cent. However, in 1991 there were as many as 35,683 persons receiving the individual early retirement pension, and the number of pensioners receiving this benefit rose to 52,000 in 1995 due to the economical downturn. At the same time, the amount of pensioners receiving the unemployment pension was rising. It was clear that the general retirement age of 65 years has lost its significance as a common retirement age. In 1983, the Finnish Institute of Occupational Health published its research on how to determine occupational retirement ages. The comprehensive research suggested that it was impossible to determine the appropriate retirement age on the basis of occupation. Individual differences seemed to have greater effect on the appropriate retirement age than any other factors. The outcome of the research had a strong influence on social policy, and it could be one of the reasons why some employer organizations gave up on demanding occupation-specific retirement ages.
부록 145 3.10 Flexible retirement age introduced to the public-sector earnings-related pension scheme The individual early pension, the early old-age pension and the part-time pension brought flexibility of retirement to the private-sector earnings-related scheme. In 1985, the committee investigating the retirement ages in the public-sector pension schemes was established. The committee tried to discover a way to increase the same kind of flexibility of retirement as was introduced to the private sector but the negotiations were not easy: many public-sector employees had an occupation-specific retirement age and these retirement ages were seen as obtained benefits. The committee handed over its report in 1988 and suggested the same benefits as had been introduced to the private-sector pension scheme. Also, it suggested that these new benefits would replace the old system of occupation-specific retirement ages. The reform passed in 1989 and three new pension benefits were added to the public-sector earnings-related pension scheme. The lower age limit for the individual early retirement pension was set at 55 years, which was also the age limit in the private sector. The lower age limit for the early old-age pension and the part-time pension was set at 58 years. This age limit was 2 years lower than that in the private sector but it was justified by the fact that most of the public-sector employees had a retirement age of 63 years (retirement age in the private sector was 65 years). The lower age limit was also a way to compensate for the renunciation of the occupation-specific retirement system.
146 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 The reform covered both municipal and government sector pensions almost entirely. The reform was not applied to the pension scheme of military personnel, and occupation-specific upper limits of retirement also stayed intact (the age limit when one must retire). The new rules were applied immediately to those employees who did not have an occupation-specific retirement age. Those employees who had an occupation-specific retirement age had a chance to decide in ten years time whether they wanted to hold onto their occupation-specific retirement age or adopt the new rules and the flexibility of retirement with it. The reform had (and still has) a long transition period, but this way it was ensured that nobody would lose obtained benefits. The public-sector pension reform was very significant to the Finnish pension scheme. Firstly, the reform meant a transition from occupation-specific retirement systems to a system where retirement was made more flexible. Secondly, the pension rules of the public sector were made similar to those in the private-sector pension scheme. These two things made the Finnish pension system easier to understand and also increased equality between the employees working in different sectors of the economy. 3.11 Public sector pension reforms during the ression of the 1990s During the recession of the 1990s, both general government and local government finances were in trouble. In these surroundings, better pension benefits in the public sector seemed like relics from the 19th century. Before the 1990s the differences between the public
부록 147 -sector and the private-sector pension schemes had been diminishing, but the 1990s was the first time this was due to pension benefits of public-sector employees being reduced. In 1992 it was agreed that pension entitlement of civil servants and other public-sector employees would be lowered to the level of the pension entitlements of private-sector employees. The rate of pension accrual was set at 1.5 per cent, the target level of pension was set at 60 per cent and the retirement age was raised to 65 years. These changes were adopted in practice at the beginning of 1993, and the changes ended a long period of better benefits for public-sector employees. The reform also abolished many occupation-specific retirement ages. For example, firemen and nurses working in the public sector were two major groups that lost their occupation-specific retirement age. After the reform, these were the occupations that were used as an example when criticising the general retirement age for all occupation groups. 3.12 Later development The main principles concerning retirement were shaped in the late 1980s and early 1990s. The complexity of several occupation-specific retirement schemes was avoided by adding flexibility to retirement. This was done by introducing several options which made early retirement possible. In 2005 the Finnish earnings-related pension scheme was reformed once again, and this time true flexibility was added, as the general retirement age became flexible between the ages
148 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 of 63-68. Since then, other early retirement options have been systematically decreased. The individual early retirement pension was removed from the Finnish pension scheme in the 2005 reform, and in 2012 it was agreed that the early old-age retirement pension will also be removed. At the same time the age limit of the part-time pension has been rising. 4. Current discussion on occupational pension schemes Currently the main issue in the public pension-related debate has been the general retirement age, after the Prime Minister of Finland suggested that the lower retirement age should be raised back to 65 years. As attitudes have shifted towards backing up the need for extending working careers, there have been fewer demands for lowering the retirement age for certain specific occupations. The firemen lost their occupation-specific retirement age in 1989. Prior to 1989 the retirement age for firemen was 55 years, and it was changed to 65 years. As of 2005, firemen have been able to retire between the ages of 63 and 68. The firemen have been used as an example when criticising the lack of occupation-specific retirement ages, since their job is seen as physically demanding and involves a lot of responsibility. On 15 October 2012, the Finnish newspaper Helsingin Sanomat published an article which focused on the drawbacks of the current system from the firemen s point of view. The article combined statistics indicating a high disability risk of firemen with interviews in which firemen were stating that the lower age limit for the retirement is too high. Statistics seemed to suggest
부록 149 that there are big differences in how different cities are handling the same problem. For example, in the city of Tampere (the second biggest city in Finland after Helsinki) there have been over six times more firemen retiring on a disability pension than there have been in Helsinki after 2009. However, the number of retiring firemen is so small that the final conclusion cannot be made based on a few years statistics. The future challenge will be how to share the work load so that the older firemen can do physically less demanding tasks in order to avoid an early exit on a disability pension. Police officers used to have an occupation-specific retirement age which was removed in 1989. Even though the occupation-specific retirement age was removed, some police officers still have an age limit when they must retire. If this age limit is lower than that of the general retirement age and the retiring police officer has enough years of service, the retiring officer is entitled to a supplementary pension provision. This age limit has been criticized lately, and it has been seen to be in conflict with the aim of extending work careers. In 2011 the Supreme Administrative Court of Finland decided that this age limit has no jurisdiction and the age limit for when one must retire is 68 years, which is the upper limit of the general retirement age. After the decision of the Supreme Administrative Court, the Ministry of the Interior began preparations to replace outdated regulations concerning the lower age limit with the new legislation. The legislative proposal is currently being processed in the Finnish Parliament. If the Government bill passes, police officers will, in the future, be retiring on the basis of the general retirement age. For some police officers this means that they have to work a couple of
150 공무원연금등특수직역연금재정평가와정책현안분석 years longer, i.e. their retirement age will be raised. The labour market organisations representing police officers have voiced severe criticism of the Government bill. The retiring CEO of the Seafarer s Pension Fund, Helena Jaatinen, was interviewed in the magazine Työeläke in autumn of 2012. In the interview, Jaatinen speculated that the pension security of maritime workers is facing changes in the near future. She speculated that thepension benefits of maritime workers will probably be made more similar to the pension benefits of the other private-sector employees. Labour market organisations representing the maritime workers have contacted the Ministry of Social and Health and requested that the working group discussing the matter should be established.
부록 151 Reference Hannikainen Matti & Vauhkonen Jussi. 2012. Social Security of an Industrializing Agrarian Society - Summary of Ansioiden mukaan. Hannikainen Matti & Vauhkonen Jussi. 2012. Ansioiden mukaan. Yksityisalojen työeläkkeiden historia (Earning your Keep: The History of Finnish Earnings-related Pension in the Private Sector). Finnish Literature Society, Helsinki 2012. Hietaniemi Marjukka & Suvi Ritola (ed.). 2007. The Finnish Pension System. Finnish Centre for Pensions, Handbooks 2007:6. Puolustusvoimien ja rajavartiolaitoksen henkilöstön työeläke. Handbook retrieved from http://www.keva.fi/fi/julkaisut/sivut/elake_esitteet.aspx?filename=p uolustusvoimat_nettipdf.pdf on 22th September 2012. Varoma Pekka (ed.). 1997. Eläkepolitiikka2000-luvulle.WSOY 1997. Websites and articles. The website of Seafarers Pension Fund at http://www.seafarerspensionfund.fi/en/frontpage/pages/default.aspx The website of Farmers Social Insurance Institution at http://www.mela.fi/526/insured-wellbeing The website of Keva at http://www.keva.fi/en/pages/default.aspx Työeläkelehti 4/2012 pages 30-31. Merimieseläkkeisiin tulossa muutoksia. Retrieved from http://www.etk.fi/fi/service/julkaisut/440/julkaisut?contentpath=fi% 2Fjulkaisut%2Flehdet_ja_mediakatsaukset%2Fty%25C3%25B6el% 25C3%25A4ke%2Ftyoelake_4_2012&pageOffset=0&firstTime=false
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2 간행물회원제안내및발간목록 연구보고서발간목록 발간번호 2011 년도보고서명 연구책임자 연구 2011-01 u-health 현황과정책과제 송태민 연구 2011-02 보건의료분야여건변화에따른의료기관의지출및수입구조분석 조재국 연구 2011-03 천서민건강관리서비스확충을위한건강관리서비스제도활성화방안 이상영 연구 2011-04 약제비지출의효율화를위한고비용의약품관리방안 박실비아 연구 2011-05 식품안전환경변화에대응하기위한국가아젠다개발등추진전략수립 정기혜 연구 2011-06 소비자중심의유기식품의관리체계및개선방안 -유기가공식품표시제중심으로- 곽노성 연구 2011-07 저소득층아동비만및저체중문제의진단과대응방안 김혜련 연구 2011-08 치료에서예방으로의패러다임전환에따른건강증진정책개선방안에관한연구 최은진 연구 2011-09 인구집단별의료이용의형평성현황및형평성에영향을미치는요인분해 김동진 연구 2011-10 통일대비북한위기상황에따른보건복지대응방안 황나미 연구 2011-11 건강보험보험료부담의공정성제고방안 신영석 연구 2011-12 노후준비실태를반영한노후소득보장체계구축방안 : 노후소득보장제도와관련복지제도간연관성을중심으로 윤석명 연구 2011-13 사회보장재정과재원조달에관한연구 최성은 연구 2011-14 보편적복지와선별적복지의조화적발전방안에관한연구 유근춘 연구 2011-15 장애연금제도발전방안연구 -장애 장해 장애인연금간효과적인역할정립중심으로 신화연 연구 2011-16-1 선진국의아동사례관리체계비교연구 : 영국, 미국, 뉴질랜드를중심으로 김미숙 연구 2011-16-2 호주사회보장체계연구 여유진 연구 2011-17-1 정부의복지재정지출 DB구축방안에관한연구 (5차년도 ): 복지수요와사회복지재정에관한연구 고경환 연구 2011-17-2 노인복지서비스공급방식의변화와복지경영 -지방정부를중심으로- 고경환 연구 2011-17-3 2011 사회예산분석 최성은 연구 2011-17-4 2011 보건복지재정의정책과제 유근춘 연구 2011-17-5 공적연금재정평가및정책현안분석 윤석명 연구 2011-17-6 사회복지재정추계모형개발연구 원종욱 연구 2011-17-7 건강친화적재정정책구축을위한연구 정영호 연구 2011-18 공정사회를위한친서민정책개선방안 이태진 연구 2011-19 한국인의복지의식에대한연구 : 사회통합을위한정책과제 노대명 연구 2011-20 계층구조및사회이동성연구 여유진 연구 2011-21 한국복지패널연계질적패널구축을위한기초연구 -저소득층양적 & 질적연계패널조사- 최현수 연구 2011-22 기초생활보장제도재정평가및재정추계기본모형개발연구 김태완 연구 2011-23 공공부조정책내용과집행의상호조응성분석 -TANF 의배경과그집행의특징- 이현주 연구 2011-24 2011 빈곤연계연보 김문길 연구 2011-25 사회복지제도운영체계국제비교연구 : 호주 뉴질랜드 캐나다영국을중심으로 강혜규 연구 2011-26 중산층가족의복지체감도증진방안연구 김유경 연구 2011-27 다문화가족아동의사회적응실태및아동복지서비스지원방안연구 김미숙 연구 2011-28 지역별건강수명의형평성분석과정책과제 변용찬