출장보고서 출장자 김근주부연구위원 목적 영국국민보험 적용 징수체계연구 영국국민보험적용기준변경에관한연혁과관련사회보장제도의운영 연구 국민보험과지자체사회보험의연계에관한실무운영연구 최소소득기준및시간기준수립에관한연혁적검토 기타국내고용보험법개정에필요한논의들정리 기간 년 월 일 토 월 일 토 지역 대상국가 및방문기관 영국 런던 리즈 요크 카디프 런던리즈요크카디프 HMRC, Department for Work and Pensions University of Leeds(School of Law / Centre for Employment Relations, Innovation and Change) University of York(School of Law) Cardiff Council, WLGA 주요출장내용및면담자 간담회 출장일정개관 - 1 -
- 통합국세청 (Her Majesty s Revenue & Customs) 과노동연금부 (Department for Work and Pensions) 의전문가와간담회를통한 JSA 실무상쟁점검토 - 사회보험 조세통합시스템도입논의당시제기되었던문제들과이후경과 - 소득기준문제에관한정책적쟁점과 JSA 의법적구조및체계 - 사회보험및복지제도통합 (Universal Credits) 과법제도의쟁점검토 - 복수취업관련문제 : 고용형태다양화와국민보험산정문제관한연구결과검토 - 복수취업자관련노동권및사회보장권의쟁점검토 - Universal Credit 단계적적용실무확인 - 웨일즈지방정부연금기금 : 수당간중복지원문제검토 - 2 -
출장내용 주요논의요약 간담회개요 이름 Lisa Hannigan 직위 소속 The Independent Case Examiner 요건판단실무 이름 Mark Mcgregor 직위 소속 HM Revenue and Customs 영국실업보험제도개관 - 영국에서실업이라는사회적위험에대처하는법제도는기본적으로 Jobseekers Act 1995 에서규정되어있다. 동법의서문에는 Jobseeker s allowance 를지급하고실업자의취업을촉진하는여타의급부를제공하며불안정한삶을사는사람에대한조력을제공하기위한법률 이라고규정하고있다. Jobseekers Act 1995 에서는실업자의소득보장을위해서지급하는급여를 Jobseekers s allowance 라고하고있는데, 이수당에는기여금 ( 보험료 ) 에따른 (contribution-based) 것과기여금에기반하지않은것이있다. 동법에서는라고기술하고있다. 일반적으로전자인 contribution-based Jobseekers s allowance, 줄여서 JSA(cont) 내지 JSA(C) 로, 후자인 income-based Jobseekers s allowance 를줄여서 JSA(IB) 로부른다. - 일부학술적문헌에서는 JSA(C) 로표기하기도하지만, 사회보장및복지라고하는넓은관점에서보면, 기여형제도들에 (cont) 를표시하는것이일반적이다. 특히정부나지방자치단체의매뉴얼에서는 (C) 라는표현대신 (cont) 를공식적으로사용한다. - 수급자격 (Entitlement) 에관해서는 JSA(cont) 와 JSA(IB) 를별도로규정하고있다 ( 제2조, JSA(cont) ; 제3조, JSA(IB)). 하지만이처럼별도의규정으로구분되지않는한 1995 년법과이에따른모든규정들은양자모두에적용된다. - 영국의국민보험은개별고용마다, 임금액이소정의수준을초과하는지에따라가입가부가판단되다. 그리고사업주는근로자분의기여금 ( 보험료 ) 를납부하지만, 급여지급시에는실업급여를포함한급여의대부분이수급자또는세대에대하여미리정해진금액을기준으로지급액이결정되고, 기존의임금에기초한것은아니다. - 국민보험의기여금유형과기여금계산에관해서는국내에잘소개되어있는데, 대표적인 - 3 -
기여금유형은다음과같다. < 표 > 국민보험기여금의유형 국민보험의 Class 부담주체 Class 1 주당 162 이상의소득이있는근로자 ( 임금지급시원천공제 ) Class 2 Class 3 Class 4 년간 6,205 이상의소득이있는자영업자 기여금이납부되지않은기간에대한임의기여금 (Voluntary contribution) 년간 8,424 이상의소득이있는자영업자 < 표 > 국민보험의비율등 (2017 년도 ) 제 1 종 ( 피용자 ) 주당소득액 비율 제 2 종 제 4 종 ( 자영업자 ) 년간 이익액 보험료 비율 하한소득 (Lower Earnings Limit) 국민보험에의가입의하한액, 보험료의면제 113 0% 제 2 종보험료납부하한액 (Small Profits Threshold) 6,025 주 2.85 피보험자적용부과기준액 (Primary Threshold) 피보험자의 기여가 발생하는 하한액 157 1 2 % 제 4 종보험료납부하한액 (Lower Profits Limit) 8,164 9% 사업주적용부과기준액 (Secondary Threshold) 피보험자의 기여가 발생하는 하한액 157 1 3. 8 0 % 상한액 (Upper Profits Limit) 45,00 0 이를초과하는보수에대해서는, 2% 보상상한액 (Upper Earnings Limit) 피보험자에낮은비율이적용되는상한액 ( 이를초과하는소득은, 다른비율을적용 ), 또한사업주는 21세미만의직원에대하여이를초과하는보상에만보험료를갹출 (Upper Secondary Threshold) 866 이를초과하는보수에대하여, 2% 제3종 ( 임의 ) 보험료 ( 정액 ) 주 14.25-4 -
주요 (2) : JSA 의요건판단문제 - 현재구직자법에서실업의개념이나실업자의개념을직접적으로정의내리고있지는않다. 구직자법은제1조 (Section 1) 부터제5조 (Section 5) 에걸쳐수급자격 (Entitlement) 을규정하고있으므로실업의개념이나실업자의개념은이러한규정들을통해서미루어짐작할따름이다. 그러나그마저도그다지의미가없는것이노동시장참여정도가일정수준이하인자도구직자수당의지급대상이되고있기때문이다. 즉급여대상자가수급자격내지지급요건과엄격하게구분되어지지않는다. - Jobseekers Act 1995 제1조에서정하고있는수급자격은 JSA(C) 와 JSA(IB) 에공통적용된다. 제1조의수급자격은다음과같다.( 제1조제2항 ) 1 근로의의사가있을것 (is available for employment) 2 유효한 jobseeker's agreement 를체결하고있을것 3 3 적극적으로구직활동을할것 (is actively seeking employment) 4 제2조또는제3조의조건을충족하고있을것 5 대가를받는일을하고있지않을것 (is not engaged in remunerative work) - 이중에서 근로의의사, 적극적인구직활동, 대가를받는일을하지않을것 등의요건들은법문에의하여규정되어있지만, 현실에서는사실판단 (fact finding) 의문제로귀결된다. 예컨대 Department Work and Pension 의내부지침에따르면, 대가로금전으로환산가능한정도의실비변상적수준이라하더라도 대가적인일 (remunerative work)' 에서배제되지않는다고판단하고있다. - 5 -
< 표 > 대가적일의판단기준 (1) - 6 -
< 표 > 대가적일의판단기준 (2) - 시간기준은실근로시간을기준으로판단하는데, 이에대한실제조사가발생하는경우는 거의없음. 다만사업주에대한확인전화나전형적인업종의근로시간등을감안하여 자체적으로판단하고있다. - 7 -
- 시간기준은 income support 를받을자격이있는지에관한것으로 income support 는 1 16세이상연금수급개시연령미만의잉글랜드등에거주하는저소득자에게지급하고, 2 신청자본인은주당 16시간미만근로, 그배우자는주당 24미만근로에종사하고있어야한다. Jobseekers Act 제13 조 수입과자산 : 기여금에기반하는않은구직자수당 1 누구도자신의자산이나그자산의소정부분이소정의액수를초과하는경우에는구직자수당을받을수없다. 2 구직자수당을청구하는사람이가족의구성원인경우그가족의다른구성원의수입 * 과자산 ** 도소정의상황을제외하고는모두청구인의수입과자산으로간주된다. 3 자산이제1항에의한규칙에서정하는액수를넘지는않지만소정의액수를초과하는경우에는그초과하는액수는일정한범위에서소정의수입으로간주도록 Regulations 에서정한다.*** * 수입 (Income) 에는근로소득, 자본소득, 임대소득, 연금소득이외에각종사회보장제도로부터받은수당도포함 ** 자산 (Savings) 에는거주용부동산을제외한모든자산을현재가치로평가함. 단, 부동산및자산에대한모기지또는채무, 거래비용등을공제 *** 자산 (Savings) 총액이 16,000 을넘으면수급할수없음. 자산이 6,000 을넘으면초과 250 당주당 1의수입으로인정함. 이름 Rita de la Feria 직위 Professor 소속 School of Law, University of Leeds 조세통합시스템도입에서의쟁점 주요 - 영국의국민보험제도는 1911 년, 질병이나실업등으로소득이중단시의생계유지를지원하는, 사회보장의한형태로출범했지만, 이것은보험원칙에입각하여운영되어왔다. 그후, 1946 년에노령연금과의통합을도모하고, 국민보험료는단일정액보험료에의해, 의료, 연금및실업급여 질병급부등의일련의수급자격이있는종합적인사회보험제도가되었다. 1975년부터보험료가소득비례되고, 동시에근로소득에따른보험료는 PAYA ( 원천징수 ) 에의해국세청이소득세와일체징수하게되었다. - 1999 년에징수사무가일원화되기이전에는, 내국세입청이원천징수에의한제1종보험료의징수와신고납세에따라자영업자의소득비례분인제4종보험료를징수하고, 보험료청은정액납부하는자영업자에관한제2종보험료및임의출연하는제4종보험료를징 - 8 -
수하고있었다. 그런데제1종보험료의비중이매우높아서, 통합이전시점에서이미내국세입청은보험료징수액의약 94% 를징수하고있던상황이었다. - 통합전사회적분위기를살펴보면, 1995 년영국국세청과사회보장국은 University of Bath 에조사의뢰하여국민의식을점검하였는데, 사실상국민보험료를임금세 (payroll tax) 로인식한다는결과가나타났다. 이에더하여중소 영세기업의이익을대표하는영국상공회의소는세금과국민보험료의통합을통한업무부담경감을호소하던시점이었다. - 1999년의통합은, 국민보험료청의내국세입청으로의조직통합이며, 이에따라내국세입청은국민보험료에관한여러권한을부여받게되었다. 내국세입청의권한이향을규정한사회보장보험료 ( 기능이전 ) 법 (Social Security Contributions(Transfer of Functions, etc.)act 1999) 에근거한다. 이법은, 국민보험 ( 료 ) 제도에관한기본법으로, 1992 년의사회보장보험료및급부법 (Social Security Contributionsand Benefits Act) 및사회보장관리법 (Social Security Administration Act) 의보험료청의권한을내국세입청으로이관하는내용으로되어있다. 이름 직위 Researcher 소속 York Law School, University of York 1992 년사회보장기여금및급여법의입법배경과주요내용 주요 - 1992 년사회보장기여금및급여법의제정을통하여사회보장에관한기여금에관한법률들과급여지급에관한법률들이통합되었다. 또한소득자 (earner) 개념을도입하여, 소득이있는곳에기여금을부가하고, 이에대한급여를지급한다 라고하는보편적사회보험의원칙이확립되었다고평가할수있다. - 이당시설정되었던주요개념들은이후국민보험의범위를확장하는데큰역할을한다. 고용과관련하여처음도입된소득에관한규정들을살펴보면다음과같다. 1992 사회보장기여금및급여법제2조 소득자유형 (1) 본장과이하제2, 3, 4, 5장에서사용되는용어는다음과같은의미를갖는다 - (a) " 고용소득자 (employed earner)" 는영국내에서근로계약에따라유급으로일하는자혹은부칙제E호의소득세과세대상인보수를받고근로하는자 ( 선출직을포함한다 ) 를의미한다 ; (b) " 자가고용소득자 (self-employed earner)" 는영국내에서유급으로고용된자가운데고용소득자의분류에속하지않는자 ( 그가고용소득자로분류되는고용에도별도로속해있는지여부와무관하다 ) 를의미한다. (2) 다음에관한규칙이제정될수있다 - (a) 기여금납부의무가면제되는고용에관한내용 ; - 9 -
(b) 본법의목적상, 제 (1) 항의소득자범주에속하지않음에도불구하고그중하나에속하는것으로간주되는근로자에관한내용. (3) 대상자를고용소득자로간주하는경우, 그는본법이적용되는모든범위에서고용소득자로간주된다 ; 이에따라본법상고용소득자의고용에관한모든내용이해당인에해석및적용된다. 1992 사회보장기여금및급여법제3조 " 소득 (earnings)" 과 " 소득자 (earner)" (1) 본장과이하제2, 3, 4, 5장에서사용되는용어는다음과같은의미를갖는다 - (a) " 소득 (earnings)" 은고용으로부터창출되는모든종류의보수와수익을포함한다 ; (b) " 소득자 (earner)" 의의미도위에따라해석한다. - 다만이러한개념들이유연한고용형태등을상정한것은아니었다고평가할수있다. 특히국민보험의모든급여를사업장단위에서관리하고자하였던과거의행정형태는 1992 년법에서도존속하고있었는데, 3년뒤이에대한삭제를통하여 인별소득체계 를확립하는행정구조개편이시작되었다고보는학자들이많다. 이름 Alexander Beresford 직위 Associate Professor 소속 Centre for Employment Relations, Innovation and Change, University of Leeds 영국복수취업자현황 이름 Andy Charlwood 직위 소속 Work and Employment Relations Division, University of Leeds 복수취업자의법적지위 - 조사기관에따라차이가있지만, 전체취업자대비 4%( 약 110만명 정부 ) 에서 6%( 약 165만명 노동계 ) 로나타난다. 이비율은유럽의주요국가들에비하여낮은편이다. cf) 2017 년기준프랑스 5.4%(139만명 ), 독일 6.9%(307만명 ) - 1983 년부터 1990 년대중반 ( 대처정부 ) 의기간에복수취업자가급속하게확대. 여성은약 3배, 남성은 1.8배증가. 동일한기간동안여성에서는풀타임 파트타임근로자의모두, 남성에서는파트타임근로자에, 복수취업자가증가하였다고나타난다. - 1990 년대후반부터 2000 년대중반의시기에, 복수취업자는감소하여, 현재는 110~120 만명사이로추정되고있다. 2016 년시점에는 112만 4,600 명, 취업자전체의 3.9% 가부업 겸업에종사하고있으며 ( 주업또는부업이자영업자를포함 ), 그중여성이 57% 를차지하고있다. - 10 -
- 1990 년대중반을정점으로하는일련의변화에관한의견들은다양하다. 한싱크탱크 (Resolution Foundation, 2016) 에따르면, 실업률의증감과복수취업자비율의증감이거의대응관계에있는점을지적, 경제 고용상황의영향의가능성을제시하고있는반면, 정치적변화 ( 보수당 노동당 ) 에주목하는학자들도다수존재한다. < 표 > 부업의직종및업종별취업자수, 상위 10 구분 (2017년, 명 ) (a) 직종별 ( 소분류 ) 부업에서의취업형태 근로자 자영업자 계 교원 교육전문직 80,804 25,112 105,916 기타미숙련서비스직 88,261 7,118 95,379 예술 문학 언론직 69,511 22,660 92,171 미숙련청소직 70,492 10,052 80,544 간호대인서비스직 65,452 9,547 74,999 기타서비스경영관리직 406,466 21,318 61,964 스포츠 피트니스직 42,763 8,973 51,736 판매보조 소매계산계 43,779 7,349 51,128 보건전문직 367,337 7,936 44,673 보육관련대인서비스직 35,349 4,172 39,521 (b) 업종별 ( 중분류 ) 부업에서의취업형태 근로자자영업자계 교육업 152,496 32,663 185,159 소매업 ( 자동차제외 ) 73,358 18,365 91,723 보건산업 74,648 12,134 86,782 음식서비스직 65,085 8,896 73,981 스포츠 오락 휴양산업 53,766 11,928 65,694 행정 국방 사회보장 44,379 8,794 53,173 건물 경관서비스업 37,025 6,796 43,821 포토 예술 연예산업 30,851 9,305 40,156 간호법 ( 비거주형 ) 31,479 5,037 36,516 거주형간호업 29,343 5,576 34,919 출처 : Office for National Statistics 2 digit Industry and 3 digit occupation in Second Job, showing employed and self-employed for J16J17 (6 December 2017) - 독일의미니잡과같이복수취업자를통한고용정책을실시하지않은영국에서는현재 - 11 -
복수취업자문제에대한특별한규정들을두고있지않고, 개별법령에서이를고려하 는일반적접근법을취하고있다. - 영국에서는, 명시적인특약이없는한, 원칙적으로사용자는근무시간외자유시간에대한근로자의구속력은없다 고하는계약법상원칙이확립되어있음 (Common Law). 따라서명시적인경업금지의무를계약상확정한경우가아닌한, 원칙적으로복수취업은허용되는것으로파악하고있다. - 다만정규직 (full-time) 인경우, 유럽에서근로시간이긴편 (17주간평균으로주당 48시간상한원칙 ) 이며, 근로자가적용제외 (opt-out) 에합의하면법정상한을초과하는것이가능하다. 따라서정규직에서의복수취업은특별한고려사항이아니다. - 경업피지의무관련한사건으로는 Perry vs Imperial College Healthcare NHS Trust UKEAT/0473/10/JOJ 1) 사건이있다. 공공의료서비스에서파트타임의조산사로서일한원고가다른지역병원에서아르바이트 ( 간호사 ) 를부업으로한사건에서, 각고용시간은중복이아니고, 근로시간역시법정범위내에있었다는점을고려하여, EAT(Employment Appeal Tribunals) 은주업에서의상병휴가기간중부업을한것을이유로한해고는불공정 (unfair dismissal) 하다고판단하였다. - 근로시간 : 1998 년근로시간법 (The Working Time Regulations 1998) 은 19세이상근로자를적용대상으로하고있는데, 복수취업에대한직접적인규정은두고있지않다. 다만근로시간에관한사용자 -근로자책임은각고용별로하되, 근로시간의규제 ( 주당근로시간의 48시간상한 ) 는근로자별로대상이된다는것이판례의입장이다. 이에따라복수취업자의근로시간은통산되어산정되어야하며, 휴식, 휴일등은사업주별로산정된다. - 영국의국민보험은개별고용마다, 임금액이소정의수준을초과하는지에따라가입가부가판단되다. 따라서복수취업은기본적으로 JSA 수급액에영향을주지않는다. 참고로산재급여의경우에도근로자임을요건으로기준액을기반으로수급자단위로지급액이결정된다. - 영국에서는복수취업자에대한정책적설명서를별도로제시하고있는데, 그이름은 Secondary Employment Policy 이다. Secondary Employment Policy는, 근로자 ( 또는채용대상자 ) 의부업에관한원칙이나절차등을규정하고있다. 근로자는부업종사시, 본업에악영향이발생하지않도록배려하여야하며, 근로시간이나휴게, 휴식에관한법규정을준수할것이요구된다. 특히상병휴가중에법정의상병수당을지급하면서, 부업에종사하는것은, 부정수급에해당할가능성이있으므로금지된다. 1) http://www.bailii.org/cgi-bin/format.cgi?doc=/uk/cases/ukeat/2011/0473_10_2207.html - 12 -
이름 Silvi Spiegel 직위 Administrative Support Officer 소속 Welsh Local Government Association 통합급여실무 이름 Clover Rodrigues 직위 소속 Welsh Local Government Association 웨일즈자치사회보험구축논의 - Government of Wales Act 1998에따른지방분권범위검토및통합급여 (Universal Credit) 논의검토 - Universal Credit 에대한 JSA 영향검토 : 훈련수당지급대상자는 JSA에서제외되는데, 공공기금에의한모든훈련수당지급대상자들은 JSA와중복급여를받을수없도록하고있다. 이에대하여부분실업급여제도를두고있지않은영국에서최초로웨일즈에서는 Welsh employment policy 를실시하여단시간취업자에대한재취업지원수당을지급하기로결정하였다. 기타 런던기관방문 일정은임시공휴일인관계로기관전문가간담회로대체 - 13 -