연구보고 RR 2014-27 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석 연구책임자 _ 박 성 호 (한국교육개발원) 공동연구자 _ 강 영 혜 (한국교육개발원) 임 후 남 (한국교육개발원) 이 정 미 (한국교육개발원) 엄 문 영 (한국교육개발원) 김 본 영 (한국교육개발원) 연구조원_백 수 현 (한국교육개발원) 서 은 경 (한국교육개발원) 설 가 인 (한국교육개발원)
머리말 최근 전 세계적인 환경 변화로 고등교육이 위기 에 직면해 있다는 인식이 확산되고 있다. 인구구조의 변화, 경제 패러다임의 변화, 고등교육의 대중화, 국제화의 확산 등은 고등교육 의 변화를 강제하고 있으며, 이러한 변화는 끊임없이 대학의 질적 변화를 요구하고 있다. 우리나라에서도 이러한 고등교육의 환경 변화에 대응하여 BK21, NURI사업, 대학교육 역량강화사업, WCU사업, ACE사업, LINK사업 등의 재정지원정책들을 통하여 대학의 변 화를 이끌어 오고 있으며, 최근에는 전문대학 육성 방안, 고등교육 종합발전 방안, 지방대 학 육성 방안, 대학 구조개혁 등을 통해 대학 개혁을 추진하고 있다. 이러한 일련의 흐름 속에서 지방대학 역시 이러한 위기를 극복하여야 하는 과제에 직면 하고 있다. 고등교육을 둘러싼 환경의 변화는 수도권 대학보다는 지방대학에 보다 불리하 게 작용할 가능성이 있다. 그러나 지방대학이 지역발전과 지역 인재 양성에 있어 가지는 중요성을 비추어 볼 때 지방대학이 지닌 강점을 발전시키고 대학 구조조정의 위기를 극복 할 수 있도록 적절한 지원이 필요하다. 이를 위해서는 지방대학의 실태와 성과에 대한 분 석이 선행될 필요가 있다. 이러한 차원에서 본 연구는 지방대학의 교육실태와 변화를 조 망하고 지방대학의 성과를 분석하였다. 아무쪼록 이 연구가 우리나라 지방대학이 처한 현실을 정확히 파악하고, 실질적인 정책 을 수립하는 데 기초자료로 활용되기를 희망한다. 2014년 12월 한국교육개발원 원장 머리말 i
연구요약 이 연구는 기존에 수집된 다수의 자료를 바탕으로 교육정책의 성과를 분석하여 합리적 인 의사결정을 지원하는 데 목적을 둔 데이터 기반 교육정책 분석 연구 의 제 3차년도 연구이다. 올해 연구는 지방대학의 교육실태 및 성과 분석 이라는 주제로, ⑴ 고등교육정 책의 변화 개관, ⑵ 지방대학의 유형화, ⑶ 고등교육정책 및 환경 변화에 따른 지방대학의 변화 추이 분석, ⑷ 지방대학 학생들의 특성 분석, ⑸ 지방대학의 성과 분석을 하였다. 고등교육정책의 변화 개관 1995년 5 31 교육개혁안 이후 고등교육정책은 글로벌 경제체제에서 대학의 국제 경쟁 력을 높이고 대학의 자율성을 강조하는 기조에서 특수목적 기반으로 재정지원을 하는 접 근을 취해 왔다. 2000년대 이후 우리나라 고등교육정책은 크게 대학연구 강화 정책, 대학 교육 강화 정책, 산학협력 정책, 학생지원 정책, 대학구조개혁 정책 등으로 구분되며, 지 방대학 정책은 산학협력 정책과 대학교육 강화정책을 중심으로 이루어져 왔다. 그러나 정 부가 바뀌면 기존 사업이 중단되고 새 사업으로 갱신되는 등 지방대학 육성을 위한 장기 적인 목표가 부재하였고, 사업대상 학교선정에서 특정지표 중심의 정량적 평가로 각 대학 이 처한 다양한 여건과 형편에 대한 고려가 부족하였다. 따라서 향후 지방대학 정책은 지 방대학이 처한 여건과 실정에 대한 엄밀한 진단 위에서 장기적인 목표와 육성 대상을 분 명히 할 필요가 있다. 지방대학의 유형화 지방대학의 교육 실태를 분석하기 위해 대학의 조직적 특성, 교육, 연구, 지역화/평생 교육, 산학협력 등의 5가지 범주와 15개 변수들을 토대로 지방대학의 유형화를 시도하였 연구요약 iii
다. 위계적 군집분석 방법을 활용한 분석결과, 지방대학은 연구중심대학군, 국립대학군, 사립대학군, 기타 대학군 등 4개의 군집으로 유형화되었다. 이같은 결과는 대학의 기능적 요소보다 설립유형, 규모(재적학생수), 일반대학원 학생수 비율 등과 같은 조직적 특성이 좌우한 것으로, 지방대학이 차별화된 역할이나 기능을 갖지 못하였음을 보여준다. 지방대학 변화 추이 분석 1990년대 후반 이후 고등교육정책 환경의 변화 속에서 대학들의 변화를 과정(process) 측면, 특히 학사운영의 변화와 교육 여건 및 성과를 중심으로 시계열적으로 살펴보았다. 환경 측면에서, 지방대학들은 1990년대 중반 이후 지속된 고등교육의 팽창과 학령인구 의 감소 추세 속에서 입학 자원 확보가 점점 악화되고 있으며, 향후에는 크게 악화될 것으 로 예견되고 있다. 교육 여건 측면에서, 일련의 고등교육재정지원 사업들은 전반적으로 전임교원 확보율, 전임교원 1인당 학생수, 전임교원의 담당 수업 시수 등을 향상시켰으며, 주요 지표에서 수도권 대학과 비수도권 대학 간 격차와 비수도권 대학 내에서 설립유형 및 대학규모에 따른 격차를 감소시켰다. 교육의 과정(process) 측면에서, 1990년대 후반 이후 학과 개편의 증가, 개설 강좌의 다양화, 대학 간 교류의 확대, 산학협력의 강조, 국제교류의 확대, 대학원 및 평생교육의 확대 등이 나타났다. 특히, 지방대학에서는 산학협력 관련 지표의 변화가 두드러졌으며, 국립 및 대규모 사립 지방대학에서는 학과 개편이 빈번히 나타났고 국내 대학 간 교류도 확대되었다. 대규모 지방 사립대학에서는 외국인 전임교원과 유학생 수가 크게 증가하였 고 외국 대학과의 교류도 크게 증가하였다. 그러나 평생교육 측면에서 지방대학은 다양한 수요를 충족시키지 못하는 것으로 나타났다. 지방대학 학생들의 특성 분석 이 연구에서는 기존의 체제모형이 보여주지 못한 지방대 학생들의 가정 배경과 교육 경 험, 졸업 후 진로 등에 대해 다각적인 정보를 제공하고자 한다. 우선 배경 특성에서 지방대학 진학자들은 수도권 대학에 비해 가정의 사회경제적 배경, 부모의 기대와 교육지원이 상대적으로 낮다. 대입 준비과정에서도 학부모의 진학 관련 활 iv 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
동이나 사교육 경험 등은 낮은 반면 학교수업이나 EBS에 대한 의존도가 높은 것으로 나 타났다. 입학 성적도 수도권 대학보다 낮았고, 학교 및 학과(전공) 선택에 있어서도 희망 하는 학교/학과(전공) 입학 비율이 낮으며, 학교 및 학과(전공) 선택 시 취업에 대한 고려 를 더 많이 하고 있다. 교육경험 측면에서, 중도탈락률은 높지만 졸업까지 소요되는 기간은 상대적으로 짧은 데, 이는 지방대학 학생들이 복수전공 부전공 연계전공 등의 이수 비율이 낮고, 휴학을 하는 경우도 적기 때문이다. 지방대학 학생들은 수업 참여 적극성이 다소 낮은 반면 교수와의 상호작용이나 동료 학 생 간 협력 정도는 조금 높게 나타났다. 전반적인 대학생활 만족도에서는 수도권 대학의 학생들과 차이가 없지만 학교 및 전공 선택 만족도, 대학 소속감 등에서 낮게 나왔으며, 자기계발 및 대인관계 활동 등에 투자하는 시간, 자기역량에 대한 인식과 생애목표의식 등이 수도권 대학에 비해 낮았다. 진로 준비 측면에서, 재학 중 학교가 제공하는 진로 및 취업 관련 프로그램에 참여하는 경우가 더 많았으며, 자격증 취득 비율, 취득 자격증의 전공 관련성 및 취업 관련성도 더 높았다. 반면, 지역의 산업적 기반이나 가정배경에 의해 지원되는 진로 관련 경험은 수도 권 대학 졸업생에 비해 적으며 구직활동에서도 불리한 것으로 나타났다. 취업률은 수도권 대학 학생들과 차이가 없었으나, 직종, 취업 사업체 규모, 월 소득, 일 자리 만족도 측면에서 상대적으로 열악하였다. 지방대학 성과 분석 성과분석은 산학협력의 성과와 교육역량 강화 성과로 나누어서 분석하였다. 먼저 산학협력 성과는 산혁협력 선도대학 사업(LINC)의 성과를 분석하였다. LINC 사 업 1단계 사업 효과로 조정 취업률과 산학협력의 2가지 특성화 역량지수(인력 및 연구 역 량, 교육과정 및 창업지원 역량)를 설정하여 이중차분모형(DID)을 통해 분석한 결과, 조 정 취업률의 경우 LINC 수혜 대학과 미수혜 대학 간 차이는 없었으며, 설립유형, 대학규 모, 소재지역, 이전의 산학협력사업 수혜 여부 등에 따른 차이도 나타나지 않았다. 이는 취업률 지표가 모든 재정지원사업에서 가장 주요한 지표로 10년 이상 활용되어 학교별로 관리되어 왔기 때문으로 보인다. 산학협력 특성화 역량 중 인력 및 연구 역량 에서는 연구요약 v
LINC 수혜 대학과 미수혜 대학 간 차이가 없었으나 설립유형(국 공립), 대학규모(대규 모), 소재지역(수도권) 등에서 유의미한 차이를 나타냈다. 교육과정 및 창업지원 역량 에 서는 LINC 수혜 대상 학교가 미수혜 학교에 비해 유의미한 증가를 보였으며, 이전의 산학 협력 사업 수혜 대학, 지방대학, 대규모 대학에서 유의미한 향상을 나타냈다. 교육 성과와 관련해서는, 능동적 협력적 학습활동과 대학교육 만족도를 종속변인으로 하고, 학부교육 선진화 선도대학 사업(ACE)과 교육역량강화사업 참여 여부를 독립변인 중 하나로 설정하여 분석하였다. 다층분석 결과, 능동적 협력적 학습활동은 지방대학보다 는 수도권 대학이 높았으며, ACE사업 수혜 여부에 따른 차이는 없었으나 교육역량강화사 업 수혜 대학에서 높게 나타났다. 대학교육 만족도는 지방대학과 수도권 대학 간 차이가 없으며, 교육역량강화사업 수혜 여부에 따른 차이는 없었으나 ACE 수혜 대학에서 높게 나타났다. 이처럼 능동적 협력적 학습활동과 대학교육 만족도에 대한 지방대학의 직접적 인 효과는 나타나지 않았다. 그러나 전공 교수-학습 만족도, 교양 교수-학습 만족도, 교 수-학생 상호작용, 학생지원의 질 등의 교수-학습 역량 변수들이 능동적 협력적 학습활 동과 대학교육 만족도에 큰 영향을 미치고 있음을 볼 때, 지방대학의 교수-학습 역량 강 화가 필요하다. 이상과 같은 연구 결과를 토대로 본 연구에서는 제언을 대학 차원, 정책 차원, 사회적 차원, 학술적 차원으로 나누어 제안하였다. 대학 차원에서는 대학의 자율적 정원 감축 노력, 학사운영에 대한 질적 향상과 관리, 교육역량 강화를 위한 교수-학습 방법의 개선 및 지원 강화, 인지적 역량 향상을 위한 기 초 소양 함양 교육 강화, 학생들의 대학 생활 적응을 위한 밀착 지도 지원 강화, 취업 지 원 강화, 현장교육 강화 및 지역 기업 인재 양성을 위한 산학협력 확대 등을 제안하였다. 정책 차원에서는 지방대학 육성 정책의 장기 목표 설정 및 일관성 유지, 교육의 질 제고 를 위한 선정/평가 방식으로의 전환, 지방대학의 기능과 역할을 고려한 대학 구조조정, 거점대학 중심의 육성, 장기적인 산학협력체제 마련, 지방대학생의 취업을 위한 정부 차 원에서의 정책 마련, 대학 교육에 대한 질 관리 정책 마련 등을 제안하였다. 사회적 차원에서는 지방대학에 대한 부정적 인식 개선, 대학교육에 대한 사회적 인식 전환, 기업의 지역 인재 발굴 및 육성 등을 제안하였다. vi 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
마지막으로 학술적 차원에서는 대학에 대한 종합적인 실태 조사의 확대, 학생들의 대학 진입-교육경험-직업 이행에 대한 종합적 분석을 위한 종단자료의 구축, 고등교육정책에 대한 중 장기적 성과 분석, 성공 적인 대학 요인에 대한 탐구, 권역별/개별대학별 사례분 석 등을 제안하였다. 주제어: 지방대학, 고등교육정책, 재정지원사업, 산학협력, 교육역량 연구요약 vii
차 례 Ⅰ. 서 론 1 1. 연구의 필요성 및 목적 3 2. 연구 내용 7 3. 연구 방법 9 4. 연구진 역할 분담 12 5. 연구 성과물 13 Ⅱ. 선행연구 검토 15 1. 우리나라 고등교육 정책의 변화 17 2. 고등교육 실태 및 성과 분석 연구 48 3. 선행 연구의 시사점 59 Ⅲ. 지방대학 교육 실태 분석 63 1. 지방대학의 유형화 65 2. 지방대학의 변화 추이 분석 82 3. 지방대학 학생 특성 분석 126 Ⅳ. 지방대학의 성과 분석 159 1. 산학협력 선도대학(LINC) 정책 성과 분석 161 2. 지방대학의 교수 학습 성과 분석 174 차 례 ix
Ⅴ. 결론 189 1. 요약 191 2. 제언 197 참 고 문 헌 209 ABSTRACT 221 x 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
표 차 례 <표 Ⅰ-1> 고등교육 관련 데이터의 수집 및 활용 10 <표 Ⅰ-2> 분석 내용별 통계 분석 방법 11 <표 Ⅰ-3> 지방대학 정책 효과 분석을 위한 세미나 개요 11 <표 Ⅰ-4> 연구진 역할 분담 12 <표 Ⅱ-1> 1단계 BK21 사업의 평가 항목 및 세부 분야별 배점 25 <표 Ⅱ-2> 고등교육 관련 주요 정책 연혁 및 개요(2005년 이후 중심으로) 34 <표 Ⅱ-3> 정부의 지방대학 지원 주요 정책 36 <표 Ⅱ-4> 참여정부의 지방대학 지원 주요 사업 38 <표 Ⅱ-5> 산학협력 선도대학 (LINC) 육성사업 최종 선정 대학 현황 45 <표 Ⅱ-6> 지방대학 육성 방안 5대 과제 및 세부 과제 47 <표 Ⅱ-7> 대학의 질적 수준 분석 지표 49 <표 Ⅱ-8> 한국 대학생의 학습과정 분석 1차년도 조사항목 52 <표 Ⅲ-1> 대학 유형화 기준 및 특징 65 <표 Ⅲ-2> 위계적 군집분석 계산 절차 70 <표 Ⅲ-3> 대학 유형화 기준 및 선정 변수 71 <표 Ⅲ-4> 위계적 군집분석을 위해 투입한 변인들의 기술통계치 73 <표 Ⅲ-5> 연구중심대학교군 77 <표 Ⅲ-6> 주요 국립대학교군 78 <표 Ⅲ-7> 사립대학군 78 <표 Ⅲ-8> 기타 대학군 79 <표 Ⅲ-9> 군집별 투입변수별 기술통계 79 <표 Ⅲ-10> 대학 수 증가율 및 구성비 변화 정도(1999 2013년) 86 차 례 xi
<표 Ⅲ-11> 대학생 수 증가율 및 구성비 변화 정도(1999년 2013년) 87 <표 Ⅲ-12> 신설학교 수 추이(1999~2013) 88 <표 Ⅲ-13> 4년제 일반대학 입학정원 및 18세 학령 인구 추이(2000~2013) 90 <표 Ⅲ-14> 4년제 일반대학 신입생 충원률 변화 추이(1999~2013) 91 <표 Ⅲ-15> 4년제 일반대학 전임교원 수 변화 추이(1999~2013) 92 <표 Ⅲ-16> 4년제 일반대학 전임교원 확보율 변화 추이(2008~2013년) 93 <표 Ⅲ-17> 4년제 일반대학 학과수 추이(1999~2013년) 96 <표 Ⅲ-18> 4년제 일반대학 신설학과 추이(2006~2013년) 98 <표 Ⅲ-19> 4년제 일반대학 폐과 추이(부분누적, 2006~2013년) 98 <표 Ⅲ-20> 4년제 일반대학 계열별 학과 구성비(1999년, 2013년) 100 <표 Ⅲ-21> 2006~2013년 사이에 신설된 학과의 계열별 구성비 101 <표 Ⅲ-22> 폐과 상태 학과의 계열별 구성비(2013년) 102 <표 Ⅲ-23> 2013년 계열별 취업률 103 <표 Ⅲ-24> 4년제 일반대학 학교당 강좌수 추이(2007~2013년) 104 <표 Ⅲ-25> 전임교원 대비 시간강사 비율(2007~2013) 105 <표 Ⅲ-26> 학교당 연평균 국내대학 간 교류 대학 수(2007-2013) 106 <표 Ⅲ-27> 학교당 연평균 국내대학 간 교류(자대학 타대학) 학생 수(2007-2013) 106 <표 Ⅲ-28> 전임교원 중 산업체 근무 경험 교원 비율 변화 추이(2007~2013) 110 <표 Ⅲ-29> 전임교원 중 산학협력중점교수 비율(2012, 2013년) 110 <표 Ⅲ-30> 전임교원 대비 외국인 전임교원 비율 추이(1999~2013년) 112 <표 Ⅲ-31> 4년제 일반대학 내 평생교육기관 수 변화 추이(2008~2013) 120 <표 Ⅲ-32> 4년제 일반대학 내 평생교육 프로그램 수 변화 추이(2008~2013) 121 <표 Ⅲ-33> 4년제 일반대학 내 평생 프로그램 수강생 수 변화 추이(2008~2013) 121 <표 Ⅲ-34> 사회경제적 배경 127 <표 Ⅲ-35> 부모의 교육지원(5점 만점, 만원) 127 <표 Ⅲ-36> 입학 성적 및 1순위 희망 대학/학과 진학 비율 129 <표 Ⅲ-37> 대학진학 준비 활동 131 <표 Ⅲ-38> 사교육 경험 131 <표 Ⅲ-39> 학업이수 132 xii 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
<표 Ⅲ-40> 수업 및 학습활동 134 <표 Ⅲ-41> 시간 활용(시간/주) 135 <표 Ⅲ-42> 대학생활 만족도 및 적응도 136 <표 Ⅲ-43> 대학 생활의 성과 137 <표 Ⅲ-44> 대학 만족도 138 <표 Ⅲ-45> 자기 역량 139 <표 Ⅲ-46> 진로성숙도 140 <표 Ⅲ-47> 생애목표의식 140 <표 Ⅲ-48> 진로 및 취업 관련 프로그램 참여 비율 142 <표 Ⅲ-49> 어학연수 및 영어시험 경험 143 <표 Ⅲ-50> 자격증 취득 144 <표 Ⅲ-51> 인턴제 경험 146 <표 Ⅲ-52> 졸업 후 상태 150 <표 Ⅲ-53> 졸업 전 취업 준비 및 직업/취업 교육 훈련 152 <표 Ⅲ-54> 현재 일자리 취업 시 요인 중요 정도 154 <표 Ⅳ-1> 변수 설명 165 <표 Ⅳ-2> 조정 취업률 모형의 기술통계량 166 <표 Ⅳ-3> 산학협력 특성화 역량지수 모형의 기술통계량 166 <표 Ⅳ-4> LINC 정책 수혜 여부에 따른 주요 성과지표 비교 168 <표 Ⅳ-5> 대학 소재지(수도권/지방)에 따른 주요 성과지표 비교 168 <표 Ⅳ-6> 대학 규모(중 소규모/대규모)에 따른 주요 성과지표 비교 168 <표 Ⅳ-7> 설립유형(국 공립/사립)에 따른 주요 성과지표 비교 169 <표 Ⅳ-8> 산학협력 특성화 지표의 주요인분석 결과 169 <표 Ⅳ-9> 조정 취업률에 대한 LINC 정책효과 170 <표 Ⅳ-10> 산학협력 특성화 인력 및 연구 역량에 대한 LINC 정책효과 171 <표 Ⅳ-11> 산학협력 특성화 교육과정 및 창업지원 역량에 대한 LINC 정책효과 172 <표 Ⅳ-12> 2014년도 설문조사 시행 대학의 규모, 소재지에 따른 현황 176 <표 Ⅳ-13> 교수학습역량 진단기준 177 <표 Ⅳ-14> 투입 변인 및 변인 설명 178 차 례 xiii
<표 Ⅳ-15> 독립변인 및 종속변인의 기초통계량 181 <표 Ⅳ-16> 능동적 협력적 학습활동 모형(HLM)의 ICC값 182 <표 Ⅳ-17> 대학교육 만족도 모형(HLM)의 ICC값 182 <표 Ⅳ-18> 능동적 협력적 학습활동에 영향을 미치는 요인에 관한 HLM 분석 결과 184 <표 Ⅳ-19> 대학교육 만족도에 영향을 미치는 영향요인에 관한 HLM 분석 결과 186 xiv 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
그림차례 [그림 Ⅱ-1] 대학 설립 규모 변화 추이 18 [그림 Ⅱ-2] 누리사업의 비전과 목적 40 [그림 Ⅲ-1] 거리 매트릭스(Proximity Matrix) 계산 방법 70 [그림 Ⅲ-2] 주요 국립대학들의 거리를 그림으로 나타내주는 Dendrogram 75 [그림 Ⅲ-3] 주요 사립대학들의 거리를 그림으로 나타내주는 Dendrogram 76 [그림 Ⅲ-4] 4년제 대학 수 변화 추이(1965~2013) 85 [그림 Ⅲ-5] 고등학교 졸업자, 학령인구 및 입학정원 추이 비교 89 [그림 Ⅲ-6] 대학 소재지역별 충원률 전망 89 [그림 Ⅲ-7] 4년제 일반대학 전임교원 1인당 학생 수 변화 추이 94 [그림 Ⅲ-8] 전임교원의 주당 수업 시수 변화 추이(1999~2013년) 95 [그림 Ⅲ-9] 4년제 대학의 학교당 산학연교류기관 수 현황(2007~2013) 108 [그림 Ⅲ-10] 수도권 및 지방대학의 학교당 산학연교류 학생 수 현황(2007~2013) 108 [그림 Ⅲ-11] 수도권 및 지방대학의 학교당 산학연교류 교수 수 현황(2007~2013) 109 [그림 Ⅲ-12] 외국인 전임교원 수 변화 추이(1999-2013) 111 [그림 Ⅲ-13] 외국인 유학생(학위과정) 수 변화 추이(2004-2013) 113 [그림 Ⅲ-14] 외국인 유학생(연수과정) 수 변화 추이(2004-2013) 114 [그림 Ⅲ-15] 연도별 학교당 해외대학 교류 학교 수 추이(2007-2013) 115 [그림 Ⅲ-16] 연도별 학교당 해외대학 교류(외국대학 자대학) 학생 수 추이(2007-2013) 116 [그림 Ⅲ-17] 연도별 학교당 해외대학 교류(자대학 타대학) 학생 수 추이(2007-2013) 117 [그림 Ⅲ-18] 4년제 일반대학 설치 대학원 수 변화 추이(1999-2013) 118 [그림 Ⅲ-19] 4년제 일반대학 설치 특수대학원 수 변화 추이(1999-2013) 119 차 례 xv
[그림 Ⅲ-20] 4년제 일반대학 설치 전문대학원 수 변화 추이(1999-2013) 119 [그림 Ⅲ-21] 출신 학과(전공) 선택 이유 129 [그림 Ⅲ-22] 휴학 사유 133 [그림 Ⅲ-23] 자격증 유형 145 [그림 Ⅲ-24] 자격증 취득 경로 145 [그림 Ⅲ-25] 인턴제 유형 147 [그림 Ⅲ-26] 취업 지원 횟수 148 [그림 Ⅲ-27] 일자리 제의 횟수 148 [그림 Ⅲ-28] 현재 일자리 산업 분야 151 [그림 Ⅲ-29] 현재 일자리 규모 151 [그림 Ⅲ-30] 일자리 경로 153 xvi 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
Ⅰ. 서 론 1. 연구의 필요성 및 목적 2. 연구 내용 3. 연구 방법 4. 연구진 역할 분담 5. 연구 성과물
Ⅰ. 서 론 1. 연구의 필요성 및 목적 가. 데이터 기반 교육정책 분석 연구 개요 최근 들어 우리나라에서도 실증적인 자료와 과학적인 분석에 기반한 교육정책의 수립 과 추진에 대한 필요성과 요구가 점차 커져가고 있다. 이미 1990년대 후반에서 2000년대 초반에 걸쳐 증거 기반 (evidence-based) 정책 분석의 필요성은 미국, 영국 등과 같은 주요 선진국들과 EU, OECD, WHO 등과 같은 국제기구들을 중심으로 제기되어 왔으며, 교육성과에 대한 책무성(accountability)이 강조되면서 구체적인 증거 기반 실천들이 수 립되어 왔다(윤광석 외, 2011; Cabinet Office Strategic Policy Making Team, 1999). 가령 미국의 경우, 2001년 NCLB(No Child Left Behind Act, 아동낙오방지법) 이후 교육 의 효과성에 대한 증거들을 활용한 교육정책 및 프로그램 분석 수요가 급격히 증가하였으 며, 미국 교육과학청(Institute of Education Sciences, IES)이 관장하는 WWC(What Works Clearinghouse)에서는 2002년부터 교육의 효과성에 대한 증거표준(evidence standards)을 수립하여 실증적인 증거들을 확보하고 이를 보급하고 있다(윤광석 외, 2011). 이러한 추세 속에서 본원에서는 2003년부터 학교 수준 및 실태분석 연구를 통하여 학 교 수준의 종단적 자료를 구축하고 있으며, 2005년부터는 한국교육종단연구를 실시하여 일반 연구자들에게 공개함으로써 지금까지 200여편의 논문을 생산하는 등 실증적 정책 분석의 기반을 마련하여 왔다(박성호 외, 2013). 최근에는 한국 대학생의 학습과정 분석 연구 (유현숙 외, 2010; 2011; 2012)처럼 그 영역을 고등교육 단계까지 확대하고 있으며, KEDI 조사자료의 정책적 활용도 제고 방안 연구 (임후남 외, 2013)와 같이 본원에서 조 Ⅰ. 서론 3
사된 다양한 실증 자료들을 적극적으로 관리하고 정책적으로 활용하기 위한 방안을 탐색 하고 있기도 하다. 실증적 자료의 축적과 활용을 위한 이러한 노력은 본원 뿐 아니라 국가 또는 시도 수준 에서도 이루어지고 있다. 교육부와 한국교육과정평가원은 2009년부터 국가 수준 학업성 취도 평가 자료, 수학능력시험 자료, PISA, TIMSS 학업성취도 평가 자료 등을 활용한 연 구를 공모하여 교육정책에 대한 실증적인 성과 분석을 시도하고 있다. 또한 교육부는 2012년부터 교육기본통계, 정보공시, 수학능력시험 자료, 국가수준 학업성취도 평가 자료, 특수교육통계, 교육행정정보시스템(NEIS, National Education Information System), 학교회계시스템(Edufine, 에듀파인), 취업통계, 평생통계 등을 에듀데이터시스템(EDS, EduData System)에 통합 구축하고 이를 에듀데이터서비스시스템(EDSS, EduData Service System)을 통하여 연구자들에게 공개함으로써 실증적인 교육정책 분석이 가능 하도록 하는 등 전반적인 교육통계 정보 관련 정책의 방향이 수집에서 활용으로 변화하고 있다 1). 시도 차원에서는 지방교육자치제의 도입에 따라 각 지역의 교육정책 효과 분석을 위해 교육종단연구를 실시하고 있다. 서울특별시교육청은 2010년부터 서울교육종단연구 를 실시하여 서울교육정책 전반에 대한 종단 조사와 분석을 수행하고 있으며, 경기도교육 청은 2012년부터 혁신학교를 비롯한 주요 교육정책의 집행과 평가에 활용할 근거자료를 수집할 목적으로 경기교육종단연구를 실시하고 있다(박성호 외, 2013). 이렇듯 우리나라에서도 실증자료에 기반한 교육정책 분석 수행을 위한 기반이 갖추어 지고 있다. 이와 같은 흐름에 맞추어 2012년부터 2016년까지 수행하는 데이터 기반 교육 정책 분석 연구 는 기존에 수집된 다수의 교육 자료를 바탕으로 과학적인 교육정책의 수 립과 교육의 질 향상을 위한 실증 분석을 목적으로 한다(신혜숙 외, 2012). 총 5개년에 걸 쳐 수행되는 이 연구는, 2011년에 사전 연구로 공교육 내실화에 기반한 사교육비 경감 정책 효과 분석 (김양분 외, 2011)을 수행한 데 이어 1 차년도인 2012년에 대학교육의 진 입, 과정, 성과 관련 정책 분석 (신혜숙 외, 2012), 2차 년도인 2013년에 방과후학교 성 과에 영향을 미치는 학교 특성 분석 (임현정 신혜숙 외, 2013)을 수행하였다. 3 차년도인 올해에는 지방대학의 교육실태 및 성과 분석 을 분석 주제로 선정하였다. 1) EDSS 홈페이지(http://edss.moe.go.kr, 2014. 1. 5. 인출) 4 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
나. 지방대학 교육실태 및 성과 분석의 필요성 그 동안 교육정책에 대한 성과 분석은 초 중 고등학교 교육을 위주로 이루어져 왔지만 최근에는 고등교육에 있어서도 실증적인 정책 분석에 대한 필요성이 강조되고 있다. 특 히, 지식기반사회로의 이행, 세계화의 확산, 고등교육의 대중화, 고등교육의 사적 부담 증가, 대학의 책무성에 대한 요구 등 고등교육 체제를 둘러싼 외적 내적 환경의 변화는 고등교육기관의 역할 수행에 대한 국가적 사회적 관심을 증대시켰으며, 이는 고등교육의 질 제고 및 질 관리에 대한 관심으로 이어졌다(최정윤 외, 2007). 이러한 배경 속에서 QS, The Time, 상해교통대 세계대학평가, 중앙일보 대학 평가 등 민간 영역에 의한 대학 경쟁력에 대한 평가가 국 내외적으로 증가하고 있으며, 정부 영역에서는 정량적 지표에 기반한 대학평가와 이를 근거로 대학의 질적 수준 및 경쟁력 제고를 위한 각종 고등교육 재정지원 사업들이 추진되어 왔다. 최근에는 여건과 성과 중심의 평가지표에 대한 관심에 서 벗어나 대학의 질적 수준과 교수-학습 과정에 대한 관심으로 확장되고 있다. 가령, OECD 고등교육 학습 성과 평가사업(Assessment of Higher Education Learning Outcomes, AHELO)을 비롯하여 본원의 한국 대학의 질적 수준 분석 연구(최정윤 외, 2007; 2008), 한국 대학생의 학습과정 분석 연구 (유현숙 외, 2010; 2011; 2012), 대학 교수 학습 질 제고 전략 탐색 연구 (유현숙 외, 2013a; 2014) 등 대학의 질적 수준과 학습 성과 분석을 통해 대학의 역량을 제고하기 위한 연구들이 수행되고 있다. 고등교육 영역에서 데이터의 활용과 확산은 앞서 언급한 것처럼 고등교육이 전 세계적 인 환경 변화에 따라 위기 에 봉착해 있다는 인식이 확산된 데서 비롯된다. 인구구조의 변화, 경제 패러다임의 변화, 고등교육의 대중화, 국제화의 확산 등은 고등교육의 변화를 강제하는 주요 환경으로 인식되고 있으며(교육부, 2013.8a), 이에 따른 생산 가능 인구 감소, 고등교육 입학 자원 부족, 지식 기술의 변화, 산업 기술-교육 간 연계 강화, 대학 간 경쟁의 국제적 확산 등은 대학의 질적 변화를 요구하고 있다. 우리나라에서도 이러한 고등교육 환경 변화에 대응하여 고등교육 질 개선과 관련된 정책들을 지속적으로 추진하 여 왔다. 2000년대초 연구중심대학 육성사업(BK21)을 비롯하여 지방대학 혁신역량강화 사업(NURI, 2004~2008), 2단계 연구중심대학 육성사업(BK21, 2006~2013년), 대학교 육역량강화사업(2008~현재), 세계수준 연구중심 대학(WCU, 2008~2013년), 학부교육 Ⅰ. 서론 5
선진화 선도대학(ACE, 2010~현재), 광역경제권 선도사업 인재양성사업(2009~2012), BK21 플러스 사업(2013~2019년) 등 대학교육 질 제고를 위한 각종 재정지원사업들이 추 진되어 왔고 고등교육 재정투자 10개년 기본계획 (교육부, 2010.11), 고등교육재정 지원 계획(안) (교육부, 2013.10) 등과 같은 종합적인 재정지원 계획을 수립하고 있다. 또한 최 근에는 전문대학 육성 방안 (교육부, 2013.7), 고등교육 종합발전 방안 (교육부, 2013.8b), 지방대학 육성방안 (2013.11), 대학 구조개혁 추진 계획 (2014.1) 등을 발표 하여 대학 개혁을 추진하고 있다. 하지만 이러한 고등교육의 질 개선과 구조개혁을 위해서는 고등교육에 대한 전반적인 실태파악이 선행되어야 하며, 그동안 추진된 정책들이 고등교육에 미친 영향과 대학 또는 대학교육의 성과를 분석할 필요가 있다. 특히, 고등교육의 위기 와 최근의 대학 구조개혁 은 상대적으로 여건이 열악한 지방대학에 크게 영향을 미칠 것으로 예상된다. 현재 지방 대학은 학령인구 감소에 따른 학생모집의 어려움, 지역우수인재의 수도권 유출에 따른 구 조적 악순환, 수도권-지방대학 간 교육 격차 심화 등의 문제에 직면해 있다(정영길 외, 2013). 또한 정치 경제 사회 문화의 수도권 집중화와 산업체 및 지자체의 관심 부족 등에 따른 학생의 수도권 유출과 공동화 현상, 그리고 그에 따른 교육 여건의 악화에 대한 우려 가 지속적으로 제기되고 있다(이만희 외, 2004). 실제로 최근 일부 지방대학이 위기 타파 를 위해 수도권 이전을 추진하거나 수도권 캠퍼스 설립을 추진하면서 지방대학 학생 충원 율의 감소, 지방대학 공동화, 지역 고등교육 기반 약화, 지역경제의 침체, 대학-지역 구 성원 간 갈등, 국가균형 발전 저하 등에 대한 우려가 커지고 있다(정영길 외, 2013). 이러한 위기에도 불구하고 지방대학은 여전히 수행해야 할 고유의 역할을 가진다. 지방 대학은 지방분권 및 지역균형 발전 측면에서 지역산업과 지역발전의 중심 역할을 가지며, 지역 인재 양성 뿐 아니라 지역 주민에 대한 고등평생교육 기회를 제공해야 할 교육적 역 할을 지니고 있다. 또한 이러한 위기 국면은 산업 기술-교육 간 연계 강화 등 산학협력 측면과 지방분권 및 지역균형발전 측면에서 기회 로 작용할 수 있다. 이 처럼 지방대학이 대학 구조 조정의 위기를 극복하고 지역발전의 거점으로서의 그 기능을 수행하기 위해서 는 지방대학을 육성하기 위한 적절한 지원과 정책이 필요하다. 지방대학에 대한 지원과 정책을 수립하기 위해서는 지방대학의 실태를 정확히 파악하는 것이 필요하며, 그 동안의 환경적 정책적 변화로 지방대학에 어떤 변화가 나타났는지 파악할 필요가 있다. 또한 그 6 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
동안 지방대학 관련 정책의 영향과 대학 또는 대학교육의 성과 등을 면밀히 분석할 필요 가 있다. 다. 연구 목적 이러한 차원에서 본 연구는 변화하는 고등교육 환경에 대응하여 대학, 특히 지방대학의 육성 및 지원 정책 수립을 위한 실증 연구 결과의 제공을 목적으로 한다. 구체적으로는 그 동안 이루어진 고등교육정책 및 지방대학 정책에 대한 이해를 증진하며, 지방대학의 특성을 밝히고, 지방대학의 교육실태와 변화를 조망하고자 한다. 아울러 지방대학의 성과 를 분석하고자 한다. 특히, 그 동안 제공되지 못했던 실증적 분석 자료를 제공함으로써 지 방대학의 현주소를 이해하는 기초연구 축적에 이바지하고자 하며, 국가 교육정책 연구 역 량 강화에 기여하고자 한다. 2. 연구 내용 이상의 연구 필요성과 연구 목적에 비추어 구체적인 연구 내용을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 우리나라 고등교육 정책 변화를 개관한다. 지방대학의 실태와 성과를 분석하기 위해서는 우리나라 대학의 운영 및 교육 실제에 영 향을 미쳐온 정부의 정책에 대한 이해가 선행되어야 한다. 여기서는 우리나라 고등교육 정책의 변화를 개관하여 대학이 어떤 정책적 환경 속에서 변화를 겪어 왔는지 분석하기 위한 기초자료로 활용하고자 한다. 특히, 최근 10 여년 동안 이루어진 고등교육 정책을 중점적으로 살펴보았으며, 지방대학과 관련한 정책을 별도로 검토하였다. 둘째, 지방대학을 유형화한다. 지방대학의 교육 실태를 면밀히 분석하기 위해서는 지방대학을 몇 가지 특성에 따라 유 형화할 필요가 있다. 일반적으로 대학은 그 기능이나 설립주체, 소재지 및 대학규모 등에 따라 여러 유형으로 나누게 된다. 지방대학의 경우에도 여러 유형에 따라 그 특성이 다를 Ⅰ. 서론 7
수 있는 만큼 실태 분석 이전에 지방대학이 어떤 유형으로 나눌 수 있는지를 우선적으로 검토하고자 한다. 셋째, 지방대학의 추이를 분석한다. 그 동안 지방대학의 실태와 관련하여 여건과 성과를 중심으로 많은 연구들이 수행되어 왔다. 그러나 그러한 지방대학의 실태가 고등교육 환경과 정책의 변화 속에서 어떻게 변 화되어 왔는지 시계열적으로 보여주는 분석은 상대적으로 미비하였다. 본 연구에서는 1990년대 후반 이후 이루어진 일련의 환경 변화와 정책 변화 속에서 대학의 여건과 교육 과정(process), 교육 성과 등이 어떻게 변화해 왔는지를 살펴보고자 한다. 특히, 그 동안 교육 여건과 성과와 관련해서는 많은 연구들에서 제시되어 왔으므로, 이 연구에서는 과정 적 측면에서 초점을 두어 학사운영의 변화와 과정적 측면과 관련 있는 교육 여건 및 성과 를 중심으로 살펴볼 것이다. 넷째, 지방대학 학생들의 특성을 분석한다. 그 동안 고등교육에 대한 실태 분석은 투입과 성과 위주로 이루어져 교육의 과정이나 질적 수준 측면에는 상대적으로 덜 주목하였다. 이 연구에서는 기존 연구와 달리 그 동안 투입-과정-산출(혹은 성과)로 제시된 교육체제 모형의 고등교육 실태 분석에서 벗어나 보다 과정적 측면을 고려하였다. 특히, 그 동안 지방대학에 대한 실태 분석이 학교 중심의 여건과 성과 중심으로 이루어져 학생 수준에서의 분석은 부족하였다. 따라서 이 연구에서 는 학생 중심의 배경과 교육 경험, 그리고 졸업 후 진로 등에 대한 실태를 분석하여 지방 대학에 대한 보다 다각적인 정보를 제공하고자 하였다. 다섯째, 지방대학의 성과를 분석한다. 고등교육의 환경과 일련의 정책 변화 속에서 지방대학은 특히 산학협력과 교육 측면에 서 그 역할이 강조되어 왔다. 이 연구에서는 산학협력과 교육 측면에서 지방대학이 어떤 성과를 이루었는지에 대한 계량적 분석을 시도하였다. 우선 산학협력 성과와 관련해서는 가장 대표적인 지방대학 산학협력 정책인 산학협력 선도대학(LINC) 정책의 성과를 분석 하였다. 아울러 교육 성과와 관련해서는 대학에서의 학습활동과 대학교육 만족도에 대한 8 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
지방대학의 성과를 분석하였다. 여기에는 교육 역량 관련 정책의 성과를 함께 탐색하고자 학부교육 선진화 선도대학(ACE)사업 과 교육역량강화사업 참여 여부를 독립변인 중 하 나로 설정하여 분석하였다. 3. 연구 방법 가. 분석 대상 본 연구에서 분석 대상은 산업대, 교육대, 방송통신대학 등을 제외한 4년제 일반대학으 로 한정하였다. 또한 대학원과 전문대학도 제외하였다. 이는 대학원, 4년제 대학, 전문대 학이 갖는 기능과 역할이 다르므로 함께 분석할 경우 수도권 대학과 대비되는 지방대학의 특성을 정확히 나타내지 못할 수 있기 때문이다. 광주과학기술원, 포항공과대학교, 한국과학기술원, 한국교원대학교, 목포해양대학교, 한국교통대학교 등 비수도권에 소재한 특별법인 대학이나 연구중심 대학의 경우에는 이 들 대학이 비록 일반적으로 지방대학으로 인식되지는 않지만 소재한 지역에 대해 사회경 제적, 문화적, 교육적 역할을 직 간접적으로 수행하고 있다는 점에서 분석에 포함하였다. 나. 분석 방법 1) 문헌연구 이 연구에서는 우리나라 고등교육 정책의 변화를 개관하고, 최근 10여년 간의 주요 고 등교육정책과 지방대학 정책을 살펴보기 위해 문헌연구를 수행하였다. 이를 위해 관련 선 행연구들을 살펴보았으며, 정부 정책 관련 문서 및 관련 정책 홈페이지를 살펴보았다. 아 울러 고등교육 실태 및 성과 분석 관련 선행연구들을 살펴보았으며, 대학 유형화를 위한 선행연구들을 살펴보았다. 2) 고등교육 관련 데이터 수집 본 연구는 기존에 수집된 데이터를 활용하여 교육정책을 분석하는 데이터 기반 교육정 Ⅰ. 서론 9
책 분석 연구 시리즈의 일환으로 추진되었다. 따라서 본 연구에서 본격적인 데이터 분석 이 이루어지기 위해서는 관련 데이터의 수집과 데이터 간 연계가 선행되어야 한다. 본 연 구에서는 연구 내용에 따라 수집한 자료와 활용 사항을 정리하면 <표 Ⅰ-1>과 같다. <표 Ⅰ-2> 고등교육 관련 데이터의 수집 및 활용 데이터 고등교육통계(1999~2013년) 취업통계(2004~2013년) 대학정보공시(2011~2013년) 한국교육종단연구(KELS) 4~7차년도 자료(2008~2011) 한국대학생 학습과정 조사 (NASEL) 2013~2014년 자료 대졸자직업이동경로조사 (2011GOMS) 수집방식 (자료 제공 주체) 교육통계DB 추출 (KEDI 교육통계연구센터 교육통계서비스) 대학알리미 홈페이지 및 추가 자료 요청 (한국대학교육협의회 대학정보공시센터) 원내 협조 (KEDI 조사분석연구실) 원내 협조 (KEDI 고등 평생교육연구실) 기관 간 자료 협력 (한국고용정보원) 활용 유형화 분석 지방대학 추이 분석 학생 특성 분석 자료(KELS, 2011GOMS, NASEL)와 연계 유형화 분석 LINC 정책 성과 분석 학생 특성 분석(입학생) 학생 특성 분석(재학생) 교수 학습 과정 및 성과 분석 학생 특성 분석(졸업생) 3) 통계 분석 본 연구에서 지방대학의 교육 실태 및 성과 분석을 위해 다양한 통계적 분석 방법들을 활용하였다. <표 Ⅰ-2>는 분석 내용에 따른 분석 방법을 간략히 제시한 것이다. 각각의 분석 방법에 대한 자세한 사항은 각 분석이 이루어진 절에서 상세하게 다루었다. 10 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
<표 Ⅰ-3> 분석 내용별 통계 분석 방법 분석 내용 지방대학의 유형화 지방대학의 변화 추이 분석 지방대학 학생 특성 분석 LINC 정책 성과 분석 지방대학 교수 학습 과정 및 성과 분석 통계 분석 방법 위계적 군집분석 집단 간 변화 추이 분석 집단 간 평균 비교 분석, 빈도 분석 이중차분(DID) 모형 분석 집단 간 평균 비교 및 변화율 분석 요인분석 회귀분석 위계적 선형모형분석 4) 전문가협의회 및 세미나 개최를 통한 의견 수렴 본 연구에서는 분석 결과에 대한 타당성 검토를 위해 전문가협의회와 지방대학 정책 효 과 분석을 위한 세미나를 개최하였다. 전문가협의회는 교육부, 대학 관계자, 대학 교수, 연구 등을 대상으로 10여회에 걸쳐 실시하였다. 지방대학 정책 효과 분석을 위한 세미나는 3개의 주제에 대해 발표하였으며, 각 발표 주제에 대한 2명, 총 6명의 토론으로 진행하였다. 토론자에게는 발표 주제에 대한 의견 이외에도 관련 정책 또는 사업의 성공 사례와 토론 소속 대학의 우수사례 등에 대해 소개 해 줄 것을 요청하였다. <표 Ⅰ-3>은 세미나 개요와 일정을 정리한 것이다. <표 Ⅰ-4> 지방대학 정책 효과 분석을 위한 세미나 개요 세미나 개요 세미나명 : 지방대학 정책 효과 분석을 위한 세미나 일 시 : 2014. 10. 10.(금) 14:00~17:00 장 소 : 엘타워 라벤더홀(지하 1층) 발표 제목 발표자 토론자 한국 지방대학의 변화 추이 : 1990년대 후반 이후를 중심으로 산학협력 선도대학(LINC) 정책 효과 분석 대학의 능동적 협력적 학습활동과 대학교육 만족도 영향요인 분석 박성호(KEDI) 김보경(연세대) 엄문영(KEDI) 이정미(KEDI) 이길재(충북대) 류장수(부경대) 반상진(전북대) 남궁문(원광대) 양해정(한국산업기술대) 이은준(동서대) 심우정(KEDI) Ⅰ. 서론 11
4. 연구진 역할 분담 본 연구는 연구진의 다음과 같은 역할 분담에 따라 수행되었다. 아울러 보고서의 일부 내용은 원고 의뢰를 통해 이루어졌다. 자세한 내용은 <표 Ⅰ-4>와 같다. <표 Ⅰ-5> 연구진 역할 분담 연구진 박성호(KEDI, 연구책임자) 강영혜(KEDI, 공동연구자) 임후남(KEDI, 공동연구자) 이정미(KEDI, 공동연구자) 엄문영(KEDI, 공동연구자) 김본영(KEDI, 공동연구자) 백수현(KEDI, 연구조원) 서은경(KEDI, 연구조원) 설가인(KEDI, 연구조원) 김보경(연세대, 원고의뢰) 이길재(충북대, 원고의뢰) 수행 역할 연구총괄 선행연구(고등교육 실태 및 성과 분석 부분) 지방대학 학생 특성 분석 지방대학 변화 추이 분석 포지션페이퍼 작성(입학생 및 졸업생 특성 분석) 선행연구 총괄 및 최종 정리 국문 영문 초록 지방대학 정책 효과 분석 세미나 정책 제언 및 시사점 지방대학 유형화 분석 지방대학 교수 학습 성과 분석 선행연구(재정지원사업 부분) 포지션페이퍼 작성(교육 여건 및 재학생 특성 분석) LINC 정책 성과 분석 고등교육통계 데이터 추출 및 연계 교육통계/정보공시 데이터 수집 및 연계 지방대학 학생 특성 분석(재학생) 분석용 데이터 가공 지방대학 추이 분석 학생 특성 분석(입학생, 졸업생) 지방대학 정책 효과 분석 세미나 예산 관리 고등교육정책 변화 개관 지방대학 교수 학습 성과 기초 분석 12 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
5. 연구 성과물 본 연구에서는 기본보고서 이외의 성과물로 포지션페이퍼를 발간 2) 하였다. 일반적으로 포지션페이퍼는 연구 완료 후 다음 연도에 발행하는 경우가 많으나, 올해에는 대학구조개 혁과 지방대학 발전 방안 등 관련 정책들이 다수 추진되고 있어 연구 수요를 고려하여 일 부 분석 결과를 제공하였다. 포지션페이퍼는 2014년 9월 제11권 제3호로 지방대학의 교 육실태와 시사점 이라는 제목으로 발간되었으며, 지방대학 학생들의 특성 분석 결과를 제 시하였다. 포지션페이퍼의 내용은 2014년 10월 16일 BBS 라디오 부산경남 라디오 830 에서 약 15분 간 인터뷰 형태로 소개되기도 하였다. 2) 본 연구의 일부 내용(서론 일부, 지방대학 학생 특성 분석, 제언 일부)은 포지션페이퍼를 통해 미리 공개되어 본 보고서의 일부 내용과 겹침. Ⅰ. 서론 13
Ⅱ. 선행연구 검토 1. 우리나라 고등교육 정책의 변화 2. 고등교육 실태 및 성과 분석 연구 3. 선행 연구의 시사점
Ⅱ. 선행연구 검토 1. 우리나라 고등교육 정책의 변화 지방대학의 실태와 성과를 분석하기 위해서는 우리나라 대학 일반 및 지방대학의 운영 과 교육 실제에 영향을 미쳐온 정부의 관련 정책에 대한 이해가 선행되어야 한다. 왜냐하 면 대학의 성장과 발전이 대학 스스로의 결정과 노력만으로 이루어진 것이 아니라 고등교 육을 에워싼 국내외 제반 환경의 변화 및 이에 부응한 정부의 정책에 의해 꾸준히 영향을 받아 왔기 때문이다. 뿐만 아니라 이 연구는 기본적으로 정부 정책의 성과를 기존의 데이 터를 통해 실증적으로 분석하는데 목적이 있기 때문에 정부정책의 지향점과 추진 내용의 변화를 파악하는 것은 필수적이다. 이 장에서는 해방이후 고등교육정책의 흐름을 살펴보 고, 최근 10여년 동안 대학교육에 큰 영향을 미친 고등교육 정책 사업을 중심으로 살펴보 고자 한다. 가. 우리나라 고등교육정책의 변화 해방 이후부터 현재까지 우리나라의 고등교육정책은 대학에 대하여 자율과 통제의 복 합적이고 반복적인 모습을 보이고 있다(김보경, 2014). 일제 강점기, 해방 이후 전쟁 경 험, 군부 독재 정권, 급격한 경제 발전 등을 겪으면서 우리나라의 고등교육은 기본적으로 국가가 통괄하는 기간산업(key industry)으로 여겨졌기 때문이다(신현석, 2005; 송선영 2011). 이로 인해 정부의 고등교육정책은 대학 규모의 증가에 큰 역할을 해왔다. 우리나 라 대학의 규모는 크게 세 시점에 괄목할 만한 성장을 이루었는데 1945년 해방 이후, 1980년 고등교육 개혁 이후, 1995년 대학설립 준칙주의 도입으로 양적 증가를 보이게 된다(김보경, 2014). 대한민국정부 수립기에는 국립대 설립과 종합대학 승격을 통해, Ⅱ. 선행연구 검토 17
1980년대 후반에는 교육대학 및 방통대 개편을 통해, 그리고 1995년 대학설립 준칙주의 도입 이후에는 대학부설 대학원 설립 및 대학원대학의 증가로 한국의 고등교육 규모가 크 게 늘어났다. [그림 Ⅱ-1] 대학 설립 규모 변화 추이 주 : 대학 설립년도는 2012년 기준 대학교육협의회 회원교(4년제 일반대학 201개)의 설립 년도를 기준으로 함. 출처 : 김보경(2014). 이런 흐름 속에서 국가의 거시적 목표달성을 위해 정부 주도로 고등교육 기관의 양적 증가와 질적 수준 제고를 위한 정책들이 복합적으로 추진되었다. 1960년대는 경제개발 5 개년 계획 및 인력체제의 재정비와 함께 고등교육의 정책적 개선을 위해 노력하였으며, 1970-80년대에는 실험대학 운영과 대학생 정원령 및 학위등록제 실시, 지방대학 확충, 대학졸업정원제 등의 정책을 추진하여 고등교육이 정부의 교육개혁정책의 중심으로 자리 잡게 되었다. 경제개발 당시에 대학의 양적 팽창이 이루어지게 된 배경에는 인구가 급격 하게 증가했고 국민소득 향상, 교육열 등으로 대학교육의 수요가 크게 증가한 점과, 당시 사회적 골칫거리였던 과열 과외의 근본적인 원인이 대학 입학정원이 부족한 때문이라는 판단이었다. 그리하여 1980년 7.30 교육개혁조치는 과열 과외 금지, 대학본고사의 철폐 를 전제로 한 대학입학시험제도의 개혁, 졸업정원제의 실시와 정원의 130% 입학, 교육대 18 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
학의 연차적인 4년제 승격, 한국방송통신대학의 4년제 승격 등으로 대학의 양적 팽창의 발판을 만들었다(이문원, 1992). 이러한 기조 위에서 1985년에 정부는 교육개혁심의회 를 대통령 직속기구로 설치하여 대학교육의 수월성 추구 를 목표로, 대학 기능 분화 및 특성화와 대학 교육여건 개선(교 수 당 학생 수 15명 선으로 감축), 대학정원정책의 단계적 자율화, 대학원 중심대학 선별 및 육성, 대학 질 관리를 위한 대학평가인정제도 실시, 대학 연구지원체제의 강화, 지역 연구 및 지역전문가 양성 기능 강화 등을 추진하였다(송선영, 2011). 우리나라 교육 전반은 물론 고등교육분야에서도 큰 변화를 맞게 된 것은 1990년대 중반 이후인데, 이때부터 한국의 고등교육정책에는 세계화 라는 기조가 중요하게 고려되어 획 일적인 양적 팽창 정책에서 나아가 질적 수월성과 다양성을 확보하기 위한 방향으로 정책 이 바뀌기 시작하였다. 1995년 5 31 교육 개혁은 한국 고등교육정책의 패러다임을 급격 하게 변화시킨 정책으로 평가된다(김안나, 2005). 5 31 교육개혁방안 발표 이후 고등교육 분야에는 직접적인 정부 통제 대신 재정지원이 본격화되었다(신현석. 2005; 신재철. 2007; 유현숙 외 2006). 이전의 정부정책이 규제 위주의 제도적 통제 하에서 재정지원도 소규모로 일률적인 균등배분을 취하였던데 비해 3), 5 31 교육개혁안에서는 대학자율을 기 조로 하면서 고등교육체제 전반을 개혁하는 중요한 수단으로 대학재정지원정책이 활용되 었다(이혁우, 2011). 1990년대의 고등교육정책 변화에는 국제교역 환경의 변화가 큰 몫을 하였다. 1990년대 초반 세계무역기구(WTO)체제의 출범으로 국제적으로 생존 경쟁이 불가피해짐에 따라 교 육부문을 포함한 사회 모든 분야가 새로운 환경에 부합하도록 변화를 요구받았다(신혁석, 2005). 그중에서 고등교육분야는 교육시장의 개방으로 외국 대학들과의 경쟁이 예상되는 한편 고등교육 인구의 감소에 따른 대학의 존립 기반 위협이 예측되면서 환경적 시대적 변화에 민감할 수밖에 없었다(신현석, 2005). 이런 교육환경의 변화에 대응하고자 문민정부 가 단행한 5.31 교육개혁안에서 고등교 육 분야의 핵심과제로 1 대학의 다양화와 특성화 확대 2 대학별 자구 노력지원체제 도 입 3 대학 교육 연구의 세계화 첨단화를 지향하였다(박상규, 2007). 이런 과제를 수행하 3) 1980년대의 사립학교에 대한 지원은 일반경비지원보다 국책사업에 편중되었고 그 운영도 사안에 따른 정부의 판단에 의한 것이었다. 또한 그 규모도 사립대 운영수입의 0.1~0.6%를 차지할 정도로 적었다(신현석, 2005). Ⅱ. 선행연구 검토 19
기 위해 문민정부의 고등교육개혁은 교육수요자 중심의 대학교육, 자율성과 다양성을 통 한 대학교육의 효율성 제고, 열린 교육 체제로의 전환 등을 기본 방향으로 설정하였으며, 이 과정에서 대학의 능동적 역할의 중요성을 강조하였다(반상진, 2003). 또한 문민정부는 대학자율화와 연관지어 대학종합평가인정제를 통한 대학의 질 관리의 초석을 놓았다. 이 제도는 대학의 국제경쟁력 제고를 목표로 도입되었는데, 대학교육협의회의 주관으로 1994년부터 7년을 주기로 시행되고 있다(송선영, 2011). 국민의 정부 의 고등교육개혁은 문민정부의 고등교육개혁 기조와 틀을 계승하면서 IMF사태의 여파로 대학 경쟁력 강화에 무게 중심을 두고 시장경쟁과 효율을 강조하는 신 자유주의에 따른 구조조정을 단행하였다(반상진, 2003; 송선영, 2011). 그리고 국제적으 로 인적 자원의 중요성이 부각되고 인적자원을 적극적으로 개발 관리할 필요성이 제기되 면서 정부는 국가인적자원개발(HRD)을 고등교육개혁의 새로운 틀로 설정하여 추진하였 다(송선영, 2011). 정부는 국가인적자원개발체제 구축, 대학 교육의 자율화 및 경쟁력 강 화, 평생 직업교육체제 구축으로 나누어 고등교육 정책을 진행하였다. 이 시기의 교육개 혁은 새교육공동체위원회 와 교육인적자원정책위원회 의 두 위원회에 의해 추진되었는 데, 고등교육과 관련한 개혁방안들이 8차에 걸쳐 발표될 정도로 고등교육에 많은 관심을 가지고 각종 사업이 전개되었다. 교육발전 5개년 계획(시안) 에서 나타난 고등교육개혁의 목표는 대학원중심대학 육성, 지역 우수대학 육성, 학술연구 기반 확충과 질적 수준 제고, 대학의 자율성 확대와 책무성 제고, 평가와 재정지원의 연계를 통한 대학 특성화 추진, 총 장 교수 임용제도 개선, 학생복지의 확대와 학생활동 지원 등이다(송선영, 2011). 당시 고 등교육개혁의 목적은 선진국 수준으로 대학교육을 강화하기 위해 두뇌한국 21(Brain Korea 21)을 통한 세계수준의 대학원과 지역대학 육성에 두었으며, 고등교육개혁의 목표 로 교육여건 개선 및 자율성과 책무성의 강화를 위한 학교운영체제의 개혁을 내세웠다(송 선영. 2011). 참여정부 는 국민의 정부 에서 강조된 국가 인적자원 개발의 기조를 받아들여 국가 경 쟁력 강화와 고등교육 체제의 효율화를 위해서 대학 구조조정 정책을 시행하였다(유현숙 외, 2006). 반면 이전 정부에서 소홀히 하였던 지역 균형발전에 많은 관심을 기울여 학벌 타파와 대학 서열 완화 및 지방대학 육성사업 등을 실시했다(송선영, 2011). 참여정부의 고등교육개혁의 방향 및 추진과제는 2003년 2월 대통령직 인수위원회가 보고한 참여정 20 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
부 국정비전과 국정과제 에 제시되었다. 그중에서 고등교육 개혁과 관련된 의제는 지방분 권과 국가균형발전 그리고 교육개혁과 지식문화강국 실현 이었다(대통령직 인수위원회, 2003). 지방분권과 국가균형발전을 위한 중점 과제로서 1 대학의 특성화 분야를 지역의 대표 품종(brand)으로 육성, 대학과 지역특화산업을 연계하여 지역발전의 핵심역량으로 집중 육성하는 권역별 대학 특성화 사업 추진, 2 기술집약단지(techno-park) 조성, 소 규모 기술혁신센터(RRC, TIC, SRC, ERC) 등 각 부처 지역기술혁신 사업을 확충하고, 지 방대학을 지역 연구 개발(R&D)의 핵심 주체로 육성하고자 하는 지방대학 육성 기반 조 성, 3 교육개혁과 지식문화 강국 실현을 위해 교수회 법제화와 교직원 학생 학부모 지 역 인사가 대학 운영에 참여할 수 있는 대학 지배구조 개편, 학문의 자유와 대학자치 실현 을 위한 기반 조성 등의 대학 운영의 민주성과 자율성 강화 사업, 4 학벌타파와 대학서 열 완화 사업, 5 지역전략산업을 중심으로 이공계 대학 특성화를 유도하는 과학기술교육 의 질적 고도화 사업 등을 핵심의제로 설정하였다(반상진, 2003). 참여정부 중반 이후 교 육부는 인적 자원 경쟁력 제고를 통한 성장 동력 창출 을 목표로 국가의 거시경제 뿐만 아 니라 국가의 균형발전을 위한 대학의 역할을 강조하는 정책들, 권역별 대학의 특성화 (NURI 사업), 지방대학 육성 기반 조성 등을 실행하였다(송선영, 2011). 참여정부는 이전 정부가 추진해 온 과제들을 개선하고 보완하는 정책을 중심으로 진행되었기 때문에 이전 정부와의 차별성이 부족하다는 평가도 있지만, 국가균형발전의 국정 의제와 고등교육정책 을 연계하였다는 점에서 그 의미를 찾을 수 있다. 참여정부의 고등교육 정책은 학벌타파와 경쟁 및 대학 서열 완화, 그리고 교육의 공공성 강화에 중점을 두고 이루어졌다는 점에서 그 뒤에 오는 이명박 정부의 고등교육 정책과 차별성을 갖고 있다(조성봉 외, 2011). 이명박 정부 는 교육인적자원부와 과학기술부를 통합하여 교육과학기술부를 신설하여 고등교육 분야의 교육 연구 역량 강화를 목표로 하였다. 이명박 정부 기간 동안 교육과학 기술부는 1 대학운영을 자율화하기 위한 제도적 기반 마련과 동시에 대학에 대한 규제 개혁을 위한 법령 제도 개선을 추진하는 한편, 정보공개 및 평가에 의한 대학의 책무성 제고 2 대학입시 3단계 자율화 추진계획 을 통한 대학 입학전형의 자율권 확대, 3 서민 층이 학업을 계속할 수 있도록 든든학자금 제도 도입 및 대출금리의 지속적 인하, 전문대 학 및 지방대학에 대한 지원 확대, 4 교육과 과학의 융합을 통한 21세기형 우수인재 육성 및 과학기술 발전을 위한 기초 원천 R&D 투자 확대 및 추진체제를 정비하였다(한석수, Ⅱ. 선행연구 검토 21
2011). 이와 같이 이명박 정부의 고등교육정책 기본 방향은 규제완화를 통해 자율성을 확 대하고 시장친화적 교육개혁으로 경쟁력을 강화하는데 중점을 두었으며, 대학 평가와 재 정지원을 바탕으로 경쟁과 효율성을 강조하였다. 그런 점에서 이명박 정부는 성과에 따른 차등적 재정지원 등으로 경쟁을 강조하는 제도적 환경이 그 어느 때 보다 강조되던 시기 라 할 수 있다. 박근혜 정부 의 고등교육 정책은 2013년 10월에 발표한 고등교육 종합발전방안 에 집 약되어 있다. 고등교육정책의 기본 방향과 내용을 담은 고등교육 종합발전방안 에는 고등 교육 정책의 4대 추진 전략으로 1 대학의 자율과 사회적 책무의 조화, 2 맞춤형 발전을 지향하는 대학 특성화, 3 글로벌 경쟁력을 갖고 지역과 상생 발전하는 대학의 글로컬화, 4 수요자의 참여와 소통을 통한 정책 추진의 협업 강화 등을 강조하였다(교육부, 2013. 8b.). 또한 고등교육 종합발전 방안은 경쟁력 강화를 위한 기반 구축, 산학협력과 평생학 습 기능 강화, 연구역량 강화, 대학교육 혁신의 네 가지 영역에서 총 13개의 정책과제를 담고 있다(교육부, 2013. 8b.). 고등교육 종합발전 방안 을 중심으로 현 정부의 고등교육 정책을 살펴보면 우선적으로 대학의 경쟁력을 강화하기 위하여 대학의 특성을 반영한 평 가를 실시하고 이를 통해 대학구조개혁을 시행한다는 것이다. 또한 대학의 자율적 구조개 혁 노력을 정부 재정지원 사업 선정 평가시 반영하고 대학 교육의 질을 함께 평가할 것을 밝혔다. 이에 근거하여 교육부는 2014년 1월 대학구조개혁 계획 을 발표하였다. 평가와 연계한 재정지원의 정책 기조는 이전 이명박 정부에 이어 지속되고 있으며 이는 향후 정 책에 꾸준히 반영될 것으로 보인다. 나. 고등교육분야 주요 정책사업 : 2000년대 이후의 재정지원사업을 중심으로 1) 고등교육분야 정책의 분류 5 31 교육개혁으로 상징되는 1995년 이후 2000년대의 교육개혁은 정부에 따라 명칭과 강조점의 차이는 있지만 비교적 일관된 기조 위에서 이루어졌다. 해방직후부터 긴 시간의 흐름에서 고등교육정책을 이해할 경우에는 시기(정부)로 훑어 볼 수 있지만 1995년 이후, 특히 최근 10여 년 동안 추진된 정부의 고등교육정책은 글로벌 경제체제에서 대학의 국제 경쟁력을 높이고 대학의 자율성을 강조하는 기조에서 정부가 특수목적 기반의 재정지원 22 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
을 하는 접근을 취해왔다. 그러므로 최근 10여년의 고등교육 관련 정책들을 효율적으로 파악하기 위해서는 일정한 유형화를 통해 정책의 추진목표와 내용 및 장단점을 살펴보는 것이 효율적이다. 대학정책의 유형화와 관련하여, 김수경(2013)은 이명박 정부의 고등교육재정지원 정책 의 구조를 네 가지 전략으로 구분하였는데, (1) 대학특성화 및 교육역량강화, (2) 대학 질 관리, (3) 학생 연구자 지원 확대, (4) 대학경쟁력 강화가 그것이다. 김수경은 이런 전략 의 분류에 따라 재정지원사업 및 정책을 분류하였는데 대학특성화 및 교육역량강화 전략 에 해당되는 사업으로 WCU사업, 교육역량강화사업, ACE사업, LINC사업 등으로 규정하 였다. 대학경쟁력 강화를 위해서는 규제완화 정책을, 대학 질 관리 전략으로는 구조개혁 사업을 정책수단으로 제시하였다. 한편, 김안나(2005)는 5 31 교육개혁 이후의 한국 고등 교육 정책을 구조조정 정책, 특성화 정책, 평가에 기초한 재정지원 정책, 자율화 정책, 지 방대학 육성 정책으로 세분화하고, 평가에 기초한 재정지원 정책 사업의 대표적인 사례로 BK21사업과 NURI사업을 들고 있다. 그 중에서 지방대학육성 정책으로는 지방대학 특성 화, BK21 지역대학 육성사업, 지방대학 육성사업 등 앞선 네 가지 정책 영역을 모두 포함 하되, 그 사업의 대상으로 지방대학이 부각된 정책을 예시하고 있다. 한편, 교육부의 최근 고등교육재정 지원계획(안)(2013. 10)에서는 대학 재정지원 사업을 크게 교육, 연구, 산학 으로 구분하고 있다. 이상과 같은 고등교육정책 관련 선행 연구 및 교육부 발표 자료를 토대로 본 연구에서 는 우리나라 주요 고등교육정책을 (1) 대학연구 강화 정책, (2) 대학교육 강화 정책, (3) 산학협력 정책, (4) 학생지원 정책, (5) 대학구조개혁 정책으로 구분하여 대표적인 정책들 을 개관하기로 한다. 각 정책 유형별 해당 고등교육 정책 사업은 가능한 최신 교육부 자료를 토대로 그 목적 과 내용, 지원 대상, 지원 규모 등의 내용을 바탕으로 기술하였으며, 유형별 고등교육 정 책의 선정은 해당 정책의 주요 목적을 기준으로 유형화하였다. 그러나 경우에 따라서는 해당 유형에만 관련된다고 볼 수 없는 경우도 있다. 왜냐하면, 고등교육 관련 정책이 대학 의 교육, 연구, 서비스(산학협력), 구조조정, 학생 및 교수지원 등과 같이 내용별로 정확 히 구분되는 것이라기보다는 각 내용들이 모두 관련성을 가지고 정책이 추진되는 경우가 많기 때문이다. Ⅱ. 선행연구 검토 23
2) 유형별 대학정책 개관 가) 유형 1: 대학연구 강화 정책 1 연구중심대학 육성사업(BK21) : 2013~2019 BK21사업은 1999년에 시작되어 1-2-3단계로 이어져 2019년까지 예정되어 있는 최장 수 사업이다. 1단계 BK21사업은 IMF 직후 교육경쟁력이 곧 국가경쟁력의 기초가 된다는 전제에서 1999년 9월부터 2006년 2월까지 6년 6개월간 시행되었으며, 대학원 연구중심 대학 육성과 대학원 연구력 제고로 구분하여 추진되었다. 4) 국민의 정부에서 시작된 두뇌한국 21 사업 (Brain Korea 21; 이하 BK 21)은 세계적 수준의 대학원 육성과 우수한 연구인력 양성을 위해 석 박사과정생 및 신진연구인력(박사 후 연구원 및 계약교수)을 집중적으로 지원 하기 위한 목적을 갖고 있었다. BK21 사업은 1999년 처음 시작되어 2005년까지 1단계 사업이 지속되었는데, 매년 약 2,000억원씩 총 1조 3,421억원을 투자하여 정부의 대형 국책사업으로 자리매김하였다(교육부, 2012.1a; 김병주, 2006). 1단계 BK21의 평가는 과학기술, 인문사회, 지역대학, 특화분야 등 각 영역에 따라 조금 씩 그 항목이 상이하고 배점도 다르게 배정하여 영역별 특성을 고려한 평가가 이루어지도 록 하였다. 또한 1999년부터 2005년까지 매해 연차평가를 거치면서 각 평가항목 별 비중 을 다르게 함으로써 사업단의 정착 및 발전을 고려할 수 있도록 하였다. 1단계 BK21 사업 의 평가 항목 및 세부 분야별 배점은 다음 <표 Ⅱ-1>과 같다. 4) 한국연구재단 BK21 홈페이지(http://bnc.krf.or.kr/2014.5.2.,인출) 재구성 24 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
과학 기술 인문 사회 지역 대학 특화 분야 <표 Ⅱ-1> 1단계 BK21 사업의 평가 항목 및 세부 분야별 배점 분야 1차 2차 3차 5차 6차 제도개혁 및 사업운영체제 160 150 180 120 90 사업목표 130 200 180 240 260 사업 추진체제 및 운영 80 60 - - - 사업비 운영 및 관리 130 90 100 80 80 기타 개별 사업단의 차별화된 사업성과 및 목표 달성 가능성 - - 40 60 70 계 500 500 500 500 500 제도개혁 및 사업운영체제 160 150 180 120 90 사업목표 130 200 180 120 90 사업 추진체제 및 운영 80 45 - - - 사업비 운영 및 관리 130 105 100 80 80 기타 개별 사업단의 차별화된 사업성과 및 목표 달성 가능성 - - 40 60 70 계 500 500 500 500 500 제도개혁 및 사업운영체제 130 130 160 110 90 사업목표 160 180 180 230 240 사업 추진체제 및 운영 80 50 - - - 사업비 운영 및 관리 130 140 130 110 110 기타 개별 사업단의 차별화된 사업성과 및 목표 달성 가능성 - - 30 50 60 계 500 500 500 500 500 제도개혁 및 사업운영체제 160 125 160 110 90 사업목표 130 190 180 240 260 사업 추진체제 및 운영 80 45 - - - 사업비 운영 및 관리 130 140 140 110 110 기타 개별 사업단의 차별화된 사업성과 및 목표 달성 가능성 - - 20 40 40 계 500 500 500 500 500 주) 4차 년도는 우수 사업성과 발굴 및 사업단 포상 목적으로 연구성과, 인력양성, 산학협동, 국제협력, 기타 성과의 5개 영역 100점 만점으로 평가가 진행됨. 출처 : 교육인적자원부 한국학술진흥재단(2007:625). Ⅱ. 선행연구 검토 25
1단계 BK 사업은 대체로 교수 및 대학원생의 연구력과 국제공동연구, 복수학위제도의 안착, 국제심포지엄의 정례화 같은 국제협력 활성화 등이 성과로 평가되고 있으며, 외국 인 유학생 증가, 영어강의 확대 등 대학원의 국제화가 이루어진 것으로 평가되고 있다(김 수원, 2006; 박정동. 2014). 즉, BK 21 사업을 통하여 교육과 연구의 양적, 질적 성장을 이끌어내고 대학의 연구 수행을 위한 시스템을 구축하고자 했다는 점을 성과로 볼 수 있 으며, 대학교육의 국제화에 기여했다고 할 수 있다. 2단계 BK21사업 또한 대학원생과 신진연구인력(Post-doc. 및 계약교수)을 집중적으로 지원함으로써 연구중심대학 육성 및 창의적 학문후속세대를 양성하려는 목적으로 2006년 1월~2013년 2월까지 7여년에 걸쳐 추진되었다(교육부, 2012. 1a). 분야별로 특성화된 세 계 수준의 연구중심대학 육성을 통한 국제경쟁력이 있는 고급인력을 양성하기 위해 74개 대학 234개 사업단 및 325개 사업팀을 지원하였고, 지원 규모는 총 1조 7,960억원에 이 른다(교육부, 2012.1a). 2단계 BK21 사업에서는 종합평가를 시행할 때 본 사업의 주요 추 진 목표로 평가항목을 구성하였다. 종합평가는, 교육, 연구, 산학협력, 대학원 특성화의 4가지 부문으로 평가 항목을 구성하였고 과학기술, 인문사회, 전문서비스 영역마다 부문 별 평가 비중을 다르게 구성하여 영역별 특성을 감안하고자 하였다. 평가 결과 2단계 BK21 기간 동안 참여교수, 신진연구자, 참여대학원생의 과학기술분야 SCI(E)급 논문 수 가 각각 15.7%, 38.1%, 62.8% 증가한 것으로 나타났다(김진영, 2012). 또 과학기술분야 참여교수, 참여대학원생, 신진연구인력(박사후연구원, BK조교수)의 발표논문 1건당 인용 지수는 사업기간 중 각각 37.3%, 42.8%, 31% 증가한 것으로 나타났으며, 사업에 참여한 대학원생들의 취업률도 91%로 같은 기간 전체 대학원생의 취업률 78%에 비해 우수하게 나타났다(김진영, 2012). 사업단의 특허 등록 건수와 기술료 수입 역시 각각 40%와 134.5% 증가해 비약적인 발전을 보였다(김진영, 2012). 반면 BK21 사업을 진행하면서 본 사업의 예산이 당초 계획된 예산에 비하여 점진적으 로 감축되었고, 예산 사용에 있어 신진 연구인력 경비, 국제협력 경비 등 경직성을 보여 개선이 필요하다는 지적도 제기되었다. 또한 연차평가, 중간평가, 최종평가 등 시간과 노 력이 낭비되는 과도한 평가가 진행되었고 정량적 평가에 치중함으로써 사업의 질적 제고 를 위한 의욕을 높이지 못했다는 평가를 받았다. 또한 사업단별 조건, 예를 들어 대학의 26 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
규모 및 특성을 고려하지 못한 절대 평가의 문제도 지적되었다(박정동, 2014). 나아가 2 단계 BK21 사업은 지역 우수대학원 사업을 신설하고 1단계 사업에 비해 지방대 지원 비 율을 확대했지만 여전히 수도권에 집중되었다는 평가를 받기도 한다(김정희, 2013b). 3단계에 해당하는 사업은 BK21 플러스 사업으로 명명되었다. 이 사업은 BK 21과 WCU 의 후속 사업인데, 두 사업의 성과와 한계에 대한 분석을 토대로 이를 통합 관리하고자 2013년부터 2019년까지 7년 계획으로 추진되고 있다. 본 사업은 박근혜정부에서 강조하 는 창조경제 실현을 위한 석박사급 창의인재 양성을 위해서 사업의 질적 성과, 대학의 자율성, 대학의 책무성을 강화하고자 하는 목표를 가지고 추진되고 있다. 2013년 5월에 발표된 기본계획에 의하면, BK21 플러스 사업은 다음과 같은 구체적 추진 목표를 제시하 고 있다. 첫째, 글로벌 연구중심대학을 육성하여 각종 대학평가에서의 상위권 대학을 확 대하고, 둘째, 학문분야별 핵심 고급인력 및 융 복합분야의 고급 전문 인력을 양성하여 7 년간(2013~2019년) 매년 우수 석 박사 인력 약 15,000명 및 신진연구인력 양성을 지원하 며, 셋째, 국내 대학 교육 연구의 질적 수준을 제고하여 2011년 기준 SCI급 논문 피인용 지수 순위(30위)를 2019년까지 향상(20위)시키도록 한다 5). BK21 플러스 사업은 2년간 지원 후 대학원 질 개선방안과 연계하여 2015년 사업 구조 를 개편하고 기존 사업단과 신규진입 사업단의 전면 재평가를 통해 2016년 사업단을 재선 정할 방침이다(교육부, 2013.5b). 이 사업의 지원 규모는 연평균 6,325억원, 총 4조 4,000억원 지원을 계획하고 있다(김수경, 2013). 2 세계수준 연구중심대학(World Class University: WCU): 2008-2013 이 사업은 교육부와 과학부가 합쳐져 있던 이명박 정부의 고등교육정책으로, 기초과학 의 새로운 전공분야, 지식기반 서비스 및 신산업창출 기반 분야를 집중 육성함으로써 미 래 국가발전 핵심 분야의 연구를 추진하고 학문후속세대를 양성하기 위한 목적으로 2008 년부터 추진되었다. 이 사업의 지원 분야는 국가 발전을 견인할 수 있는 신성장 동력 창출 분야로서, 예를 들면 나노 산업분야, 에너지 과학, 바이오제약, 우주 국방 분야 등이다 6). 5) 한국연구재단 BK21플러스 홈페이지(https://bkplus.nrf.re.kr, 2014.5.2.인출) 재구성 6) 한국연구재단 홈페이지 세계수준 연구중심대학(WCU) 육성사업 안내(http://www.nrf.re.kr, 2014. 5. 20. 인출) Ⅱ. 선행연구 검토 27
이 사업을 위해서 정부는 시행 초기에 총 8,250억원의 예산을 책정하였고 2008년부터 2012년까지 총 5년간 연간 1,650억원 규모의 재정을 투입하도록 기획하였다(국회예산정 책처, 2011). 또한 정부는 본 사업을 통해 2013년까지 세계대학순위 20위권 안에 국내 대학 10개를 진입시키는 것 을 구체적인 성과 목표로 설정하였다. 세계수준 연구중심대학 (WCU) 사업은 지원유형을 전공 학과 개설지원과제, 개별학자 초빙과제, 세계적 석학 초 빙지원 과제로 세분화하여 운영하였다. 정부는 2008년 12월부터 6,393억원을 지원하고, 2011년 해외우수학자 342명을 유치한 성과를 도출하였다(변기용 외, 2012). WCU사업은 해외우수학자를 대거 유치하고 글로벌 경쟁력을 갖춘 연구중심대학으로서 의 시스템을 갖출 수 있도록 하는데 기여했지만 관리체계 상 다양한 문제들이 지적되었 다. 우선 가장 큰 문제점으로 과도한 평가(37.3%), 경직적인 예산 운영(23.8%), 규제위주 의 사업관리(20.4%), 대학 내 관료적 관리운영(7.5%), 사업단장에 대한 권한 부여 미흡 (5.9%) 등이 지적되었다(장덕호 외, 2011). 또한 WCU사업 목적의 실질적 실현 여부는 SCI 논문 편수나 대학 순위보다는 지원 학문분야 국내 외 전문가들의 인정에 달려 있지만 이에 대한 평가가 정확하게 이루어지지 못했다는 문제점도 지적되고 있다(장덕호 외, 2011). 이 외에도 사업목적이나 선정방식 등에 있어 2012년까지 지속된 2단계 BK21사업 과 중복된다는 지적도 받았다(김수경, 2013). 그 결과, 박근혜 정부가 들어서면서 이 사업 은 BK21플러스 사업으로 흡수되었다. 나) 유형 2: 대학교육 강화 정책 1 지방대학혁신역량강화사업(New University for Regional Innovation: NURI): 2004~2008 이 사업은 지역발전과 연계된 지방대학의 특성화 분야를 집중 육성하기 위한 참여정부 의 핵심 고등교육 재정지원 사업이다. 이 사업은 특성화 분야의 학생 충원율 100%, 교원 확보율 80%, 사업기간 동안 지방대학 취업률 10% 향상을 성과목표로 설정하였으며, 산업 계 수요를 반영한 맞춤형 인재양성을 통해 지방대학 특성화 및 경쟁력 강화, 대학, 지자 체, 산업체, 연구소 등을 연계한 지역혁신체제를 구축하고자 하였다(대통령자문 정책기획 위원회, 2007). 28 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
이 사업의 취지가 지역균형발전에 있는 만큼 수도권을 제외한 지방(13개 광역시도)에 소재한 대학, 산업대학, 교육대학, 전문대학, 기술대학을 대상으로 지원이 이루어졌다. 이 사업을 통해 지방소재 109개 학교 131개 사업단, 19만 여명을 지원하였으며, 지원 규 모는 5년간 총 1조 2,357억원이었고, 지역 인적자원 개발사업 관련 예산인 400억원을 제 외하면 누리사업의 순수 사업예산은 1조 1,957억원이었다(류장수, 2012). 2 대학교육역량강화사업: 2008~2013 대학교육역량강화사업은 BK21로 대표되는 연구 잘하는 대학에 대한 집중지원과 더불 어, 잘 가르치는 대학 을 선정 육성하여 대학의 다양화 및 특성화를 유도할 수 있도록 하 는 사업이다. 이 사업은 정부의 고등교육 재정지원 방식이 특정 연구 분야 또는 인력양성 에 집중하여 대학 전체의 교육역량을 높이는 데에는 미흡하였다는 인식을 토대로 도입되 었다(이용균, 2008). 대학 교육역량강화사업의 평가지표는 사업초기부터 성과지표와 여 건지표라는 두 축을 중심으로 하여 가중치, 지표의 추가 등의 변화를 겪어 왔다(교육과학 기술부, 2008; 교육과학기술부, 2009; 교육과학기술부, 2010). 2008년도의 성과지표는 취업률 지수(25%), 재학생 충원율(25%), 여건지표는 전임교원 확보율(10%), 장학금 지급 률(20%), 학생1인당 교육비(20%)로 구성되었다. 2009년도 성과지표에는 국제화수준(5%) 과 향상도 지표가 추가되었고 여건지표 역시 향상도 지표가 추가되었으며 1인당 교육비 반영비율이 20%에서 15%로 낮아지고 이 비율만큼 국제화 수준에 반영되었다. 2010년도 에는 학사관리 및 교육과정 운영(5%)과 등록금 인상 수준(5%)의 여건지표가 추가되었다 (박경호, 2010). 대학 교육역량강화사업의 성과에 대하여 재학생 충원율, 전임교원 확보율, 장학금 지급 률이 전체 대학 수준에서는 개선되었다고 할 수 있지만 본 사업에 참여한 대학이 미참여 대학보다 더 많이 개선되었다고는 보기 어렵다는 문제가 제기되기도 하였다(박경호, 2010). 이후 이 사업은 대학 특성화사업 으로 개편되어 시행되고 있으며 학부교육선도대 학 육성사업은 별도로 시행되고 있다. 3 학부교육 선진화 선도대학(ACE): 2010~현재 이 사업은 학부교육의 내실화를 위해 교육과정 구성 및 운영의 선진화, 교육방법 및 지 Ⅱ. 선행연구 검토 29
원시스템 개선 등을 통해 학부교육 선도모델의 창출 및 확산을 목적으로 추진된 정책 사 업이다(교육부, 2013. 5a). 그간의 대학경쟁력 논의가 대학원 중심의 연구역량 강화를 부 각시켜 왔다면, 이 사업은 학부교육을 강조하고 교육과 연구의 균형을 맞춤으로서 21세기 형 대학교육 선진화 추진, 시대 변화에 부합하는 대학 내 학사조직의 혁신 및 교육의 질 관리 체계 구축, 교수업적평가 제도 개선 등을 목표로 하고 있다. 2013년 기본계획에 의 하면, 전국 4년제 국 공 사립대학을 대상으로 25개교(수도권 8개교, 지방 17개교)가 선 정 운영되고 있다. 이 사업은 큰 틀에서 보면 교육역량강화사업의 일부로 볼 수 있는데, 2010년부터 기존 교육역량 강화사업과 학부교육 선진화 선도대학 지원(ACE)사업으로 이 원화해서 2010년에는 300억원 규모, 2013년 600억원(수도권 200억원, 지방 400억원) 규 모로 지원되고 있다. 7) ACE 사업은 각 대학의 교육목표와 여건에 맞춘 다양한 대학교육의 모델을 구축할 수 있었고 대학이 교육과정에 대한 관심을 갖고 개선할 수 있도록 유도한다는데 의의가 있 다. 그동안 대학이 우수한 인재를 유치하는 것에만 집중하여 잘 가르치는 대학 을 만들기 위한 관심과 노력이 부족했던 문제를 개선할 수 있다는 측면에서 의미가 있다. 다) 유형 3: 산학협력 정책 1 광역경제권 선도사업 인재양성사업: 2009~2012.4 이 사업은 타 부처(구 산업자원부)의 광역경제권 신성장 선도사업 지정과 연계하여, 선 도 산업별로 1~2개 거점대학을 지정하여 중견 전문인력을 양성하기 위한 것이었다. 지원 대학은 수도권을 제외한 6개 광역경제권 대학들이었으며, 매년 1,000억원씩 5년간 5,000 억원을 지원하였다. 그런데 이 사업은 2012년 1월 11일에 공고된 산학협력 선도대학 (LINC) 육성사업으로 통합 관리되고 있다. 2 산학협력 선도대학(LINC): 2012~2016 이 사업은 2010년 12월에 산학협력 재정지원사업 개편방안을 마련하여 교육개혁협의회 에 보고하는 과정에서 수정 발전되어 2011년 4월에 최종 확정되어 2012년부터 도입되었 7) 대학교육역량강화사업(ACE) 홈페이지 (http://eduup.kcue.or.kr, 2014.5.2.인출) 재구성 30 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
다. LINC사업은 대학-기업간 산학협력을 통하여 대학교육 시스템을 개선함으로써 취업 미스매치를 해소하고, 대학과 지역 산업의 공생 발전을 견인하려는 목적을 갖고 있다(교 육부, 2012.1b). 이 사업은 기존의 산학협력 지원사업인 광역경제권 선도사업 인재양성사업, 산학협력 중심대학 육성사업, 지역거점연구단 지원 사업을 2012년부터 산학협력선도대학 육성사업 (LINC)으로 확대 개편한 것이다. 기존 3개 사업비 1,455억원에 555억원을 추가하여 2012 년 1,700억원 규모로 지원되었으며, 지원 대상 대학은 2012년 3개 사업비 지원 대상 대학 의 44개교에서 2013년 51개교로 확대되었다(교육부, 2012. 1b). 본 사업의 2013년 예산 은 2012년에 비해 484억원 증가하여 2,184억원 규모가 지원될 전망이다(김수경, 2013). 지원 대상은 교육대학교를 제외한 전체 대학의 전 분야이며, 사업에 선정된 51개교는 2012~2016년까지 5년간 지원을 받되, 2년간은 산학협력 선도모델 기반을 조성하고 내실 화하며, 그 이후 3년간은 산학협력 선도모델 성과를 창출하고 확산시키는 과정을 거치게 된다. 라) 유형 4: 학생지원 정책 학생지원을 위한 대표적인 정책으로는 2012년부터 시행 중인 국가장학금제도가 있다. 이 정책은 대학의 교육 및 연구에 직접 영향을 미치는 정책이 아니라 고등교육의 기회를 보장하기 위한 정책이라고 할 수 있다. 이명박 정부 출범 첫해에 세계적 금융위기가 닥치 면서 전체 경기의 침체 속에서 학생들의 등록금을 비롯한 학자금 부담이 사회적 이슈로 부각되고 반값등록금 요구가 확산되었다. 이런 과정에서 2009년에 한국장학재단이 설립 되었고, 2011년 9월에는 대학생 등록금 부담완화 방안 (2011. 9. 8)이 발표되었으며, 2011년 11월에는 2012년 국가장학금 사업 기본계획 (2011. 11. 25)이 수립 발표되었다. 국가장학금제도는 높은 수준의 대학등록금으로 인한 가계의 부담을 완화하기 위한 대 책의 일환으로 형평성 원리에 기반을 둔 고등교육 기회 확대를 위한 정책이다. 그런만큼 국가장학금 Ⅰ유형은 소득 3분위 이하 저소득층의 등록금 부담의 실질적 완화를 목적으로 정부가 국 공립대학의 연평균 등록금 450만원을 기준으로 소득계층별로 일정 비율을 지 원하는 방식이며, 국가장학금 Ⅱ 유형은 소득 7분위 이하 대학생 대상으로 대학의 자체노 Ⅱ. 선행연구 검토 31
력 인정 규모에 대한 1:1 매칭에 의해 지급하는 방식의 장학금제도이다. 2012년 국가장학 금 예산은 1조 7,500억 규모였고, 2013년에는 2조 7,750억원을 지원하였다(교육부, 2013.1.). 마) 유형 5: 대학구조개혁 정책 1 국립대학 구조개혁(통 폐합 및 법인화): 2005~ 이 정책은 국립대학 통폐합 기준(고시)에 근거하여, 지역과 대학의 강점 분야 중심으로 대학이 특성화할 수 있도록 지원하고, 기업과 사회가 필요로 하는 인력양성 구조로 대학 체제의 재편을 유도하여 통합 대학의 경쟁력을 강화하고자 추진되었다(교육부, 2011. 4). 특히 신입생 자원이 지속적으로 감소하고 수도권과 지방의 교육여건의 격차가 커져가는 상황에서, 동일 권역 내 대학간 연합을 통해 대학별로 기능을 재조정하여 특성화하고, 학 내 자원을 공동 활용하도록 하여 법인화의 기반을 마련하며, 학령인구 감소에 따른 대학 미충원 현상을 대비하고자 하였다(교육부, 2011. 4). 이를 위해 기 선정 통 폐합 대학(18 개 국립대학을 2개로, 2개 공립대학을 1개로 통합)과 2011년도 신규 통 폐합 대학으로 구 분하여 재정지원을 실시하였는데, 이런 특성 때문에 이 사업은 재정지원과 연계된 대학구 조개혁의 성격을 띤다(김수경, 2013). 2 정부재정지원 제한대학 평가 사업: 2012~ 본 평가 사업은 학령인구 감소라는 외부환경 변화에 선제적으로 대응하고, 대학교육의 질적 역량을 제고하기 위해서 2012년부터 실시되고 있는 대학구조개혁 정책의 하나이다. 대부분의 고등교육 정책사업이 특정 목적 및 조건에 부합하는 대학에 재정지원을 함으로 써 대학의 발전을 유도하는데 비해, 이 정책은 재정지원을 받을 수 없는 대학을 선정함으 로써 전체 고등교육의 질 개선에 기여하는 정책이다. 이 평가 사업에서는 대학구조개혁위 원회에서 설정한 평가지표를 토대로 대학 간 상대평가를 실시하여 하위 15% 대학을 선정 하여 정부 재정지원을 제한하고 있다(김수경, 2013). 2011년 정부재정지원 제한대학 계획은 2011년 9월에 수립되었고 2012년과 2013년에 총 43개 대학씩 선정되었다. 대학의 구조개혁은 4단계의 과정을 거치게 되는데, 1단계가 32 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
재정지원 제한대학 평가에 따른 하위 15%대학 선정이고, 2단계는 학자금 대출 및 재정지 원 제한, 3단계는 컨설팅 단계, 마지막으로 컨설팅을 통해서도 개선의 여지가 없다고 판 단되는 경우 퇴출의 단계를 밟게 된다. 2014학년도 계획안에 따르면, 원칙적으로 고등교 육법상 모든 대학 및 전문대학을 대상으로 하되, 교대 교원대, 원격대학, 방송대학, 기술 대학, 사이버대학, 각종학교, 대학원대학은 평가 대상에서 제외시키고 있다(교육부, 2013.8a). 평가 방법은 대학별 공시자료를 기초로 산출한 지표별 T점수를 합산하여, 총점을 기준 으로 하위 15% 내외를 선정하는 것을 기본으로 하며, 대학과 전문대학, 수도권과 지방, 본교와 분교를 분리하여 세부적으로 평가하는 방식을 유지하고 있다(이영 김진영, 2012). 이 과정에서 특정 지역 학생들에게 과도한 불이익이 발생하지 않도록 17개 시 도 지역별 로 정부재정지원 제한대학에 포함된 재학생 수가 해당 지역 전체 재학생수의 30% 이상이 되지 않도록 지역상한제를 실시하고 있으며, 구조조정에 따른 가산점을 부여하고 있다(이 영 김진영, 2012). 4년제 대학과 전문대학의 구체적인 비율에는 차이가 있으나 공통된 평가 지표로는 1 취업률, 2 재학생충원율, 3 전임교원확보율, 4 교육비환원율, 5 학사관리 및 교육과 정, 6 장학금지급률, 7 등록금부담완화, 8 법인지표, 9 산학협력 역량지수 등으로 구 성되어 있다. 평가 결과 재정지원 제한대학으로 선정된 대학들은 국가 및 지자체의 재정 지원 사업 참여에 제한을 받고, 보건 의료 분야 등 정원 증원 시 배제된다. 명단의 공개와 관련하여 (예비)학생들에게 대학 선택에 필요한 정보를 제공하도록 하되, 재정지원 사업 을 신청할 수 있는 상위 85% 대학의 명단을 공개하는 방식을 취해 재정지원 제한대학이 직접 노출되는 것을 피하고 있다(교육부, 2013. 8a). 아래의 <표 Ⅱ-2>는 본 연구에서 제시된 2005년 이후의 우리나라 주요 고등교육 정책 의 유형, 정책사업명, 추진시기, 개요 등을 요약 제시한 것이다. Ⅱ. 선행연구 검토 33
<표 Ⅱ-2> 고등교육 관련 주요 정책 연혁 및 개요(2005년 이후 중심으로) 고등교육정책 유형 및 주요 정책 추진시기 개요 대학연구 강화 정책 대학교육 강화 정책 2단계 연구중심대학 육성사업(BK21) 세계수준 연구중심대학 (WCU) 2006~ 2013.2 2008~ 2013 BK21 플러스 사업 2013~ 2019 지방대학 혁신역량 강화사업(NURI) 대학교육역량 강화사업 학부교육 선진화 선도대학 (ACE) 2004~ 2008 2008~ 2013 2010~ 2013 1단계 BK21사업은 1999년 9월부터 2006년 2월까지 6년 6 개월간 시행되었고, 매년 약 2,000억원씩 총 1조 3,421억 원을 투자됨. 2단계 BK21사업은 대학원생과 신진연구인력(Post-doc. 및 계 약교수)을 집중적으로 지원함으로써 연구중심대학 육성 및 창 의적 학문후속세대를 양성하고자 하는 목적으로 2006년 1 월~2013년 2월까지 7여년에 걸쳐 추진되었음. 74개 대학 234개 사업단 및 325개 사업팀 지원하였고, 지 원 규모는 총 1조 7,960억원임. 연구역량 높은 해외학자 유치를 통해 대학의 교육 연구 풍 토를 혁신하여 세계 수준의 연구중심대학 육성. 5년간 총8,250억원(연 1,650억원)이 지원되었음. BK 21, WCU의 후속(두 사업의 통합)으로 2013년 이후 7년 간 연평균 6,325억원, 총 4조 4,000억원 지원을 계획하고 있음. 지역발전과 연계된 지방대학의 특성화 분야를 집중 육성하 기 위한 참여정부의 핵심 고등교육 정책 사업임. 수도권을 제외한 13개 광역시도에 소재한 대학, 산업대학, 교육대학, 전문대학, 기술대학 대상 109개 학교 131개 사업단, 19만 여명 지원, 순수 사업예산 은 1조 1,957억원 이었음. 연구 잘하는 대학에 대한 집중지원과 더불어 잘 가르치는 대학 을 선정하여 육성 대학의 다양화 및 특성화를 유도할 수 있도록 하는 사업임 2013년 사업계획에 의하면, 대학교육 역량강화사업은 수도권 582.98억원, 지방 1,437억원 총 2,019.98억원을 지원하였음. 교육과정 구성 및 운영 선진화, 교육방법 및 지원시스템 개 선 등을 통해 학부교육 선도모델의 창출 및 확산을 위하여 지원하는 사업임. 2013년 기본계획에 의하면, 전국 4년제 국 공 사립대학을 대상, 25개교(수도권 8개교, 지방 17개교)가 선정 운영되고 있음. 교육역량 강화사업은 2010년부터 기존 교육역량 강화사업 과 학부교육 선진화 선도대학 지원(ACE)사업으로 이원화 해서 2010년 300억원 규모, 2013년 600억원(수도권 200억 원, 지방 400억원) 규모로 지원되고 있음. 산학협력 정책 광역경제권 선도사업 인재양성사업 2009~ 2012.4 광역경제권 신성장 선도사업 지정과 연계, 선도 산업별로 1~2개 거점대학을 지정하여 중견 전문인력을 양성하고자 함. 지원 대학은 수도권을 제외한 6개 광역경제권 대학들이었으 며, 매년 1,000억원씩 5년간 5,000억원을 지원하였음. 2012년 1월 11일에 공고된 산학협력 선도대학(LINC) 육성 사업으로 통합 관리되고 있음. 34 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
고등교육정책 유형 및 주요 정책 산학협력 선도대학(LINC) 추진시기 2012~ 2017 개요 LINC사업은 대학-기업간 산학협력을 통하여 대학교육 시 스템을 개선함으로써 취업 미스매치를 해소하고, 대학과 지역산업의 공생 발전을 견인하고자하는 목적으로 산학협 력의 선도대학을 지정 운영하고 있음. 기존 3개 사업비 1,455억원에 555억원을 추가하여 2012년 1,700억원 규모로 지원되었으며, 지원 대상 대학은 2012년 3개 사업비 지원 대상 대학의 44개교에서 2013년 51개교로 확대되었음. 본 사업의 2013년 예산은 2012년에 비해 484억원 증가하 여 2,184억원 규모가 지원될 전망임. 학생지원 정책 국가장학금제도 2012~ 국가장학금제도는 높은 수준의 대학등록금으로 인한 가계 의 부담을 완화하기 위한 대책의 일환으로 형평성 원리에 기반을 둔 고등교육 기회 확대 정책임. 2012년 국가장학금 예산은 1조 7,500억 규모였고, 2013년 에는 2조 7,750억원을 지원하였음. 국가장학금 Ⅰ유형은 소득 3분위 이하 저소득층의 등록금 부담 실질적 완화를 목적으로 정부가 국 공립대학 연평균 등록금 450만원을 기준으로 소득계층별로 일정 비율 지원 하는 방식이며, 국가장학금 Ⅱ 유형은 소득 7분위 이하 대학 생을 대상으로 대학의 자체노력 인정 규모에 대한 1:1 매칭 애 의해 지급하는 방식의 장학금제도임. 국립대학 구조개혁 (통폐합) 2011~ 동일 권역 내 대학간 연합을 통해 대학별로 기능을 재조정 하여 특성화하고, 학내 자원을 공동 활용하도록 하여 법인 화의 기반을 마련하며, 학령인구 감소에 따른 대학 미충원 현상을 대비하고자 하였음. 기 선정 통 폐합 대학(18개 국립대학을 2개로, 2개 공립대 학을 1개로 통합)과 11년도 신규 통 폐합 대학으로 구분하 여 재정지원을 실시하였으며, 재정지원과 연계된 대학구조 개혁의 일환으로 볼 수 있음. 대학구조 개혁 정책 국 사립대학 구조개혁 2012~ 재정지원이 결부되지 않는 고등교육 정책으로서, 대학구조 개혁위원회에서 설정한 평가지표를 토대로 대학 간 상대평 가를 실시하여 하위 15% 대학을 선정하여 정부의 재정지원 을 제한하고 있음. 평가 결과 재정지원 제한대학으로 선정된 대학들은 국가 및 지자체의 재정지원 사업 참여에 제한을 받고, 보건 의료 분 야 등 정원 증원 시 배제하도록 하며, 명단을 공개하여 학 생들에게 대학 선택에 필요한 정보를 제공하도록 하되, 재 정지원 사업을 신청할 수 있게 될 상위 85%내외 대학의 명 단을 공개하는 방식을 취함. Ⅱ. 선행연구 검토 35
다. 지방대학 관련 주요 정책 정부의 고등교육정책 중 지방대학을 육성하기 위한 정책은 1970년대부터 시작되어 현 재까지도 이루어지고 있는 정책 영역 중 하나이다. 그동안 정부는 지역간 불균형을 해결 하기 위하여 지방대학의 실질적 발전을 위한 육성 정책을 지속적으로 시행하였다. 지방대학 육성을 위한 고등교육 정책은 1973년 특성화 공대 육성사업(1973~1994)을 시작으로 국책지원 공대사업(1994~1998), 지방대학 특성화(1994~1998), 지역협력연구 센터(1995~), BK21(지역대학)(1999~2005), 공 사립대학 특성화(1999~2005), 국립대학 발전계획 추진(2000~), 지방대학 육성사업(2002~2006), 전문대학 다양화 특성화사업 (1997~) 및 광역인재사업(2009~2011)으로 이어지고 있다(김봉문 김우영, 2012). 이러한 사업 외에도 지식경제부의 지역전략산업 석박사 연구인력 양성사업 과 테크노파크(TP) 및 지역기술혁신센터(TIC) 사업, S/W연구센터 사업 등이 지방대학 육성과 연계하여 추진 되어 왔다(김봉문 김우영, 2012). 사업명 지원기간 지원목적 총지원액 지원현황 특성화 공대육성 1978-1994 국책지원 공대 1994-1998 지방대학 특성화 지역협력연구 센터(RRC) 1994-1998 1995- BK21(지역 대학) 1999-2005 공 사립대학 특성화 국립대학 발전계획 추진 1999-2005 2000-계속 <표 Ⅱ-3> 정부의 지방대학 지원 주요 정책 주요 거점대학을 특성화 공대로 육성 권역별 우수공대 특성화 분야별 특성화 대학 집중 육성 지역 특성 산업과 지방대학 연계 강화 지역 대학의 교육 연구 내실화 인센티브 제공을 통한 특성화 노력 적극 유도 국립대학 특성화 기반 조성 및 발전계획 추진 314억원 2,000억원 780억원 3,208억원 2003년 1,150억원 2003년 400억원 부산대, 충북대, 전북대, 충남대 경북(경북, 영남대), 경남(부산, 창원대), 충청(충남, 충북대), 전라(전남, 전북대) 국제/공학/기초/인문/기타 등 5개 분야 28개교 서울 제외 15개 지역 총 50개 센터 38개 대학 42개 BK 사업단 156개교 일반지원 및 30개교 선별지원(수도권 대학 포함) 43개 대학에 일반지원 및 13개(2001년), 24개(2002년) 대학 집중 지원(수도권 대학 포함) 36 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
사업명 지원기간 지원목적 총지원액 지원현황 지방대학 육성사업 2002-2006 전문대학 다양화 특성화 지방대학 혁신역량 강화사업 (NURI) 1997-계속 2004-2009 광역경제권 선도산업 인재사업 2009-2012 출처 : 김봉문 김우영(2012) 지방대 특성화를 위한 자생역량 강화 현장 중심의 내실 있는 직업교육 지원 지방대학 육성을 통한 지역 균형 발전 선도산업분야 우수인재양성 및 지방대학 경쟁력 강화 2003년 500억원 2003년 1,656억원 5년간 12,357억원 3년간 2002년 43개 대학 선정 및 지원 전문대학 특성화 180개 프로그램 선정 및 지원 이외 기타 4개 개별사업 98개 대학 140개 사업단 (대형 37개, 중형 35개, 소형 68개) 20개 대학 21개 3,020억원 인재양성센터 특히 참여정부에서 시행된 지방대학혁신역량강화사업(New University for Regionla Innovation: NURI, 누리사업)은 역대 정부 가운데 최대 규모의 지방대 재정지원 사업이 었다. 이후 이명박 정부에 들어서 이 사업은 폐지되었지만 학부수준의 교육역량 강화와 산학협력 선도대학에 대한 육성 등 새로운 재정지원 정책을 시행하기도 하였다. 이에 본 절에서는 지방대학에 큰 영향을 주고 있는 주요 재정지원 정책과 그 성과를 개괄적으로 살펴보고자 한다. 1) 국민의 정부 지방대학 정책 김대중 정부 시기에는 대학교육의 저변 확대 및 지역 균형발전을 위한 지방대 육성사업 추진을 통해 지역대학과 지역 발전 간의 균형적 발전을 위한 기틀을 갖추는 계기가 되었 다(반상진, 2003; 백종국, 2010). 이에 따라 김대중 정부는 지방 공과대학 중점 지원 사 업, 지방대학 특성화 사업, BK21 사업, 지방대학 육성 사업 등을 지속적으로 추진하였다. 이외에도 이 시기에 대표적으로 지방대학 육성대책(2000.12) 를 발표하였으나 지방대학 육성을 위한 특별법 마련, 지역할당제, 대통령 직속 지방대학육성위원회 구성 등의 계획 등의 정책이 이루어지지 못했다(신현석 외 2011). 그러나 이 시기에 지방대학 육성을 위한 기틀이 마련되어 다음 정부에서 대규모 NURI 사업이 시행될 수 있는 기틀을 마련하였다. Ⅱ. 선행연구 검토 37
2) 참여정부의 지방대학 정책 참여정부의 핵심 국정과제 중 하나는 지방분권과 국가균형발전 이었다. 이를 실현하기 위한 추진 과제로 지방분권의 획기적 추진, 국가균형 및 지역별 특성화 발전, 지방대학 및 지방문화 육성, 신행정수도 건설 등을 제시하였다. 이를 위하여 정부는 대통령직인수 위원회(2003.2), 교육개혁추진단(2003.6) 및 교육혁신위원회(2003.7)를 설치하여 관련 정책을 추진하였다. 참여정부는 고등교육 개혁의 목적으로 인적 자원 경쟁력 제고를 통 한 성장 동력 창출 을 설정하고 국가의 거시경제 뿐만 아니라 국가의 균형발전을 위한 대 학의 역할을 강조하는 정책들, 가령 권역별 대학의 특성화, 지방대학 육성 기반 조성 등을 실행하였다(송선영, 2011). 이 시기에 지방대학과 관련한 주요 정책은 지방대학혁신역량강화사업(NURI 사업), 산 학협력중심대학 육성사업, 지방연구중심대학 육성사업, 2단계 연구중심대학 육성사업 등 이며 지방대학 혁신역량강화사업(NURI 사업)이 가장 중점적으로 추진되었다. <표 Ⅱ-4> 참여정부의 지방대학 지원 주요 사업 구분 주요내용 비고 지방대학 혁신역량 강화(NURI) 사업 (2004-2008) 산학협력 중심대학 육성사업 (2004-2008) - 지역발전과 연계된 지방대학의 특성화분야를 집중육성 하기 위한 참여정부 핵심 사업. 대형, 중형, 소형으로 나누어 지원 - 대형 : 국가균형발전 5개년 계획에 의한 시도별 전략산 업 분야 인력 양성 - 중형 및 소형 : 지역 산업 경제의 기반을 이루는 인문, 사회, 자연과학, 공학 등 다양한 분야의 인적자원 개발 - 지원대상 : 수도권을 제외한 13개 광역시도에 소재한 대학, 산업대학, 교육대학, 전문대학, 기술대학 - 산업 집적지를 혁신 클러스터 로 전환할 수 있도록 산 업단지와 긴밀한 협력을 이끌어갈 산학협력 중심대학 을 선정 육성 - 권역별 13개 대학에 교육체제 개편 기술개발 인력양 성 기반구축 등을 패키지로 지원 - 5년간 총 1조2,400억원 2004년 2,200억원 2005년 2,400억원 2006년 2,600억원 2007년 2,600억원 2008년 2,600억원 - 109개 대학 131개 사업단 (대형 37개, 중형 33개, 소형 61개), 19만여명 지원 - 5년간 총 2,600억원 2004년 400억원 2005년 440억원 2006년 440억원 2007년 300억원 2008년 480억원 - 13개 사업단 지원(전국 8대 권역 13개 대학) 38 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
구분 주요내용 비고 지방연구 중심대학 육성사업 (2004-2007) 2단계 연구중심 대학(BK21) 육성사업 (2006-2012) - 지방 우수 이공계 대학을 지역특화분야의 연구중심대 학으로 육성해 미래원천기술 개발, 차세대 과학기술인 력 양성 등 지역의 중추적인 핵심거점으로 활용하기 위 한 지원 사업 - 신청대상 : 4년제 이상의 이공계 대학으로 대학원 과정 을 개설 운영하는 대학, 권역별 1개씩 총 10개의 지방 연구중심대학사업단 지원 - 분야별 특성화된 세계수준의 연구중심대학 육성을 통 한 국제경쟁력 있는 고급인력 양성사업 - 지원분야 : 과학기술 및 인문사회 분야 등 전국단위 우 수 대학원 지원 사업/지역균형발전전략과 연계된 지역 우수대학원 지원사업/글로벌 스탠더드에 맞는 고급전 문서비스분야 인력양성사업 매년 100억원씩 4년간 총 400 억원(산업단별 25억원) - 7년간 총 1조8,000억원 2006년 2,900억원 2007년 2,895억원 2008년 2,721억원 2009년 2,659억원 2010년 2,370억원 2011년 2,370억원 2012년 2,045억원 - 74개 대학 243개 사업단 및 325개 사업팀 지원 출처 : 김정희(2013) 재인용. 가) 지방대학 혁신역량강화사업(NURI) : 2004~2008 지방대학혁신역량강화(NURI)사업은 국가균형 발전 차원에서 수도권에 집중되는 인재 편중 현상을 완화하고 지방대학 의 육성을 위한 지역사회 발전을 도모하고자 설계된 사업 이다(대통령자문 정책기획위원회, 2007). 누리사업은 2003년 7월 국가균형위원회에서 참여정부 지방대학 육성 新 구상 을 확정하였고, 이에 따라 교육과학기술부에서 지방대학 혁신역량 강화사업 기본계획 을 수립하여, 2004년에 2,200억 원의 예산을 확보, 그해 총 112개의 누리사업단을 선정하였다. 누리사업은 국가균형발전의 일환으로 이루어진 것인 만큼 수도권을 제외한 13개 시도별로 일정기준에 따라 재원을 책정한 뒤, 그 재원범위 내 에서 경쟁을 통해 지원 대학을 선정하였다(대통령자문 정책기획위원회, 2007). Ⅱ. 선행연구 검토 39
출처 : 대통령자문 정책기획위원회(2007). [그림 Ⅱ-2] 누리사업의 비전과 목적 누리사업은 사업단이 주체가 되어 운영되며, 사업단은 한 개 또는 여러 개의 사업팀으 로 구성될 수 있다. 사업팀은 대학의 학사조직단위(학과 또는 학부이상)를 기본단위로 하 되, 복수의 학사조직, 계열 등 다양한 형태로 참여가 가능하다. 사업단에 참여하는 기관으 로는 자치단체, 산업체, 연구소, NGO가 있다. 사업단은 사업목적, 규모, 사업단 구성 방 식에 따라 대형, 중형, 소형 3가지 유형으로 나뉜다. 또한 사업 참여에 일정한 조건을 맞 추도록 하였고 매년 연차평가를 통해 부실사업단이 탈락하도록 하여 사업의 성과를 높이 고자 하였다. 사업 첫해인 2004년부터 5년간 투입된 예산총액은 1조 2,400억원이며, 총 109개 학교, 131개 사업단(대형 37개, 중형 33개, 소형 61개), 19만여 명의 학생에게 지원 이 되었다(김정희, 2013). 40 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석
누리사업은 교원확보율, 학생충원률, 취업률을 세 가지 필수성과달성지표로 설정하였 다. 지방대학들이 학생충원의 위기를 겪고 있지만 누리사업에 참여하고 있는 학과의 경우 학생이 충분히 충원되고 있다고 평가받고 있다(유현숙 외, 2006). 누리사업단은 2005년 부터 100%의 학생 충원을 보이고 있으며, 대학 교원의 확보율은 재정지원으로 인해 2004 년 시작 이후 2006년까지 약 17.4% 증가율을 보였다(유현숙 조영하, 2007). 취업률의 경 우 2004년 사업 초기에는 60.2%였으나 2006년에는 71.1%를 보이고 있다(유현숙 조영하, 2007). 누리사업은 이명박 정부에 들어서 이 사업은 폐지되었지만 그 성과는 학부수준의 교육 역량 강화와 산학협력 선도대학에 대한 육성 등 새로운 재정지원 정책으로 이어졌다. 이 와 같이 지방대학의 위기를 방지하고 경쟁력을 높이기 위한 다양한 재정지원 정책이 오래 전부터 시행되고 있으며, 이는 지방대학에 막대한 인적 물적 자원을 유입하도록 함으로써 큰 영향을 주고 있다. 나) 신학협력중심대학 육성사업(1단계) : 2004~2008 산학협력중심대학 육성사업은 2003년 9월 참여정부의 신산학협력 비전 및 추진전략에 따라 전국 8개 권역 12개 대학을 일반대학과 산업대학으로 나누어 선정 지원하게 된 것이 출발이었다(주무현 외, 2011). 이 사업은 전국 22개 대학을 지원한 1단계 사업을 마치고 2단계 사업(2009년~2013년)으로까지 이어졌다. 2004년부터 2008년까지 시행된 1단계 산학협력중심대학 육성사업은 혁신클러스터의 부족한 기능을 양성할 뿐만 아니라 지역 내의 산학협력 관계를 유기적으로 이끌어나가는 허브 역할을 수행하는 데 주요한 목적을 두고 있다. 이 시기에는 전국 22개 대학(4년제 12개교, 전문대학 10개교)을 지원하였다. 산학협력중심대학 육성사업에서는 5개년 간 총 203,177백만원의 국비가 지원되었으며, 42,039백만원의 민간 부담금이 포함되어 전체 사업비 규모는 245,216백만원이었다(주무 현 외, 2011). 이 사업은 산업정책을 관장하는 산업자원부와 교육 인적자원정책을 관장하는 교육인적 자원부가 함께 정책을 추진하였다는 특징을 갖고 있다. 산업자원부와 교육인적자원부의 재정지원 뿐만 아니라 지방자치단체 및 지역 산업체가 각각 대응투자 하도록 유도하여 사 Ⅱ. 선행연구 검토 41
업의 효과성을 높이고자 했다. 또한 일반대학은 산학협력제도 도입 및 교육체제 개편에, 산업대학은 산학협력 활성화 역량 강화에 중점을 두는 등 각 대학의 설립유형 및 목적에 따라 차별화하여 운영하는 전략을 취하였다(김정희, 2013). 2004년부터 2008년까지 시행된 1단계 산학협력중심대학 사업은 산학협력체제 구축, 기술 개발 및 지도 이전, 지역혁신 인력양성, 공용장비 구축의 4가지 사업 영역 세부 프 로그램의 연계 기반 위에서 양적, 질적으로 많은 성과를 달성하였다(주무현 외, 2011). 산 학협력 중심형 인적자원개발과 관련하여 특성화학과 학생 수 94,510명, 계약형학과 학생 수 3,531명, 산업체위탁과정 5,607명 등의 성과를 확보하였고, 교수임용 및 평가제도 개 선 729건, 산업계 출신 교수임용 808명 등 대학체질개선과 관련한 성과도 이루었다(주무 현 외, 2011). 이외에도 장비구축 392건, 장비활용 129,94건(349,393시간)의 성과를 이 루었다(주무현 외, 2011). 3) 이명박 정부의 지방대학 정책 이명박 정부는 집권 후반기에 들어서면서 지역대학 육성정책을 중심으로 지방대학에 대한 정책을 집중적으로 시행하였다. 즉, 지역대학을 지역성장의 거점으로 삼아 지역의 우수인재를 양성시키고, 이를 통해 지역산업을 발전 및 우수인재의 지역 정착의 선순환 구조를 확립하고자 하였다. 이를 위해 교육과학기술부는 2012년 6월 지역대학 발전방안 을 발표하고 지역대학 특성화 촉진, 지역의 우수인재 유치지원 강화, 지역대학 연구역량 강화 등 3대 과제를 중점 추진한다고 밝혔다. 그러나 지역대학 발전 방안 에서 말하는 지 역대학이란 서울을 제외한 지역 소재 대학으로, 인천 경기 등 수도권을 포함시킨 것이었 다(김정희, 2013). 이명박 정부는 대학원 수준에서 세계수준의 연구중심대학 육성사업(WCU) 을 신설하 고, 학부수준의 지원사업을 단순화하기 위해 기존의 지방대학 혁신역량 강화사업, 수도권 대학 특성화사업, 전문대 특성화 사업 등을 통합해 교육역량강화사업으로 개편하였다(안 민석, 2010). 대표적인 대학교육 역량강화정책 사업으로 대학교육역량강화 사업과 ACE 사업(Advancement of college Education 사업 : 학부교육선진화 선도대학 지원사업)을 시행하였다. 42 데이터 기반 교육정책 분석 연구(Ⅲ) : 지방대학의 교육실태 및 성과 분석