참여연구진 연구책임자 정지범 연구위원 공동연구자 김태현 부연구위원(환경정책평가연구원) 연구참여자 임인선 연구원 안승현 위촉연구원 연구운영실무협의회 위원(가나다순) 김현주 박사(국립재난안전연구원) 이재열 교수(서울대) 황호숙 사무관(통계청) 출처를 밝히지 않고 이 보고서

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1 KIPA 연구보고서 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 정지범

2 참여연구진 연구책임자 정지범 연구위원 공동연구자 김태현 부연구위원(환경정책평가연구원) 연구참여자 임인선 연구원 안승현 위촉연구원 연구운영실무협의회 위원(가나다순) 김현주 박사(국립재난안전연구원) 이재열 교수(서울대) 황호숙 사무관(통계청) 출처를 밝히지 않고 이 보고서를 무단전제 또는 복제하는 것을 금합니다. 본 보고서의 내용은 연구책임자의 개인적 의견이며, 연구원의 공식적인 의견은 아님을 밝힙니다. 본 보고서를 [저작권법] 제24조3(공공저작물의 자유이용) 에 따라 사용하실 경우 한국행정연구원의 동의를 반드시 받아 사용하여 주시기 바랍니다.

3 발간사 2014년 4월 세월호 사고는 국민들 모두를 큰 충격에 빠뜨렸습니다. 세월호 사 고 이후 우리나라 재난안전정책은 선언적이며, 실체가 없는 것이었다는 비판이 많았습니다. 이러한 비판에 따라 우리나라 역사상 가장 강력한 재난안전 총괄부 처인 국민안전처가 출범하게 되었습니다. 국민안전처는 앞으로 우리 국민들을 위 협하는 재난안전 취약점을 개선하기 위한 과감한 투자와 제도개선에 앞장서야 합 니다. 우리나라의 재난안전 분야 취약점을 개선하기 위한 투자와 제도개선은 정확한 통계에 기초해야 하며, 이를 위해서는 현재 국가 재난안전통계에 대한 보다 체계 적인 분석과 검토가 필요합니다. 그러나 우리나라의 다른 통계들과 마찬가지로 재난안전통계 역시 다양한 정책적 수요에 비하여 관련 통계 자체와 정책적 노력 이 매우 부족해서, 각 분야 통계의 정확성과 신뢰도가 떨어지고 전반적인 현황 파 악 및 문제점 분석이 요구되는 상황입니다. 결국 우리나라는 재난안전통계에 대 한 총괄적 파악 및 분석이 필요하지만, 이를 체계화하기 위한 분석의 틀조차 마련 되어 있지 않은 상황이라고 판단할 수 있습니다. 이 연구의 목적은 안전한 대한민국 건설을 위한 재난안전통계의 운영 현황과 문제점을 확인하고 이를 개선하기 위한 정책을 제언하는 것입니다. 이 연구가 우 리나라 재난안전통계를 보다 정확히 이해하고 올바른 정책을 설계하는데 기여할 수 있기를 기대하고, 아울러 연구를 책임지고 수행한 정지범 연구위원의 노고에 감사드립니다. 2014년 12월 한국행정연구원 원장 이 은 재

4 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제1장 서 론 [정지범] 제1절 연구의 필요성과 목적 2 제2절 연구 목적 및 내용 4 1. 연구의 목적 4 2. 연구의 내용 5 제3절 연구의 범위와 방법 7 제2장 이론적 배경 [정지범 김태현] 제1절 국가통계 관리의 현황 통계, 국가통계, 그리고 승인통계 통계의 구분 국가승인통계 15 제2절 재난안전통계의 개념과 구분 재난안전통계의 개념과 목적 재난안전통계의 구분과 현황 23 제3절 안전통계, 안전인식, 안전행태 [김태현] 개요 안전통계와 안전인식, 안전행태 간 인과관계 인과관계에 대한 반증 외부요인 31 제4절 국민 알 권리의 개념과 구분 알 권리의 개념 알 권리의 내용 정부의 알릴 의무 정보공개 및 제공 45 iv

5 CONTENTS 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 4. 재난안전 정보와 알 권리 적극성에 따른 국민 알 권리의 구분 49 제5절 우리나라 국가통계 거버넌스의 현황과 문제점 우리나라 국가통계 거버넌스의 현황 우리나라 국가통계의 문제점 53 제3장 국가 재난안전통계의 운영 현황과 문제점 [정지범 김태현] 제1절 재난안전통계 운영 현황 전반 재난안전 소관부처 재난안전통계 기타 중앙부처 관리 재난안전통계 61 제2절 분야별 재난안전통계 현황 재난안전통계 워크숍 통계청 사망원인통계 소방방재청 재난안전통계 교통안전 통계 [김태현] 산업재해통계 [김태현] 해양안전통계 135 제3절 안전지수 안전지수 개발의 배경과 안전지수의 정의 통계의 범위, 작성 및 보고 체계 문제점 및 개선방안 159 제4절 현행 재난안전통계 수집 실태와 문제점 재난안전통계 수집과정의 문제점 재난안전통계 수집과정 실태 조사 164 제5절 현행 재난안전통계의 문제점 종합 180 v

6 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제4장 알 권리와 재난안전통계 [정지범] 제1절 알 권리 관련 법률 공공기관의 정보공개에 관한 법률 공공데이터의 제공 및 이용 활성화에 관한 법률 법 간의 비교 194 제2절 재난안전통계 제공 사례 우리나라의 재난안전통계 제공 사례 외국 재난안전정보 제공서비스 사례 217 제3절 알 권리와 타 권리 간 충돌 알 권리와 프라이버시권의 충돌 알 권리와 재산권의 충돌 소결 237 제4절 재난안전통계 알 권리 정책의 방향 현행 정보 비공개사유와 그 문제점 대중의 참여적 정보 생산 사례 구제역 매몰지 지도 사례와 커뮤니티매핑 재난안전정보 국민 알 권리 확대 전략 248 vi

7 제5장 정책제언 [정지범] 제1절 분야별 정책제언 통계의 정확성 및 신뢰도 강화 방안 재난안전사고 예방 정책 활용을 위한 통계 개선 부처간 업무 조정을 통한 유사 중복 통계 개선 방안 효과적인 안전지수 운영방안 마련 재난안전정보의 국민 알 권리 확대 정책 267 제2절 정책제언 요약 270 참고문헌 _ 273 부록 _ 289 vii

8 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 표목차 <표 1-1> 연구의 내용과 방법 8 <표 2-1> 통계의 분류 13 <표 2-2> 통계청 소관 분류현황 14 <표 2-3> 기관구분별 승인통계 현황 17 <표 2-4> 통계분야별 승인통계 현황 18 <표 2-5> 재난안전지표, 재난안전통계, 재난안전지수의 차이 20 <표 2-6> 재난안전통계 구분의 틀 24 <표 2-7> 안전통계, 안전인식, 안전행태 및 외부요인 관련 연구들 35 <표 2-8> 국민 알 권리와 정부의 알릴 의무 구분 50 <표 3-1> 안전행정부 소관 국가승인통계 현황(1종) 59 <표 3-2> 소방방재청 소관 국가승인통계 현황(5종) 60 <표 3-3> 경찰청 소관 국가승인통계 현황(1종) 61 <표 3-4> 국토교통부 소관 국가승인통계 현황(2종) 62 <표 3-5> 한국토지주택공사 소관 국가승인통계 현황(1종) 63 <표 3-6> 기상청 소관 국가승인통계 현황(3종) 64 <표 3-7> 문화재청 소관 국가승인통계 현황(1종) 64 <표 3-8> 미래창조과학부 소관 국가승인통계 현황(6종) 66 <표 3-9> 보건복지부 소관 국가승인통계 현황(6종) 68 <표 3-10> 산림청 소관 국가승인통계 현황(1종) 69 <표 3-11> 국립공원관리공단 소관 국가승인통계 현황(1종) 70 <표 3-12> 통계청 소관 국가승인통계 현황(2종) 71 <표 3-13> 해양경찰청 소관 국가승인통계 현황(1종) 71 <표 3-14> 해양수산부 소관 국가승인통계 현황(1종) 72 <표 3-15> 환경부 소관 국가승인통계 현황(8종) 74 <표 3-16> 질병이환 및 사망의 외인(1-095, V01-Y89) 항목 81 <표 3-17> 사망원인통계 중 재난안전 관련 내용 92 viii

9 <표 3-18> 최근 3년간 자연재난 및 인적재난 피해 102 <표 3-19> 연도별 교통사고지표 현황 107 <표 3-20> 교통문화지수와 교통안전지수 111 <표 3-21> 교통안전지수 산출을 위한 주요요인 및 기초변수들 114 <표 3-22> 보조안전지수 산출을 위한 기초변수(4개 요인 12개 변수) 114 <표 3-23> 교통문화지수 주요항목별 가중치 및 조사방법 116 <표 3-24> 주요 국가의 산업재해 현황 123 <표 3-25> OECD 주요국의 산업재해 통계작성 기준 128 <표 3-26> 추락 및 넘어짐 관련 사망원인 세분류(산업 및 건설지역) 134 <표 3-27> 최근 7년간 연도별 해양사고 발생 현황 136 <표 3-28> 최근 7년간 연도별 해상조난사고 현황 137 <표 3-29> 해양사고현황과 해상조난사고통계 140 <표 3-30> 해양사고현황과 해상조난사고통계에서 대상의 정의 143 <표 3-31> 안전지수 구성 재난안전지표(위해지표)의 내용과 수집 단위 156 <표 3-32> 설문지 구성 165 <표 3-33> 응답자 구성 166 <표 3-34> 통계 작성의 정확도에 대한 의견 167 <표 3-35> 통계 개념, 용어, 분류체계, 작성방법 인지도 168 <표 3-36> 통계 입력 교육에 대한 의견 168 <표 3-37> 통계자료 입력 문서화 정도에 대한 의견 169 <표 3-38> 통계자료 검증에 대한 의견 169 <표 3-39> 통계 담당자 교육 필요성에 대한 의견 170 <표 3-40> 통계 담당자 업무 만족도 170 <표 3-41> 기타 자유 의견 171 <표 3-42> 담당자 업무 분야 171 <표 3-43> 재난안전통계 입력 방법 172 ix

10 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 <표 3-44> NDMS 입력 경험 172 <표 3-45> NDMS 사용 경험 173 <표 3-46> NDMS 사용 편리성 173 <표 3-47> NDMS 입력 용이성 174 <표 3-48> NDMS 교육 정도 174 <표 3-49> NDMS 교육 필요성 175 <표 3-50> 통계자료 제공의 만족도 175 <표 3-51> 통계자료 업무 활용도 176 <표 3-52> 통계관리 개선 필요성 176 <표 3-53> 통계관리 개선 사항 자유 의견 177 <표 3-54> 재난안전통계의 이용 목적 177 <표 4-1> 정보공개법과 공공데이터법의 비교 194 <표 4-2> 지역안전개선을 위한 필요 정보 서비스 197 <표 4-3> 지역안전개선을 위한 필수 정보 서비스 214 <표 4-4> 정보공개 처리현황 240 <표 4-5> 정보 비공개사유 현황 240 <표 4-6> 연도별 정보공개 불복 신청 및 처리현황 243 <표 4-7> 위험특성에 따른 집단 분류 249 <표 5-1> 우리나라 재난안전통계의 문제점 종합 254 <표 5-2> 정책제언 요약 270 x

11 그림목차 <그림 2-1> 손상의 역학적 모델 22 <그림 2-2> 손상모델 관련 재난안전 통계 지표 26 <그림 2-3> 안전통계, 안전인식, 안전행태와 외부요인들 간 인과관계 34 <그림 2-4> 소방방재청 사전 정보공개 안내 47 <그림 3-1> 우리나라 사망자수 및 조사망률 추이 79 <그림 3-2> 2012년 우리나라 국민들의 10대 사망 원인 80 <그림 3-3> 전체 사망 중 외인사망 비중 변화 추이 82 <그림 3-4> 주요 외인 사망 변화 추이(단위: 전체 사망자수) 83 <그림 3-5> 남녀별 운수사고, 자살 사망 추이 84 <그림 3-6> OECD 회원국의 외인사망율 비교(2012년, 10만명당 사망) 85 <그림 3-7> OECD 회원국의 사고사망률 비교(2012년, 10만명당 사망) 86 <그림 3-8> 사망신고서의 사망진단 예시 87 <그림 3-9> 사망신고서의 외인사 사항 88 <그림 3-10> 사망진단서 첨부율 추이 89 <그림 3-11> 사망원인통계 작성 과정 90 <그림 3-12> 최근 10년 간 자연재해 사망 실종자 및 피해 복구액 추이 96 <그림 3-13> 자연재해 피해 입력 절차 100 <그림 3-14> 자연재해 통계 집계 단계 101 <그림 3-15> OECD 국가 자동차 1만대당 교통사고 사망자수 108 <그림 3-16> OECD 국가 인구 10만명당 교통사고 사망자수 109 <그림 3-17> 교통문화지수 실태조사 보고서 118 <그림 3-18> 도로교통공단의 통합 DB 구축 노력 120 <그림 3-19> 우리나라 산업재해 현황( ) 123 <그림 3-20> 우리나라 전체 산업 재해율 변화 추이 127 <그림 3-21> 최근 5년간( ) 사고사망 10만인율의 국가별 현황 131 <그림 3-22> 최근 5년간( ) 부상 10만인율의 국가별 현황 131 xi

12 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 <그림 3-23> 최근 7년간 연도별 해양사고 발생 현황 136 <그림 3-24> 최근 7년간 연도별 해상조난사고 현황 138 <그림 3-25> 해양사고현황 온라인 서비스 화면 147 <그림 3-26> 해상조난사고통계 온라인 서비스 화면 148 <그림 3-27> 안전정보통합관리시스템 154 <그림 3-28> 안전정보통합관리시스템 및 안전지수 개념도 155 <그림 3-29> 안전지수의 계산 방법 157 <그림 3-30> 안전지수 공개의 예 및 컨설팅과의 연결 158 <그림 3-31> 설문조사 결과 종합 178 <그림 4-1> 수자원관리종합정보시스템 자연재해(홍수) 피해 정보 199 <그림 4-2> 수자원관리종합정보시스템 지역별 홍수복구비 200 <그림 4-3> 교통사고분석시스템 교통사고 GIS 화면 예시 201 <그림 4-4> 소방방재청 국가화재정보시스템 초기화면 203 <그림 4-5> 국가화재정보시스템 화재현황통계 203 <그림 4-6> 화학물질 배출 이동량 정보 시스템 204 <그림 4-7> 산림청 산불위험예보시스템 초기화면 206 <그림 4-8> 산불위험예보시스템 산불위험지수 지도 서비스 207 <그림 4-9> 산불위험예보시스템 산불위험지수 지도 서비스 208 <그림 4-10> 여성가족부 법무부 성범죄자 알림e 209 <그림 4-11> 성범죄자 알림e 서비스 지도 210 <그림 4-12> 안전행정부 생활공감지도 초기화면 211 <그림 4-13> 생활공감지도 스마트안전귀가 생활안전 시설물안내 서비스 212 <그림 4-14> 안전행정부 생활안전지도 범죄위험 지도 213 <그림 4-15> 안전행정부 생활안전지도 하교길 교통사고 지도 214 <그림 4-16> 미국 뉴욕시 홍수위험지도 사례 218 <그림 4-17> 영국 공공데이터 포털의 교통안전지도 소개 219 xii

13 <그림 4-18> 영국 교통안전지도 220 <그림 4-19> 미국 캘리포니아 화재 위험지도 221 <그림 4-20> 미국 국립보건원의 유독물배출량 및 보관 장소 지도 222 <그림 4-21> 도쿄 경시청 범죄정보 사이트 범죄정보지도 223 <그림 4-22> 미국 Troy시 범죄정보지도 서비스 224 <그림 4-23> 런던 경찰청 범죄지도 서비스 225 <그림 4-24> 캐나다 Toronto시 범죄지도 서비스 226 <그림 4-25> 전국구제역 매몰지 지도 245 <그림 4-26> 허리케인 샌디 시 주유소 커뮤니티매핑 247 <그림 4-27> 숭덕초등학교 커뮤니티매핑 사례 248 <그림 5-1> 담당 업무과 교육과정 연계 사례 (서울시세외수입종합징수 시스템) 259 <그림 5-2> 안전행정부 국가지점번호 소개 262 <그림 5-3> 재난안전통계 거버넌스 구상도 265 xiii

14 국문요약 1. 연구배경 및 필요성 박근혜 정부는 최상위 국정목표의 하나로 안전과 통합의 사회 를 제시 국가 안전 제고를 위해서는 현재 우리 국민들의 안전 수준에 대한 현황 파악이 필요 총괄적 국민 안전 수준과 지역별 계층별 분야별 안전 수준의 확인 은 국가 재난안전통계를 통해 가능 현 재난안전통계의 한계와 문제점 다양한 정책적 수요에 비하여 관련 통계 자체가 매우 부족하며, 각 분야 통계의 신뢰성이 떨어짐 재난안전통계의 적극 공개를 통한 국민 알 권리 증진이 필요하지만, - 재난안전정보 제공에 따른 개인 프라이버시 및 재산권 침해 우 려로 적극적 공개가 어려운 상황임 xiv

15 국문요약 연구의 목적 부처별로 흩어져 있는 다양한 재난안전통계를 체계적으로 정리하여 문제점을 확인하고 개선 방안을 제시 안전지수 제정 및 운영의 타당성을 검토하여 문제점을 확인하고, 개 선 방안을 제시 재난안전 정보와 관련된 국민의 알 권리에 대하여 체계적으로 분석하 고, 정보공개 및 실질적 알 권리 보장을 위한 제도 개선 방안 제시 2. 이론적 배경 통계의 구분 표 1 통계의 분류 구분 종수 분류 내역 법률적 분류 조사방법에 따른 분류 작성방법에 따른 분류 승인 지정 통계 통계작성기관이 작성하는 통계 중 통계청장이 지정 고시하는 통계 통계 일반 통계 통계작성기관이 작성하는 통계 중 지정통계 이외의 통계 기타통계 (비승인통계) 통계작성기관이 아닌 기관이 작성하는 통계로서 통계법의 대상이 아닌 통계 조사통계 조사대상에 대한 실지조사를 통해 얻어진 통계: 전수조사와 표본 조사로 구분 보고통계 (업무통계) 국가기관의 행정업무에 수반되어 수집된 자료로부터 작성된 통계 1차 통계 통계조사를 실시하여 그 결과에서 직접 얻어진 통계 2차 통계 1차 통계를 통하여 얻어진 자료 등을 이용하여 일정한 연산을 통하여 xv

16 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 구분 종수 분류 내역 (가공통계) 얻어진 통계 생산주체에 국가통계 정부기관이 생산하는 통계 따른 분류 민간통계 민간기관이 생산하는 통계 자료: 이재형 (2004: 15) 일부 수정. 재난안전통계 국가 재난안전통계는 국가 승인통계로서 재난안전 관련 통계를 의미 재난예방을 위한 재난안전통계 - 손상의 역학적 모델을 활용하여 피해자(host), 가해원인(agent), 환경(environment)에 대한 정보를 제공해 줄 수 있어야 함 - 재난안전통계는 다루고 있는 내용에 따라 재난발생통계, 재난준 비통계, 주관적안심통계, 안전행태 통계로 구분 가능 현재 국가통계 거버넌스의 문제점 국가통계 거버넌스란 국가통계를 관리하기 위한 정치 경제 행정적 권한을 행사하는 방식 을 의미하며 우리나라는 분산형 형태 - 통계청의 조정권한이 강한 편이라 절충형의 특징을 가지고 있음 현 국가통계의 문제점 (재난안전통계와 문제점 공유) - 우리나라 통계는 다양한 분야의 통계 자체가 부족하며, 정책적 관련성이 떨어짐 - 다양한 통계수요 파악 기능이 취약 xvi

17 국문요약 - 지방자치에 활용하기 위한 지역통계가 매우 부족 (특히 동단위 혹은 이하 커뮤니티 단위의 통계가 부족하여 지역안전개선사업 에 이용이 어려움) - 통계의 정확성과 신뢰도 부족 - 국민 알 권리 차원에서 국가통계의 다양한 정보에 대한 개방성 부족 - 다양한 부처에서 생산하는 통계들에 대한 조정기능이 취약 알 권리의 개념과 구분 알 권리란 일반적으로 무엇인가에 대해 알고자 정보유통 과정에 참 여할 권리 로 정의 - 국민의 알 권리와 함께 정부의 알릴 의무를 구분할 수 있으며 각각의 적극성의 정도에 따라 다음과 같은 구분이 가능 표 2 국민 알 권리와 정부의 알릴 의무 구분 구분 적극성의 정도 권리/의무 법적 근거 국민 알 권리 정부 알릴 의무 소극적 정보접근권 정보수령권 정보수집 생산권 헌법 제21조 표현의 자유 청구 및 전달 방법 언론 적극적 정보공개청구권 국민 소극적 적극적 정보공개 의무 정보제공 의무 공공기관의 정보공개에 관한 법률 공공데이터의 제공 및 이용 활성화에 관한 법률 국민 공공기관, 법률 xvii

18 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 3. 정책 및 사례분석 주요 재난안전통계의 문제점 분석 통계청 사망원인통계의 주요 문제점 - 재난안전통계로서 외인사 항목 자료 획득 부실 - 특히 외인사 사고지역에 대한 상세한 정보가 없음 소방방재청 통계(자연재해현황, 인적재난발생현황)의 주요 문제점 - 사회재난에 대한 기준이 불분명하여 통계의 정확성 및 신뢰도 낮음 - 통계집계 단위가 시도 및 시군구 단위이기 때문에 소규모 커뮤 니터 단위의 데이터를 얻기 어려움 - 다양한 재난에 대한 법적 정의가 모두 다르고 복잡한데 반하여 통계설명DB 시스템 ( 정보 부족 - 재난안전통계 생산 기관 간 협력 및 조정체계 부족 - 통계전문인력이 없고 대부분의 담당자의 전문성이 낮음 - 통계입력시스템으로서의 NDMS가 시스템 안전성 및 사용자 편 의성이 부족함 교통안전 통계(교통문화지수와 교통안전지수)의 주요 문제점 - 교통안전DB가 모두 경찰청 신고데이터에 의존하여 작성되었기 때 문에 전반적 사고자료로서의 한계 존재(보험사 데이터가 더 많음) - 교통문화지수와 교통안전지수 양대지수간 차별성과 연계성의 부족 - 사고예방을 위한 세부지표 강화 필요 xviii

19 국문요약 산업재해통계의 주요 문제점 - 산업재해통계 자료는 사업장 단위로 수집되고 있으나 지리적인 사고 발생지 위치나 근무자 정보가 누락되어 추적관리가 어려움 - 산업재해보상보험 미가입 사업장은 통계에서 제외되어 통계의 왜곡 발생(특수고용직, 외국인노동자 미포함) - 산업재해율의 과소평가 문제(우리나라는 사업주의 보고의무만 있을 뿐이어서 은폐 가능성이 높음) 해양안전통계(해양수산부에서 관리하는 해양사고현황과 해양경찰청 에서 관리하는 해상조난사고통계)의 주요 문제점 및 개선 방안 - 양대 통계 간 유사 중복 문제가 발생하고 있으며, 같은 대상이 라 하더라도 각 통계의 기준에 따라 다른 값을 제공 - 통계전문인력이 없고 대부분의 담당자의 전문성이 낮음 - 다양한 관련기관들(해양수산부, 해양경찰청, 한국선박안전기술 공단, 해양환경관리공단, 한국해양오염방제조합) 간의 협조체계 미흡 안전행정부 안전지수의 주요 문제점 - 전반적 종합지수로서 안전지수의 타당성과 실효성이 미흡하기 때문에 부문별 안전지수 개발이 더욱 적함 - 안전지수 구성을 위한 원자료 중 상당수는 통계청의 사망원인통 계를 활용하고 있으며 따라서 사고발생지가 아니라 거주지자료 를 이용하고 있음 (사고장소에 대한 정확한 정보 미반영) xix

20 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 재난안전정보 알 권리 정책의 쟁점과 시사점 재난안전정보 공개(알 권리) vs. 재산권 - 재난안전정보 공개에 따른 재산권 침해는 매우 불분명하며, 이를 통해 보호해야 하는 개인의 재산권보다는 공익적 가치가 훨씬 중요 적극적 재난안전정보 공개는 정보의 평등권 구현을 위해 꼭 필요 - 적극적 정보공개를 통한 정보 이용의 보편적 확대와 평등권 보 장이 법적 원칙 및 공익성 증진 차원에서 보다 바람직 재난안전정보 공개에 있어 프라이버시권 및 이로 인한 개인의 기본 권 침해 문제에 대해서는 특히 주의가 필요함 모든 정보를 한꺼번에 제공하기보다는 민감도가 낮은 정보들부터 단계적으로 제공하여 사회적 수용성을 높이는 전략 필요 시민사회단체의 적극적 참여를 독려하여 효과적인 알 권리 거버넌 스 구축이 필요 xx

21 국문요약 4. 결론 및 정책대안 표 3 정책제언 요약 대분류 재난안전통계 문제점 대안 정확성 및 신뢰도 강화 방안 사고 예방 정책에 활용을 위한 통계 개선 불분명한 재난안전통계 입력 기준의 문제 통계 원자료 부족 및 은폐의 문제 통계 담당자들의 전문성 부족 문제 사고 예방을 위한 통계입력 자료의 부족의 문제 사고 지역에 대한 지리적 상세 정보 부족의 문제 국가적 차원의 재난안전통계 입력 기준 명확화 - 특히 지자체 관할의 사회재난 기준에 대해서는 신설부처의 고시 형태로 모든 지방자치단체가 일관된 업무를 수행할 수 있도록 지도 감독 교통 분야 통합 DB 확대 - 경찰 보험사 공제조합 간 통합 DB 구성 산업안전 분야 은폐 왜곡 문제 적극 대응 - 다양한 통로에서 산업재해를 확인할 수 있도록 통계 수집 통로 확대 - 사업주의 보고를 의무화 하고 위반 시 강력한 제재 조치 시행 - 한국산업안전보건공단을 고용노동부에서 분리시켜 안전 관리에 대한 권한과 독립성을 강화 다양한 교육 방법을 활용한 재난통계 입력 담당자 역량 강화 - 특히 사이버교육과정 개발을 통한 담당자 간편 교육 강화 NDMS 시스템의 안전성 및 사용자 편의성 개선 통계청 사망통계 외인사 사항 입력 제도 개선 - 외인사 항목 성실 응답을 위한 과태료 부과 방안 도입 - 경찰에 신고된 사고의 내용을 사망원인 데이터에 입력할 수 있는 방안 마련 - 가족관계의 등록 등에 관한 법률 제87조 조항 개정, 통보 대상에 통계청 추가 사고지점에 대한 국가지점번호 입력 방안 모색 - 사고를 접수받은 경찰로 하여금 통계청 사망원인통계에 국가 지점번호를 입력하도록 제도화 - 그 외 교통사고통계 등 주요 인적재난통계에도 국가지점 번호 활용 xxi

22 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 대분류 재난안전통계 문제점 대안 통계조정 강화 안전지수 실효화 국민 알 권리 확대 정책 유사 중복 통계 조정의 어려움 재난안전통계 수요조사 미흡 무리한 지수개발의 문제 재산권, 프라이버시권과의 충돌 국민들의 무관심 신설 부처 중심으로 재난안전통계 거버넌스 구축 - 국가안전처가 주도조직으로 재난안전통계 거버넌스를 이끌고, 국가통계 거버넌스의 일원으로 참여 유사 중복 통계의 조정 - 교통안전통계 및 해양안전통계 등 유사 중복 분야 해소 및 업무 조정 재난안전통계 수요조사 실시 - 전문가 델파이 조사 및 담당공무원 설문조사 실시 효과적인 안전지수 운영방안 - 종합안전지수보다는 분야별 안전지수 사용 - 새롭게 개발하기보다는 이미 존재하는 분야별 안전지수 활용 - 국제안전지수는 독자개발보다는 국제협력사업으로 추진 재난안전정보 국민 알 권리 확대 정책 - 재난안전정보 공개는 가장 시급하고 중요한 분야이므로 적극적 공개 원칙 수립 - 정보 공개에 있어 프라이버시권 및 관련 기본권 침해 문제에 대한 신중한 접근 필요 - 재난안전정보 공개에 대한 사회적 거부 반응을 고려 단계적 공개 전략 수립 - 정보제공의 효과성 증진을 위해 시민사회단체를 포함하는 알 권리 거버넌스 구축 xxii

23 영문요약 Analysis of Current Status to Improve the Korean Official Statistics for a Secured Society Chung, Jibum The purpose of this study is to discover the problems of Korean official statistics in the field of safety & disaster management. Also, this study will investigate the current status of the right to know the information on disasters and social risks in Korea. Finally, this study will suggest how to improve the Korean official statistical management system of disaster and safety management. To accomplish these goals, this study is performed as follows. First, this study defines and categorizes the concepts of disaster and safety statistics and people's right to know. Second, the previous literatures on disaster and safety statistics are reviewed. Third, this study investigates the current managerial status and problems of major disaster and safety statistics such as the cause xxiii

24 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 of death statistics by the Korean Statistical Office (Statistics Korea), traffic safety statistics by the National Police Agency, industrial accident statistics by KOSHA, and disaster (natural and manmade) statistics by NEMA. Fourth, this study investigates the conflicts between the right to know and other rights such as privacy. Finally, this study suggests the policy recommendations to upgrade the Korean management system for disaster and safety statistics. The recommendations from this study are as follows. First, the Korean government should clearly and officially define what is a disaster and which disasters are included in disaster and safety statistics. Second, government should make constant efforts to increase the reliability and accuracy of official disaster and safety statistics. Third, the government should build and strengthen the capabilities of personnel who are in charge of disaster and safety statistics by introducing new training methods such as e-learning. Fourth, the systemic stability of NDMS should be upgraded and it should be user-friendly. Fifth, to prevent many accidents, government should introduce the National Point Number to the disaster and safety statistics. Sixth, the statistical governance system for disaster and safety statistics should be constructed with the leader of the new disaster management department. Finally, the people's right to know the information on disaster and social risks should be increased. xxiv

25 제1장 서 론 제1절 연구의 필요성과 목적 제2절 연구 목적 및 내용 제3절 연구의 범위와 방법

26 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제1장 서론 제1절 연구의 필요성과 목적 박근혜 정부는 최상위 국정목표의 하나로 안전과 통합의 사회 를 제시 했다. 이는 안전을 일자리, 고용 복지, 통일 등의 5대 국정목표 중 하나로 제시한 것으로 매우 큰 의미가 있다. 이명박 정부에서는 안전이 5대 국정 지표 중 하나인 능동적 복지의 하위 과제에 불과 했다는 것을 고려하면 더 욱 그렇다(정지범, 2013: 26). 국가의 안전 제고를 위해서는 현재 우리 국 민들의 안전 수준에 대한 현황 파악이 필요하다. 총괄적 국민 안전 수준과 지역별 계층별 분야별 안전 수준의 확인은 국가 재난안전통계를 통해 가 능하다. 그러나 우리나라의 다른 통계들과 마찬가지로 국가 재난안전 분야 통계 역시 다양한 정책적 수요에 비하여 관련 통계 자체가 매우 부족하며, 각 분야 통계의 정확성과 엄밀성이 떨어진다는 문제가 있다. 특히 재난안전 분야 통계는 경제, 복지, 노동 등 주요 통계들에 비하여 아직까지 통계 수 집을 위한 정책적 노력이 부족하며, 전반적인 현황 파악 및 문제점 분석도 부족한 상황이다. 결국 우리나라는 재난안전통계에 대한 총괄적 파악 및 분석이 부족하며, 이를 체계화하기 위한 분석의 틀조차 마련되어 있지 않 2

27 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제1장 서론 은 상황이라고 판단할 수 있다. 안전에 대한 국민적 관심이 높아지고, 국가 정책 중요도도 높아지면서 정부는 총괄적 전체적 안전수준을 파악하기 위한 다양한 노력을 추진하 고 있다. 이를 위한 노력의 일환으로 안전행정부는 이명박 정부 때부터 국가안전지수 를 개발하기 위해 노력해 왔지만, 아직까지도 이에 대한 이 론적, 체계적 타당성 분석은 부족한 상황이다. 또한 재난안전통계에 대한 알권리 문제 역시 중요한 문제로 떠오르고 있다. 재난안전통계는 지역의 안전 수준을 알려주어 주민들이 스스로 재난 을 대비하도록 도울 수 있다. 그러나 지역 재난안전통계는 해당 지역 주민 들의 불안감을 높이고 지역의 집값 및 땅값에 영향을 미쳐 주민의 재산권 을 침해할 가능성이 있으며, 개인정보와 연계되어 프라이버시를 침해할 수 있다는 의견도 있다. 따라서 안전행정부 및 소방방재청 등 주요 정부기관 들은 범죄지도, 풍수해지도, 산사태지도 등 주민의 재산권 및 프라이버시 권과 충돌할 우려가 있는 재난안전 정보를 적극적으로 공개하지 못하고 있다. 이러한 문제는 결국 재난안전통계에 대한 알 권리의 문제이다. 2014년 세월호 사고 이후, 지금까지 박근혜 정부의 안전정책은 선언적 이며, 실체가 없는 것이었다는 비판이 많은 실정이다. 이러한 비판에 따라 향후 박근혜 정부는 재난안전 분야에 보다 많은 투자와 이에 대한 실효성 을 높이기 위한 다양한 정책을 추진할 것으로 예상된다. 재난안전 취약 지 점을 개선하기 위한 투자는 정확한 통계에 기초해야 하며, 이를 위해서는 현재 국가 재난안전 통계에 대한 보다 체계적인 분석과 검토가 필요할 것 이다. 3

28 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제2절 연구 목적 및 내용 1. 연구의 목적 이 연구의 목적은 안전한 대한민국 건설을 위한 재난안전 통계의 운영 현황과 문제점을 확인하고 이를 개선하기 위한 정책을 제언하는 것이다. 또한 각 분야에서 재난안전 정책을 담당하고 있는 담당 공무원들이 각 재 난안전 통계를 보다 정확히 이해하고 올바른 정책을 설계할 수 있도록 지 원하는 것을 목적으로 한다. 세부적 목적은 다음과 같다. 첫째, 부처별로 흩어져 있는 다양한 재난안전통계를 체계적으로 정리하 여 정책 실무자들이 활용할 수 있도록 지원한다. 이를 위해 먼저 현행 재 난안전 통계를 체계적으로 구분한다. 또한 대표적 재난안전 통계가 어떻게 수집되고, 관리되고 있는지를 정리하여, 정책 현장에서 실무 담당자들이 해당 통계를 보다 명확히 이해할 수 있도록 가이드라인을 제공한다. 그리 고 여기서 발견된 문제점들을 종합하고, 전문가 의견 수렴을 거쳐 국가 재 난안전통계의 품질을 제고할 수 있는 방안을 모색한다. 둘째, 안전지수 제정 및 운영의 타당성을 검토하여 문제점을 확인하고, 개선 방안을 제시한다. 현재 안전지수는 재난 및 안전관리 기본법 제66 조의8(안전지수의 공표)에 안전행정부장관은 지역별 안전수준과 안전의 식을 객관적으로 나타내는 지수(이하 안전지수 라 한다)를 개발 조사하여 그 결과를 공표할 수 있다 고 규정되어 있다. 그리고 이를 실행하기 위한 4

29 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제1장 서론 다양한 연구 용역들이 추진 중이지만 실제 운영까지는 더 많은 시간과 노 력이 필요한 것으로 보인다. 이와 관련하여 이 연구에서는 국가승인통계 관련 통계법 및 관련 문헌을 분석하여 현 안전지수의 타당성을 검토하고 보다 효과적이고 실효적인 운영 방안을 제시하고자 한다. 셋째, 재난안전 정보와 관련된 국민의 알 권리에 대하여 체계적으로 분 석하고, 정보공개 및 실질적 알 권리 보장을 위한 제도 개선 방안을 제시 한다. 최근 범죄, 산사태 위험 등 재난안전 정보 공개에 따른 민관 간 갈 등의 현황을 분석하고, 재난안전통계 공개가 과연 필요한 것인지, 공개를 한다면 어떤 정보를 어떻게 공개해야 하는지에 대하여 논의한다. 2. 연구의 내용 연구 목적 달성을 위하여 이 연구에서는 다음과 같은 내용을 수행할 것 이다. 첫째, 먼저 문헌 및 법제 분석을 통하여 재난안전통계 관련 이론적 고찰을 수행한다. 이를 통해 재난안전통계가 무엇인지에 대한 개념과 이러한 통계 가 사람들의 위험지각(risk perception), 나아가 사람들의 행동(behavior) 에 어떠한 영향을 주는지를 살펴본다. 그리고 다양한 재난안전통계를 체계 적으로 구분하고 정책적 함의를 도출할 수 있는 분류의 틀을 제시할 것이 다. 둘째, 재난안전통계와 관련되어 최근 다양한 민관갈등을 유발하고 있는 재난안전정보와 국민 알 권리의 문제에 대한 이론적 분석을 수행한다. 이 5

30 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 를 위해 관련 문헌 고찰을 통해 국민 알권리의 정의와 법리적 검토를 수행 할 것이며, 관련 논쟁과 해외사례를 소개할 것이다. 이러한 문헌 분석에 근거하여 국민 알 권리에 대한 체계적 구분 및 분석을 시도하여 적극적 알 권리 와 소극적 알 권리 로 구분할 것이고, 공공기관의 알릴 의무(혹은 정보 제공 의무)에 대해서도 검토를 수행할 것이다. 그리고 재난안전정보 공개와 알 권리 사이에 발생하는 갈등 사례 분석을 통해 알권리와 개인 프 라이버시권, 재산권 등과의 관계를 살펴보고 효과적인 재난안전정보 공개 의 원칙을 제시할 것이다. 셋째, 실제 국가 재난안전통계의 운영 현황과 실태를 분석한다. 일반적 으로 국가 통계는 승인통계로서 지정통계와 일반통계로 구분할 수 있으며, 통계청에서 승인되지 않았지만 다양한 부처에서 생산하고 있는 기타통계 로 구분할 수 있다. 이 연구에서는 다양한 승인통계 중 재난안전 관련 통 계들이 무엇이고 어떻게 운영되는지 살펴볼 것이다. 특히 국민 안전에 매 우 중요하다고 판단되는 재난(자연, 사회)통계, 산업재해통계, 교통안전통 계, 해양안전통계 등은 전문가 워크숍을 통해 보다 자세히 분석하고 문제 점과 개선방안을 제시할 것이다. 마지막으로 국가 재난안전통계 자료의 효과적 활용을 위한 관련 통계 개 선 방안 및 활용 증진을 위한 방안을 제시한다. 이를 위해 우리나라의 국가 재난안전통계에 대한 포괄적, 거시적 검토를 통해 국가 재난안전 통계의 전반적 취약점 및 문제점을 확인하고, 향후 개선방향을 제시할 것이다. 6

31 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제1장 서론 제3절 연구의 범위와 방법 이 연구는 재난 및 안전관리 기본법 에서 정의하고 있는 재난의 정의 에 근거하여 자연재난과 사회재난 1) 만을 대상으로 한다. 국민의 안전을 연 구의 대상으로 한다면 각종 범죄통계 역시 매우 중요하겠지만, 이 연구에 서는 연구범위의 한정을 위하여 재난 기본법에서 제시하고 있는 자연재난 과 인적재난만을 대상으로 할 것이다. 이 연구는 다음과 같은 방법을 활용하여 수행한다. 첫째, 재난안전통계 관련 문헌 분석을 수행한다. 재난안전통계가 일반 대중에게 위험을 느끼게 하는 수준으로서의 위험지각(risk perception), 그리고 이러한 위험지각으로 인하여 각 개인의 행태(behavior)가 바뀌는 현상에 대한 몇몇 이론을 소개하고 그 함의를 분석한다. 둘째, 재난안전통계 관련 법적, 제도적 분석을 수행한다. 현행 주요 재 난안전통계를 선별하고 통계 조사의 특징(주기, 대상, 표본, 방법 등)을 종 합적으로 조사한다. 1) 재난 및 안전관리 기본법 제3조 정의 가. 자연재난: 태풍, 홍수, 호우( 豪 雨 ), 강풍, 풍랑, 해일( 海 溢 ), 대설, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사( 黃 砂 ), 조류 ( 藻 類 ) 대발생, 조수( 潮 水 ), 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 재해 나. 사회재난: 화재 붕괴 폭발 교통사고 화생방사고 환경오염사고 등으로 인하여 발생하는 대통령령으 로 정하는 규모 이상의 피해와 에너지 통신 교통 금융 의료 수도 등 국가기반체계의 마비, 감염 병의 예방 및 관리에 관한 법률 에 따른 감염병 또는 가축전염병예방법 에 따른 가축전염병의 확 산 등으로 인한 피해 7

32 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 셋째, 주요 재난안전통계 운영 기관(소방방재청, 통계청 등)의 담당자 혹은 관련 전문가들을 대상으로 워크숍 및 심층 인터뷰를 수행하여 각 통 계의 실질적 운영 현황 및 문제점을 조사한다. 이와 함께 지방자치단체 재 난통계 담당 공무원들을 대상으로 간단한 설문조사도 병행한다. 넷째, 분석된 문제점을 바탕으로 재난안전통계 개선 방안을 마련하고, 이를 담당자 인터뷰를 통해 실효성을 확인한다. 아래의 표는 전반적 연구의 내용과 이를 수행하기 위한 방법이다. 표 1-1 연구의 내용과 방법 연구의 내용 세부 내용 연구 방법 이론적 접근 (2장) 재난안전통계 현황 분석 (3장) 알 권리와 안전통계 (4장) 대안의 제시 (5장) 재난안전통계 관련 이론 재난안전 알 권리의 개념과 구분, 관련 이론 통계청 승인통계와 재난안전통계 부문별 주요 재난안전통계 실태 조사 - 교통통계, 산업 안전통계, 재난통계, 해양안전통계 등 각 통계 운영의 문제점 분석 알 권리와 재난안전통계 관련 갈등 사례 분석 및 알 권리와 타 권리와의 갈등 분석 문제점 정리 및 대안 제시 재난안전통계 관련 개선 방안 마련 문헌조사 문헌조사 심층 인터뷰 워크숍 설문조사 문헌조사 심층 인터뷰 전문가 의견 수렴 8

33 제2장 이론적 배경 제1절 국가통계 관리의 현황 제2절 재난안전통계의 개념과 구분 제3절 안전통계, 안전인식, 안전행태 제4절 국민 알 권리의 개념과 구분 제5절 우리나라 국가통계 거버넌스의 현황과 문제점

34 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제2장 이론적 배경 제1절 국가통계 관리의 현황 1. 통계, 국가통계, 그리고 승인통계 통계란 사회 자연현상을 계량화한 수치정보 이다(이재형, 2004: 13). 따라서 통계는 누구든지 다양한 목적에서 만들고 사용할 수 있다. 그런데 어떤 통계를 국가정책에 활용할 수 있기 위해서는 그 통계를 신뢰할 수 있 어야 한다. 우리나라 통계법의 가장 중요한 목적 역시 통계의 신뢰성 이라 는 점은 누구도 부인할 수 없을 것이다(통계법 제1조 2) ). 따라서 세계 대부 분의 국가들은 정부 정책에 활용 및 일반 국민 기업들의 효과적 업무수행 을 위해 신뢰할 수 있는 통계를 공식통계(official statistics) 혹은 국가통 계(national statistics)라는 이름으로 지정 운영하는 것이 일반적이다. 우리나라 통계법(제3조)에 따르면, 통계란 통계작성기관이 정부정책의 수립 평가 또는 경제 사회현상의 연구 분석 등에 활용할 목적으로 산업 물가 인구 주택 문화 환경 등 특정의 집단이나 대상 등에 관하여 직접 또 2) 통계법 제1조(목적) 이 법은 통계의 작성 보급 및 이용과 그 기반구축 등에 관하여 필요한 사항을 정 함으로써 통계의 신뢰성과 통계제도 운용의 효율성을 확보함을 목적으로 한다. 10

35 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제2장 이론적 배경 는 다른 기관이나 법인 또는 단체 등에 위임 위탁하여 작성하는 수량적 정 보를 말한다. 여기서 통계작성기관은 법에 따라 중앙행정기관 지방자치 단체 및 통계법 제15조에 따라 지정을 받은 기관들을 의미한다. 즉, 통계 법의 통계에 대한 정의는 일반적 정의라기보다는 국가통계 혹은 공식통계 에 대한 정의라고 볼 수 있다. 따라서 국가통계는 정부기관 등 통계작성 기관 이 작성하는 통계로 볼 수 있고, 통계작성기관이 아닌 민간기관이 작 성하는 통계는 민간통계라고 정의할 수 있다. 결국 국가통계는 통계작성기 관이 작성하는 통계로서 통계법의 적용 대상이 되는 통계라고 볼 수 있다. 이러한 구분은 승인통계와 비승인통계(기타통계)로도 대별할 수 있는데, 승인통계는 국가통계로서 통계법의 대상이 되는 통계를, 비승인통계는 통 계법의 대상이 되지 않는 통계를 의미한다. 국가통계는 통계법의 대상이 되는 통계로서 사회 경제 변화 진단 및 과 학적 정책 수립을 위한 필수적인 공공재이며, 중립성 보장, 신뢰성 제고, 효율성 제고, 비교 가능성, 비밀 보호, 인프라 확충, 이용자 참여, 서비스 향상과 같은 기본원칙 하에 작성 및 관리되는 3) 것을 목표로 하고 있다. 2. 통계의 구분 승인통계는 다시 지정통계와 일반통계로 구분할 수 있다. 지정통계는 통계법(제17조 4) )에 따라 통계작성기관이 작성하는 통계 중 통계청장이 지 3) 통계청( 국가통계 기본원칙 전문 참조. 2014년 10월 20일 접속. 11

36 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 정 고시하는 통계를, 일반통계는 그 이외의 승인통계를 의미한다. 지정통 계는 정부의 각종 정책의 수립 평가 또는 다른 통계의 작성 등에 널리 활 용되는 통계 로서 우리나라 국가통계 중 가장 중요한 통계로 볼 수 있다 (통계법 제17조). 통계는 그 조사방법에 따라 조사통계와 보고통계로 구분할 수도 있다. 여 기서 조사통계는 대상모집단의 조사단위에서 적절한 방법으로 조사한 데 이터를 기초로 하여 작성되는 통계 를 의미한다(이민호 김윤권 장지원, 2010: 43). 이는 다시 조사대상 집단 전체를 조사하는 전수조사와 집단의 일부만을 조사하고도 전부 조사한 것과 같은 효과를 얻을 수 있는 표본조 사 로 구분할 수 있다(이재형, 2004: 15). 반면 보고통계는 국가나 지방자 치단체가 법령 등에 의거하여 개인 또는 단체 등이 보고, 신고, 등록, 신청, 인 허가 등과 같은 행정업무를 통해 제출하고 수집된 자료를 토대로 작성 된 통계 를 의미하며(이민호 김윤권 장지원, 2010: 43), 이는 업무 중 수집 된 자료를 바탕으로 작성되었기 때문에 업무통계라고 정의할 수도 있다. 이 재형(2004: 15)은 국가 지정통계의 대부분은 조사통계로 이루어져 있는데, 4) 제17조(지정통계의 지정 및 지정취소) 1통계청장은 통계작성기관의 장의 신청에 따라 정부의 각종 정 책의 수립 평가 또는 다른 통계의 작성 등에 널리 활용되는 통계로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당 하는 통계를 지정통계로 지정한다. 1. 전국을 대상으로 작성하는 통계 2. 지역발전을 위한 정책수립 및 평가의 기초자료가 되는 통계 3. 다른 통계의 모집단자료로 활용 가능한 통계 4. 국제연합 등 국제기구에서 권고하는 통일된 기준 및 작성방법에 따라 작성하는 통계 5. 그 밖에 지정통계로 지정할 필요가 있다고 통계청장이 인정하는 통계 2통계청장은 지정통계가 제1항에 따른 지정요건을 갖추지 못하게 되는 경우에는 그 지정을 취소할 수 있다. 3통계청장은 지정통계를 지정하거나 지정통계의 지정을 취소한 때에는 이를 고시하여야 한다. 4지정통계 지정의 절차 및 방법과 제3항에 따른 고시에 포함되어야 할 사항 등에 관하여 필요한 사 항은 대통령령으로 정한다. 12

37 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제2장 이론적 배경 이는 보고통계의 경우 표본의 편의, 보고과정에서의 왜곡 등 과 같은 문제 가 발생할 수 있어 신뢰성이 의심될 수 있기 때문이라고 주장했다. 한편 통계작성 방법에 따라 1차 통계와 2차 통계(가공통계)로 구분하는 것도 가능하다. 1차 통계는 일반적인 통계조사의 결과로 직접 얻어진 통계 를 의미하며, 2차 통계는 조사통계나 보고통계에서 일차적으로 수집된 통 계정보를 이차적으로 가공하여 작성되는 통계 를 의미한다(이민호 김윤 권 장지원, 2010: 43). 2차 통계는 1차 통계에 비하여 해석적인 특징을 갖 고 있으며, 범용적 목적보다는 특정한 목적을 위해 활용되며, 대표적인 것 으로는 국민소득통계 혹은 교통안전지수 등을 예로 들 수 있다. 우리나라 지정통계는 정부의 각종 정책의 수립 평가 또는 다른 통계의 작성 등에 널 리 활용되는 통계를 대상으로 하고 있으므로, 2차 통계는 1차 통계에 비하 여 지정통계가 아닌 일반통계로 운영되는 경우가 많다(이재형, 2004). 이상의 내용을 바탕으로 통계를 구분하면 아래의 표와 같이 정리할 수 있다. 표 2-1 통계의 분류 구분 종수 분류 내역 법률적 분류 승인 지정 통계 통계 일반 통계 기타통계 (비승인통계) 통계작성기관이 작성하는 통계 중 통계청장이 지정 고시하는 통계 통계작성기관이 작성하는 통계 중 지정통계 이외의 통계 통계작성기관이 아닌 기관이 작성하는 통계로서 통계법의 대상이 아닌 통계 13

38 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 구분 종수 분류 내역 조사방법에 따른 분류 작성방법에 따른 분류 생산주체에 따른 분류 조사통계 보고통계 (업무통계) 1차 통계 2차 통계 (가공통계) 국가통계 민간통계 조사대상에 대한 실지조사를 통해 얻어진 통계: 전수조사와 표본 조사로 구분 국가기관의 행정업무에 수반되어 수집된 자료로부터 작성된 통계 통계조사를 실시하여 그 결과에서 직접 얻어진 통계 1차 통계를 통하여 얻어진 자료 등을 이용하여 일정한 연산을 통하여 얻어진 통계 정부기관이 생산하는 통계 민간기관이 생산하는 통계 자료: 이재형 (2004: 15) 일부 수정. 이와 함께 통계청은 통계작성기관이 동일한 기준에 따라 통계를 작성할 수 있도록 국제표준분류를 기준으로 산업, 직업, 질병 사인( 死 因 ) 등에 관 한 표준분류를 작성 고시 하여야 한다(통계법 제22조(표준분류)). 관련하 여 통계청장은 미리 관계 기관과 협의해야 하며, 통계 작성기관은 이 분류 를 따라야 한다. 현행 통계분류 현황은 다음의 표와 같다. 표 2-2 통계청 소관 분류현황 구분 종수 분류 내역 표준분류 5종 산업분류, 직업분류, 무역분류, 질병사인분류, 목적별 지출분류 콘텐츠, 물류, 스포츠, 관광, 에너지, ICT, 환경, 자동차관련 전용 산업 11종 특수목적분류 부품제조, 로봇, 저작권, 공간정보 산업분류 직업 3종 전문기술인적자원, ICT직업분류, 고용직업분류 기타(일반)분류 7종 한국행정구역분류, 한국상품용도, 가계수지항목, 생활시간활용 조사활동, 한국교육, 종사상지위, 한국재화 및 서비스분류 자료: 통계청(2012: 36), 국가통계백서. 14

39 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제2장 이론적 배경 3. 국가승인통계 국가승인통계란 통계작성기관이 통계청장의 승인을 얻어 작성하는 통 계 를 의미한다. 국가승인통계는 통계법 제17조에 따라 통계청장이 지정 고시하는 지정통계와 그 외의 일반통계로 구분된다. 1) 통계작성 승인제도 통계작성 승인제도는 통계작성의 중복을 방지하여 국민 응답부담 및 통 계생산비용을 경감하고, 통계의 체계적 발전과 진실성을 확보하고, 통계 결과의 시의성 및 활용성을 제고하는 것을 목적으로 한다(대한민국 정부, 통계청 통계정책국 통계승인제도 설명문 5) 참조). 통계를 처음으로 작성하거나 기존 승인통계 이외의 새로운 통계를 작성 하고자 하는 경우 통계작성 승인을 받아야 하며 6), 통계작성과 관련하여 승인을 얻어야 할 사항은 다음과 같다 7). 5) 007g5dmeOJtcqjhqZWiaCZo0fq8ECJT.egovwas2_servlet_engine1?seq=738&govCode= , 2014년 10월 20 일 접속. 6) 통계법 제18조(통계작성의 승인) 1통계작성기관의 장은 새로운 통계를 작성하고자 하는 경우에는 그 명칭, 종류, 목적, 조사대상, 조사방법, 조사사항의 성별구분 등 대통령령으로 정하는 사항에 관하여 미리 통계청장의 승인을 받아야 한다. 승인을 받은 사항을 변경하거나 승인을 받은 통계의 작성을 중 지하고자 하는 경우에도 또한 같다. 7) 통계법 시행령 제25조(통계작성의 승인 사항). 15

40 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 통계의 명칭 및 종류 통계의 작성 목적 통계작성의 사항(다만, 작성사항이 자연인이면 성별 구분을 포함) 통계작성의 대상(다만, 작성대상이 자연인이면 성별 구분을 포함) 통계작성의 기준시점 기간 및 주기(조사통계의 경우에는 통계작성기간 대신 통계조사기간을 적음) 통계작성의 방법 자료수집 체계 통계작성에 사용하려는 분류 또는 기준(법 제22조에 따른 표준분류 또는 미리 통계청장의 동의를 받은 다른 기준을 말함) 조사표, 보고서식 및 통계표 등 통계의 작성이나 공표와 관련된 서식 2) 국가승인통계 현황 통계청(2013)이 발간한 2012년 국가통계백서 에 따르면, 2013년 1월 1 일 기준으로 중앙행정기관, 지방자치단체 및 통계법 제15조에 의해 통계작 성기관으로 지정된 지정기관 등 총 385개 기관에서 902종의 통계를 부문 별로 작성하고 있다. 통계청에서 분류하고 있는 승인통계 현황은 크게 기 관구분별, 통계분야별, 작성주기별, 작성기관별(중앙행정기관, 지방자치단 체, 통계작성지정기관) 네 가지로 분류되며, 기관구분별 현황 및 통계분야 별 현황을 간략히 정리하면 다음과 같다. (1) 기관구분별 승인통계 현황 기관구분별(중앙행정기관, 지방자치단체, 통계작성 지정기관 등)로 작성 16

41 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제2장 이론적 배경 하며, 작성기관수, 작성통계수, 통계종류, 작성형태별 현황 등을 확인할 수 있다. 표 2-3 기관구분별 승인통계 현황 (단위 : 기관, 종) 통계분야 작성 기관수 작성 통계수 통계종류별 작성형태별 지정 일반 조사 보고 가공 계 정부기관 중앙행정기관 통계청 이외기관 지방자치단체 지정기관 금융기관 공사 공단 연구기관 협회/조합 기타기관 출처: 통계청(2012: 238). 국가통계백서. (2) 통계분야별 승인통계 현황 통계청 국가통계백서에 따르면 인구, 고용 등 총 16개 부문에 대한 작성 통계수, 통계종류, 작성형태별 현황 등을 확인할 수 있다. 17

42 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 표 2-4 통계분야별 승인통계 현황 (단위 : 종, %) 통계분야 작성통계수 통계종류별 작성형태별 통계수 구성비 지정 일반 조사 보고 가공 계 인구 고용 임금 물가 가계소비(소득) 보건 사회 복지 환경 농림 수산 광공업 에너지 건설 주택 토지 교통 정보통신 도소매 서비스 경기 기업경영 국민계정 지역계정 재정 금융 무역 외환 국제수지 교육 문화 과학 기타(시도기본통계포함) 출처: 통계청(2012: 240). 국가통계백서. 18

43 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제2장 이론적 배경 제2절 재난안전통계의 개념과 구분 1. 재난안전통계의 개념과 목적 1) 국가 재난안전 현황 파악을 위한 재난안전통계 통계는 다양한 경제 혹은 사회현상을 파악하기 위한 수량화된 정보를 의미하며, 재난안전통계는 재난안전에 대한 통계를 의미한다. 그리고 국가 재난안전통계는 국가 승인통계로서 재난안전 관련 통계를 말한다. 재난안전통계는 재난안전지표들로 생성된 구체적인 수치값을 의미한다. 그리고 재난안전지수는 현재의 위험을 기준점과 대비하여 비교하려는 표 준화된 종합수치 를 의미하며(이재열, 2008: 30), 이는 재난안전지표들을 모아서 구성하고 수리적으로 표현하게 된다. 예를 들어 교통사고지표는 현 재의 교통사고 위험을 수리적으로 표현하기 위한 척도이며, 교통사고 통계 는 이러한 교통사고지표를 통해 생성된 구체적인 수치값을, 그리고 교통사 고지수는 기준점과 비교하여 현실의 교통사고 위험을 나타내는 표준화된 종합수치일 것이다. 그리고 일반적으로 교통사고지수는 교통사고와 관련 된 다양한 지표들을 모아서 재구성하고, 이를 표준화된 수치로 표현하게 된다. 실제로 우리나라에서는 교통사고와 관련하여 교통안전지수와 교통 문화지수를 만들어서 운영하고 있다. 의미의 명확화를 위하여 재난안전지표, 재난안전통계, 그리고 재난안전 지수에 대한 용어와 각각의 관계에 대하여 이재열은 아래와 같은 정의를 내렸다(이재열, 2008). 19

44 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 표 2-5 재난안전지표, 재난안전통계, 재난안전지수의 차이 개념 의미 주안점 및 관계 재난안전지표 (indicator) 재난안전통계 (statistic) 재난안전지수 (index) 사회현실에서 드러나는 위험의 현황을 수리적으로 측정하기 위한 척도 재난안전지표를 통해서 생성된 구체적인 수치값 위험한 현실을 기준점에 대비 비교하려는 표준화된 종합 수치 방향성 설정, 측정척도 설정 재난안전통계 및 재난안전지수의 기준 지표체계에 맞는 원자료 수집 및 표현 재난안전통계의 구체적 구현 재난안전지수의 원자료 비교가능한 표준화된 종합수치 구성 재난안전지표의 수리적 표현 재난안전통계의 재구성 자료: 이재열 (2008: 30)의 내용을 수정 효율적 국정운영과 효과적 정책 수행을 위해서는 사회의 제반 문제에 대한 객관적 현황 파악이 무엇보다 중요하다. 사회 문제를 진단하기 위해 서는 신뢰할 수 있는 정보 수집이 매우 중요한데, 국가통계는 사회현상에 대한 객관적이고 신뢰할 수 있는 수치정보를 제공한다. 국가통계를 이용해 현재 사회의 문제를 찾아냈다면, 이를 개선하기 위한 다양한 정책을 수립 하고 집행하는 것이 필요하다. 그리고 각종 정책의 성과를 확인하고, 이를 평가하며, 다시 새로운 정책에 환류(feedback)시키는 과정 역시 사회현상 에 대한 객관적 관찰을 통해 이루어지는데, 이 역시 통계에 의존할 수밖에 없다. 재난안전통계 운영의 목적 역시 동일하다. 재난안전통계의 가장 중요한 목적은 현재 우리 사회의 안전문제를 객관적으로 진단하고, 신뢰할 수 있 는 수치화된 데이터를 제공하는 것이다. 국가통계에 기반한 현실 진단을 바탕으로 재난안전 업무를 수행하는 담당 공무원들은 우리 사회의 취약한 20

45 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제2장 이론적 배경 부분에 대한 안전정책을 도입할 수 있다. 그리고 이에 대한 성과평가 역시 통계를 이용하여 수행한다. 우리나라 전반의 재난안전 현황에 대해서는 소 방방재청에서 자연재해현황 과 인적재난발생현황 통계를 작성하고 있다. 이 통계들은 거시적 차원에서 우리 사회를 위협하는 다양한 재난들과 이 로 인해 많은 피해를 입는 취약지역(시군 혹은 시군구 단위)에 대한 정보 를 제공한다. 2) 재난발생 예방을 위한 재난안전통계 보다 구체적으로 재난안전통계는 사고발생 매커니즘을 미연에 방지하는 데 활용할 수 있어야 한다. 이를 위하여 재난안전통계의 경우에도 보건학 분야에서 활용하고 있는 손상의 역학적 모델을 활용하는 방안을 고려할 수 있다. 손상(injury)이란 사고로 인하여 우리 몸에 병변 또는 기능의 장애가 발생한 상태 를 의미한다(홍성옥, 2014). 즉 외부의 원인으로 인하여 다치 는 것을 의미하는데, 손상 혹은 사고는 아래의 그림과 같이 피해자(host), 가해원인(agent), 환경(environment)의 세 가지 요소가 중첩되는 현상을 의미한다. 이는 어떤 가해원인이 특정 환경에서 특정 피해자에게 손상을 일 으키는 것을 의미한다. 예를 들어 교통사고는 어떤 자동차(agent)가 건널 목(environment)에서 어떤 사람(host)을 치는 것을 의미한다. 또한 풍수해 피해의 경우에는 태풍(agent)이 상습침수지(environment)에서 주민(host) 들에게 피해를 주는 것을 생각할 수 있다. 손상 매커니즘을 잘 이해한다면 적절한 개입을 통하여 이를 예방할 수 있다. 그리고 이러한 개입은 피해자, 가해원인, 환경 모두에 개별적으로 21

46 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 혹은 종합적으로 적용할 수 있다. 예를 들어 교통사고 피해자의 경우에는 건널목을 파란불일 때만 건너도록 교육을 할 수 있고, 가해 원인인 운전자 들에 대해서는 교차로 신호 위반, 과속 등에 대하여 범칙금 부과 등을 통 한 규제를 할 수 있으며, 건널목 환경 개선을 통해 사고를 미연에 방지할 수도 있다. 이와 같이 손상의 세 요인이 서로 중첩되지 않도록 개입하는 활동을 전반적인 사고(손상) 예방 활동 이라고 정의할 수 있다. 아래의 그 림은 이러한 손상 발생 및 예방 매커니즘을 보여주고 있다. 그림 2-1 손상의 역학적 모델 자료: 에서 수정 재난안전통계는 이러한 손상 매커니즘의 개입을 위한 중요한 정보를 제공 한다. 다양한 사고 상황에서 사고의 피해자, 가해원인, 환경에 대한 상세한 정보를 수집할 수 있다면 다양한 사고의 매커니즘을 분석할 수 있고, 이를 통한 사고예방 대책을 수립할 수 있다. 예를 들어 어떤 지역의 교통사고가 특정 교차로에서 공사장 트럭에 의해 주로 어린이들을 대상으로 발생한다는 통계를 얻을 수 있다면, 다양한 방법을 통해 그 특정 교차로의 사고를 예방 22

47 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제2장 이론적 배경 할 수 있는 정책 방안을 수립할 수 있을 것이다. 현재 우리나라의 질병관리 본부에서는 손상예방정책 수립을 위한 통계 구축작업을 진행하고 있는데, 이러한 사업을 일반적으로 손상감시시스템(injury surveillance system) 구축 사업이라 한다. 재난안전통계의 경우에도 이러한 매커니즘을 활용할 수 있다면 향후 재 난예방 사업에 큰 도움이 될 수 있을 것이다. 2. 재난안전통계의 구분과 현황 국가 승인통계 중 재난안전통계들은 다양한 형태로 존재한다. 다양한 재난안전통계는 먼저 각 분야별 통계로 구분할 수 있다. 가장 중요한 재난 안전통계는 소방방재청이 집계와 작성을 담당하고 있는 자연재난 및 사회 재난 통계이다. 그리고 일종의 사회재난 통계로 포함될 수도 있겠으나 그 분야의 중요성을 고려하여 개별 통계로 관리되고 있는 교통안전통계 및 산업안전통계 역시 매우 중요하다. 이와 함께 보건안전 분야의 통계 중 각 종 외상에 대한 통계도 매우 중요하다고 볼 수 있으며, 통계청에서 관리하 고 있는 사망통계 역시 국가적 차원의 재난안전관리 실태를 확인할 수 있 는 주요 통계이다. 범죄통계 역시 안전 분야의 주요 통계이지만 본 연구의 대상에서는 제외되었다. 한편, 재난안전통계들이 다루고 있는 세부 내용을 살펴보면 다음과 같 은 네 가지 형태의 내용적 차별성이 존재함을 알 수 있다. 23

48 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 재난발생통계: 각 분야 안전 및 재난발생 현황(사고발생의 결과적 의미)에 대한 정보를 제공해주는 통계 예) 지역별 자연재해, 인적재난, 산업재해 현황 등 재난준비통계: 각 분야에서 재난이 발생했을 때 얼마나 잘 대응할 수 있 는지에 대한 정보를 제공해주는 통계 예) 도시별 방재시설 현황, 119 구급 장비 현황 등 주관적안심통계: 국민들의 주관적인 불안감 혹은 안전에 대한 인식에 대 한 정보를 제공해주는 통계 예) 우리사회 안전에 대한 인식(통계청 사회조사) 안전행태통계: 국민들이 얼마나 안전하게 생활하는지에 대한 정보를 제 공해주는 통계 예) 자동차 안전벨트 착용률, 각종 보호장구 착용 실태 등 이상의 내용을 바탕으로 재난안전통계를 분야별, 그리고 내용별로 구분 하는 방안을 아래의 표와 같은 매트릭스 형태로 정리할 수 있다. 표 2-6 재난안전통계 구분의 틀 분야별구분 내용별구분 재난발생 재난준비 주관적 안심 안전행태 재난안전 산업안전 교통안전 보건안전... 24

49 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제2장 이론적 배경 이러한 내용적 통계들은 앞서 제시한 손상모델에 따라 재분류가 가능하다. 가해원인의 경우 재난을 발생시킨 원인에 대한 것으로 자연재난, 인적 재난, 혹은 세분된 원인으로 태풍, 폭우, 자동차, 전기합선 등을 생각할 수 있을 것이다. 이러한 재난 원인들은 재난으로 큰 피해를 남길 수도 있 고, 전혀 피해를 주지 않을 수도 있다 8). 만일 이러한 재난발생 원인들이 실제 재난발생으로 이어진다면 이 경우 관련 통계는 재난발생통계에서 확 인할 수 있을 것이다. 환경과 관련해서는 도시별 방재시설 현황, 119 구급 장비 현황 등의 재난준비통계에서 확인할 수 있다. 또한 안전행태 및 주관 적안심통계는 재난 피해자에 대한 인구통계학적 정보 및 안전행태에 대한 정보를 제공한다. 마지막으로 이 세 요인이 결합하여 실제 재난이 발생했다면 이는 재난 의 결과로서 재난발생통계를 통해 확인할 수 있으며, 이 경우 중요한 정 보는 각 재난으로 인해 발생하는 인명피해와 재산피해와 같은 피해정보 일 것이다. 이상의 각 통계와 손상모델의 관계를 다음의 그림에 제시하 였다. 8) 예를 들어 태풍에 대한 방재가 철저하여 큰 태풍이 왔더라도 전혀 피해가 발생하지 않는다면, 이는 재 난으로 정의되지 않을 것이다. 낡은 전기선이 합선을 일으켰더라도 그 집의 누전차단기가 작동하여 화 재가 발생하지 않았다면 이 역시 재난으로 정의되지 않을 것이다. 25

50 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 그림 2-2 손상모델 관련 재난안전 통계 지표 26

51 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제2장 이론적 배경 제3절 안전통계, 안전인식, 안전행태 1. 개요 안전과 관련하여 통계를 작성하는 목적은 사회집단과 자연집단의 안전 또 는 위험 상황을 숫자로 표현하여 안전에 대한 사람들의 인식 9) (perception) 과 행태(behavior)에 영향을 주기 위함이다. 예를 들어, 교통사고로 인한 오늘의 사망자 수와 부상자 수를 나타내는 도로 전광판의 통계수치(안전통계)가 운전자들에게 경각심을 심어주고(안 전인식) 조심스럽게 운전하도록(안전행태) 하는 것이 예가 될 수 있다. 하지만 안전통계 안전인식 안전행태 로 이어지는 인과관계가 실 제로 존재하는지, 이러한 관계에 어떠한 외부요인들이 영향을 미치는지에 대한 고찰이 필요하다. 따라서 이어지는 항에서는 안전통계와 안전인식, 안전행태 간 각각의 단계에 인과관계를 증명하는 연구들과 함께 이러한 인과관계를 반증하는 연구 및 각각에 영향을 미치는 외부요인들에 대해서 살펴보기로 한다. 2. 안전통계와 안전인식, 안전행태 간 인과관계 안전통계에 드러난 수치가 위험이나 안전에 대한 인식에 영향을 주고, 9) perception은 원래 지각 으로 번역하는 것이 정확하지만, 본 연구에서는 대중들이 일반적으로 많이 사 용하는 인식 이라는 단어를 사용하여 안전인식 을 사용한다. 27

52 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 그러한 안전인식이 개인의 안전행태에 영향을 주는 등 안전통계와 안전인 식, 안전행태 간 인과관계를 뒷받침하는 연구결과들이 있다. 먼저 범죄통계와 관련하여 Rountree and Land(1996)는 센서스 단위 구역의 높은 범죄율(tract-level burglary rates)이 직접적으로 범죄위험 인식(perceived crime risk)을 높이는 것을 확인하였다. 이와 유사하게 최 천근(2012)은 2010년 경찰청 통계연보 자료와 함께 2011년 경찰청에서 전 국 248개 경찰서 3,720명의 일반주민들을 대상으로 실시한 체감안전도 조 사를 바탕으로 다층자료분석(Hierarchical Linear Model)을 실시하였다. 그 결과, 높은 범죄발생률(인구 10만명당 범죄발생건수)이 해당 거주 지역 시민들의 범죄에 대한 두려움을 높이고 체감안전도에 영향을 미치는 것을 통계적으로 검증하였다. 또한 안전인식과 안전행태와의 관계에서 위험에 대한 인식(risk perception) 이 비선호시설입지에 대한 수용(acceptance for locally unwanted land use) (Chung and Kim, 2009)이나 건강을 위한 행동(health behavior) (Brewer et al., 2007) 또는 예방접종 의지(an intention to obtain vaccination) (de Wit et al., 2008) 등에 영향을 미치기도 한다. 김성숙과 이승신(2000)은 안전정보가 충분히 마련되지 않은 상황 하에서 단순한 안 전에 대한 불안 증가는 소비자를 비합리적인 선택(무조건적인 상표충성이나 고가격상품 선택 등)으로 유도할 수 있음을 지적하였다. 개인의 위험 인식은 행동양식 변화의 주요 선행조건이 되기도 하는데, 이때 통계적 근거(abstract prevalence data)가 개인적 건강에 대한 위험 수용성(acceptance of a personal health risk)에 영향을 미치기도 한다 (de Wit et al., 2008). 또한 일부 학자들은 안전통계를 안전인식과 매개 28

53 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제2장 이론적 배경 하지 않고 안전행태에 직접적으로 영향을 주고 있다는 점을 검증하기도 한 다. 한 예로, Rountree and Land(1996)는 범죄율(tract-level burglary rates)의 증가가 방위행동(protective behaviors)의 증가와 직접적인 관계 가 있음을 밝혔다. 한편 통계적 근거와 자료의 시각적 표현이 안전인식 뿐만 아니라 각각 행위적 의도(behavioral intention) (de Wit et al., 2008)에 직접적인 영 향을 준다는 주장도 있다. 이와 관련하여 위험정보를 전달하는 자료의 시 각적 표현(graphical displays)이 숫자로 표현된 통계수치보다 개인의 위 험 회피 행태(risk-avoidant behavior)에 미치는 영향이 더 큰 것을 확인 한 연구도 있다(Stone et al., 2003). 3. 인과관계에 대한 반증 앞서 제시된 연구결과들과는 다르게 각 단계에서의 인과관계를 부정하 거나 반대 방향으로 작용하는 효과에 대한 연구들도 있다. 먼저 통계적인 위험수치가 전문가들에게는 위험 수위와 인식 여부를 결 정하는 요인이 되나 일반인들에게는 위험-이익의 균형 관점이 위험 인식 여부를 결정하는 요인이 된다는 견해(이정춘, 1996)가 있다. 원자력으로 인한 위험과 같이 보통사람들에게는 통계적으로 계측이 불가능한 질적인 위험요인들 이 충실하게 연구되었는지, 정치적인 조처에 따른 통제구조가 안전을 보장할 수 있는지 매스미디어를 통한 사회적 여론의 검증을 받아 야 한다 는 것이다(이정춘, 1996: 84-85). 29

54 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 식품안전과 관련하여 Rimal et al.(2001)은 식품안전에 대한 인식 (perception of food safety)이 식품 소비 습관(food consumption habits)에는 유의미한 영향을 미치지 못하는 것을 확인하였다. 예를 들어, 54%가 넘는 조사대상 가구가 잔류 농약(pesticide residues)을 매우 염려 한다고 응답하였지만 그 중 35%만이 잔류 농약으로 인한 위험을 고려한 식품을 구매하는 데에 매우 신경을 쓴다는 것이다. 안전인식과 안전통계와의 관계에서 안전통계가 안전인식을 제고하는 것 과 반대로 안전인식이 안전추구행태를 통해 안전통계에 영향을 미치는 것 을 검증한 연구도 있다. 허경옥(2013)은 2008년과 2010년 실시한 소비자 의 안전의식과 안전추구행동에 관한 조사 및 분석을 통해 안전의식이 낮 은 사람일수록 안전사고 경험이 많은 것을 확인하였다. 또한 낮은 안전실 천행동이 높은 안전사고경험으로 이어지는 것을 확인하였고, 안전사고경 험이 적극적인 안전실천행동으로 이어져 안전행태와 안전통계가 상호 관 련이 있음을 밝혔다. 또한 행동이 인식에 영향을 미치기도 하는데, 이와 관련하여 El-Zein et al.(2006)은 행동변수로서 흡연(smoking) 여부가 환경위험에 대한 인 식(environmental risk perception)과 관련이 있음을 밝혔다. 30

55 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제2장 이론적 배경 4. 외부요인 1) 외부요인과 안전통계 앞서 살펴본 안전통계, 안전인식, 안전행태와 각각의 인과관계들은 다 양한 외부요인에 의해 영향을 받을 수 있다. 먼저 안전통계에 영향을 미치는 외부요인으로서 탁종연(2006)은 경찰 통계조작 관행이 범죄사건 발생통계와 검거통계에 영향을 미치는 것을 밝 혔다. 경사급 경찰관 235명에 대한 설문결과를 바탕으로 한 이 연구에 따 르면 경찰이 개인과 기관에 대한 불이익 때문에 시민들로부터 신고 되지 않은 사건이나 경미한 사건들을 중심으로 범죄사건을 정식으로 보고하지 않는 관행이 존재한다고 한다. 변수 선정 및 집계 방식도 통계에 영향을 미칠 수 있다. 한 예로 Summala(2000)는 도로안전(road safety)연구에서 인구 1인당 사고발생 률(number of accidents per head of population)과 등록차량 1대당 사 고발생률(number of registered vehicles)이 통계 사용 목적에 따라 다른 의미를 가질 수 있음을 지적하였다. 예를 들어, 자동차 사용량이 늘어나면 인구 1인당 사고발생률은 증가할 것이나, 등록차량 1대당 사고발생률은 낮 아져 다른 교통수단보다 자동차가 안전한 것으로 해석될 수 있다. 이와 반대로 안전통계가 외부요인을 통한 매개효과로 안전인식과 안전 행태에 영향을 미칠 수 있다. 대표적인 외부요인으로서 언론보도를 들 수 있는데, 특히 새로운 기술공학적 위험은 기존의 사고발생 통계에 의한 일 반적인 위험 발생확률을 예측하기 어려우므로 재난과 위험에 대한 언론 31

56 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 보도의 역할이 요구된다(이정춘, 1996: 75). 위험보도의 사실왜곡 사례로서 Combs and Slovic(1979)은 행정적 통 계, 보도빈도 통계, 피설문자 예측 통계 비교를 통해 다양한 사망원인들에 대한 미디어 보도가 실제 사망사건들의 통계와 부합하지 못함을 밝혔고, Singer and Endreny(1987, 이정춘(1996)에서 재인용)는 언론이 상대적 으로 흔치 않은 위험 의 결과와 자연재난에 초점을 두어 평소 예방적 차원 에서 전문가들이 예측한 위험과 피해규모 통계는 보도에 반영하지 않는 문제를 제기하였다(이정춘, 1996: 77-79). 2) 외부요인과 안전인식 안전인식에 영향을 미치는 외부요인들은 상대적으로 많은 연구에서 검 증된 바 있다. 범죄안전과 관련하여 개인적 요인(성별, 나이), 경찰활동(순찰), 경찰공무 원 수 등이 시민들의 체감안전도에 영향을 미칠 수 있고(최천근, 2012), 성별, 나이와 함께 도시/농촌 거주여부와 교육수준 등의 개인적 요인이나 범죄피해경험이 범죄에 대한 두려움과 관련이 있음을 밝힌 연구도 있다(민 수홍, 2011). 이밖에 위험인식에 영향을 주는 다양한 요인들이 존재한다. 예를 들어, 환경위험인식(environmental risk perception)은 사회경제적 요인, 건강, 지역성(locality), 환경에 대한 신념(environmental belief) 등의 영향을 받는다(El-Zein et al., 2006). 또한 지역성과 장소(locality and place), 행동을 변화시킬 수 있는 권한(agency and power), 신뢰와 소통(trust 32

57 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제2장 이론적 배경 and communication) 등 사회-문화적 요인(socio-cultural factors) 등이 위험인식에 미치는 영향들도 기존의 많은 연구들에서 나타나고 있다 (Bickerstaff, 2004). 한편 지리적인 특성도 위험인식과 관련이 있을 수 있다. 일반적으로 특정 장소에 특정 경험과 연관된 의미가 부여되는 장소 정체성(place identity) (Wester-Herber, 2004)이나 수정 가능한 근린주구 단위(modifiable neighbourhood units)(haynes et al., 2007)의 문제와 같은 지리적 요소 들이 위험인식에 영향을 주는 것으로 알려져 있다. 위험시설과의 거리에 따라서도 거주자들의 위험 인식이 달라질 수 있다. 핵이나 방사능시설과 같은(잠재적) 위험시설의 입지와 관련하여 일반적으 로 관련 시설과 거리가 멀어질수록 위험인식은 감소하는 경향을 보인다. 하지만 아주 가까이에서 관련 시설을 자주 접한 사람들은 관련 시설과 조 금 떨어진 지역에 사는 사람들보다 위험인식이 낮은 것으로 나타난다 (Maderthaner et al., 1978; Kim and Kim, 2014). 외부요인 중 언론과 관련하여 Wahlberg and Sjoberg(2000)은 미디어 매체 보다는 개인적인 경험이나 경험한 사람으로부터 직접적으로 받은 정 보가 위험 인식에 더 많은 영향을 주는 것을 검증하였다. 또 다른 예로 이 정춘(1996)은 언론이 위험-효용성 기준에서 전문가의 관점과 일반 대중의 인식을 매개하고 기득권층 전문가와 반대의견 전문가들 사이에 나타나 는 인식상의 대립을 매개하는 과정에서 왜곡된 보도로 일반 공중이 허위 정보를 수용하는 수용위험 을 초래할 수 있음을 주장하였다. 33

58 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 3) 외부요인과 안전행태 안전행태와 관련된 외부요인으로서 Chung and Kim(2009)은 경제적 이 익(economic benefit), 신뢰(trust), 경쟁(perceived competition) 등이 비 선호시설입지에 대한 수용행태에 영향을 미치는 것을 확인하였다. 또한 Schwarzer(2001)과 Haynes et al.(2007)은 각각 사회적인식(social-cognitive factors)과 수정 가능한 근린주구 단위가 건강과 관련된 거주자들의 행태에 미치는 영향을 검증하였다. 4) 종합 앞서 설명한 안전통계, 안전인식, 안전행태와 외부요인들 간 인과관계 들을 도해하면 다음 그림과 같다. 그림 2-3 안전통계, 안전인식, 안전행태와 외부요인들 간 인과관계 안전통계, 안전인식, 안전행태 관계에 대한 각각의 방향을 증명하거나 반증한 연구 및 각각의 요소나 관계에 영향을 미치는 외부요인들을 밝힌 34

59 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제2장 이론적 배경 기존의 연구들을 다음 표와 같이 정리하였다. 요소 간 관계에서 방향성이 없다고 결론지은 연구도 있고, 안전통계에 대한 언론의 왜곡과 같이 관련 이 없거나 제대로 영향을 미치지 못하는 관계에 대한 연구도 있었다. 표 2-7 안전통계, 안전인식, 안전행태 및 외부요인 관련 연구들 관계 방향 관련연구 안전통계- 안전인식 안전인식- 안전행태 안전통계- 안전행태 외부요인- 안전통계 외부요인- 안전인식 외부요인- 안전행태 Rountree and Land(1996), 최천근(2012), de Wit et al.(2008), Stone et al.(2003) - 이정춘(1996) X X 허경옥(2013) Chung and Kim(2009), Brewer et al.(2007), de Wit et al.(2008), 김성숙과 이승신(2000) Rimal et al.(2001) El-Zein et al.(2006) 허경옥(2013) de Wit et al.(2008), Stone et al.(2003) Rountree and Land(1996) 탁종연(2006), Summala(2000) 이정춘(1996), Combs and Slovic(1979), Singer and Endreny(1987) 최천근(2012), 민수홍(2011), El-Zein et al.(2006), Maderthaner et al.(1978), Bickerstaff(2004), Wester-Herber(2004), Haynes et al. (2007), Wahlberg & Sjoberg(2000), 이정춘(1996), Kim & Kim (2014) Chung and Kim(2009), Schwarzer(2001), Haynes et al.(2007) - : 방향성 없음, X : 관련이 없거나 제대로 영향을 미치지 못함 35

60 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제4절 국민 알 권리의 개념과 구분 1. 알 권리의 개념 1) 알 권리의 정의 알 권리란 일반적으로 무엇인가에 대해 알고자 정보유통 과정에 참여할 권리 로 정의한다(이재진, 2004: 217). 구체적으로는 국가나 사인에 의하 여 방해받지 않고 일반적으로 접근할 수 있는 정보원으로부터 정보를 얻을 수 있는 정보의 자유 또는 정보수령방해배제청구권(소극적 측면)과 국가나 사회에 대하여 정보를 공개해 달라고 요청할 수 있는 정보공개청구권(적극 적 측면)을 포함하는 포괄적 권리 로 파악된다(김남진 김연태, 2009). 알 권리는 소극적(혹은 수동적)인 알 권리와 적극적인 알 권리로 구분할 수 있다. 예를 들어 박용상(2002)은 알 권리를 수동적인 수신의 자유, 즉 자유권으로서의 알권리와 수신자측의 적극적 권리, 즉 구체적 정보에 관한 개시청구권으로 구분 하여 정의하고 있다(이재진(2004: 218)에서 재인용). 또한 이구현 김정순(2006: 48)도 알 권리를 소극적 권리와 적극적 권리로 구분하여, 소극적 측면의 알 권리를 자유권적 정보수집권 으로서 정보접 근 및 수집권( 일반적으로 접근할 수 있는 정보원으로부터 의사형성에 필 요한 정보를 수집하고 수집된 정보를 취사선택할 수 있는 자유 또는 권 리 )로 적극적 측면의 알 권리를 청구권적 정보수집권 ( 정보원으로부터 방해받지 않고 듣고 보고 읽을 자유와 권리 로서 정보공개청구권)으로 구 분한다. 36

61 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제2장 이론적 배경 2) 알 권리의 등장 배경 알 권리 개념은 1992년 월터 리프만(Walter Lippmann)이 여론 (Public Opinion)에서 대중의 알 권리와 정부의 비밀주의 사이에서의 갈 등을 지적하면서 본격적으로 논의되었다(이재진(2004: 221)에서 재인용). 여기서 리프만은 정부의 기밀주의와 이로 인한 부정부패를 감시하기 위한 국민의 알 권리를 강조했고, 이를 구체적으로 실현하기 위한 도구로서 언 론의 중요성을 강조했다(이재진( 2004)에서 재인용). 이후 알 권리라는 용어가 언론에 공개되어 공식적으로 사용된 것은 제2 차 세계대전 직후인 1945년 AP통신 켄트 쿠퍼(Kant Cooper)의 뉴욕타임 즈 기고에 의해서였다(이재진, 2004: 221). 여기서 쿠퍼는 시민들은 언론 의 완전하고 정확한 뉴스에 접근할 자격(권리)이 있다. 시민들의 알권리 (right to know)가 배제된 정치적 자유란 이 세상 어디에도 존재하지 않 는다 고 주장하였다(이재진, 2004: 221). 이후 알 권리라는 용어는 1953 년 해롤드 크로스(Harold Cross)의 책 국민의 알권리 (People s Right to Know)가 출간되면서 널리 통용되기 시작했다(이재진, 2004: 222). 당시 알 권리의 개념은 주로 언론에 의해서 주도된 측면이 강했다. 이는 일반 국민들이 정부의 기밀주의를 뚫고 정부를 감시하기 어렵다는 현실적 인 한계에 기인했다. 따라서 언론기관이 국민의 알 권리를 위임 받아서 공적 감시를 수행할 수밖에 없다는 주장이 팽배했다(이재진, 2004; 이구 현 김정순, 2006). 이러한 흐름에 따라 1950년대 미국에서는 언론인 단체 들이 주체가 되어 정부의 비밀주의를 비판하는 캠페인이 벌어지는 등 조 직적인 알 권리 운동이 벌어졌다(이재진, 2004). 냉전 시대 미국에서 언론 37

62 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 은 정부의 극단적인 비밀주의를 비판하면서 국민의 알 권리를 대변했다고 볼 수 있고, 이 때문에 비록 알권리의 근거가 국민에게 귀속되는 것임에 도 불구하고 이는 언론의 자유와 유사한 의미로 이용되어온 경향이 있다 (이재진, 2004: 222). 결국 이러한 시각에 따르면 언론은 국민의 알 권리 실천을 위한 대변인이자 실행력을 가진 주체로서 취재와 보도의 자유를 가져야 한다. 그런데 언론의 이러한 역할에 대하여 비판적인 시각도 존재한다. 대표 적으로 메릴(Merrill, 1974)은 언론사 역시 다양한 외적 제약이 있을 수밖 에 없고, 이들의 역할에는 한계가 있다는 지적을 한다. 이에 따라 메릴은 국민의 알 권리를 언론이 책임지는 것이 적합하지 않을 수 있다는 주장을 하기도 했다(이재진(2004)에서 재인용). 이러한 흐름을 정리하여, 제2차 세계대전 이후 알 권리가 본격적으로 사 용되고 발전하게 된 이유에는 당시의 사회적 배경을 들 수 있다(김문현, 2000: 6). 첫째, 제2차 세계대전 이후 국가기밀의 축소 및 민주주의적 요 구가 알 권리의 발전을 가져왔다는 것. 둘째, 복지, 적극국가는 국가기능의 팽창 및 광범위한 정보보유를 가져왔고, 특히 냉전시대의 정보기관 비대화 와 관료적 비밀주의라는 정보의 국가독점화 현상은 국민의 정보소외를 일 으키고 알 권리의 요청을 불러 일으켰다는 것. 셋째, 언론매체의 독과점 및 거대화로 인한 일반국민의 정보소외가 알 권리의 중요성을 증대시켰다는 점. 넷째, 정보사회의 발전에 따라 정보의 접근이 가장 중요한 문제로 인식 되었다는 점. 다섯째, 거대화 되는 기업에 맞서 소비자인 국민이 기업의 다 양한 정보를 알아야 할 필요성이 높아졌다는 것. 여섯째, 참여민주주의의 실현을 위해 알 권리가 전제되어야 한다는 점 등을 들 수 있다. 38

63 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제2장 이론적 배경 3) 알 권리의 주체 알 권리의 주체에 대하여 지금까지 많은 논쟁이 있었다. 일반적으로 국 민의 알 권리는 언론에게 위임되는 경우가 많다. 이에 따라 언론은 취재와 보도를 통해 모든 국민들이 민주적 과정에 참여하는데 필요한 판단의 자 료를 제공해야 한다(이구현 김정순, 2006). 이에 따르면 결국 언론이 국민 의 알 권리를 위임받은 권리의 주체가 될 수 있는데 이에 대하여 다음과 같은 비판들이 존재한다. 첫째, 언론을 통한 국민 알 권리의 실현은 국민을 객체화하고 소극적 권 리에만 한정시킨다. 일반적으로 국민은 언론으로부터 정보를 일방적으로 받아들이기만 하기 때문에 수동적 존재로 전락하며, 매우 소극적인 역할을 할 수밖에 없다. 이에 대하여 메릴(Merrill, 1914)은 소극적 의미의 언론 자유의 개념 을 적극적 의미의 국민 알 권리로 대체한 것이 아닌가 하는 비판을 하기도 했다(이재진(2004)에서 1974 재인용). 즉, 언론이 국민 알 권리의 실현을 명분으로 자신들의 취재와 보도의 자유를 합리화한 것일 수 있다는 것이다. 둘째, 국민 알 권리의 실질적 구현을 위해서는 언론에 의해 제공되는 정 보가 공정하고 객관적이어야 하지만 그렇지 않은 경우도 많다. 이는 현대 사회의 언론사들 역시 사익을 추구하는 기업으로서의 입장을 가지고 있고, 이에 따라 내부 혹은 외부의 여러 이해관계에 따라 공정한 보도를 할 수 없 다는 것이다. 또한 언론이 정보를 수집하는 과정에서도 각 언론의 입장에 따라 언론사들이 원하는 정보만 수집하여 왜곡 보도할 가능성도 존재한다. 39

64 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 4) 알 권리의 헌법적 근거 우리 헌법에는 알 권리를 기본권의 한 유형으로 하여 명문의 규정을 두 고 있지는 않지만, 학설과 판례는 헌법 규정의 해석을 통하여 이를 인정하 여 왔다. 헌법 규정을 해석하는데 있어 어느 조항에 알 권리에 대한 근거를 두느 냐에 따라 학계에서는 그 의견을 달리하는데, 헌법 제1조(국민 주권의 원 리), 제10조(인간의 존엄성 존중과 행복추구권), 제21조 제1항(표현의 자 유), 제34조 제1항(인간다운 생활을 할 권리)에서 각각 또는 조합하여 그 근거를 찾거나 특정헌법규정이 아니라 헌법 전체적인 질서, 연관 속에서 찾아야 한다는 견해 등으로 나뉘기도 한다. 다만, 우리 헌법재판소는 1991년 확정된 형사소송기록의 복사 신청 거부 에 대한 헌법소원사건 결정문에서 헌법 제21조의 표현의 자유에서 알 권 리의 근거를 찾아야 한다. 고 명시하였고, 기타 결정문에서 국민주권주의 (헌법 제1조), 인간의 존엄과 가치(제10조), 인간다운 생활을 할 권리(제34 조제1항)에 대해서 간접적 관련이 있음을 폭넓게 언급하여 알 권리의 근거 를 헌법상의 기본권으로 인정하고 있다. 이 결정문의 내용은 다음과 같다. 헌법 제21조는 언론 출판의 자유, 즉 표현의 자유를 규정하고 있는데 이 자유는 전통적으로 사상 또는 의견의 자유로운 표명(발표의 자유)과 그것을 전파할 자유(전달의 자유)를 의미하는 것으로서 사상 또는 의견의 자유로운 표명은 자유로운 의사의 형성을 전제로 한다. 자유로운 의사의 형성은 정보에의 접근이 충분히 보장됨으로써 비로소 가 40

65 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제2장 이론적 배경 능한 것이며, 그러한 의미에서 정보에의 접근 수집 처리의 자유, 즉 알 권리 는 표현의 자유와 표리일체의 관계에 있으며 자유권적 성질과 청구권적 성질 을 공유하는 것이다. 자유권적 성질은 일반적으로 정보에 접근하고 수집 처리함에 있어서 국가 권력의 방해를 받지 아니한다는 것을 말하며, 청구권적 성질을 의사 형성이나 여론형성에 필요한 정보를 적극적으로 수집하고 수집을 방해하는 방해제거를 청구할 수 있다는 것을 의미하는바, 이는 정보수집권 또는 정보공개청구권으 로 나타난다. 나아가 현대 사회가 고도의 정보화사회로 이행해감에 따라 알권리는 한편 으로 생활권적 성질까지도 획득해 나가고 있다. 이러한 알권리는 표현의 자유 에 당연히 포함되는 것으로 보아야 하며 인권에 관한 세계선언 제19조도 알권 리를 명시적으로 보장하고 있다 (90헌마133결정) 결국 이 결정문에서는 알 권리가 기본권의 일종으로 법률로 명문화되어 있지 않더라고 헌법 제21조의 표현의 자유를 통하여 직접 보장할 수 있다 고 판단하고 있다. 이와 함께, 기본적 인권으로서의 생활권적 성격 역시 강조했다고 볼 수 있다. 결국 우리나라에서 알 권리는 다음과 같은 구체적 권리로 구분이 가능하다. 자유권(정보수집권): 일반적으로 정보에 접근하고 수집 처리함에 있어서 국가권력의 방해를 받지 아니한다. 청구권(정보공개청구권): 의사 형성이나 여론형성에 필요한 정보를 적극 41

66 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 적으로 수집하고 수집을 방해하는 방해제거를 청구할 수 있다. 생활권: 인간다운 생활을 할 권리 2. 알 권리의 내용 국민 알 권리는 크게 적극적 권리와 소극적 권리로 구분이 가능하다. 그 리고 각각은 정보에 대한 접근권 및 수령권, 정보의 수집 생산권과 정보공 개청구권으로 구분할 수가 있을 것이다. 1) 소극적 알 권리 소극적 측면의 알 권리는 자유권적 정보수집권 으로서 정보접근 및 수 집권을 의미한다. 이는 일반적으로 접근할 수 있는 정보원으로부터 의사 형성에 필요한 정보를 수집하고 수집된 정보를 취사선택할 수 있는 자유 또는 권리 (이구현 김정순, 2006: 48)를 의미하며, 세부적으로 정보접근 권, 정보수령권, 정보의 수집 생산권으로 구분할 수 있다. 정종섭(2013: )은 각각의 개념을 다음과 같이 설명했다. 42

67 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제2장 이론적 배경 (1) 정보접근권 개인은 정보를 생산, 이용, 유통함에 있어 외부의 정보원에게 접근할 필 요가 있으며 정보원의 접근은 의사형성의 자유, 표현의 자유 등에서 중요한 역할을 이룬다. 따라서 일반적으로 가능한 정보원에 접근할 수 있는 자유 가 보장 되어야 하는데 이를 정보접근권이라고 한다(정종섭, 2013: 664). 정보접근권의 대상인 일반적으로 접근가능한 정보원이란 불특정 다수인 에게 개방된 정보원을 말하는데, 대표적으로 신문, 방송 등 대중매체, 전 시회, 박물관, 공적인 강연이나 행사 등을 들 수 있다(정종섭, 2013). (2) 정보수령권 정보수령권이란 자발적 정보제공자의 정보를 아무런 방해 없이 받아들 일 수 있는 권리를 말한다(정종섭, 2013). 이러한 논리로 언론기관이 취재 하고 보도하는 것이 단순히 언론기관의 언론의 자유에 머무는 것이 아니 라 국민의 알 권리를 충족시키는 성질을 가진다는 것이다. (3) 정보수집 생산권 정보수집 생산권은 접근가능한 정보원으로부터 능동적으로 정보를 수 집 생산할 수 있고 국가나 타인의 방해를 받지 않는 권리를 뜻한다(정종 섭, 2013: 665). 43

68 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 2) 적극적 알 권리 - 정보공개청구권 적극적 측면의 알 권리는 일종의 청구권 으로서 정보원으로부터 방해 받지 않고 보고 듣고 읽을 자유와 권리 를 의미한다. 정보 수집의 방해 제 거를 위한 권리는 정보공개청구권 으로 볼 수 있고, 국가나 공공기관 등에 대하여 적극적으로 정보공개를 청구할 수 있는 권리 를 의미한다(정종섭, 2013: 665). 이러한 정보공개청구권은 개별적 정보공개청구권과 일반적 정보공개청구권으로 구분할 수 있다. 정종섭(2013: )은 각각의 개념을 다음과 같이 설명했다. (1) 개별적 정보공개청구권 개별적 정보공개청구권이란 어떠한 정보에 대하여 이해관계를 가지는 일정 범위의 사람이 공개를 청구할 수 있는 권리를 말한다. 국가가 자신에 대한 어떠한 정보를 수집하고 보유하고 있는지에 대해 확인할 수 있는 권 리는 행복의 추구와 사생활의 보호에서 중요한 의미 를 가진다고 한다(정 종섭, 2013: 665). 우리 헌법재판소도 1989년 임야조사서, 토지조사부 열람 복사 신청 거 부에 대한 헌법소원사건 10) 결정문에서 알 권리에 대한 제한의 정도는 청 구인에게 이해관계가 있고 공익에 장해가 되지 않는다면 널리 인정해야 할 것으로 생각하며, 적어도 직접의 이해관계가 있는 자에 대하여서는 의 무적으로 공개하여야 한다는 점에 대하여서는 이론의 여지가 없을 것으로 10) 헌재결 헌마133 44

69 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제2장 이론적 배경 사료된다. 라고 판시하였다. (2) 일반적 정보공개청구권 일반적 정보공개청구권이란 일정한 이해관계를 가지지는 않지만 국가가 수집 보유하고 있는 정보에 대해 공개를 청구할 수 있는 권리이다(정종섭, 2013). 일반적 정보공개청구권은 공개의 공적이익이 있는 경우에는 국민 누구나 공개를 청구할 수 있다. 우리 헌법재판소도 1991년 확정된 형사소송기록의 복사 신청 거부에 대 한 헌법소원사건 11) 결정문에서 알 권리 의 생성기반을 살펴볼 때 이 권 리의 핵심은 정부가 보유하고 있는 정보에 대한 국민의 알 권리, 즉 국민 의 정부에 대한 일반적 정보공개를 구할 권리(청구권적 기본권)라고 할 것 이라고 하여 일반적 정보공개청구권을 인정하였다. 3. 정부의 알릴 의무 정보공개 및 제공 정보공개란 가장 넓은 의미에서 국가 및 지방자치단체 등의 공공기관이 보유하고 있는 정보를 일반 공중에게 제공하는 일체의 행위 라고 정의하며 ➀ 국민의 정보공개청구에 의한 의무적 정보공개와 ➁ 각종 법령에 의한 정부의 공표행위, ➂ 행정기관 스스로의 자발적 재량에 의한 정보공개를 포함하는 개념이라고 할 수 있다. 이 중 공개의무화의 유무를 기준으로 세 11) 헌재결 헌마133 45

70 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 분화하여 행정기관 스스로의 자발적 재량에 의한 정보공개를 정보제공 이 라 규정하기도 한다(김중량, 2000). 정보제공은 국민에게 보다 적극적으로 정보를 제공하고자 하는 노력의 일환으로 수행하는 정부의 서비스이다. 정보제공은 행정의 홍보활동을 강 화하고 국민의 정보공개 요구를 크게 줄일 수 있는 것으로, 행정자료실 운 영, 매체를 통한 공보, 각종 정보서비스 프로그램 등 다양한 형태로 운용 된다(김중량, 2000). 국민 주권주의에 기반하고 열린 개방형 정부를 표방하는 현대국가에 있 어 정보제공은 정보공개청구에 의한 정보공개 보다 더욱 강조되는 추세에 있다(박정훈, 2014). 우리나라도 공공기관의 정보공개에 관한 법률 에서 공공기관은 일정 한 정보에 대하여 공개의 구체적 범위와 공개의 주기 시기 및 방법 등을 미리 정하여 공표하고, 이에 따라 정기적으로 공개하여야 한다. (제7조제1 항), 국민이 알아야 할 필요가 있는 정보를 국민에게 공개하도록 적극적 으로 노력하여야 한다. (제7조제2항), 전자적 형태로 보유 관리하는 정보 중 공개대상으로 분류된 정보를 국민의 정보공개 청구가 없더라도 정보통 신망을 활용한 정보공개시스템 등을 통하여 공개하여야 한다. (제8조의2) 라고 하여 정보제공의 측면을 강조하고 있다. 특히 최근에는 정부운영의 패러다임을 정부 ) 으로 삼고, 공공데 이터의 제공 및 이용 활성화에 관한 법률 을 제정하는 등 적극적 정보제공 12) 정부3.0홍보 홈페이지( 정부 3.0이란 공공정보를 적극적으로 개방하고 공유 하며 칸막이를 없애 소통하고 협력함으로써, 국민맞춤형 서비스를 제공하고 동시에 일자리 창출과 창 조경제를 지원하는 새로운 정부운영 패러다임 으로 정의한다. 46

71 안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구 제2장 이론적 배경 의 기반 조성을 위해 노력하고 있다. 이에 따라, 정부는 각 부처에서 적극 적으로 행정정보를 제공할 것을 요구하고 있는데, 이는 사전정보 공개(행 정정보 공표) 의 형태로 제공되는 것이 일반적이다. 아래의 그림은 대표적 재난안전통계 정보관리 기관인 소방방재청에서 제시하고 있는 정보제공 안내문의 예이다. 그림 2-4 소방방재청 사전 정보공개 안내 자료: 소방방재청 홈페이지 13) 13) num=150&check_the_code=4&check_up_num=146(2014년 10월 18일 접속). 47

72 The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 4. 재난안전 정보와 알 권리 재난안전 정보에 대한 알 권리가 요구되고, 이것이 국제적으로 법제화된 것은 1984년 인도 보팔 사고에 기인한다. 보팔 사고는 인류 역사상 최악의 화학물질 사고로, 살충제를 생산하던 유니언 카바이드 인도 회사(Union Carbide India Ltd)에서 수톤의 메틸이소시아나이트(Methyliso-cyanate: MIC)가 유출된 사고이다. 이 사고로 인하여 근교에 거주하던 3,000명 이상 의 주민들이 사망했고, 30,000명 이상이 상해를 입었다(김은성, 2009). 이 사고는 국제적으로 매우 다양한 논쟁을 불러일으켰고, 화학물질 관리에 대 한 제도개선의 근거가 되었는데, 그 중 하나가 시민들의 알 권리 에 대한 것이었다. (정지범, 2013: 109). 이 사고는 인도에서 발생했지만 비단 인도뿐 아니라 미국과 유럽을 비롯 한 서구사회에도 큰 영향을 미쳤다. 미국의 경우 알 권리에 대한 정책의 일 환으로 1986년 긴급계획 및 지역사회의 알권리에 관한 법 (EPCRA: Emergency Planning and Community Right-to-Know Act)을 제정했 고, 1987년에는 유독물배출량조사제도(Toxics Release Inventory)를 도입 했다(정지범, 2013). 이 법은 위험하다고 판단되는 개별 시설들에게 각 시 설에 보관되는 화학물질과 이들 물질의 사용 및 방출(release)과 관련된 정 보를 공개하도록 요구한다 (정지범, 2013: 147). 공개된 정보는 컴퓨터 데 이터베이스와 웹페이지를 이용하여 국민들에게 공개한다. 그리고 주정부 와 커뮤니티는 해당 시설과 협력하여, 화학물질과 관련된 안전, 대중의 건 강 및 환경을 보호하기 위해 관련 정보를 사용할 수 있도록 한다. 결국 지 역 주민들과 소방 등 응급대원들이 위험물질의 존재 여부와 그 위험특성을 48