제 21 권 3 호통권 456 호 해외 MVNO 규제도입논의및시사점 - 스페인, 프랑스, 아일랜드사례를중심으로 - 1) 강인규 * 오기석 ** 방송통신위원회가통신시장의경쟁활성화를위해재판매제도도입등을주요내용으로하는전기통신사업법개정을추진하고있는상황에서 EC의새규제프레임워크하에서시장분석을바탕으로 MVNO 접속제공의무화를추진하였던스페인, 프랑스, 아일랜드사례는우리나라에시사하는바가크다. MVNO 규제도입논의당시에있어각국의시장상황은시장구조측면에서 MNO 3사에의한경쟁체제로선후발사업자간점유율격차가상당한기간동안유지되는등경쟁양상이고착화되는추세를보였고, 스페인과아일랜드에서는 MVNO 사업자의진입이전혀이루어지지않았다. 또한, 요금경쟁이나수익성측면에서도성과가상당히미흡함으로써신규진입을통한경쟁활성화를위하여 MVNO 규제를도입하고자하였다. 특히, 규제도입을검토한스페인, 프랑스, 아일랜드가운데실제로는스페인에서만 MVNO 접속제공의무화가제도화되었고, 프랑스의경우제도화되지는않았지만규제검토를통해실질적으로 MNO 의자발적인접속제공을유도한측면을감안하면아일랜드만이유일하게개입하지않았다. 규제도입을유보한아일랜드에서는경쟁상황에커다란변화가감지되지않고있는상황인데반해, 프랑스와스페인의경우 MVNO 가시장에진입한초기임에도시장에일정정도영향을미치고있는것으로나타나고있다. 이처럼 MVNO 에관한규제도입논의당시스페인, 프랑스, 아일랜드의시장및경쟁상황이우리나라와매우유사하다는점은국내에서이루어지고있는재판매규제도입논의가세계적인논의동향에서벗어나있지않음을시사한다. 아울러, 주파수제약에따른진입장벽이존재하며, 사업자간자율적인협상에의해 MVNO 진입이보장되지않은상황에서시장분석을통한규제기관의개입이경쟁활성화라는정책목표를달성하는데도움을줄수있다. ** 정보통신정책연구원공정경쟁정책연구실주임연구원, (02)570-4138, yeenkyu@kisdi.re.kr ** 정보통신정책연구원방송통신정책연구실주임연구원, (02)570-4243, ksoh@kisdi.re.kr 1
Ⅰ. 서론 / 2 목차 Ⅱ. 스페인 / 4 1. EC 새규제프레임워크시행이전의규제동향 / 4 2. 규제도입논의당시의시장및경쟁현황 / 5 3. 규제내용 / 8 4. 규제도입이후의시장영향 / 9 Ⅲ. 프랑스 / 11 1. EC 새규제프레임워크시행이전의규제동향 / 11 2. 규제도입논의당시의시장및경쟁현황 / 12 3. 규제내용 / 15 4. 규제도입이후의시장영향 / 17 Ⅳ. 아일랜드 / 19 1. EC 새규제프레임워크시행이전의규제동향 / 19 2. 규제도입논의당시의시장및경쟁현황 / 20 3. 규제내용 / 24 4. 시장분석이후의상황 / 26 Ⅴ. 결론및시사점 / 26 Ⅰ. 서론 기관마다상이한개념을사용함으로 써일치된개념은없으나, 가상이동망사 업자 (MVNO: Mobile Virtual Network Operator) 란일반적으로무선주파수를보 유하지않은상태에서무선주파수사용 권한을보유하고있는이동망사업자 (MNO: Mobile Network Operator) 의망을임 차하여소비자에게이동통신서비스를제 공하는사업자를의미한다. 1999 년영국 에서최초의 MVNO인 Virgin Mobile UK가사업을시작한이후시장진입이본격화되어 2006년 6월기준으로전세계에서약 200여개의사업자가서비스를제공하고있다. Juniper Research 에따르면전세계 MVNO 가입자수는 2006 년 9,300만명에서 2012년 3억 5,200만명으로늘어날것으로전망된다. 가입자수의증가에따라매출도 2006년 154억달러에서 2012 년 4배가량증가한 674 억달러로급증할것으로예상된다. 우리나라의경우약 20개업체가상업적협정을통해 KTF와 LG텔레콤의망에서무선재판매서비스를제공하고있으나 2007 년말가입자는 KT-PCS를제외하면약 44 만명으로전체가입자의 1% 에불과하며, 후발사업자와달리 SK텔레콤은아직까지재판매를제공하지않고있다. 이러한상황에서정부는새로운사업자의진입이어려운현행시장구조하에서는경쟁을촉진하는데한계가있어신규진입을활성화하기위한도매규제도입을골자로하는 통신서비스정책로드맵 을 2007년 3월발표하여전기통신사업법개정을추진하였으나국회에서의결정족수미달로폐기된바있다. 2
해외 MVNO 규제도입논의및시사점 2008 년 11월방송통신위원회는통신시장의경쟁활성화를위해재판매제도도입등을주요내용으로하는전기통신사업법개정을재추진하고있다. 방송통신위원회는재판매사업자가기존사업자에게지불하는대가의경우시장자율적으로결정하도록하되, 의무적으로도매제공을해줘야하는사업자와서비스를지정하고 90일이내기존사업자와재판매사업자가협정을체결하도록기존사업자에게의무를부과하는한편, 도매제공시차별 거부 협정불이행등을사후적으로규제할계획이다. 한편, 덴마크, 네덜란드등일부유럽국가에서는일찍부터 MVNO 규제를도입하여상당한성과를거둠에따라 EC는 2002년새규제프레임워크를채택하여도매규제를부과할수있는근거를마련하였다. 구체적으로새규제프레임워크체계하의 Framework Directive는시장분석을바탕으로 SMP 사업자가존재할경우규제조치를부과할수있는권한을각국규제기관에부여하였고, Access Directive에서는도매시장의 SMP 사업자에대해부과할수있는규제조치로서접속 (Access to, and use of, specific network facilities) 의무, 투명성 (Transparency) 의무, 비차별 (Non-discrimination) 의무, 회계분리 (Accounting separation) 의무, 대가규제및원가회계 (Price control and cost accounting) 의무를규정하고있다. 따라서 이동전화망에서의접속및발신도매시장 에대한경쟁상황을평가한후 SMP 사업자가존재하면지배력해소를위한규제조치의하나로서재판매제공 1) 을의무화할수있게되었고, SMP 사업자를식별한규제기관에서는각국의실정에적합한규제조치를추진하였다. 이에따라본고에서는 EC의새규제프레임워크하에서시장분석을바탕으로 MVNO 접속제공의무화를추진하였던국가가운데우리나라와유사한시장환경을지닌스페인, 프랑스, 아일랜드에서의추진배경, 규제내용및시장영향을비교 검토함으로써시사점을모색하고자한다. 1) 제 3 자에의한재판매 (MVNO 포함 ) 를위한특정서비스의도매제공 3
Ⅱ. 스페인 1. EC 새규제프레임워크시행이전의규제동향 2000년 11월스페인과학기술부 (Ministry of Science and Technology) 는이동전화시장의경쟁을활성화시킬수있는대안가운데하나로서 MVNO와재판매사업자의신규진입을검토하고, 이를실행하기위해새로운사업권을부여하되 MNO와의협상이상업적기반에서체결되도록권고하였다. 한편, 같은해 12월통신규제기관 CMT (Comisióon del Mercado de las Telecomunicacione) 는이동전화시장의경쟁상황에관한보고서에서커버리지및투자의무가진입장벽으로작용함을지적하고, 이를제거하기위한대안으로 MVNO에의한서비스기반경쟁을강조하였다. 2) 이에따라 2001 년에총 119 개사업자가이동통신서비스의재판매에필요한사업 권을부여받았으며, 3) 2002 년 3 월 20 일에는 MVNO 를위한사업권 (A2 Licence 4)5) ) 을 신설하는장관령 (order) 이발효되어 2002 년 9월 Tele2가처음으로 A2 Licence 를획득한이후 2005년 6월까지 BT Ignite Espana, Grupalia Internet, Meflur Communicarte, Jazztel 등 4개의사업자가신규로면허를부여받았다. CMT는 MVNO에관해 MNO의접속망을활용해이동전화서비스를제공하는사 업자로정의함으로써무선재판매사업자도 MVNO 의한유형으로분류하였다. 6) 무선 재판매사업자는설비를보유하지않은채 MNO 가제공하는도매서비스에전적으 2) GRETEL(2002) 3) CMT(2006) pp.45~50 4) 스페인의경우폐쇄형이용자그룹 (closed user group) 을대상으로통신서비스를제공하기위한사설망 (private network) 의구축 운영에필요한 A Licence, 공중을대상으로통신서비스를제공하기위한공중통신망 (public telecommunications network) 의구축 운영에필요한 B Licence와공중데이터통신망 (public data communications network) 의구축 운영에필요한 C Licence 등 3 가지의사업권이있고, 특히 B Licence는유선망과무선망에따라 B1, B2로구분된다. 5) A2 Licence 는 MVNO 가 MNO와협정을체결하면상호접속및로밍에대한권리를지니도록함과동시에독립적인망식별번호가부여되도록규정하였다. 6) CMT(2008) p.88 4
해외 MVNO 규제도입논의및시사점 로의존하는사업자를지칭한다. 한편완전 MVNO 의경우무선주파수를제외한이 동전화서비스를제공하는데있어필요한모든설비를보유하여착신서비스를위한 상호접속을제공할수있는사업자로간주하였다. 2. 규제도입논의당시의시장및경쟁현황 (1) 시장상황스페인이동전화시장의보급률은 2002 년에이미 80% 를넘어섰으며, 2005 년 3월말기준으로 3,955 만명이이동전화에가입하여 89.9% 의보급률을기록하였다. 1997 년출시된선불요금제는꾸준히증가하여 2000년에는전체가입자의 65.7% 까지증가하였으나, 이후후불제가입이늘어나 2005년 1분기에는 51.1% 까지감소하였다. [ 그림 1] 스페인이동전화가입자수및보급률추이 45,000 40,000 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 87.1% 89.4% 89.9% 80.1% 72.1% 59.9% 37,220 38,623 39,548 33,531 29,656 38.1% 24,265 15,004 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 1Q 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 가입자수 ( 천명 ) 보급률 자료 : CMT(2006) (2) 경쟁상황 1982 년 11 월 Telefónica(Telefónica Móviles Españna 의전신 ) 가 NMT 450 방식을 5
통해처음으로이동전화서비스를개시하였으며, 1995 년 8월 Telefónica 가 Movistar 라는브랜드를통해디지털서비스를상용화하였고, 10월에는 Airtel Móvil( 현재의 Vodafone Españna) 이서비스를시작하면서비로소경쟁체제에돌입하였다. 1998년에는 Retevisióon Móovil( 현재의 Orange Españna) 이 DCS 1800 표준의면허를획득하여 1999 년부터 Amena라는브랜드를통해서비스를개시함에따라 3사경쟁체제가이루어졌다. MVNO와재판매에대한수요가꾸준히존재하였음에도 2006 년 2월까지 MNO는이동망을 MVNO 사업자에게개방하지않았다. 한편, 2000년 3월 CMT 에의해이루어진 3G 주파수경매에서기존 GSM 면허사업자이외에신규사업자인 Xfera Móviles이면허를획득하였으나, 2005년말까지서비스를상용화하지않았다. 선발사업자인 Telefónica Móviles Españna의점유율은 Orange Españna의진입이후지속적으로감소하고있으나, Orange Españna의성장세가둔화됨에따라감소폭이점차줄어드는양상을보이고있다. 2005 년 1분기 Telefónica Móviles Españna, Vodafone Españna, Orange Españna 의매출액기준점유율은각각 52.5%, 28.9%, 18.6% 이다. [ 그림 2] 스페인이동전화사업자별점유율추이 가입자수기준 매출액기준 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 56.3% 56.6% 28.3% 25.8% 15.3% 17.6% 54.9% 52.8% 25.8% 25.3% 21.9% 19.3% 49.1% 48.2% 26.9% 27.6% 24.0% 24.2% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 62.2% 60.5% 57.3% 57.0% 54.3% 52.5% 27.1% 25.5% 26.3% 25.5% 27.3% 28.9% 16.4% 17.5% 18.3% 18.6% 10.7% 14.0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 1Q 2000 2001 2002 2003 2004 2005 1Q Telefónica Móviles Españna Telefónica Móviles Españna Vodafone Españna Vodafone Españna Orange Españna Orange Españna 자료 : CMT(2006) 6
해외 MVNO 규제도입논의및시사점 발신통화에대한분당매출 (revenue per minute) 로측정한요금수준은지속적으로인하되어왔으나통화료보다는기본료의인하폭이컸으며, 2002년이후에는인하가거의이루어지지않았다. 또한큰폭의통화량증가 (1999년 104억분에서 2004년 428 억분 ) 와이에따른매출증대에비추어볼때, 요금인하폭은미흡하다. 특히, 중 다량이용자를대상으로한요금제의요금이유럽평균보다높은상황이었다. [ 그림 3] 스페인이동전화분당매출 (revenue per minute) 추이 35.00 30.00 25.00 20.00 15.00 10.00 5.00 0.00 31.48 25.58 23.66 24.93 21.17 19.80 19.44 22.86 21.69 20.11 19.28 18.98 6.56 2.72 1.97 1.06 0.52 0.46 1999 2000 2001 2002 2003 2004 분당매출 ( 기본료 ) 분당매출 ( 통화료 ) 분당매출 ( 기본료 + 통화 ) 자료 : CMT(2006) 수익성측면에서이동전화 3사의 2004년자본수익률 (ROCE: Return on Capital Employed) 은적정투자보수율을상회하며, 7) 특히 EBITDA margin은 2002년이후상당히안정적인모습을보이고있다. 전반적으로 2004년스페인이동전화시장은 MNO 3사가상당한수익을향유하는과점구조이며, 요금수준역시유럽평균에비해상대적으로높아경쟁활성화가필요한상황이었다. 7) Telefónica Móviles Españna의자본수익률과가중평균자본비용 (WACC: Weighted Average Cost of Capital) 은각각 32.75%, 13.27% 이고, Orange Españna, Orange Españna는 23.67%, 13.27% 와 16.67%, 13.01% 이다. 7
[ 그림 4] 스페인이동전화사업자별 EBITDA margin 추이 60.0% 40.0% 20.0% 0.0% -20.0% 48.2% 50.7% 52.1% 50.6% 36.8% 42.6% 43.4% 40.0% 42.3% 37.9% 35.6% 36.1% 34.4% 26.7% 27.9% 28.8% 32.0% 23.5% 12.9% 2000 2001 2002 2003 2004-40.0% -60.0% -56.4% -80.0% Telefónica Móviles Españna Orange Españna V odafone Españna 합계 자료 : CMT(2006) 3. 규제내용 스페인정부는 EU의새규제프레임워크를반영하여 2003년 11월 5일에제정된통신법에따라, 시장분석을바탕으로지배적사업자에대해사전규제를부과할수있는권한을 CMT 에부여하였다. 이후 CMT 는이동전화도매접속및발신시장 (wholesale access and mobile call origination market) 에대한시장분석과규제방안에관해이해관계자및경쟁당국의의견수렴과정을거쳐 2005년 12월 30일 EC에통보하였다. 8) 시장분석결과 Telefónica Móviles Españna, Vodafone Españna, Orange Españna가결합지배력을보유한것으로판단하여모든 MNO에게합리적인접속요청에대해접 속을제공하고, 이의대가를합리적으로산정하도록제안하였다. 9) 2006 년 1 월 EC 의 8) SG-Greffe(2006) p.1 9) 결합지배력판단의주요논거는 MVNO와재판매사업권을각각 10개와 119개사업자에부여하여접속에대한수요가존재함에도불구하고 MNO간에암묵적협력이이루어져서비스제공이이루어지지않았다는점이다. 8
해외 MVNO 규제도입논의및시사점 승인이이루어짐에따라 2006년 2월이동전화도매시장에서결합지배력을보유한 Telefónica Móviles Españna, Vodafone Españna, Orange Españna에게합리적인요청에대해접속을합리적인대가로제공하도록의무를부과하였다. 한편, 접속제공과관련하여분쟁이발생할경우규제기관은다음요소를고려하여요청의합리성을판단할것을표명하였다. 협정이장기적인소매시장경쟁활성화에기여할수있는지여부 서비스제공에있어필수적인인프라의복제가능성 투자회수보장측면에서의대가의적정성 서비스제공에필요한특정요소에대한기술 경제적가능성 여유용량의존재 접속거절을정당화할수있는기타요인 2006년 4월 Orange Españna는 CMT의일방적인 MVNO 접속제공의무가부당하다며대법원에이의를제기했으나, CMT는 10월까지 MVNO 협정이체결되지않으면강제로개입할것임을발표함으로써제도화하였다. 4. 규제도입이후의시장영향 정책적지원에힘입어 2006년 10월 Carrefour Móovil이 Orange Españna의망을통해처음으로서비스를제공하기시작하였고, 2006년말까지 Euskaltel, Happy Movil 등이추가로진입하였다. 2007년동안 LebaraMobile, Eroski, Pepephone, Diamóovil, R Cable, Ono io 등이신규로서비스를제공함에따라 2007 년말총 9개사가사업을수행중이며, 2008 년에도다수의사업자가진입할계획을발표하였다. 기존사업영역에따라 MVNO의전략은다양하게나타나고있다. 10) Euskaltel, R Cable, Ono io 등과같이기존에통신사업을영위하던기업들은라인업을추가하기위한목적으로 MVNO를수행 10) CMT(2008) p.88 9
Lebara, Phone House 등은특정이용자계층에초점을맞추어영업을전개중 Pepephone, Carrefour, Eroski, Diamóovil 등은광범위한유통망을기반으로브 랜드이미지를활용하고자함 < 표 1> 스페인 MVNO 사업자현황 사업자 host MNO 서비스개시일비고 Carrefour Móovil Orange Españna 2006 년 10 월 Happy Móovil Orange Españna 2006 년 12 월 Euskaltel LebaraMobile Eroski PepeMobile Vodafone Españna Vodafone Españna Vodafone Españna Vodafone Españna 2006 년 12 월 2007 년 1 월 2007 년 2007 년 12 월 Diamóovil Orange Españna 2007 년 12 월 R Cable Ono io 자료 : ATLAS(2008) Vodafone Españna Telefónica Móviles Españna - 모회사 : 프랑스최대할인점 Carrefour - 주요고객 : 자사할인점고객 - 서비스 : 선불제 - 판매망 : 스페인 Carrefour 대형점포 (154 개 ) + Carrefour Express(82 개 ) - 모회사 : 영국 Carphone Warehouse 의자회사인 The Phone House - 주요고객 : 외국인및국제로밍서비스이용자 - 서비스 : 선불제 - 판매망 : The Phone House 의 400 개점포및기타판매점 ( 담배가게, 신문잡지판매대, 공항, 환전소등 ) - 모회사 : 바스크자치구에서유선전화, CATV, 초고속인터넷을서비스하는 Euskaltel - 주요고객 : 바스크자치구의자사고객 - 서비스 : 선불제및후불제 - 모회사 : 영국 Lebara - 주요고객 : 외국인및국제로밍서비스이용자 - 서비스 : 선불제 - 모회사 : 스페인최대슈퍼마켓체인점 Eroski 그룹 - 모회사 : PePe Car( 렌터카 ), PePe Room( 호텔 ), PePe Travel( 여행사 ), Air Europa( 공항 ) 등을자회사로둔 Globalia - 모회사 : 스페인최대할인매장인 Dia 는 Carrefour 그룹의자회사 - - 모회사 : 케이블사업자 - - 모회사 : 스페인최대케이블사업자 10
해외 MVNO 규제도입논의및시사점 2008 년상반기를기준으로 MVNO 는전체가입자의약 1.3% 를점유하고있어규 제도입에도불구하고아직까지는시장에커다란영향은미치지못하고있는실정이다. [ 그림 5] 스페인이동전화사업자별가입자기준점유율추이 자료 : CMT 홈페이지 Ⅲ. 프랑스 1. EC 새규제프레임워크시행이전의규제동향 프랑스의통신규제기관 ARCEP는 MVNO에대해최소한 host MNO의가입자위치인식장치 (HLR) 에서자신의가입자를관리할수있도록 SIM 카드를발행할수있어야하는것으로규정하며, 독자적인 SIM 카드를보유하지않아네트워크요소에대한통제권한을지니지못한채과금, 고객관리등마케팅에초점을맞추는경우에는 MVNO로간주하지않고있다. 11) 11) ART(2002) 11
[ 그림 6] 프랑스의최소조건에의한 MVNO 개념도 MNO MNO EU의새규제프레임워크가통신법상에반영되기이전까지는 MVNO 접속에관한법적근거가마련되어있지않았고, 이와관련하여 2002년 12월 MVNO 협정에관한 Tele2 France 와 Orange France 간의분쟁에대해중요한심결이이루어진바있다. ARCEP는상호접속이나접속에대한권리를규정한 EC와프랑스구 ( 舊 ) 법률이 MVNO 접속까지포괄하지않는것으로판단하였으며, 이에따라 MVNO가 MNO 에대해접속을요청할권리가없는것으로결정하였다. 하지만 2002년 4월발효된 EU의새규제프레임워크가법제화되는대로 MVNO를포함한이동전화시장에대한전반적인시장분석을수행할것임을밝혔다. 12) 2. 규제도입논의당시의시장및경쟁현황 (1) 시장상황 2003 년중반유럽의이동전화보급률이이미 80% 를넘어선가운데프랑스에서는 12) ARCEP Press release on ART publishes its ruling on a dispute between Télé2 and Orange, 2002. 12. 23. 12
해외 MVNO 규제도입논의및시사점 2004 년 9월말보급률이약 71.0% 로유럽국가중가장낮았다. 다른국가에비해보급률이높지않아여전히성장잠재력은큰편이었지만시장이성숙기에접어듦에따라보급률증가가둔화되는등과거와같이높은성장을기대하기는어려운상황이었다. 특히, 유럽의다른국가와달리선불제가입자비중이 2004 년 9월말약 38.6% 로후불제가상대적으로활성화되었다. [ 그림 7] 프랑스의이동전화보급률추이 2004 자료 : ART(2004) (2) 경쟁상황프랑스의이동전화서비스는 1985년 FT( 현재의 Orange) 가 RC2000 방식에의한아날로그서비스를제공하면서시작되었고, 1989 년 SFR 이 NMT 450 방식을통해서비스를제공하면서경쟁이도입되었다. 이후 1992 년에 FT와 SFR 이 GSM 방식에의한디지털서비스를시작하였고, 1996년에는 Bouygues Telecom 이 DCS 1800 방식에의한 PCN서비스가개시되면서본격적인 3사경쟁체제에돌입하였다. 1999 년이래가입자수기준점유율이상당히안정된양상을보이며, 실제로 1999~ 2004년동안 Orange France의평균점유율은 48.3% 로큰변화를보이지않았다. 매출액과통화량측면의점유율역시가입자수와마찬가지로안정적인모습을보이고있었다. 13
[ 그림 8] 프랑스이동전화사업자별가입자수기준점유율추이 자료 : ART(2004) 발신통화에대한분당매출로측정한요금수준은 2001~2004 년동안상당히안정적 이며, 이러한추이는다른자료에서도확인되고있다. [ 그림 9] 프랑스이동전화사업자별분당매출 (revenue per minute) 추이 자료 : ART(2004) 14
해외 MVNO 규제도입논의및시사점 적정투자보수율을 2002 년까지매년 17%, 2003 년에는 15% 로추정한가운데수익성측면에서이동전화 3사의자본수익률 (ROCE: Return on Capital Employed) 은적정투자보수율을상회하며, 특히 Orange France와 SFR의수익성은 2001~2003년사이에견조한성장세를보였다. [ 그림 10] 프랑스이동전화사업자별 ROCE(Return on Capital Employed) 추이 자료 : ART(2004) MNO 3 사가상당한이윤을얻고있으며, 요금수준이안정화되는등프랑스이동 전화시장의경쟁은 2000 년이후상당히둔화된상태였다. 3. 규제내용 EU의새규제프레임워크를반영하여 2004 년 6월 3일통신법개정이이루어짐에따라시장분석을바탕으로지배적사업자에대해사전규제를부과할수있는권한이 ARCEP에부여되었다. 이후 2004년 12월 17일이동전화도매접속및발신시장 (wholesale access and mobile call origination market) 에대한시장분석과규제방안 15
이담긴초안이발표되었고, 의견수렴에들어갔다. 13) 이동전화도매시장에대한분석 을바탕으로 ARCEP 은 Orange France, SFR 및 Bouygues Telecom 이결합지배력을 보유한것으로결정하여 MNO 에의해주도되고있는시장상황을타개하기위해서는 장기적으로영향력을지닌 MVNO 의출현이필수적인것으로판단하여모든 MNO 에대한 MVNO 접속제공의무화를제안하였다. 14) 분석이시작된이후다수의 MVNO 협정이체결되었으나, MVNO 가소매시장에서효과적으로경쟁할수있을만큼충분한경제적유인을장기적으로제공하지않아 ARCEP은경쟁활성화측면에서충분하지않은것으로간주하였다. ARCEP의 MVNO 접속에관한규제방안은이해관계자및경쟁당국의의견수렴과정을거쳐 2005 년 4월 14일 EC에통보되었다. EC 역시프랑스이동전화소매시장에경쟁압력이상당히부족한것으로분석하였으나, SFR과 Orange France가최근 MVNO 사업자와다수의협정을체결함에따라규제계획을철회하고 MVNO 진입 에의한경쟁상황의변화를지속적으로관찰할것을권고하였다. 15) EC 는모니터링을 통해 MVNO 가경쟁활성화를위한촉매재로서기능하는지여부를평가할수있을것 으로판단하였으며, MVNO 의영향이구체화되는 2006 년말까지는이동전화도매시 장에관한분석을제출할것을요구하였다. 16) 결국 2005 년 5 월 30 일 ARCEP 는 EC 의 13) ARCEP Press release on ART proposes requiring three Metropolitan mobile operators to accede to reasonable access requests from virtual operators(mvno), 2004. 12. 17. 14) 2001년부터 Transatel 이 Bouygues Telecom 망을통해프랑스와벨기에간여행객을대상으로서비스를제공하고있으며, 2004년여름 Debitel, Breizh Mobile 이서비스를개시함으로써분석시점당시 MVNO 3사가존재함에도 Transatel 과 Breizh Mobile 이틈새시장을공략하는데주안점을두고, Debitel 역시점유율확보에소극적이라는점에서경쟁에미치는영향이제한적인것으로평가하였다. 결합지배력판단의주요논거는 MVNO의출현이소매시장의요금경쟁을촉발할수있다는우려로인해 MNO들이이에대한접속제공을회피한다는점이다. ART(2004) 참조 15) The European Commission press release Markets for mobile telephone: the Commission welcomes the French regulator s decision to deepen its market analysis, 2005. 5. 30. 16) ARCEP(2006) 에따르면 3G 신규사업권의부과를검토함에따라이를고려하기위하여 EC에의해 2006년말까지제출되도록요구된시장분석을연기하기로결정하고, 모니터링을지속적으로수행할계획을밝혔다. 16
해외 MVNO 규제도입논의및시사점 권고에따라새로이체결된 MVNO 협정으로인해이동전화도매시장에대한사전규 제의필요성여부를결론짓기에는이른감이있어규제방안을철회하는대신시장상 황을모니터링하기로결정하였다. 17) 4. 규제도입이후의시장영향 꽤오래전에협정을체결하였음에도 Futur Telecom 과 Altitude Telecom 은아직까지서비스를제공하고있지않고, 또한 MNO의 MVNO 인수합병으로인해 2008년 5월 30일현재 9개의독립적인 MVNO가서비스를제공중이다. 대부분의 MVNO가하나의 MNO와협정을체결하고있으나, Auchan과 NRJ Mobile은 MNO 두사업자와체결하고있다. 또한, 모회사의핵심사업영역에따라 MVNO의사업전략이다양하게나타나고있다. 먼저, Coriolis, Tele2, Omer, Transatel 은통신산업에기반하여사업을영위하고있고, 특히 Tele2 와 Omer Telecom 의경우여러국가에서 MVNO 로서활동하고있으며, Auchan, Carrefour와같이대규모유통회사의 MVNO는소매유통고객을유지하는데목적을가지고있다. 이와달리 NRJ Mobile 은청소년층을대상으로마케팅을전개하고있다. < 표 2> 프랑스의 MVNO 사업자현황 MVNO/ 브랜드 Host Operator 협정체결일서비스개시일주요사업부문비고 Transatel Bouygues 01 년 4 월 9 일 2001 년통신 Debitel SFR 04 년 6 월 8 일 2004 년 SFR 인수 Omer Telecom/ Breizh Mobile Orange 04 년 7 월 7 일 04 년여름통신 Futur Telecom SFR 04 년 12 월 7 일 - 서비스미제공 17) ARCEP Press release on ARCEP monitors the wholesale and retail access and call origination markets, 2005. 5. 31. 17
MVNO/ 브랜드 Host Operator 협정체결일서비스개시일주요사업부문비고 NRJ Mobile SFR 05 년 2 월 4 일 05 년 11 월 1 일 youth Neuf Telecom/ Cegetel SFR 05 년 3 월 SFR 인수 Tele2 mobile Orange 05 년 4 월 13 일 05 년 7 월 17 일다국적통신 CGBC/Ten mobile Orange Orange 인수 Coriolis mobile SFR 05 년 6 월 7 일 06 년 5 월 18 일통신 Omer Telecom/ Virgin Mobile Orange 05 년 10 월 18 일 06 년 4 월 5 일다국적통신 Saham Telecom/ Mobisud SFR 05 년 12 월 16 일 06 년 12 월 1 일 Auchan/Amobile SFR 06년 4월 12일 06년 10월 16일소매유통업 Auchan/Amobile Bouygues 07년 10월 30일 소매유통업 Carrefour Mobile Orange 2006년 2Q 06년 10월 23일소매유통업 Altitude Telecom Bouygues 06년 12월 29일 - 서비스미제공 Afone/Leclerc Mobile SFR 07 년 5 월 11 일 07 년 12 월 5 일소매유통업 Noos-Numéricable Bouygues 07년 7월 12일 08년 5월 23일 NRJ Mobile Orange - Symacom Orange 08년 2월 26일 - 자료 : Conseil de la concurrence(2008) 2005년이래 MVNO의가입자수는지속적으로증가하여 2008년 1분기현재 2,670,000명으로전체가입자 53,583,500의약 5.0% 를점유하고있다. 하지만매출액과통화량측면의점유율은가입자에비해제한적이어서 2007년말 MVNO의매출액과통화량점유율은각각 2.4%, 1.4% 에불과하다. 이는 MNO의경우후불제가입자비중이큰데비해 MVNO는선불제와후불제가입자비중이거의같아 ARPU가상대적으로낮은데서기인한바가크다. 18
해외 MVNO 규제도입논의및시사점 [ 그림 11] 프랑스의 MVNO 가입자수및점유율추이 천 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 0.1% 2005 2Q 0.2% 0.6% 0.9% 2005 3Q 2005 4Q 2006 1Q 1.5% 2006 2Q 2.0% 2006 3Q 2.8% 2006 4Q 3.4% 2007 1Q 3.8% 4.1% 2007 2Q 2007 3Q 4.9% 5.0% 2007 4Q 2008 1Q 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% MV NO 가입자수 MV NO 점유율 자료 : Conseil de la concurrence(2008) MVNO의시장진입으로서비스의다양성이증가하고있으나아직까지는 MVNO 가시장의경쟁을촉발하는데있어많은제약이존재함을경쟁당국은지적하고있다. MVNO의서비스제공이틈새시장위주로이루어지다보니 MNO가경쟁압력을느낄정도의파급력을보이지않고있으며, 특히 MVNO가선불제위주로마케팅을전개해요금경쟁역시후불제에한정되는양상을보이고있다. Ⅳ. 아일랜드 1. EC 새규제프레임워크시행이전의규제동향 2000 년 5 월 ODTR(Office of the Director of Telecommunications Regulation) 은 이동전화시장의경쟁을촉진시키기위해이동망에대한접속을의무화하는사전규제 도입필요성에대해검토하였다. 18) 재판매, 간접접속, MVNO 각각의장단점및필요 18) ODTR(2000a) 19
성에대한의견수렴결과를바탕으로상업적협상에기반하여이동망접속의제공을권장하되협상이실패할경우분쟁해결을위해적극개입할것을천명하였다. 19) 특히, 재판매, 간접접속, MVNO 도입이초래할수있는투자유인저해와관련하여투자에대한적정한수익을보장하는수준에서대가가설정되는이상투자에부정적인영향을끼치지않는다는입장을표명하였다. 또한, ODTR은 2000년 12월에 3G 사업권을부여하기위한제도수립과정에서서비스기반경쟁을활성화하기위해 MVNO에대한접속제공을심사조건가운데하 나로포함시켰다. 20) 4 개의 3G 사업권을 class A 와 class B 로구분하여 class A 에해당 하는 1개면허에대해서 MVNO 접속제공및이의이용조건 (retail-minus에기반한할인율 ) 에가중치를부여하기로하였다. 특히, class A 면허권자가 MVNO 접속을수용할경우 900MHz 주파수를추가적으로할당받을수있는권리를함께부과하였다. 이에따라 2002년 6월 Hutchison 3G Ireland가 class A의 3G 사업권을획득하였으며, 면허조건에의해 2G 및 3G에대한 MVNO 접속제공과적어도소매요금의 35% 를할인한수준에서이용대가를산정하도록의무가부과되었다. 아울러 ODTR은 class A의 3G 면허에대한심사조건가운데하나인 MVNO 이용대가를산정할수있도록 MVNO에관해 무선가입자망은보유하고있지않으나최소한 MSC, HLR 및인증센터로구성된물리적망을운영하며, 독자적인이동망식별번호를보유하고, 자신의브랜드화된 SIM카드를발급하는사업자 로정의하였다. 2. 규제도입논의당시의시장및경쟁현황 (1) 시장상황 2004 년상반기를기준으로아일랜드이동전화시장의가입자수는 350 만명, 보급률은 87% 를기록하였다. 선불요금제가입자수는 04 년상반기기준으로 258 만명이며전체가입자의 73.7% 를차지하고있다. 19) ODTR(2000b) 20) ODTR(2000c) 20
해외 MVNO 규제도입논의및시사점 [ 그림 12] 아일랜드이동전화보급률추이 자료 : ComReg(2004) (2) 경쟁상황아일랜드이동전화시장은 Vodafone Ireland( 이전 eircom의무선자회사 Eircell) 가 1985 년 12월 TACS900 서비스를개시하면서시작되었다. 이후 O2 Ireland( 이전 Esat Digifone) 가 1997년에 GSM900서비스를개시하면서경쟁체제로되었으며, Meteor Mobile이 2001년 2월 GSM1800서비스를개시하면서 3사경쟁체제로재편되었다. [ 그림 13] 아일랜드이동전화사업자별가입자수기준점유율추이 자료 : ComReg(2004) 21
[ 그림 14] 아일랜드이동전화사업자별매출액기준점유율추이 자료 : ComReg(2004) 2004년 9월말기준 Vodafone과 O2의가입자기준점유율은각각 54%, 40% 이며, O2의시장점유율은 2001년초이후 40% 근처에서정체되고있다. 2001년 2월세번째사업자인 Meteor이시장에진입하였으나기존의 2사경쟁구도를변화시키지는못했으며, Vodafone 과 O2가실질적으로시장을양분하였다. Vodafone 과 O2는상대적으로안정적이며높은가격과시장점유율을유지하고있는데이는시장에서경쟁이활발하게이루어지지않음을보여준다. [ 그림 15] 아일랜드이동전화요금지수 ( 소량이용자 ) 추이 자료 : ComReg(2004) 22
해외 MVNO 규제도입논의및시사점 요금지수변화추이를토대로요금변동현황을살펴보면, 00 년하반기이후 04 년상반기까지요금인하가거의이루어지지않았으며, Vodafone과 O2간요금경쟁이활발히일어나지않았다. 소량이용자의요금지수는큰변동이없이 Vodafone, O2 양사간요금격차가일정하게유지되어왔으나, 2004 년 6월 Vodafone 요금의큰폭인하로인해 O2의요금이상대적으로더높게유지되었다. 다량이용자요금지수도사업자간에일정한격차가유지되면서지속되어왔는데, 이는사업자간경쟁이활발하게이루어지지않았음을의미한다. 다량이용자에대해 Meteor가상당히낮은가격에제공하였으나, 충분한가입자기반을확보하지는못하였다. 이러한경쟁적요금이 Vodafone과 O2에게경쟁압력으로작용하지못했는데, 일정정도양사업자가가격설정능력을갖고있음을시사한다. ComReg 21) 은특히다량이용자가사용하는후불요금제에서가격의암묵적담합이존재하는것으로추정하였으며, Meteor가요금경쟁력을확보하기어렵다고판단하였다. [ 그림 16] 아일랜드이동전화요금지수 ( 다량이용자 ) 추이 자료 : ComReg(2004) Vodafone 과 O2 의자본수익률은 30% 이상을기록하였는데, 이는두사업자가상 당한초과이윤을확보하고있으며, 추가적인경쟁여지가있음을의미한다. 22) 자본수익 21) 2002 년 12 월 ODTR 의규제기능을이양받아설립된통신규제기관 23
률의추이를보면 O2 가 2000 년이전에는 (-) 를기록하였으나, 이후지속적으로증가 하여 2003 년에는 Vodafone 수준에도달하였다. [ 그림 17] 아일랜드이동전화사업자별자본수익률추이 50 40 30 26 35 32 31 39 38 20 10 8 24 - -10 1999 2000 2001 2002 2003-20 -30-16 -18 Vodafone O2 자료 : ComReg(2004) 유럽국가가운데자본비용이가장높은경우는벨기에로서 19.5% 이며, 가장낮은국가는 12% 의영국이다. 이를고려할때 Vodafone과 O2의자본수익률수치는초과이윤의존재를의미하며, 이는결국도소매수준에서경쟁이아직유효하지않음을의미하는결과이다. 23) 3. 규제내용 EU 의새규제프레임워크가반영된통신규제법이 2003 년 7 월발효됨에따라시장 분석을바탕으로지배적사업자에대해사전규제를부과할수있는권한이 ComReg 에 부여되었다. 이후규제기관은이동전화도매접속및발신시장 (wholesale access and 22) 자본수익률이자본비용을지속적으로초과한다면, MNO 가부과하는요금이유효경쟁시장의가격수준에비해높다고판단 23) ComReg(2004) p.66 24
해외 MVNO 규제도입논의및시사점 mobile call origination market) 에대한시장분석과규제방안에관해이해관계자및경쟁당국의의견수렴과정을거쳐 2004년 12월 10일 EC에통보하였다 24) ComReg은이동전화도매시장에대한분석결과 Vodafone Ireland와 O2 Ireland가결합지배력을보유한것으로판단하고이에대한조치로양사업자에대한접속제공의무를제안하였다. 25) - 재판매, MVNO, 로밍등이동도매서비스에대한수요가지속적으로존재하였음에도불구하고 Vodafone Ireland와 O2 Ireland의접속거부로인해 MVNO 서비스가이루어지지못함 - 이동전화소매시장에서암묵적담합이존재하며, 이는 Vodafone Ireland와 O2 Ireland라는결합지배적사업자의재판매나 MVNO의접속에대한거절을통해유지 강화된다고판단 - ComReg 은 MNO들이자율적으로협정을체결할것을원하지만과거의경험에비추어볼때규제개입이불가피한것으로인식하여 Vodafone Ireland와 O2 Ireland에대해서접속제공의무의부과를제안함 ComReg의시장분석과규제조치에관해 EC의승인이이루어짐에따라 2005 년 2 월 22일 Vodafone Ireland와 O2 Ireland를 SMP사업자로지정 26) 하고, 3월 24일에는 해당사업자에대해관련규제조치를부과하기로결정하였다. 27) ComReg 은시장상황 과접속협정지연을고려하여서비스기반경쟁을촉진하는데있어 MVNO가중요한역할을하리라기대함으로써 SMP사업자에대해접속제공과함께비차별성의무를부여하였다. 아울러접속에관한상업적협상이결렬될경우이를보장하기위해규제기관이개입할수있는근거를마련하였다. 한편, 대가규제, 회계분리, 원가회계에관련한의무는의견수렴을거쳐추후에부과할계획을발표하였다. 24) SG-Greffe(2005) p.1 25) ComReg(2004) 26) ComReg Media Release on ComReg designates Vodafone and 02 as having Significant Market Power, 2005. 2. 22 27) ComReg Decision Notice Decision on SMP Obligations, 2005. 3. 24 25
Vodafone Ireland, O2 Ireland, Meteor 에의해제기된소송 (appeal) 에서 ECAP (ELECTRONIC COMMUNICATIONS APPEAL PANEL) 는당사자간합의에의해 ComReg 의 SMP 결정및 SMP 의무부과를파기하기로하였다. 28) 따라서현재까지아 일랜드시장에는 SMP 사업자가존재하지않으며, 사업자에대하여어떠한의무도부 과되지않고있다. 4. 시장분석이후의상황 Tesco Ireland 와 Telefónica O2 Ireland 의합작에의해설립된 Tesco Mobile Ireland 는 2007 년 10 월 29 일 Telefónica O2 Ireland 을망을이용해이동전화서비스를개시 함으로써아일랜드의첫 MVNO 가되었다. 29) MVNO 출현에따른시장영향은지속 적인관찰이필요한상황이다. Ⅴ. 결론및시사점 MVNO 규제논의당시에있어각국의시장상황을간략히살펴보면다음과같다. 첫째, 시장구조측면에서 MNO 3사에의한경쟁체제로신규사업자가진입한이래일정정도경쟁이진전되었으나, 이후선후발사업자간점유율격차가상당한기간동안유지되는등경쟁양상이안정화되는추세를보였다. 특히, 프랑스의경우 MVNO 가존재하였으나경쟁에미치는영향은제한적이었고, 스페인과아일랜드에서는 MVNO 사업자의진입이전혀이루어지지않았다. 30) 둘째, MNO 간의경쟁이안정화됨으로써 28) ECAP6/2005/03, 04, 05, 06, 07, 08(2005. 12. 14.) 29) Tesco Ireland press release on Tesco Mobile becomes Ireland s newest Mobile Operator, 2007. 10. 29 30) 새규제프레임워크가시행될당시의 EU 회원국가운데시장분석당시스페인, 프랑스, 아일랜드와마찬가지로 MNO 3사에의한경쟁체제를지닌국가는핀란드, 벨기에, 룩셈부르크, 포르투갈이있었으나, 핀란드와벨기에의경우일찍부터상업적협상에기반하여 MVNO의진입이이루어졌다. 26
해외 MVNO 규제도입논의및시사점 요금수준역시큰변화없이유지되어요금경쟁이미흡한상황이었다. 마지막으로, 초과수익확보시점은국가 사업자별로차이를보였지만모든 MNO 가적정수익이상을확보하는것으로나타났으며, 이러한초과수익이상당한기간동안지속된것으로나타났다. 이와같은시장상황을감안하되주파수제약에따른진입장벽이존재하는이동전화시장에서신규진입을통한경쟁활성화를위하여이들국가에서는 MVNO 규제를도입하고자하였던것이다. < 표 3> 스페인, 프랑스, 아일랜드의 MVNO 규제도입검토당시시장상황 국가 보급률선불요금제 MNO 수 MNO 점유율요금변동추이초과수익가입비율 스페인 89.4% 50.0% 3 개 TME: 49.1% Vodafone: 26.9% Orange: 24.2% 02년이후정체 MNO 3사모두상당한초과수익확보 프랑스 71.0% 38.6% 3 개 Orange: 47.5% SFR: 35.5% Bouygues Telecom: 17.0% 큰폭의요금변동없이안정적으로유지 MNO 3사모두적정투보율상회 아일랜드 87.0% 73.7% 3 개 Vodafone: 54% O2: 40% Meteor: 6% 큰폭의요금변동없이안정적으로유지 선발사업자가안정적으로초과수익확보, 후발사업자동일수준달성 이처럼스페인, 프랑스, 아일랜드의 MVNO 에관한규제도입논의당시시장및경쟁상황이우리나라와매우유사하다는점은국내에서이루어지고있는경쟁상황에대한진단과이를바탕으로한재판매규제도입논의가세계적인논의동향에서벗어나있지않음을시사한다. 뿐만아니라국내에서는시장이성숙기에접어듦에따라제도의실효성에대해의문을제기하는일부의견도존재하나스페인, 프랑스, 아일랜드역시이동전화보급률이 70~80% 를넘어서이미시장성장이정체된상황이었으므로타당한문제제기라볼수없다. 특히방송통신융합의진전으로개별서비스단위의경쟁에서결합서비스경쟁으로전환되어감에따라이를보장할수있는환경조성을 27
위해재판매규제가더욱중요해지고있다. 스페인, 프랑스, 아일랜드의경쟁상황이유사함에도불구하고제안된 MVNO 규제내용에있어상당한차이를보이고있다는점은상당히특징적이며, 이는각국이식별한경쟁제한요소가상이한데서기인한것으로판단된다. 프랑스의경우접속제공의무만을부과하기로계획한데비해아일랜드에서는접속제공의무와더불어비차별의무도함께부과할것을검토하였다. 특히, 스페인에서는접속이용대가와관련하여요율을특정하기보다는합리적인수준에서산정되도록규정하여사후적으로개입할수있는근거를마련한것으로판단된다. < 표 4> 스페인, 프랑스, 아일랜드의 MVNO 규제부과현황 규제조치 국가 SMP 사업자 접속투명성비차별회계분리대가규제및원가회계 비고 스페인 TME, Vodafone, Orange 규제부과 Orange, 프랑스 SFR, Bouygues Telecom EC 권고에의한철회 아일랜드 Vodafone, O2 사업자와의협의에의한철회 MVNO 규제도입을검토한스페인, 프랑스, 아일랜드가운데실제로는스페인에서만 MVNO 접속제공의무화가제도화되었고, 프랑스의경우제도화되지는않았지만규제검토를통해실질적으로 MNO의자발적인접속제공을유도한측면을감안하면아일랜드만이유일하게개입하지않은것으로평가할수있다. 규제도입을유보한아일랜드에서는경쟁상황에커다란변화가감지되지않고있으며, 최근에야 MVNO 28
해외 MVNO 규제도입논의및시사점 진입이이루어졌으나첫 MVNO의설립에 MNO가참여함으로써독립 MVNO의진입에비해경쟁에미치는영향은제한적일것으로예상된다. 반면에프랑스와스페인의경우 MVNO 가시장에진입한초기임에도시장에일정정도영향을미치고있고, 특히프랑스에서는시장진입이이루어진지불과 4년만에 MVNO가시장의 5% 를 점유한것으로나타나고있으나 31) 아직까지 MVNO 정책의성과를언급하기에는이 른감이있다. 영국, 미국등과같이규제기관의개입없이도사업자간자율적협상에의하여 MVNO가활성화된많은국가가존재한다. 그럼에도불구하고사업자간자율적인협상을통한진입이보장되지않을경우시장분석을통한규제기관의개입이경쟁활성화라는정책목표를달성하는데도움을줄수있다. 신규사업자의진입을통한경쟁활성화라는정책목표를달성하기위해서규제기관의개입이이루어졌음을알수있다. 앞서언급한바와같이우리나라에서도 MVNO 도입을포괄하는전기통신사업법개정안을준비하고있다. MVNO 접속제공의무화의구체적실행을위해서는제공대가, 제공절차등에대한보다명확한규정이필요하며, 이것이규제도입의실효성을결정한다고해도과언이아니다. 만일우리나라에서도재판매법안이통과된다면시행령등을제정하여의무제공사업자지정과구체적인제공절차, 재정등에관하여논의하게될것으로예상되므로위국가들의사례를좀더심도있게연구할필요성이있을것이다. 특히, 프랑스의경쟁당국이지적한바와같이 MNO와 MVNO간협정에있어불공정행위가발생될수있으므로주기적인모니터링을통한사후적인개입이필요할수있다. 31) 1999년 7월재판매를시작한 KT-PCS 가 10년이지난 2008년 12월말시장의약 6.2% 를차지하는것에비추어이는상당한성과라할수있다. 29
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