2009 년 12 월 21 일 연금시장리뷰 5 호 노후불안시대의연금개혁과제 (2)* 차례 본자료는기관및개인투자자를위해작성한현대증권과현대경제연구원이공동발행하는보고서로퇴직연금관련이슈및경제주요현안에대한설명자료입니다. 본보고서에있는내용을인용또는전재하시기위해서는본연구원의허락을얻어야하며, 보고서내용에대한문의는아래와같이하여주시기바랍니다. 현대경제연구원 : 김동열연구위원 (3669-4112, dykim @hri.co.kr) * 노후불안시대의연금개혁과제 는 2회로나누어연재됨 ( 제1회 12월7일, 제2회 12월21일 )
노후불안시대의연금개혁과제 (2) 3. 연금개혁의해외사례 : 스웨덴 vs. 프랑스 ( 스웨덴의선제적이고성공적인연금개혁 ) 복지국가의전형으로불리던스웨덴은 가상확정기여 (NDC; Notional Defined Contribution) 형연금제도및민영화된 개인사회보장계좌 제도를도입하여, 재정의부담을크게덜어낸성공적인개혁사례로평가받고있다. 가상확정기여 (NDC) 형연금이란형식상으로는종전의부과형 (Pay-As-You-Go) 시스템이지만, 실제 내용상으로는가상적으로개인구좌를설정하여본인이기여한금액에비례하여받아갈수있다는 점에서확정기여 (DC) 형과동일하다. 보험료 18.5% 중 16% 는 가상확정기여 (NDC) 형연금에불입하고, 나머지 2.5% 는개인별구좌를 통해민간금융회사인 600 여개의뮤추얼펀드중에서 5 개를선택하게함으로써연금제도에 부분적인민영화를도입하였다. 또한, 70 세까지일할경우연금급여의 157% 를받도록설계함으로써, 복지병도예방하고재정의 건전성도제고하였다. 스웨덴의연금규모가 GDP 대비 27%(120 조원가량 ) 에달함에따라, 하나의투자전문기구에서 관리하지않고 4 개로나누어서로경쟁하게함으로써, 리스크를분산하는효과도거두고있다. ( 프랑스의대증적이고미완성의개혁 ) 프랑스는베이비붐세대가대거퇴직했던 90 년대에연금의재정적자가크게늘어남에따라, 93 년, 96 년, 99 년, 2003 년잇따라연금을개혁하였다. 그러나, 재직자에게부과하고징수하여퇴직자에게연금을지급하는 부과식 (Pay-As-You-Go) 을유지하는한대증적이고미완성의개혁에그치게된다. 프랑스의경우수차례의대증적인연금개혁에도불구하고, 여전히만성적인연금재정적자에 처해있으며, 2000 년의경우 GDP 의 0.6% 인약 100 억유로의적자를기록했다. 또한, 연금지출이 GDP 에서차지하는비율은 2000 년에 12.6% 에서 2040 년에 16.3% 로늘어날전망이다. 2
4. 노후보장을위한연금개혁과제 첫째, 향후 20 년의연금정책은 보험료 인상이나 소득대체율 인하가아니라 노후보장 에 적절한연금급여를지급하는데맞춰져야한다. 즉, 연금의 지속가능성 (Sustainability) 에만매몰된 지난 20 년이었다면, 향후 20 년은연금의 적절성 (Adequacy) 을확보하고개선하는데집중해야 할것이다. 둘째, 적절성 제고를위해서는 기금운용수익률 을제고해야한다. 이를위해서는 주식 / 해외 / 대체투자의비중을지금보다더빠른속도로과감하게늘릴필요가있다. 셋째, 연금기금의지나친비대화와증시불안정에대비해야한다. 국민연금의기금규모는 2008 년말에 250 조원으로세계 5 위의연기금으로성장했으며, 2040 년경에는 2,400 조원이라는엄청난규모로커질예정이다. 그러나, 이와같은비대화는채권수익률, 금리, 주가등각종금융시장지표를불안하게만들수있다. 따라서, 120 조원의기금을 4 개로쪼개서경쟁적으로운영하고있는스웨덴처럼우리도연금기금의운용을분리경쟁시켜, 리스크는분산시키고수익률은제고하는방안을고려해볼만하다. 3
3. 연금개혁의해외사례 1 : 스웨덴 vs. 프랑스 대부분의선진국들은 90 년대이후저출산, 고령화, 조기퇴직등으로연금적자가크게 증가함에따라연금개혁이가장큰사회문제로대두되었음 - 특히, 베이비붐세대가대거퇴직하는 90 년대에접어들어현세대가지난세대의연금을 부담하는 부과식제도 (PAYG; Pay-As-You-Go 2 ) 로는연금재정적자를감당할수없게됨 - 이에따라, 선진국들은연금재정의지속가능성 (Sustainability) 을제고하기위한연금 개혁을추진함 3-1. 스웨덴의연금개혁 ( 선제적 / 성공적개혁 ) (NDC 형연금및부분민영화 ) 복지국가의전형으로불리던스웨덴은 가상확정기여 (NDC; Notional Defined Contribution) 형연금제도및민간금융회사가운용하는 개인사회보장계좌 제도를도입하여, 연금개혁을성공리에마무리한사례로평가받고있음 - 4 년여의토론과여론수렴끝에 1998 년연금개혁이국회를통과했고, 2001 년부터부분적인민영화시스템을도입함 종전의 부과식 제도 (PAYG; Pay-As-You-Go) 에서 가상확정기여 형 (NDC; Notional Defined Contribution) 으로, 필요한만큼지급하는제도 ( 확정급부형 ; DB 형 ) 에서 기여한만큼지급하는제도 ( 확정기여형 ; DC 형 ) 로대전환함으로써, 부담금 ( 사회보장세 ) 을올리지않고재정의지속가능성을제고함 - 가상확정기여 형 (NDC; Notional Defined Contribution) 이란형식상으로는종전의부과형 ( PAYG') 이지만, 내용상으로는가상적으로 ( 장부상으로만 ) 개인구좌 (personal account) 를설정- 계상한다는점에서확정기여 (DC) 형과동일함 소득의 18.5%( 근로자 9.25%, 사용자 9.25%) 를차지하는보험료중에서 16% 는종전과같이현재의재직자가내는기여금을현재의퇴직자에게지급하는 부과방식 (PAYG) 으로운영하지만, 급여액계산방식을재직기간이나소득기준보다는 ' 기여금액 에비례하도록설계함 1 주 OECD 대표부 ( 선진국연금개혁동향과우리에대한시사점, 2005.1) 자료를활용하여재정리함. 2 재직자로부터부과징수하여퇴직자에게연금을지급하는제도.. 4
- ( 개인사회보장구좌제도의신규도입 ) 위의보험료 18.5% 중나머지 2.5% 는별도로떼어내, 2001 년 1 월부터민영방식으로개인별구좌를신설함. 개인은민간금융회사인 600 여개의 뮤추얼펀드중 5 개를선택 부분민영화 < 표 8. 스웨덴연금의역사 > 1913 년적립방식전국민연금시작 1935 년부과방식으로전환 ( Pay-As-You-Go ) : 대공황당시세금을올리지않고연금지급액을높이기위해부과식으로전환함. 1946 년기초연금도입 ( 국가재정으로모든국민에게일정액을지원 ) 1960 년소득비례연금제도도입 ( 기존의기초연금에추가하여 2 원화 ) 1998 년 NDC( 가상확정기여 ) 형연금개혁법안통화 ( 스웨덴연금개혁의평가 ) 대증적이고미봉적인개혁이아니라 가상확정기여 (NDC) 형 연금 과 연금운용의부분민영화 를통해재정의지속가능성을높인근원적개혁이라는 평가를받고있음 - 개혁에반대하던젊은세대들을 연금에기여한만큼가져갈수있다 는설명으로설득해냄으로써 세대간갈등 을해소함 아울러, 개인의책임 ( 근로자기여율 1% 9.25%) 을강조한대신정부는여유가생긴재정으로, 최저보장연금을통해저소득층에대한지원을강화함 - 일을오래할수록연금이후해지는구조를설계함으로써, 복지병도예방함 : 퇴직연령별연금수혜 : 61 세 72% / 65 세 100% / 70 세 157% ( 연금을 4 개로분리, 경쟁, 수익률제고, 리스크분산 ) 스웨덴의연금적립규모가 GDP 대비 27% (120 조원이상 ) 에달함에따라, 하나의투자전문기구에서관리하지 않고, 4 개로나눠서로경쟁하도록함. 이를통해수익률은제고하고, 리스크는 분산하는효과를노림 ( 아래 < 그림 6> 참조 ) 5
< 그림 6. 스웨덴의기금분리사례 > 자료 : 강성원 (2007.11). 3-2. 프랑스의연금개혁 ( 대증적 / 미완의개혁 ) ( 프랑스의연금제도 ) 공적연금제도는재직자에게부과, 징수하여퇴직자에게직접 연금을지급하는부과식 (Pay-As-You-Go) 시스템 - 연금수령액은 65 세이상노인소득의 75% 이상을차지하며, 3 개의일반연금과 28 개의지역별특별연금이상존하는복잡한제도. 연금공공지출이 2000 년 GDP 의 12.6% 에서 2040 년 16.3% 로전망되며, 2000 년공적연금의지출규모는 1,648 억유로로서, GDP 의 0.6% 인약 100 억유로적자 (2040 년 4.7% 적자 ) (2003 년개혁의추진경과 ) 2003 년 7 월 라파랭 정부의연금개혁법안이상원을통과함 으로써고령화사회에대비한최초의연금개혁을마무리함 - 93, 96, 99 년에이은개혁으로연금적자심화에따른고육지책을실시함 6
- 전국단위의노사단체가참여하는 2003 프랑스경제사회위원회 ( 전국단위노사단체참여 ) 에서연금개혁안이이슈가되었으며, 프랑스의 5 대전국노조는동개혁안에반대하고, 4 월 3 일 ( 검은화요일 ) 이후 5 차례의대규모파업발생 2003 년 5 월 18 일연금개혁안각의의결, 2003 년 7 월 2 일프랑스하원, 연금개혁안채택 (389 : 132) (2003 년개혁의주요내용 ) 프랑스의 2003 년개혁의주요내용은아래 < 표 9> 에 요약되어있는바와같음 < 표 9. 2003 년프랑스연금개혁의주요내용 > 연금납입기간 : 현행 37.5 년 2008 년 40 년 ( 공무원연금 ) 2020 년부터 42 년 ( 공무원, 민간동일 ) 연금부담률 : 현행소득의 7.85% 10.35%(2008 년 ) 퇴직연령 : 현행 60 세 65 세로연장 (2003 년개혁의평가 ) 2003 년 7 월노동계의극렬한반대에도불구, 근로자의부담을 늘리는개혁안이통과된것은그만큼개혁이불가피했기때문임 - 연금개혁안이아무리합리적이라고해도, 기득권계층의반대로입법이어려워질수있다는교훈을줌. 연금개혁이정부의의지에달려있음을보여줌 ( 라파랭총리 ) 모든의견은받아들이지만, 모든행동은받아들일수없다고반격을가함 전가구에편지를보내, 연금개혁을아이들세대로미뤄서는안된다고호소하며, 대안이없음을강조했음. 대규모시위에도불구하고, 정부가정면대응 ( 특히, 2003 년 4.3 일검은화요일, 50 만명의노동자참여, 대중교통마비 ) ( 쥐페총리 ) 95 년당시 알랭쥐페 총리는고압적자세로버텼으나, 1 개월가량의전국적인장기파업으로맞선노동계에굴복하여개혁안을철회 97 년총선에서패배 7
4. 노후보장을위한연금개혁과제 3 4-1. 향후 20 년은정책의포커스를연금의 적절성 개선에맞춰야함 1988 년국민연금이처음도입 ( 보험료 3%, 소득대체율 70%) 된이래 20 년동안 보험료는 9% 로올리고소득대체율은 40% 로내리는과정에서연금의 적절성 이많이 후퇴했으며, 반면재정의건전성과연금의 지속가능성 은크게향상됨 - 제도적안정성은지난 20 년에걸쳐충분히확보되었으므로, 앞으로 20 년은 기금의 적절성 '(Adequacy) 을제고하고, 노후소득의보장성을제고하는데정책의포커스를 맞춰야함 국민연금의소득대체율이크게인하되었으므로, 노후소득보장기능을제고하기위해서는 기초노령연금의급여율을현재의 5% 에서, 10%(2028 년 ), 15%(2033 년 ) 까지점차 높여가야함 ( 연간약 50 조원의예산이필요 ) < 표 10. 기초노령연금연도별수급대상자및소요예산추계 ( 단위 : 억원 / 경상가격 ) > 구분 2008 년 2009 년 2010 년 2015 년 2020 년 2025 년 2028 년 노인인구 ( 만명 ) 502 519 535 645 782 992 1,119 수급자수 ( 만명 ) 301 363 363 408 490 581 629 A 값 ( 만원 ) 167 171 175 267 353 461 540 연금액 ( 만원 ) 8.4 8.6 8.8 13.4 17.6 23.1 54.0 총계 22,002 34,133 34,880 59,726 94,235 146,620 370,783 총소요예산 국고 15,841 24,576 25,114 43,003 67,849 105,556 266,964 지방비 6,161 9,557 9,766 16,723 26,386 41,054 103,819 자료 : 보건복지부 ( 국회제출자료, 2007.8). 주 : 1. 연금액및총소요예산 : 08~ 27 년 A 값의 5%, 28 년 A 값의 10% 로가정하여추계. 2. A 값은 08 년잠정추계, 09~ 12 년중기재정추계, 13~28 년장기재정추계를각각적용함. 3. 국고지원율은평균 72% 가정하여지방비추계. 4-2. 기금운용수익률 ' 의제고에전력을기울여야함 3 확정급여 (DB) 형연금을확정기여 (DC) 형으로전환하는등의근본적개혁방안은추후연구과제로남겨놓았음. 8
( 기금운용수익률제고 ) 2007 년연금개혁 으로선진국들보다더낮은수준의소득 대체율 (40%) 이라는큰희생을감수했으므로, 향후에는 기금운용수익률 의제고에 집중해야함 - 국민연금이처음으로당기적자를기록하는 2044 년까지남아있는 35 년이라는여유기간에기금운용의체계를개선하고, 기금운용의수익률을제고함으로써, 보험료인상없이기금소진연도를최대한늦춰야함 아래 < 그림 7> 은우리나라의기금운용수익률이지속적으로낮아지고있음을보여주고있으며, 88 년 1 월부터 09 년 9 월까지의누적평균수익률은 6.85% 임 < 그림 7. 국민연금기금의연도별수익률현황 > 자료 : 국민연금관리공단기금운용본부홈페이지 (http://www.nps4u.or.kr/fund). - 아래 < 그림 8> 은기금운용수익률이 1%P 증가하면 ( 점선의경우 ) 기금의소진연도를 Baseline 에비해 10 년정도미룰수있음을보여주며, 장기재정추계의 민감도분석 에 따르면수익률이 1%p 올라갈때기금소진연도는 9 년정도늦춰지는것으로분석됨 < 그림 8. 기금운용수익률에따른기금적립금의변화 > 9
자료 : 정호원 (2008.2). 4-3. 주식 / 해외 / 대체투자등으로다양화해야수익률은제고되고리스크는분산됨 ( 주식 / 해외 / 대체투자비중늘려야 ) 기금의 운용수익률 을높이기위해서는 국내 / 채권 중심의자산배분을 주식 / 해외 / 대체투자 등으로다양화해야함 - 아래 < 표 11>, < 표 12> 는다른선진국에비해우리나라연금기금의자산배분이 국내 / 채권투자 ( 안전자산 ) 중심으로이뤄지고있으며, 주식투자 와 해외투자, 대체투자 등으로분산할필요가있음을보여주고있음 < 표 11. 공적연금의기금투자비중 ( 주식 / 채권, 국내 / 해외 ) > 연금체계국가연금 ( 기준연도 ) 국내주식비중국내채권비중해외주식비중해외채권비중 부분적립식 DB 일본 국민연금, 후생 연금 (2003) 23.4% 51.4% 14.1% 8.1% 적립식 DB 캐나다 CPP(2003) 35.2% 45.8% 10.3% 0.0% 부과방식 NDC 스웨덴 Income Pension (2003) 20.1% 19.0% 38.7% 18.2% 부분적립식 DB 한국국민연금 (2003) 6.4% 79.0% 0.0% 0.0% 자료 : 각국의공적연금관련웹사이트 ( 한성윤 (2007.4) 에서재인용 ). 주 : DB( 확정급부형 ), DC( 확정기여형 ), NDC( 가상확정기여형 ). < 표 12. 국민연금의연도별 / 부문별 / 상품별운용현황 > 10
( 단위 : 억원, %) 구분 01.12 02.12 03.12 04.12 05.12 06.12 07.12 08.12 09.08 합계 759,091 930,552 1,125,676 1,332,769 1,562,829 1,822,142 2,120,067 2,377,500 2,517,743 공공부문 307,847 301,989 152,512 63,770 - - - - - ( 증감 %) -10.8-1.9-49.5-58.2 - - - - 복지부문 6,325 5,259 4,397 3,752 3,145 2,576 2,138 1,993 1,778 ( 증감 %) -11.7-16.9-16.4-14.7-16.2-18.1-17.0-6.8-10.8 금융부문 442,232 620,489 965,770 1,261,851 1,556,151 1,815,936 2,114,265 2,371,745 2,510,639 ( 증감 %) 74.2 40.3 55.7 30.7 23.3 16.7 16.4 12.2 5.9 채권 385,910 564,129 887,913 1,147,555 1,417,524 1,626,405 1,764,546 1,819,211 2,018,245 -국내 385,219 562,433 882,054 1,107,864 1,294,983 1,462,741 1,587,844 1,732,803 1,925,067 -해외 691 1,696 5,859 39,691 122,541 163,664 176,702 86,408 93,178 주식 39,297 50,415 70,951 101,306 124,356 161,388 290,642 450,001 386,670 -국내 39,297 49,515 69,451 98,006 118,056 149,634 238,728 350,835 274,632 -해외 - 900 1,500 3,300 6,300 11,754 51,914 99,166 112,038 정기예금 - - - 5,500-2,000 2,000 - - 대체투자 - 455 2,405 4,378 7,471 21,524 53,220 85,676 97,524 단기자금 17,025 5,490 4,501 3,112 6,800 4,619 3,857 16,857 8,200 기타부문 2,687 2,815 2,997 3,396 3,533 3,630 3,664 3,762 5,326 ( 증감 %) 5.3 4.8 6.5 13.3 4.0 2.8 0.9 2.7 41.6 자료 : 국민연금홈페이지. 주 : 매입가기준. 해당월말일기준의누계실적이며, 증감률은전년도 12 월말기준대비. (SOC 사업, 공공임대아파트등 대체투자 늘려야 ) 위의 < 표 12> 에서 대체투자 의비중이 4% 내외에불과함을알수있는데, 국채수익률이상이보장되는 SOC 사업과도심형임대아파트사업, 실버타운등에장기투자함으로써투자상품의다변화와수익률제고에기여할수있는 대체투자 를늘려야 4 함 - 향후급속히확대될사회복지수요에맞춰공공성을충족하면서도, 수익성이비교적높게 예상되는 노인요양시설 ( 실버타운 ) 투자및운영, 국민건강센터 건립및운영 ( 건강보험과 연계 ), 도심형임대아파트보급등이유망한사업분야가될것임 - 예를들어, 도심의중소형임대아파트공급은중산층과젊은직장인들의 주거비용 을 낮출수있음은물론, 연금기금의수익성제고및리스크분산에도기여할것임 4 강신욱외 ( 미래한국의사회정책의구성, 한국노동연구원, 2007.4), P.147 참조. 11
- 그러나, 주식투자및해외투자의비중증가는 수익률 제고에기여하겠지만아울러 리스크 도커진다는점, 주식시장에미치는영향, 그리고개별기업의주식보유한도등도 감안해야함 ( 스웨덴의투자지침서 (IPS) ( 박스 ) 참고 ) ( 독립적기금운용을통한수익률제고 ) 아래 < 표 13> 에서도알수있듯이, 국민연금과 관련하여독립적인기금운용기구를설치한캐나다, 아일랜드, 뉴질랜드, 스웨덴등의 기금운용수익률이매우높았음 < 표 13. 국가별연금의수익률, 주식편입비중, 독립운용기구설치여부비교 > 연평균수익률 ( 03~ 06) 주식편입비중 (2006 년말 ) 독립운용기구 설치시기 캐나다펜션플랜 (CPP) 10.6% 63.0% 1999 년 아일랜드국민연금펀드 (INPRF) 13.5% 77.1% 2000 년 뉴질랜드연금펀드 (NZSF) 15.0% 60.0% 2003 년 스웨덴 ( 제 1~ 제 4) 국민연금 (The 1st~4th Swedish N'tl Pension) 14.1% 60.0% 1999 년 한국국민연금 (NPS) 6.8% 11.6% (?) 자료 : 각연금홈페이지 ( 강성원 (2007.11) 에서재인용 ). - 아일랜드와스웨덴은정치적목적의투자를명시적으로배제했으며, 캐나다와 뉴질랜드는기금의 100% 를, 아일랜드는기금의 85% 를, 스웨덴은자산의 28% 를민간 전문운용기구에위탁했음 4-4. 기금의분리 경쟁 12
( 기금분할로증시불안정대비 ) 아래 < 표 14> 처럼국민연금은 2008 년말세계 5 위의 250 조원규모로성장했고 2040 년경에는 2,400 조원 (GDP 대비 48%) 까지증가할전망 - 국민연금기금의지나친비대화가 채권수익률, 금리, 주가 등지표의불안정성을초래할것이므로국민연금을분리경쟁시켜, 수익률제고와리스크분산의효과를노림 스웨덴은연금의적립규모가 120 조원정도임에도불구하고, 4 개의연금펀드 (The 1st- 2nd-3rd-4th Swedish National Pension) 로분리경쟁시키고있음 < 표 14. 연도별기금적립규모와 GDP 비중추이 ( 단위 : 10 억원, %) > 연도 국민연금적립기금 비중 ( 적립기금 /GDP) 1988 528 0.4 1993 7,688 2.6 1998 37,702 7.8 2003 112,568 15.5 2008 248,133 25.2 2010 325,294 28.4 2015 575,098 36.1 2020 923,985 42.4 2025 1,304,447 47.3 2030 1,738,946 49.9 2035 2,131,048 51.0 2040 2,413,567 48.2 2045 2,440,482 41.6 2050 2,110,154 30.7 2055 1,286,378 16.2 2060-214,225-2.3 자료 : 국민연금재정추계위원회 (2008.8.19). 김동열연구위원 (3669-4112, dykim@hri.co.kr) 13