해외공공부문임금체계사례 특집 II 일본공공부문임금체계사례 * 박우성 ** 1) Ⅰ. 머리말 독립행정법인이중심인일본의공공부문은일본인사원 ( 人事院 ) 이기본방향을설정하는국가일반직공무원의인사제도및임금제도의영향을크게받고있다. 특히임금수준과관련해서는공무원과비교해서임금수준이동일하거나낮게유지되도록정부의압력을크게받고있다. 예를들어모든독립행정법인은매년공무원과비교한임금수준을의무적으로공개하도록되어있고, 주무장관이각법인의임금수준과제도를검토한후이에대한의견을매년발표하도록되어있다. 직급이나평가제도역시공무원의제도를그대로받아들여서운영하는것이일반적이다. 그러나임금을차등화하는중요한틀인직급자체를직무중심으로바꾸는것은이제까지공무원개혁이나공공부문임금체계개편에서는반영되지않고있다. 이제까지일본에서직무급에대한주장이나논의가없었던것은아니다. 그러나직급체계와그에기초한임금체계를직무급의형태로전환하는것이기존의연공적임금체계의문제를해결하는근본적인방법일수는있으나, 사람을중심으로구축되고운영되어왔던기존의인사관리체계를모두건드려야하는어려운과제이다. 또한기존의직급체계가직무분석과평가에기초한체계적인것은아니지만적어도하는일의중요도나역할책임의크기를상당정도반영하고있기도하다. 이러한상황에서일본공공부문의임금체계개편은기존의직급체계를유지하면서그안에서연공성을없애고성과를가미하는방식으로진행되게되었다. 이는새로운변혁보다는현실성과점진적인개선을중시하는일본적전통의일면이기도하다. 따라서우리나라공공부문의임금체계개편과관련해서일본의사례가주는시사점은, 기존 * 이글은고용노동부의위탁사업인공공부문임금체계개편지원사업 (2017 년 ) 에서필자가집필한제 4 장의내용을요약 정리한것이다. ** 경희대학교경영학과교수 (pwoosung@khu.ac.kr). 57
직급체계를그대로유지하면서도어떻게임금제도에있어서연공성을통제하고성과주의적제도운영이가능하도록하고있는가하는것이라고할수있다. 일본에는현재 87개의독립행정법인이존재하는데, 이하에서는그중에서대표적인한독립행정법인의사례를통해임금체계변화의내용을자세히살펴보고시사점을모색하기로한다. Ⅱ. 일본의독립행정법인 일본의독립행정법인은, 국민생활및사회경제의안정등공공상의견지에서확실히실시될필요가있는사무및사업으로서국가가스스로주체가되어직접실시할필요는없으나민간주체에맡길경우에는실시되지않을우려가있어, 하나의주체에게독점하여행하게함으로써사업을효율적이고효과적으로행하게하는것을목적으로독립행정법인통칙법및각개별법이정하는바에의하여설립되는법인을말한다. 일본은 1980 년대부터본격적으로행정개혁을시작하여, 국가가행하고있는사무사업의폐지및민영화, 민간위탁의추진, 독립행정법인화, 규제완화, 지방분권, 보조금제도의조정등국가사무의감량을위한개혁을추진해왔으며, 그러한행정개혁과정에서행정을감량하고 < 표 1> 주요소관부처별독립행정법인 문부과학성소관 (22 개 ) 노동후생성소관 (17 개 ) 국립특별지원교육총합연구소, 대학입시센터, 국립청소년교육진흥기구, 국립여성교육회관, 국립과학박물관, 물질 재료연구기구, 방재과학기술연구소, 양자과학기술연구개발기구, 국립미술관, 국립문화재기구, 교직원지원기구, 과학기술진흥기구, 일본학술진흥회, 이화학연구소, 우주항공연구개발기구, 일본스포츠진흥센터, 일본예술문화진흥회, 일본학생지원기구, 해양연구개발기구, 국립고등전문학교기구, 대학개혁지원 학위수여기구, 일본원자력연구개발기구 근로자퇴직금공제기구, 고령 장해 구직자고용지원기구, 복지의료기구, 국립중도지적장해자총합시설, 노동정책연구 연수기구, 노동자건강안전기구, 국립병원기구, 의약품의료기구총합기구, 의약기반 건강 영양연구소, 지역의료기능추진기구, 연금적립금관리운용독립행정법인, 국립암연구센터, 국립순환기병연구센터, 국립정신 신경의료연구센터, 국립국제의료연구센터, 국립성육의료연구센터, 국립장수의료연구센터 경제산업성소관 (9 개 ) 국토교통성소관 (15 개 ) 경제산업연구소, 공업소유권정보 연수관, 산업기술총합연구소, 제품평가기술기반기구, 신에너지 산업기술종합개발기구, 일본무역진흥기구, 정보처리추진기구, 석유천연가스 금속광물자원기구, 중소기업기반정비기구 토목연구소, 건축연구소, 해상 항만 항공기술연구소, 해기교육기구, 항공대학교, 자동차기술총합기구, 철도건설 운수시설정비지원기구, 국제관광진흥기구, 수자원기구, 자동차사고대책기구, 공항주변정비기구, 도시재생기구, 아마미군도진흥개발기금, 일본고속도로보유 채무반제기구, 주택금융지원기구 주 :2017 년 4 월 1 일현재. 58
특집 Ⅱ: 일본공공부문임금체계사례 효율화하기위한수단으로독립행정법인제도를만들어운영하게되었다. 독립행정법인은 2017 년현재총 87개가있으며, 주무부처별로보면문부과학성소관법인이 22개로가장많고노동후생성소관법인이 17개, 그리고국토교통성소관법인이 15개로그뒤를잇고있다. 독립행정법인의장은법인을운영하기위해필요한경영상의자율성을가지고는있으나, 법인의이사장과감사를주무대신이임명하고정부로부터법인의운영을위한운영비교부금을지급받고있으며, 의무적보고사항에대해서는매년주무대신에게반드시보고하고그정보를반드시공개해야한다. 따라서운영의자율성이상당정도확보되어있기는하지만, 기본적으로독립행정법인에대한정부의영향은아직도매우크다고할수있다. Ⅲ. 독립행정법인의사례 1) 일본의경우 87개의독립행정법인이있으나임금체계의구조와운영에있어서는커다란차이를보이지않는다. 기본적으로공무원임금체계를준용해서유사한직급체계와임금제도를운영하고있기때문이다. 각법인이설립된상황에따라약간의차이가있기는하지만기본적인특징은공통적이다. 따라서하나의사례를깊이있게검토함으로써일본공공부문임금체계의전체적특징을파악하는것이가능하다. 2) 1. 직급체계및승진관리 가. 직급구분과직무내용 소수의교사직을제외하면대부분의인력은일반직직원이며이들의직급은 10등급으로구성된다. 10등급은일반직공무원과다른독립행정법인모두가동일하게채택하고있다. 이법인의직원급여규정에따르면각직급은그에해당하는표준적인직무가다음과같이정해져있다. 1) 조사에응한독립행정법인의요청에따라해당법인의사업이나조직, 인력규모등에관한내용은밝히지않기로한다. 2) 조사과정에서해당독립행정법인의요청에따라정확한명칭을밝히지않고익명으로표시하기로한다. 59
< 표 2> 직급별직무내용 직급 표준직무내용 1급정형적인업무를수행하는직무 2급특히고도의지식또는경험을필요로하는업무를수행하는직무주임직무 3급주임중에서도어려운업무를처리하는주임의직무계장의직무 4급어려운업무를관장하는계장의업무과장보좌의직무 5급어려운업무를관장하는과장보좌의직무어려운업무를관장하는과장보좌직무와업무내용, 책임등이같은정도의직무로인정되는직위의직무 6급과장또는주간 ( 主幹 ) 의직무과장및주간과업무내용, 책임등이같은정도의직무로인정되는직위의직무 7급어려운업무를관장하는과장의직무어려운업무를처리하는주간의직무상기과장및주간과직무내용, 책임등이같은정도의직무로인정되는직위의직무 8급차장의직무차장과직무내용, 책임등이같은정도의직무로인정되는직위의직무 9급부장의직무부장과직무내용, 책임등이같은정도의직무로인정되는직위의직무 10급특히중요한업무를관장하는부장의직무동부장과직무내용, 책임등이같은정도의직무로인정되는직위의직무 나. 승격기준과소요연한 직급이한단계올라가는승격의경우주임이나계장까지는연공의영향이강하며별다른문제가없다면계장까지는근속에의해승진이가능하다. 그러나그이후부터는평가에의해승격이나승진이이루어진다. 그리고과장보좌직무부터는직책수당이지급되게된다. 따라서과장보좌부터공식적인관리자층으로간주된다고할수있다. 승격을위해최소한으로해당직무에서체류해야하는근무연수는 < 표 3> 에서보는바와같다. 경험연수는해당직무를수행하기위해서어느정도의경력이필요한가를의미하며주로경력사원을채용하는경우에해당직급에서필요한경력이나경험을계산하기위한것이다. 이표에따르면대졸신입사원이 6급과장이되기위해서는최소 15년이필요하다. 그러나실제로는 20년정도의시간이소요되는것이일반적이다. 60
특집 Ⅱ: 일본공공부문임금체계사례 < 표 3> 승격을위한체류연한 학력대졸단대졸고졸 직급 필요재직연수 1급 2급 3급 4급 5급 6급 하위직급에서의체류연한 3 4 4 2 2 현직급에필요한경험연수 0 3 7 11 13 15 하위직급에서의체류연한 5.5 4 4 2 2 현직급에필요한경험연수 0 6 10 14 16 18 하위직급에서의체류연한 8 4 4 2 2 현직급에필요한경험연수 0 8 12 16 18 20 2. 기본급구조 가. 직급별호봉 급여는기본급과제수당으로구성되며기본급은다시봉급과부양수당으로구분된다. 가장 < 표 4> 일반직봉급표 ( 일부발췌 ) 61
중요한것은봉급으로직급별호봉표에의해결정된다. 직급별호봉표는각직급별로 1호봉을시작으로말호봉에이르기까지봉급금액이제시되어있다. 말호봉은직급마다달라서 1급은 93호봉, 2급은 125호봉, 3급은 113호봉, 4급과 5급은모두 93호봉이다. 본격적인관리자층인 6 급부터는말호봉이낮아지는모습을보인다. 과장이되기까지는평균적으로 20년이상이걸리기때문에 6급부터는호봉의수가상대적으로많이필요하지않기도하고또한관리직의경우호봉을통한임금인상을억제한다는정책적인의도가반영된것으로보인다. 6급의말호봉은 85호봉이며 7급은 61호봉, 8급은 45호봉, 9급은 41호봉, 그리고 10급은 21호봉이다. 대졸신입사원은 1급 25호봉, 전문대학졸업사원은 1급 15호봉, 그리고고졸사원은 1급 5호봉으로초임을지급받는다. 대졸사원의경우를중심으로호봉간의피치를살펴보면입사후일정기간동안의호봉간피치는 1,700 엔이지만그후에는점차피치가낮아져서말호봉에가까워지면 500엔까지떨어지게된다. 처음에는피치가높다가점차낮아지는이러한패턴은모든직급별호봉에걸쳐서공통적으로나타나고있다. 그리고말호봉에도달하면더이상의승급은발생하지않는다. 따라서직급내에서근속에따른기본급인상은일차적으로는호봉간피치를조정하는방식으로통제되며최종적으로는말호봉을통해통제된다고할수있다. 나. 직급별연간급여 이법인에서는직급별임금밴드를상한과하한을설정해서그안에서임금이유지되도록하는방식의임금관리를실시하고있지는않다. 따라서한직급에서의임금밴드의폭은직급별호봉표에의해정해지는기본급과그에연동된각종수당등임금제도에의해설정된틀에따라현재그직급에체류하고있는인력의근속연수나자녀수, 근무지등의특성이결합되어결정되게된다. 다음표는대표직위별로연간급여를평균, 최고수준및최저수준을표시한것이다. 직위가상승함에따라평균연령과평균급여가상승하는모습을보이고있다. 임금범위는 < 표 5> 주요직위별임금분포 연간급여액 ( 엔 ) 인원 ( 명 ) 평균연령 ( 세 ) 평균 최고 최저 부장 18 57.3 11,878 13,616 9,607 과장 48 52.6 9,417 11,034 7,643 과장보좌 50 49.7 7,787 8,707 6,609 계장 82 46.0 6,794 8,782 4,809 주임 80 40.9 5,366 8,606 3,821 계원 34 34.2 4,228 8,230 3,621 62
특집 Ⅱ: 일본공공부문임금체계사례 계원과주임의경우에가장폭이크고직급이올라갈수록폭이좁아지는모습을보이고있다. 이는하급직위에서체류연한을마쳤음에도불구하고승격이나승진이되지못하는현상이있는한편하급직위일수록호봉승급이상대적으로장기간가능한구조를가지고있기때문인것으로보인다. 다. 승급의운영 급여규정에따르면매년 1월 1일실시되는정기승급은직전 1년간의근무성적을고려해서결정한다고명시되어있다. 해당기간동안양호한성적으로근무한경우 4호봉승급을하게된다. 규정에의하면근무성적에따라승급의차이를둘수는있으나실제운영에서는별다른문제가없는경우 1년에 4호봉승급이이루어지고있다. 예외적으로병가나결근등이있는경우에는 4호봉보다아래호봉의승급을실시하는경우가있다. 전체적으로는근속에따른승급이이루어지고있는반면연공에따른임금인상을억제하기위해서 6급 ( 과장 ) 이상부터는 1년표준호봉승급이 3호봉으로낮아지며, 55세를초과하는경우 4호봉이아니라 2호봉씩승급이이루어진다. 그리고말호봉에도달하는경우더이상의승급은없다. 결국동일직급내에서의정기승급은평가결과보다는주로근속에의해서결정된다고할수있다. 근무평가결과는승격이나승진을결정하는데고려되거나상여금중하나인근면수당을결정할때주로활용된다. 3. 임금믹스 가. 고정급 직원의급여는기본급과제수당으로구분된다. 기본급은다시봉급과부양수당으로구성되어있다. 봉급은전술한바와같이직급별호봉에따라결정된다. 부양수당은배우자나자녀, 부모등부양가족의수에따라결정되는데, 배우자는 13,000 엔이며그이외의부양가족은일인당 6,500 엔이다. 주요수당은직책 [ 役職 ] 수당, 지역수당, 주거수당, 통근수당, 광역이동수당등이있다. 지역수당은기본급과직책수당의합계액에지역에따른일정비율을곱해서산정한다. 직책수당은과장보좌직책인경우월 19,000 엔이며직책에따라점차증가해서부장의경우 104,200 엔이지급된다. 63
< 표 6> 직책수당 직급 수당금액 ( 엔 ) 10급 9 급재직인력 104,200 8급중지정인력 94,000 8급재직인력 82,200 7급중지정인력 77,400 7급재직인력 66,400 6급중지정인력 62,300 6급재직인력 51,900 6급중조사역 41,500 과장보좌, 전문원및이러한직책에상응하는직책보유인력 19,000 나. 상여금의구성과비중 상여금에는기말수당과근면수당이있다. 기말수당과근면수당은 1년에 2회, 6월과 12월에각각지급된다. 상여금의규모는매년정해지는데대체로월급여의 4.4개월치정도이다. 월급여총액에서상여금이차지하는비중은평균 35% 이며, 다시상여금내에서는기말수당이 51%, 근면수당이 49% 를차지한다. 기말수당은일률적으로지급되기때문에평가에따른차등은없으나 4급이상의직급, 그리고관리직직책자에게는추가적인할증률을적용해서지급하며, 6 개월간의재직기간을고려해서차등이이루어진다. 근면수당은기말수당과는달리근무성적이나성과결과에따라차등이가능하다. 그러나그차등정도가크지는않다. 기말수당은고정적이고일률적으로지급되는상여금이고근면수당은고과가반영되는상여금이다. 근면수당의비중은관리직과일반직사이에약간의차이가존재한다. 관리직의경우상여금중에서근면수당이차지하는비중이 48.9% 인데비해일반직의경우 39.6% 로서관리직의경우가고과에기초한보너스의비중이상대적으로높다. 중요한것은고과결과에따라근면수당의지급률이얼마나차이가나는가하는것이다. 최대지급과최저지급의경우를비교하면관리직의경우는 12.1%, 그리고일반직의경우는 5.6% 의차이가발생한다. 성과에따라변동하는실제적인부분을연간급여와비교하는경우관리직은연간급여의 2.1% 이며 ( 연간급여중상여금비중 0.35 * 근면수당비중 0.489 * 성과차등지급률 0.121), 일반직은연간급여의 0.8%( 연간급여중상여금비중 0.35 * 근면수당비중 0.396 * 성과차등지급률 0.056) 이다. 결론적으로성과에따라차등지급되는상여금의크기는연간급여와비교할때그다지크다고할수없다. 그러나중요한것은제도적으로는평가결과에따라상여금을차등지급할수있는근거가명확하게마련되어있다는것이며, 차등률을점차확대하는방향으로운용하는것이얼마든지 64
특집 Ⅱ: 일본공공부문임금체계사례 가능하다는점에주목해야한다. 현재로서는아직성과에따른상여금차등폭을크게가져가 는것에대해조심스러운입장을취하고있는것이사실이지만, 정부의압력이나법인내부의 경영관리적필요에따라보다적극적인성과차등이제도적으로는얼마든지가능하다. Ⅳ. 시사점 우리나라공공부문에적합한임금체계를모색하는과정에서일본사례가의미가큰것은일본이우리나라와유사한인사제도나인력운영방식을가지고있으며따라서일본공공부문에서이루어진임금체계의변화나개편이우리에게적용되기가상대적으로용이하다는장점때문이다. 특히일의가치를어떻게보상에반영할것인가, 그리고근속에따른강한연공성을어떻게통제할것인가하는것이우리가해결해야할매우중요한과제라는점에서이부분과관련해서일본사례가우리에게시사하는바가적지않다. 앞서살펴본독립행정법인의사례로부터우리나라공공부문의임금체계개선을위해얻을수있는시사점은다음과같다. 1. 근속과성과의현실적절충 일본고용시스템의전통적특성이자공공부문의중요한특성중하나인연공성을충분히존중하고인정하면서고과나성과를접목하고자하는노력이이루어지고있다. 예를들어계장 (3급) 까지는주로근속에기초해서승격이나보상이이루어지지만 4급과장보좌부터는근무성적이나고과에기초해서승격이나승진이비교적엄격하게이루어진다. 또한관리직의경우일반직에비해연간급여에서차지하는성과급의비중이높게실시되고있다. 공공적성격이라는사업의특성상시장에서성과를측정하고개인의성과를판단하는것이쉽지않은것이사실이다. 게다가인건비예산의통제를받는상황에서성과에따른보상을충분히하는것이어려운것도사실이다. 따라서그러한현실적제약을고려한점진적인변화가추진되고있다고할수있다. 2. 호봉제하에서의임금연공성통제 호봉제가반드시강한임금연공성으로귀결되는것은아니다. 사례법인에서는근속에기 초한호봉승급제도를운영하고있기는하지만그것이강한연공성을띠지않도록통제하는다 65
양한기제를만들어서운영하고있다. 첫째, 말호봉제도를도입하여일정호봉이상까지만정기적인호봉승급을인정하고있다. 따라서말호봉에도달하면더이상의승급이없기때문에연공성을통제할수있게된다. 둘째, 호봉간의피치를조정하여초기에는피치를높게설정하지만근속이오를수록피치를점차낮춤으로써동일직급내에서근속이올라가면서발생하는연공효과를줄이고있다. 셋째, 평균연령과근속이높은관리직의경우정기승급을표준호봉인 4호봉보다 1호봉낮은 3호봉까지만허용하고있다. 넷째, 55세를초과하는경우정기승급을 2 호봉만인정함으로써고연령자의근속효과를통제한다. 이상과같은다양한방식을통해근속을존중하면서도그것이장기적으로강한연공성을가지지못하도록만들고있다. 이러한방식은이법인에서만나타나는고유한것은아니며거의모든독립행정법인에서는그와유사한방식으로임금의연공성을통제하고있다. 3. 국가의영향력 이법인에서활용하고있는제도의내용들은기본적으로공무원급여규칙에기초해서만들어진것이며제도의운용에있어서도정부의요청이나지침이매우중요한영향을미친다. 이법인의임금체계와제도는거의대부분국가공무원의제도들을그대로도입한것이다. 일본정부는인사원의권고에기초해서공무원급여구조개혁을중요한국가적어젠다로설정하고 2006 년도부터시행하여 2010 년까지개혁을완결한바있다. 그방향은첫째, 지역별급여수준과의균형을고려하여합리성과납득성이있는급여제도를구축하며, 둘째, 직무및직책에기초한급여구조로전환하며, 셋째, 근무성적을급여에반영한다는것이었다. 성과를반영하기위해기존의 1호봉을 4호봉으로세분화하여근무성적에따른차등적승급을실시하는것으로하였고, 보너스의하나인근면수당에대해서도근무성적을반영해서차등지급하게되었다. 공무원의급여구조개혁은공공부문에거의그대로이전되었으며사례기업들에서발견되는임금제도들은공무원급여제도와사실상대동소이하다. 공무원이먼저임금체계의개편을선도적으로적용한후이를공공부문에적용했다고할수있다. 4. 직책수당의활용 직책수당을지급하는방식은직무가치를보상하는하나의방식이다. 직무전체를분석하고평가해서직무급을지급하는방식에비해서는체계성은상대적으로부족하지만역할과책임이높을수록더많은보상을지급한다는점에서직무의가치를반영한다고할수있다. 기본급에직무가치를충분히반영하기어려운경우직책수당을지급하는것이효과적일수있다. 이 66
특집 Ⅱ: 일본공공부문임금체계사례 법인에서직책수당은그이름과는달리직책을맡은관리자에게만지급되는것이아니라해당직급에있는전체인력에게지급되며직급별로차이를두어지급하고있다. 직급별로하는일에차이가있다는것을전제로이에대한보상을제공하는것이다. 따라서기존의임금체계를크게개편하지않으면서도일의중요성이나가치를상당정도반영할수있게된다. 직책수당은호봉처럼정기적인승급이존재하지않으며매월급여로정기적으로지급된다. 특히전체급여에서직책수당이차지하는비중이적지않다. 직책수당이해당직급의중간호봉액수와비교해서차지하는비중은직급별로약간의차이가있으나대체로 20% 에서 25% 정도를차지하고있다. 67