2003-08 독일의고령화추세와사회경제적문제 안두순, 서울시립대학교경제학부교수 2003 년 7 월 - 독일은 1932년에이미고령화사회에진입한다음선진국중에서가장빠른 1972년에고령사회에진입한바있다. 그리고 2012년이면초고령사회에도달할것으로예측된다. 독일은일본을제외하고는 OECD 국가중가장높은고령화지수를보이고있다. - 고령화추세못지않게심각한문제가출산율저하와인구감소이다. 독일의가임여성 1인당평균출산율이 2.0 명 (1970년) 에서 1.3명 (1996년 ) 으로떨어졌으며, 이는 OECD 국가중에서도일본다음으로가장낮은것이다. - 1998년독일의인구는 82.1백만명이었으나 2030 년에현재보다 6.6% 감소한 77.0 백만으로, 그리고 2050 년에는이민자를제외하면 6천만까지감소할것으로예측된다. - 현재독일의남성근로자들은평생 36년동안고용되고, 38 년동안비경제활동인구로생활하는데 2030 년이되면고용기간은 34 년으로짧아지고경제활동에서배제되는기간은 44년으로늘어난다. 반면, 여성들의경우, 현재 29년대 52년인고용기간과비경제활동기간비율이 2030년에는 39년대 45 년으로변하여남성보다오히려길어질것으로예측된다. 그만큼여성의역할이커진다는얘기다. - 독일에서현재연금수혜자비중 ( 취업자대비 ) 은약 55% 이지만, 2035년에는최소한 90% 로상승하여이부분의재정부담이막중할것이다. - 독일은고령화가진전됨에따라 2000년부터 2050 년사이의연평균성장률이 1.6~1.8% 에머무를것이며, 선진국중일본과함께성장률과노동생산성이가장낮은국가에속한다. - 이에따라, 현재의생활수준을유지하기위해서는매년 15% 정도의생산성증가가필요한데이격차를어떻게줄이는지가과제이며, 여기에는연금보험, 의료보험, 실업보험체계의개혁이포함된다. - 또한, 고령인구의경제활동촉진이중요한과제인데여기에는노인층취업제고, 분담금과세금의증가억제를통한노동공급증가유도, 교육, 연구활동과고령자를위한평생교육, 향상교육및재교육등을통한노동생산성제고등의방안이모색되고있다. 발행처 : 프리드리히에베르트재단주한협력사무소편집인 : 페터가이, 박상희편집위원 : 김영희, 안두순, 안석교, 이삼열, 정현백, 최연혜 ( 가나다순 ) 주소 : 서울시종로구운니동 98-5 삼환빌딩 1101호 110-742 Tel: (02) 745-2648/9, Fax: (02) 745-6684 e-mail: feskorea@fes.or.kr & fesrok@fes.or.kr Internet: http://www.fes.or.kr
Ⅰ. 고령화의정의와고령화의원인오늘날세계는과다한인구문제로골머리를앓고있으나다른한편 20년후에는세계의인구수가절대적으로감소하리란예측이나오고있다. 특히 21세기에접어들어서 OECD 국가들의인구감소세는노인문제와함께노동력부족문제를어떻게해결하느냐가생존전략의핵을이룰것이라는주장도나오고있다. 고령화와동반된문제는수없이많지만그중특히첫째, 노동력부족과인적자원확보, 둘째, 사회보장체계의부담과국가경쟁력, 셋째, 노인문제와성장의한계및삶의질등이핵심으로떠오르고있으며이러한문제들을해결하는것이고령화및초고령화에대비하는대책일것이다. 인구구조를논할때, 노인의기준은만 65세이상인사람을말한다. 국제연합 (UN) 은전체인구에서 65 세이상인구의비율이 7% 이상이면고령화사회 (ageing society), 그비율이 14% 이상이면고령사회 (aged society), 그리고 21% 이상이면초고령사회 (super-aged society) 라고한다. 고령화의원인은크게출산율저하와사망률의감소에따른평균연령의증가에있다. WHO 에의하면, 세계인류의수명이 1997 년의 66 세에서 2025 년에는 73 세로높아지고 65 세이상노년층비율은 7% 에서 10% 로증가한다고한다. 고령화현상은이제범세계적추세가되었다. Ⅱ. 세계적으로빠른독일의고령화추세와출산율저하 독일은 2012년이면초고령사회에도달할것으로예측된다. 이나라는 < 표 1> 에서볼수있듯이 1932년에이미고령화사회에진입한다음선진국중에서가장빠른 1972년에고령사회에진입한바있다. 2000 년현재독일의고령인구비중은 16.4% 로서 OECD 평균인 13.0% 보다 3.4 % 포인트높으며 17.2% 를기록한일본을제외하고는 OECD 국가중가장높은고령화지수를보이고있다. < 표 1> 주요 OECD국의고령화및초고령화도달연도 도달연도 증가속도 7% 14% 20% 7% 14% 14% 20% 일본 1970 1994 2006 24 12 프랑스 1864 1979 2020 115 41 독일 1932 1972 2012 40 40 영국 1929 1976 2021 47 45 이태리 1927 1988 2007 61 19 미국 1942 2013 2028 71 15 출처 : OECD(2000). Reforms for an Ageing Society. Social Issues 2
고령화의또다른지표로 14세이하인구대비 65세인구비중이이용된다. 아래 < 표 2> 에서보다시피독일은현재뿐만아니라 2050년에가서도이태리, 일본과함께세계에서노인비중이가장높은나라로머물것임을확인시켜주고있다. 달할것으로예측된다. 80세이상노인의인구비중은더욱가파르게상승하여 1960년 1.5% 에서 2000년에 3.7%, 그리고 2030년에는무려 6.5% 에달할것이다. 이러한수치는 OECD 평균치보다월등히높아서독일의초고령화현상의심각성을보여주고있다. 독일인들의평균수명은 1960년에여자와남자각각 72 세와 67세였는데 2000년에는 81세와 75세로증가했다. 그런데 2050년에는다시최소한 84.5세와 78.1세로각각연장될것이며, 이에따라평균연령도 2000년도의 41.1세에서 2045 년에는 48.2세로상승할것이다. 독일에서 65세이상인구비중은 1960년에 12%, 2000년에는 16% 였으나 2030년에는 25% 에 고령화추세못지않게심각한문제가출산율저하와인구감소이다. 독일의가임여성 1인당평균출산율이 2.0명 (1970년) 에서 1.3명 (1996년) 으로떨어졌으며, 이는 OECD 국가중에서도일본다음으로가장낮은것이다 (< 표 3> 참조 ). 이는한사회가인구구조를유지하기위해필요한대체출산율 (2.1%) 에크게미달하며, 이러한추세는특단의대책이강구되지않는한지속될전망이다. < 표 2> 주요 OECD 국의고령화지수에대한예측 ( 단위 : %) 고령화지수 2000 2025 2050 세계 23.0 42.8 74.3 선진국 50.5 142.0 171.8 일본 117.0 238.8 291.2 미국 56.7 99.5 113.4 영국 83.6 144.0 183.2 독일 105.1 201.6 250.0 프랑스 85.6 134.5 166.9 이태리 126.6 235.8 314.9 스웨덴 95.6 186.8 217.1 고령화지수 = 65 세이상인구 /14 세이하인구출처 : Deutscher Bundestag 14. Wahlperiode; Drucksache 14/8800, Schlussbericht der Enquete-Kommission 3
< 표 3> 국가별출산율추이 국가한국독일일본스웨덴캐나다프랑스미국 1970 년 4.5 명 2.0 명 2.1 명 1.9 명 2.3 명 2.5 명 2.5 명 최근연도 1.4 명 1.3 명 1.4 명 1.6 명 1.6 명 1.7 명 2.0 명 최근연도 2000 년 1996 년 1998 년 1996 년 1995 년 1996 년 1997 년 출처 : 삼성경제연구소 (2002), 고령화사회의도래에따른기회와위협. Issue Paper 2002.6.17 1998년독일인구는 82.1백만명이었으나비교적중립적인예측에의하더라도 2030년에현재보다 6.6% 감소한 77.0백만으로, 그리고 2050 년에는이민자를제외하면 6천만까지감소할것으로예측된다. 이는 1년동안의출생자수와사망자수의차이가 2010년에는 30만명, 그리고 2030년에는 50만명에달하기때문이다. 전체적으로출산율감소, 평균수명연장등의추세는시간이갈수록늙은세대의비중이커져서사회경제적으로심각한문제를야기시킬것이다. 이상감소할수있다고한다. 이는여성의경제활동참가율이남성과비슷해지고연금수취연령을상향조정한다고해도 2050년에는 2000년에비해 8백만정도의생산활동인구가감소하여독일경제가심각한노동력부족현상에직면할것임을의미한다 (36 백만에서 28백만으로 ). 이로써경제활동인구는 2035년에현재보다 15% 감소하는데, 이는경제활동인구 1인당현재보다약 15% 정도더많이생산해야만현재의생활수준을유지할수있다는얘기다. 이는또한 GDP 실질성장률의 1/3정도를인구구조및취업자수감소가상쇄함을뜻한다. Ⅲ. 독일인구구조변화와여성및고령층근로자의중요성 고령화사회에서문제가되는것은노인수가많아서생산활동인구보다비생산활동인구가많아지는것외에노령화의속도가가속화될수있다는데있다. 연방통계청의예측에따르면, 매년 120,000 명의이민순유입이있다고하더라도독일의가용노동력은앞으로 50년동안 40% 고령화사회에서여성근로자들이노동공급의중요한부분을차지할수밖에없는데 1자녀혹은많아야 2자녀만을둔 25~30 세의여성근로자들은경제활동참가율이 85% 수준에있다가 30~ 40세가되면양육과자녀교육때문에감소하다가 40~45세가되면다시 85% 까지증가한다. 현재독일의남성근로자들은평생 36년동안고용되고 38년동안비경제활동인구로생활한다. 그런데 2030년이되면고용기간은 34년으로 4
< 표 4> 독일의연령층별근로자비중변화추이 ( 단위 : %) 연령층 1998년 2020년 2050년 15세이상 30세미만 22.8 20.4 20.8 30세이상 45세미만 43.3 32.5 31.6 45세이상 60세미만 30.5 37.5 35.6 60세이상 3.4 9.6 12.0 출처 : Deutscher Bundestag 14. Wahlperiode; Drucksache 14/8800, Schlussbericht der Enquete-Kommission 짧아지고경제활동에서배제되는기간은 44년으로늘어난다. 반면, 여성들의경우, 현재 29년대 52년인고용기간과비경제활동기간비율이 2030년에는 39년대 45 년으로변하여남성보다오히려길어질것으로예측된다. 그만큼여성의역할이커진다는얘기다. 또다른노동공급원은노인층인구이다. 출산율감소와수명연장으로 2020 년부터 2050 년까지노령층인구의경제활동참가율은높게유지될것이다. 이는특히여성의경우두드러질것이다. 즉, 남성의경우 60~65세연령군의경제활동참가율은 2020 년경 75% 까지상승한후안정세를유지하겠지만 60~65세여성의경우 2020 년까지 25% 로상승한뒤 2050 년까지지속적으로상승하여남성수준에접근할것이다. 여기에는퇴직연령을현 60세에서 65세로상향조정함에따른이유가결정적이다. 위의 < 표 4> 에는 2050년까지노동공급자의연령구조변화추이가정리되어있다. 이를보면, 15~30세미만과 30세이상 45세미만의젊은노동력의비중은점차하락하는반면, 45세이상 60세미만과 60세이상의노령층근로자비중은증가함을알수있다. 특히 60세이상노인층근로자의비중은 1998 년 3.4% 에서 2050 년에는 12.0% 로크게증가하여고령화사회에서노인층노동력의상대적중요성을입증하고있다. 고령화추세에따라취업자평균연령은현재의 39세에서 20년후에는 42.5세로상승한다음변화없이유지될것이다. Ⅳ. 연금보험과퇴직제도개혁의필요성수명이연장된다는것은비경제활동기간이연장된다는의미이기도하다. 여기에는교육기간도포함되지만그보다는실업기간과함께퇴직이후여생이길어진다는것을의미한다. 특히수명은연장되고퇴직은더빨라지는 OECD 여러나라에서의현상은퇴직이후비경제활동기간이길어짐을뜻한다. 노동시장이고령화추세로부터받 5
는압력을재는척도로보통고령자부양률이라는것이이용된다. 이는가용노동력 (16-64세인구 ) 대비노인인구 (65세이상인구 ) 의비중으로측정된다. 그러나이지표는실제고용상태를반영하지못하는취약점이있기때문에 [ 취업자대비부양률 (support ratio) = 노인인구 (65세이상인구 ) / 취업자수 ] 라는지표가더유용한것으로파악되며독일은현재 0.4(1:2.5) 이지만 2030년에가면 0.67(1:1.5) 로대폭악화될것으로보인다. - 이미 1992 년에가입기간 1년당급여상승률을 1.5% 에서 1% 로하향조정하여소득대체율이인하되도록급여산정공식을변경한바있으며, - 역시같은해에연금급여를각종조세및사회보장기여금을제외한순소득성장률과연동시킴으로써지출증가를억제한외에 - 노령연금수급개시연령을 2001년과 2012년사이에 63세에서 65세로점차연장하는등의조 치가취해졌다. 독일에서현재연금수혜자비중 ( 취업자대비 ) 은약 55% 이지만 2035 년에는최소한 90% 로상 승하여이부분의재정부담이막중할것이다. 이는 1972년 65 세였던퇴직연령이지속적으로단축되어이제는가장많은근로자가 60 세에퇴직하고 1992년의연금제도개혁에따라조기퇴직자수가 2004 년에정점에도달하는사실도연금재원에부담을주기때문이다. Ⅴ. 성장촉진의필요성과한계다음의 < 표 5> 에는몇몇 OECD 국가의예상되는평균성장률이표시되어있다. 대부분 OECD국가의경우고령화가진전됨에따라 2000년부터 2050년사이의연평균성장률이 1.6~1.8% 에머 무를것으로전망되고있다. 선진국들중독일은 연금제도개혁은크게첫째, 공적연금의보험료인상이나부과대상의확대등세입원확대와둘째, 공적연금총지출의억제및셋째, 사적연금의확대유도등으로압축된다. 그중에서공적연금의지출억제책으로는 일본과함께성장률과노동생산성이가장낮은국가에속한다. 독일에서감소하는노동력은자본집약도를높일것이며, 이에따라약 6~7% 의노동생산성향 < 표 5> 국가별 2000년에서 2050년사이의 GDP 성장률과노동생산성 ( 단위 : %) 국가 한국 일본 독일 프랑스 영국 미국 GDP 성장률 2.90 1.04 1.40 1.62 1.69 2.28 노동생산성 2.73 1.66 1.72 1.72 1.82 1.83 출처 : OECD(2000). Reforms for an Ageing Society. Social Issues 6
상이예상된다. 현재 36.8% 인독일의노인부양률 (Altersquotient = 60세이상인구 /20~60세미만인구비율 ) 은 35년후그 2.13배에달하는 82.3% 로상승하기때문에현재의생활수준을유지하기위해서는 15% 정도의생산성증가가필요하다. 그러나 6~7% 의생산성향상은그절반에도못미치는수준이기때문에그격차를어떻게줄이는지가경제및사회정책의과제로남아있다. 한가지방안으로출산율장려정책이있다. 그러나많은연구에의하면, 이정책의인센티브효과는매우미미할뿐만아니라 2040년에나노동시장에그효과가일부나올것으로예측되기때문에큰기대는어렵다. 또다른방안은이민을통한노동력확보이다. 이또한독일의고령화추세를상쇄하려면 2035년까지매년 750,000명의순이민유입이있어야하는데이는현실성이희박하다. 또다른해결책중하나는노인인구의경제활동참여율증대를통한성장촉진이다. 이는늘어나는재정수요의충족과동시에노인인구의생산활동참여를통한삶의질개선과연계시키는목적이동시에추구될수있기때문이다. 즉, 개인차원에서보면길어진수명을어떻게생산적으로보내느냐가중요한데사회전체로보면장래노동시장에서수급상의문제를어떻게해결하느냐역시심각한문제이다. 따라서, 고령인구의경제활동을어떻게촉진시키는가하는데귀결된다. 여기에는 - 특히조기퇴직을장려하는대신오히려정년이후까지근무를장려하여노인층의취업률을증가시키고, - 명목임금증가에도불구, 분담금과세금의증가로인한총임금과순임금간의격차가증대되는현제도에서탈피, 노동공급증가를유도하는장치를마련하며, - 자본집중도제고외에교육, 연구활동과고령자를위한평생교육, 향상교육및재교육등인적자본축적을통한노동생산성을제고시키고, - 구조조정을통한산업분야별이동성을제고하는등의대안이추천되고있다. 참고로 OECD 국가들의경험에의하면, 교육비지출은연금및의료비와함께고령화가진전됨에따라증가하는 3대지출중의하나인바, 이는고령근로자의재교육의필요성이증가하고평생교육의개념으로전환되기때문인것으로분석된다. Ⅵ. 사회경제분야의개혁과제고령사회가진전됨에따라근로시기연장및이에상응하는고용능력및고용기회의창출을위해노력해야할것이다. 네덜란드, 미국, 뉴질랜드에서는신규채용, 배치, 승진, 교육, 퇴직시연령차별을금지하고기업이부담하는고령자에대한교육비의세금을면제해주고있다. 또한, 오스트리아는고령근로자고용에보조금을지급 7
하는반면, 50세이상의근로자해고에대해서는불이익제공하고있다. 이태리, 노르웨이, 네덜란드등에서는 1997년에서 1999년에걸쳐학교교육개혁및평생교육시스템을구축하였다. 강조한바있다. 이프로그램은실업수당지급기간을 18개월에서 12 개월로단축, 채용과해고장벽제고를통한노동시장유연화등을포함하고있다. 독일의경우보조금지급요건을 55 세이상근로자가고용되어있는기업으로대폭완화하였으며, 덴마크의경우고령장기실업자를채용하는기업에보조금을지급하고있다. 캐나다의경우고령의해고근로자에게지급되던임금보조를폐지하고비영리부문에고령근로자를알선하고있으며, 프랑스의경우주당평균근로시간을 40시간에서 35시간으로단축하였다. 최근독일총리슈뢰더는자신이마련한 아젠다 2010 이라는사회개혁프로그램을자신의집권당인사민당이채택하지않으면총리직을사임하겠다고까지할정도로개혁의필요성을 2001년의소득세인하및퇴직연금제개혁에이어 2003 년 1월부터발효된노동시장개혁조치는이미파견근로자들의중계기능을수행하는 Personal Service Agency (PSA) 라는기구의설치와개인창업과자영업촉진을위한 1인주식회사 (Ich AG) 제도를도입하였다. 또한월 400 EURO 이하의소득자는소득세와사회보장분담금을일체면제해줌으로써청소년이나고령자들의비정규직일자리를활성화하는데초점이맞추어졌다. 이번의개혁프로그램역시점점줄어가는독일경제의역동성을되살려보고자하는의지에서나온것으로고령화와동반된많은도전에대비하자는의지가담겨있다. FES-Information-Series는유럽의통합과정과독일의정치적구조및발전에대한문제를중심으로해당주제의다양성과상호관련성을부각시키고, 정책대안에대한논의를촉진시키는목적으로제공된다. FES-Information-Series는독일과유럽의다양한쟁점들을소개함으로써정책대안모색에다소나마기여하려는시도이며, 특정정치노선을지지하는것은아니다. FES-Information-Series의개별주제들은독일이나유럽의발전추세를추적하고평가할능력을구비한전문가에의해집필된다. 본자료에수록된내용은필자들의개인적인의견이며, 그들이관련된기관및프리드리히에베르트재단의공식견해가아님을밝힌다. FES-Information-Series 는부정기간행물이다. 프리드리히에베르트재단홈페이지 (http://www.fes.or.kr) 에전문이올려있으며, 본재단사무소에서무료로받아볼수있다. Copyright 2003 C by, Korea Cooperation Office 8