Journal of Climate Change Research 2017, Vol. 8, No. 1, pp. 73 80 DOI: http://dx.doi.org/10.15531/ksccr.2017.8.1.73 Current Discussions on International Carbon Markets under the Post-2020 Climate Change Regime and Its Implications Kim, Gilwhan, Lee, Sanglim and Lee, Jiwoong Korea Energy Economics Institute, Ulsan, Korea ABSTRACT This study sees the past, present and future of the international carbon market. It is expected that it is not until 2020 and beyond before the international carbon market is settled by international consensus, and it is too early to picture the international carbon market at this point. Instead, this study focuses on analyzing the content of Article 6 of the Paris Convention, being fully aware of the uncertainties surrounding the international carbon market and can only be a step in determining the future of the international carbon market. In the future, the international negotiations will be under fierce competition of countries, each of which aims to make their advantageous system or mechanism recognized internationally Therefore, it is necessary for Korea to devise a system that can maximize the national interest and try to be recognized in the international society. To accomplish this, the following tasks are required at the present stage. First, we need to include the basic directions for the reduction using the international carbon market in the preparation of the roadmap for GHG reduction in Korea. Based on the directions presented in the roadmap for reducing GHG emissions, Korea should set up a government-wide plan on the international carbon market. In addition, a long-term TF should be formed to enact such plans in the international community. The international carbon market is an issue that several professional fields overlap, and it is indeed difficult to pursue by a single ministry. Therefore, it is necessary to create and strengthen the TF that can cope immediately with the international movement. Key words: Paris Agreement, International Carbon Market, NDC 1. 서론 우리나라정부는 2030년온실가스감축목표를담은 INDC (Intended Nationally Determined Contribution) 을 2015년 6월 30일 UNFCCC 에제출하였다. 우리나라가제출한 INDC의핵심내용은 2030 년온실가스배출량을배출전망량 (Business-As- Usual, BAU) 대비 37% 감축한다는것으로, 이를달성하기위 하여국내에서자체적으로 25.7% 를감축하되, 나머지 11.3% 는 국제시장메커니즘 (International Market Mechanism) 을이용한다고명시하고있다 1). 우리나라가제출한 INDC는파리협정이발효되는 2020년이후국제사회의온실가스감축노력에동참하겠다는우리나라의국제사회에대한약속이자저탄소경제로의이행을위한의지의표명이다. 그렇다면 INDC 상의감축목표를어떻게 1) UNFCCC INDC, 2030 BAU 37%.,., INDC. Corresponding author: j.lee@keei.re.kr Received March 2, 2017 / Revised March 15, 2017 / Accepted March 22, 2017
74 김길환 이상림 이지웅 달성할것인가? 국내감축목표의경우 - 목표달성의실현가능성은논외로하고 - 우리나라자체적으로정책수단을수립 실행함으로써어느정도가능하다. 현재실시하고있는온실가스배출권거래제가가장강력한정책수단이될것이며, 배출권거래제에포함되지않은수송과가정부문에온실가스감축유인을제공하기위한추가적인정책수단이도입될것이다. 그리고에너지수요관리시스템의제도정비나초고임계석탄발전, 탄소포집저장등온실가스감축기술에대한집중적인투자를통해서도이를달성할수도있다. 그렇다면남은 국제시장메커니즘 을이용한감축목표는어떻게달성할것인가? 문제는 국제시장메커니즘 이라는용어자체도국제사회에서보편적으로받아들여지지않을정도로아직그실체가없다는점이다 2). 다만 국제시장메커니즘 은 국제탄소시장 (International Carbon Market) 의기능과실질적으로일치한다고인식되고있다. 이렇게보면 국제시장메커니즘을이용한감축 이라는것은우리나라가세계어느곳에선가발생한온실가스 1단위감축을나타내는크레딧 (credit) 혹은유닛 (unit) 을구매 소각함으로써우리나라의감축실적으로국제사회에서인정받겠다는것이다. 우리나라 INDC 상의 국제시장메커니즘을이용한감축 목표수준이상당히높다는점을고려하면, 적어도 2030년까지우리나라는국제탄소시장에서수요가높은시장참여자가됨을의미한다. 그렇다면정책입안자가 국제시장메커니즘을이용한감축 을실행하는데있어가장염두에두어야될점은 큰수요자 (big buyer) 로서우리나라의위치를십분활용하여크레딧구매비용을최소화하는것이되어야할것이다. 그리고비용최소화라는목적을달성하기위해서는국제탄소시장의구조를면밀히파악하는것이선행되어야한다. 이러한문제의식에서본고는국제탄소시장의과거, 현재그리고미래를집어본다. 국제탄소시장이국제사회의합의를거쳐실제적인모습을갖추는것은 2020년이후에나가능할것으로예상되는바, 현시점에서국제탄소시장의형태에대한전망을하는것은매우성급한일이다. 본고는국제탄소시장을둘러싼불확실성을충분히인식하고있으며, 다만국제탄소시장의미래를결정하는데있어단초가될수있는파리협정제6조의핵심내용을분석하는데집중하고자한다. 본고의구성은다음과같다. 제2장에서는파리협정체결전까지국제사회에서이루어진국제탄소시장관련논의를개 관한다. 제3장에서는 시장 이라는단어는포함하고있지는않지만, 국제탄소시장의근거가될수있는파리협정제6조를자세히살펴본다. 제4장은시사점과함께결론짓는다. 2. Post-2012 국제탄소시장논의 오염물질배출을비용효율적으로줄이기위하여환경재 (environmental goods) 에재산권을부여하는배출권거래제에대한경제학적논의는 Dales(1969) 와 Winch(1969) 에서처음으로제안되었고, 이후여러경제학자에의하여이론적타당성이구체화되었다. 그전까지는정부가오염물질을줄이기위한정책으로직접규제를채택하고있었기때문에, 배출권거래라는시장원리를도입한다는아이디어는당시상당히혁신적인것으로평가되었다. 이후 1980년대부터지금까지배출권거래제는미국에서 SO 2 에처음적용되었으며, 온실가스에대한적용은 1997년기후변화협약제3차당사국총회에서합의된교토의정서 (Kyoto Protocol) 에의해그기반이마련되었다. 교토의정서는선진국의감축의무를달성하는데있어서국가내에서직접감축이외에도여러다른방식을제공하는국제배출권거래제 (International Emissions Trading), 청정개발체제 (Clean Development Mechanism, 이하 CDM) 및공동이행체제 (Joint Implementation) 등소위유연성체제 (Flexible Mechanism) 를도입하였는데, 혁신적인제도임에도불구하고, 많은한계를노정하였다 (Carbon Market Watch, 2013; Convery and Redmond, 2013). 이에국제사회는이를개선하기위한노력으로서 Post-2012 탄소시장메커니즘에관한논의를진행하는데, 다양한접근법 (Framework for Various Approaches, 이하 FVA) 및 신규시장메커니즘 (New Market Mechanism, 이하 NMM) 이라는의제를중심으로논의가전개되었다. 2019년까지이의제는논의가중단된상태이지만, 논의내용자체에서상당한시사점을찾을수있기때문에이를간략히살펴보기로한다. 2.1 논의의배경 FVA/NMM 의근간은 2007년제13차기후변화당사국총회에서채택된발리행동계획 (Bali Action Plan) 이다. 발리행동계획은선진국과개도국간상이한국가여건감안및감축비용최소화를위하여시장활용을포함한다양한형태의활동 2).,. Journal of Climate Change Research 2017, Vol. 8, No. 1
신기후체제하의국제탄소시장에관한최신논의현황과시사점 75 을고려할것을제안하고있다. 제17차기후변화당사국총회 (2011, 이하 COP17) 에서는 1개이상의시장기반메커니즘을도입하겠다는제16차기후변화당사국총회 (2010, 이하 COP16) 의결정문에따라 NMM 과 FVA 가제안되었다. World Bank(2013) 은이중첫번째옵션을국제신규시장메커니즘으로정의했는데, NMM은 UNFCCC 의통제하에구축되어지는메커니즘인반면, FVA는당사국들의재량에따라감축활동을수행할수있도록허용하고있기때문이다. COP17 에서는신규시장메커니즘이당사국총회의권한및지도하에서운영됨을규정하고, 다음제18차기후변화당사국총회 (2012, 이하 COP18) 에서 NMM의세부원칙및절차에합의하기로하였다. 또한 FVA의개발가능성을검토하기시작한 COP17 의결과물을토대로, COP18 에서는 FVA 발족을위해필요한요소들을개발하고, 규정짓기를위한작업프로그램을발족하기로하는내용을포함한결정문을발표하였다. 2.2 다양한접근법 (FVA) 우리나라를포함한많은국가들이자발적으로배출권거래제를도입하거나계획하고있다. FVA는각국의이러한재량을인정하면서, 각국이자발적으로추진하는감축사업을통해발생한크레딧을감축의무이행공약또는감축의무를목적으로국제적으로거래하기원하는경우적용할메커니즘이다. 이때각국의모든감축사업이국제적으로인정받을수는없으며, 최소한의요구조건이필요할것이다. 이러한측면에서 FVA의근본적인역할은감축의무이행에사용되는크레딧의환경적건전성 (Environmental Integrity) 을보장하기위해필요한산정기준및규정준수여부를검증할수있는공통의엄격한산정체계를구축하는데있다. 환경적건전성을보장하기위하여이러한산정체계는 (1) 실질적이고, (2) 영구적이고, (3) 추가적이고, (4) 보고가능하고, (5) 검증가능한감축실적을성과로도출해야하며, (6) 노력의이중계산을방지해야하며, (7) 순온실가스배출량의감소를달성할필요가있다. 그리고발행된크레딧이이러한기준을만족하는경우에만감축의무이행을위해국제적으로거래할수있는적격성을얻을수있다. 그러나 FVA의명확한정의에대하여당사국사이에이견이노출됨에따라, COP18 에서는 FVA 설계를위한주요요소의논의를촉진할수있는작업프로그램을발족하였다. FVA 의다섯가지주요요소는 1) 프레임워크의목적, 2) 프레임워크하에서포함되어야하는접근방식의범주, 3) 접근방식의환경건전성을보장하기위한기준, 4) 감축실적의이중계산을방지하기위한기술적구체성, 5) 프레임워크관련제도적정비이다. 그러나 2013년 6월본에서진행된회의에서는 FVA 에관련한논의에큰진전을보이지못하였다. EU와엄브렐라그룹 (Umbrella group) 3) 에서는앞서언급된모든요소에대한논의를진행하고싶어한반면, 브라질, 인도, 인도네시아, 필리핀, 볼리비아, 니카라과등상당수개도국은기술적논의를진행하기는너무이르며, 논의는 FVA의목적및범주에국한되어야한다고주장하였기때문이다. 이에당사국들은제19차기후변화당사국총회 (2013, 이하 COP19) 에서타협안을도출하고, 관련논의를어느정도진전시키기위하여다섯가지요소를두가지요소로통합하고, 두가지요소에대한논의를모두진행하기로합의하였다. 이두가지요소는 1) FVA의역할 ( 첫번째및두번째요소통합 ), 2) FVA의기술적설계 ( 세번째및네번째, 다섯번째요소통합 ) 이다. EU의 FVA에대한입장은상대적으로명확하였다. EU의안은 2020년이후의국제탄소시장을개발하고, 국내에서추진되는탄소시장을통해발행되는크레딧이국제적으로합의된기준을만족한경우, 국제적으로거래를허용하는것이다. 따라서 EU는 FVA가중앙집권화된모델에따라공통의산정기준및규정준수여부를체크할수있는방식으로개발되어야한다고주장하였다. 그리고 EU는감축공약을이행하기위해사용되는크레딧은 ITL(International Transaction Log) 등등록부시스템에기록되고추적되어야하며, 평가및승인, 이전시규정을준수했는지여부가확인 검토되어져야한다고주장하였다. 반면, 엄브렐라그룹은 EU의주장에어느정도동의하고있으나, 투명성모델에기반한 FVA를선호하고있다. 엄브렐라그룹의주장은국가혹은양자간탄소시장이니셔티브를통해발행된크레딧이규정을준수하였다는점을자동인정할수있는시스템을구축하는데중점을두었다. 군소도서국가연합 (Alliance of Small Island States; AOSIS) 4) 은환경적건전성이 FVA의핵심인 EU의중앙집권화된 FVA 모델을지지하고있다. 다만, EU가국가혹은양자간제도를통해발행된크레딧은합의된기준을준수했을경우에한해 3) EU,,,,,,. 4),, 2017 1 39 5. http://www.ekscc.re.kr
76 김길환 이상림 이지웅 국제의무이행에사용하도록허용할것을주장하는반면, 군소도서국가연합은이러한크레딧을의무시장에서사용하도록허용할경우, 환경건전성을약화시킬우려가있기때문에이를의무시장에서제외할것을주장하였다. 한편, UN 기후변화협상에매우적극적으로참여하고있는볼리비아는탄소시장활동자체가 UNFCCC 절차에포함되어서는안된다고주장하였다. 2.3 신규시장메커니즘 (NMM) FVA와달리 NMM은 UNFCCC 체제하에서개발되며, 당사국회의 (COP) 의지침하에서운영되는메커니즘이다. NMM 은경제전반적으로배출량을감축하되, 기존의교토메커니즘을통한단순상쇄에서벗어나순배출량감축을달성하도록촉진하고, 유치국으로하여금감축에대한자체적인기여를보장함으로써국제사회의감축노력을확대하는것을목표로하였다. 상당수의당사국들은 NMM 크레딧의발행이크레딧한도치 (threshold) 또는거래상한 (trading cap) 이하의감축실적을바탕으로발행될것으로보았으나, 중국은사업기반크레딧메커니즘도포함하는것으로간주하였다. COP18 에서당사국들은 COP17 에서규정한 NMM 개발을이행하는데실패하였으나, NMM 의세부원칙및절차 (Modality and Procedure) 등주요구조에대한요소들을마련하기위한작업프로그램을 2013 년에발족하는데합의하였다. 특히 COP17 과마찬가지로 COP18 에서는당사국들에게 COP19 에서 NMM 에대한세부원칙및절차에대한결정을내릴것을의무화하였는데, 해당세부원칙및절차는적격성기준및경제전반적인부문에대한정의를포함하는규정, 베이스라인산정방법, 크레딧한도치및부문별목표산정방법, 크레딧 / 거래기간, 배출량감축실적에대한 MRV 규정, 기타메커니즘과의관계에대한내용을포함할예정이었다. 하지만 2013년동안 NMM을설계하는작업은 FVA와마찬가지로전혀진척되지않았다. 브라질과인도, 인도네시아, 필리핀, 볼리비아, 니카라과등의당사국들이이미과잉공급문제를겪고있는국제탄소시장에단순히크레딧을추가하기만하는시장메커니즘을추가로개발하는것은급선무가아니라는주장을펼치며, 세부원칙및절차의기술적요인에대한논의에소극적이었기때문이다. 이에 EU는 NMM은 Post-2020 메커니즘으로서 NMM을통해발행된크레딧은 Pre-2020 의무준수에사용하지않을것이라는입장을밝히면서, NMM이 2020년이후부터순조롭게이행되기위해서새로운기후협정이발효되기이전에이에 대한설계및운영에대한확실성및명확성을제공할수있도록세부원칙및절차를조기채택하자고주장하였다. 또한 EU는 NMM을 2020년이전에시범운영할경우, 유치국과시장참여자가이에대한준비를할수있는동시에, 시범운영결과를바탕으로세부원칙및절차의추가적인개발및개정이가능하기때문에 2020년이전에 NMM의시범적인운영을지지한다는입장을밝혔다. 한편, 엄브렐라그룹및최빈국그리고기타여러아프리카국가들은 NMM에대한회의적인입장을보였다. 엄브렐라그룹은또다른 UN 체제하에서의메커니즘이가치가있는지여부에대해의문을제기하였으며, 최빈국들은국가경제적여건상온실가스순배출량감축을달성하는것은불가능하다고주장하며, NMM 하에서국제적으로거래되는크레딧이 순배출량감축 을만족시켜야한다는조건에대한우려를제기하였다. 그리고아프리카국가들은 CDM 체제하에서편익을누리지못했다고주장하며, 또다른시장메커니즘을개발하는것에대한회의를드러냈다. 그리고브라질, 인도, 인도네시아, 필리핀, 볼리비아, 니카라과등은 FVA/NMM 의기술적인요소를개발하기위한본격적인시도는당사국들이취할수있는실질적인감축공약에대한논의가상당수준진전을보일때까지보류해야한다고주장하였다. 즉, 이들국가는감축의유연성은당사국들이엄격한목표를공약할것이라는점을보여준이후에서야제공될수있다는입장이며, 따라서 FVA/NMM 에대한논의는현재상황에서는단순히이론적인검토에초점이맞춰져있어야한다는주장이었다. 결국 COP19 에서 NMM의세부원칙및절차에대한합의를도출할것을의무화했으나, 당사국간의이견으로인해명확한 NMM 결정문을마련하는데실패하였다. FVA의경우도이와같은이유로논의에큰진전을보이지못했으며, FVA/ NMM의전반적인형태에대한동의를도출하지못하고, 논의가마무리되었다. 결국 2016년 5월본 (Bonn) 회의에서해당의제는 2019년까지논의를중단하기로합의하게된다. 2.4 두메커니즘의비교 FVA와 NMM의주요차이점은배출량크레딧발행의명확성과속도라고할수있다. NMM 은사전에국제적으로합의된세부원칙및절차를따른다고간주되기때문에, 이를통해발행된크레딧은감축의무이행사용이보장된다. 반면, EU 의안을따른다면, FVA 하에서는크레딧이발행된이후에국제적으로합의된세부원칙및절차와관련된사후평가를실 Journal of Climate Change Research 2017, Vol. 8, No. 1
신기후체제하의국제탄소시장에관한최신논의현황과시사점 77 시하여감축의무이행의적절여부를인증하게된다. 반면, 두제도의주요유사점은모두설계및운영에있어관련배출량감축량의환경건전성을보장하기위해산정프레임워크가강화되었다는점이다. FVA와 NMM은거래가능한크레딧을발행하여탄소시장에진입하기위해서는반드시준수해야하는최소한의기준을설정하고있다. 3. 국제사회의 Post-2020 국제탄소시장논의 3.1 파리협정 6조와시장메커니즘 제21차기후변화당사국총회 (2015, 이하 COP 21) 에서는시장및비 ( ) 시장관련규정에대한합의점을찾기위한치열한논쟁이이루어졌다. 당사국총회마지막날밤에서야당사국총회의장에게최종승인을위한문서가전달되었으며, 이후 2015년 12월 12일당사국들의승인을얻기위해당사국들에게전달되었다. 파리협정제6조및부속문에포함된시장관련규정은 COP- 21의주요한결실이라고볼수있다. COP21 이전에는시장과관련된내용은극히제한적으로포함되거나합의문에서아예언급되지않을가능성이높은것으로예상되었기때문이다 (Marku, 2016). 파리협정제6조는당초파리협정초안및당사국총회결정문초안의여러조항안에포함되어있던안건을포괄하고있으며, 중요한새로운개념을제시하고있는데, 이를하나씩살펴`보자. 아래각규정의의미에대한구분은 Marcu(2016) 에의존하고있다. ( 제6조1 항 ) 협력적접근방식 : 당사국들이 NDC(Nationally Determined Contributions) 를이행하는데있어자발적으로협력하는방안을선택할수있다는개념을포함하고있다. 이는제6조에 협력 으로명시된모든구체적인경우뿐아니라, 이후추가되는경우에도해당될수있다. ( 제6조2 항 3 항 ) 감축결과의이전 : 당사국들이감축결과를국제적으로이전하는상황에서회계와관련하여파리협정당사국총회 (Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement, 이하 CMA) 의지침을따라야한다는원칙을밝히고있다. 이때감축결과의이전절차가반드시 UNFCCC 하에서이루어졌 는지여부와는관계가없는것으로해석될수있는여지가있다. ( 제6조4 항 7 항 ) 지속가능발전을위한메커니즘 : 감축결과를발생시키고, 지속가능한발전을위한메커니즘을 UN- FCCC 하에서구축 운영하는것에대해언급하고있다. 이메커니즘을통해발생한감축결과는당사국의 NDC 이행에사용되어질수있다. 3.2 협력적접근방식 : 제6조1항 5) 제6조1 항은당사국들이자국의 NDC를달성하는데있어모든형태의협력이포함될수있다는원칙을규정하고있다. 이는파리협정하에서감축및적용에모두적용된다. 협력적접근방식 이라는용어는의도적으로광범위하게해석될여지를남겨두었는데, 가령복수의국가가모여탄소시장클럽 (club) 등소위 클럽 (club) 을구성하는것이가능해진다. 협력적인접근방식의대표적인예로서같은조에명시된감축결과의이전 ( 제6조2 항3항 ), 지속가능발전메커니즘하감축량 / 감축결과발행 ( 제6조4 항 7 항 ), 비 ( ) 시장적프레임워크 ( 제6조8 항 9 항 ) 이있으나, 이것이협력적접근방식의전부는아니다. 이렇게협상에서모든당사국의합의를이끌어내기위하여의도적으로용어를명확하게정의하지않음에따라, 이를보다구체화하기위한추가논의가본격적으로이루어질전망이다. 가령 지속가능한발전 이나 환경적건전성 에대한용어정의가부재하다는점은, 가령실질적으로온실가스감축을전혀가져오지않는 HFC 감축사업에서발행된 CER 같은문제를다시가져올수있다. 이경우, 해당조항은특정유형의협력적접근방식의적격성판단근거가되어야하는데, 현재수준으로는주관적해석에기반할수밖에없으므로, 향후 CMA에서의논의및결정문을통해이러한불확실성이제거될필요가있다. 그리고해당조항에서협력의자발성을강조하였다는점은무엇보다중요하다. 해당조항은협력적접근방식에동참하기를원치않는당사국은참여에강요될수없다는점을재차확신시켜주었는데, 이는당사국이유치국 (host country) 의승인없이민간업체및지방정부와협력하는방안을모색하고자할경우유용하게적용될수있다. 결론적으로파리협정하에서제6조1 항은제6조2 항 3 항및 5) 6 1, 6 2 3, Marku (2016) IETA(2016) 6 2 3. http://www.ekscc.re.kr
78 김길환 이상림 이지웅 제6조4 항 7 항, 제6조8 항 9 항에규정되어있는구제적인협력과이외에향후발생가능한협력의형태에대한근거를마련하고있다. 3.3 감축결과의이전 : 제6조2 3항제6조2 3 항은협력적인접근방식의구체적인사례로써감축결과를국제적으로이전할수있으며, 이전된결과를 NDC 이행에사용할수있음을규정하고있다. 이들조항은감축결과가어떻게발생할수있을지에대한구체적인사항은언급하지않고있으므로, 감축결과의이전을위한 절차 (process) 에관한것으로해석하는것이적절하다고판단된다. 이조항의주요내용은 국제적으로이전된감축결과 (Internationally Transferred Mitigation Outcomes, 이하 ITMO) 6) 에대한규정과이를자국의 NDC를준수하는데사용할수있다는점이다. 따라서잠재적으로 JCM, REDD+ 등협력적인접근방식을통한성과물은모두이조항에해당될수있다. 다만해당조항은시장이나탄소가격제의도입을규정하지는않았으며, 다만당사국이원할경우국제탄소시장을구축할수있는재량을부여하였다. 다만 시장 (market) 이라는단어는교토의정서에서와마찬가지로파리협정에서도직접적으로언급되지않았는데, 이는시장메커니즘에반대하는일부당사국을의식한결과로보인다. 그러나국제탄소가격제 7) 에대한직접적인언급은없음에도, 다양한탄소가격간수렴을유도할수있는잠재적인가능성은열어두고있다. 사실많은경제학자들이국제탄소가격제를지지하고있으며 (Cramton et al., 2015), 이로인해파리협정에시장및탄소가격을언급해야할지여부에대해논의가있었다. 그러나최종적으로채택된파리협정에서는탄소가격제는결국포함되지않았으며, 다만이와관련하여당사국총회결정문제137 조의 국내정책및탄소가격제 (domestic policies and carbon pricing) 에서만찾아볼수있다. 제6조2 항 3 항에대해서보다포괄적으로해석할경우, 이들조항은제3조10 항 12 항 ( 회계 ) 및교토의정서제17조 ( 배출권거래 ) 와동일한역할을한다고볼수있다. 물론교토의정서에서는 AAU와 ERU( 교토의정서제6조 ), CER( 교토의정서제12조 ) 에한정해서언급하고있지만, 파리협정제6조2 항 3항에서는모든감축결과에대한이전을명시하고있으므로범주가더포괄적이라고볼수있다. 3.4 지속가능한발전 : 제6조4 7항이조항에서는 온실가스감축에기여하고지속가능한발전을지원하기위한 메커니즘구축을언급하고있는데, 비공식적으로 지속가능한발전메커니즘 (Sustainable Development Mechanism, 이하 SDM) 이라불리고있다. SDM은 지속가능한발전 을지원한다는원칙하에온실가스배출감축의결과물로써당사국이 NDC 이행에사용할수있는실적을발생시킬수있는메커니즘으로정의할수있다. SDM은 UNFCCC 하에서운영되며, CMA에의해지정된기관의감독을받아야한다. 이는현재교토의정서하에서도입된 CDM과매우유사하며, 예상가능한또다른특징은 SDM 은상한설정이아닌베이스라인 -크레딧 (Baseline-and-Credit) 메커니즘의특성을지닐것이라는점이다. SDM은국제적으로이전되는감축결과물을위한 UNFCCC 상의절차로서, 당사국들이주체가되어 CMA의지침만만족시키면되는협력적인접근방식과는명백하게상반된다. 또한제6조2 3 항에서명시한바와같이, 협력적인접근방식은국내감축결과물을국제적으로이전하는것을다루는것인반면, SDM 상에서감축결과물의최초발행은제6조4 7 항을규정을따른다. 물론이후 SDM의감축결과물을다른국가로이전할경우에는제6조2 항 3 항의규정을따르게된다. 아직까지 SDM을감독할기관은지정되지않은상황이며, CDM 집행위 (Executive Body) 가업무를이어받을것으로예상되었으나, CDM 개혁에대한논의가진행되고있는만큼새로운형태의 SDM 감독기구가만들어질가능성은배제할수없다. 문제는 지속가능한발전 이무엇인가하는점인데, 이에대해서는대다수의당사국이이는각국가의상황에따라다르다는데동의하고있다. 이러한유연한해석은모든당사국의동의를이끌어내는데지대한공헌을한것은사실이지만, SDM의신뢰성에영향을줄수있다는점에서향후부작용이있을것으로보인다. 일례로현재일부국가 / 지역에서특정 CER를의무준수에사용하는것을금지하고있다 (EU ETS 하에서 HFC, N2O CER 금지등 ). 이에따라 CDM의신뢰성 6) ( ),,. ITMO,. 7),. Cramton et al.(2015). Journal of Climate Change Research 2017, Vol. 8, No. 1
신기후체제하의국제탄소시장에관한최신논의현황과시사점 79 에타격을미쳤으며, 나아가감축의무 / 공약이행수단으로써탄소시장의안정성에부정적영향을미치게되었다. 하지만, 당사국들이무엇을사용하기를원하는지에대한국가별선호를차별하는것은현실적으로어렵기때문에파리협정하협상에서이러한이슈는논의되지않을것으로예상된다. SDM의범주와관련된논의는 (1) SDM 대상당사국, (2) SDM 결과물사용당사국, 그리고 (3) SDM의정의에관하여주로이루어지고있다. 이를차례로살펴보자. 첫째, 우선파리협정제6조4 항 7 항에서는 SDM 운영에관하여국가의제한을두겠다는언급이없다. 파리협정제6조 4(c) 항에서는 유치국 (host countries) 이라는단어만언급하고있으며, 유치국의자격은제시하지않고있다. 어떠한당사국이 SDM을유치할수있는지여부에관해서는논란이분분하였는데, 이는교토의정서하에서 CDM과 JI를개혁 / 통합하기위한논의가반영된파리협정의새로운현실이라고볼수있을것이다. 교토의정서와파리협정의결정적인차이점중하나는파리협정하에서는모든당사국이 INDC를제출해야한다는것이다. 특히파리협정하모든당사국들은자국의 INDC를통해온실가스감축에기여해야한다. 자발적인협력적접근방식및 ITMO는 NDC를이행하기위해모든당사국들이사용가능한정책수단이다. 따라서 INDC 를설정한모든당사국들은 SDM에대한접근이허용되어야한다고할수있다. 둘째, SDM 감축결과의사용주체에관한논의는유치국의자격에관련한논의와유사하다. 브라질-EU 제출문 (2015년 12월 8일 ) 에서는 SDM의감축결과사용을절대량기준의배출허용량을포함한 INDC를설정한국가로제한시킬것을제안하고있으나, 차별화에대한논의자체가선진국과개도국등여러당사국들의강한반발을불러일으켰다. 이에따라파리협정최종초안제6조에서는 INDC의유형과관계없이어떠한차별성도부여하지않았으며, 또다른당사국 이 SDM 의성과물을사용할수있다고만언급하게되었다. 셋째, SDM의정의와관련하여, 많은당사국이향후어떠한유형의새로운접근방식이등장할지예측하는것은불가능하기때문에유연성이필요하다고주장하였으며, 이에따라온실가스를감축할수있는방식을구체적이고명확하게규정하는것에대하여우려를표명했다. 따라서향후 SDM의정의가추가적인명확하게규정될필요가있으며, SBSTA(Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice) 작업프로그램하에서 SDM의세부원칙및절차를개발하는과정에서보다구체화될것이다. 다만브라질을중심으로한일부당사국은 CDM에기반하 되이를개선한단일메커니즘 (CDM+) 을희망하고있는반면, CDM의운영경험을가져오는것은시행착오를줄인다는측면에서는바람직하지만, 이름만바꾸는식 (Copy-and-Paste) 이어서는곤란하다는것이많은당사국의대체적인입장이다. 한편, SDM이반드시단일메커니즘을의미하는것은아니라는의견이제기되고있다 (Marku, 2016). 파리협정제6조에는이러한해석을완전히불가능하게하는구체적인표현이없기때문이다. 또한교토의정서사례에서볼수있듯이, 시간이흐를수록다양한유형의사업및활동이 CDM 하에서수용되었기때문에결국에는단일한접근방식을의미하는것은아니라는입장이다. 4. 결론및시사점 많은경제학자들이온실가스감축을위한가장효과적방법은온실가스배출에전세계적으로단일한가격을부과하는것이라고보고있으며, 이를구현하기위한수단으로서전세계공통의탄소시장, 혹은탄소세를제안하고있다. 국가간불평등이나국제사회역학상전세계모든국가가참여하는단일시장이실제로형성되기는어렵겠지만, 국가경계를뛰어넘는탄소시장은 EU나북미일부에서는이미실현되고있다. 이러한움직임은파리협정의체결로인하여더욱가속화될것으로전망된다. 전국단위의배출권거래제를실시하고있는우리나라도이러한국제사회의움직임을외면하기는어려울것이다. 국제사회의정치 경제적불확실성때문에현시점에서 2020 년이후국제탄소시장의구체적모습을조망하기는어렵다. 다만 배출결과 (mitigation outcome) 의국가간이동과자국의 INDC 목표달성사용을허용한다는파리협정제6조를근거로국제탄소시장이형성될수있는단초는마련되었다. 앞으로국제협상테이블에서자국에유리한형태의제도혹은메커니즘을인정받기위한각국의치열한경쟁이이루어질것이다. 우리나라도파리협약제6조의실질적인내용과의미를분석하고, 이를근거로우리나라의국익을극대화할수있는제도를고안하고, 이를국제사회에서인정받을수있도록노력해야한다. 이를위하여현단계에서필요한일은다음과같다. 첫째, 국제탄소시장을이용한감축에대한기본적인방향을수립해야한다. 가령국제탄소시장을참여하는주체가민간인지정부인지를먼저명확히할필요가있다. 민간의경우, 감축의무를부여받지않는다면국제탄소시장에참여할유인이없기때문이다. 그리고정부가직접참여하여, 가령우리나라정부가 EU-ETS 에서 EUA를직접구매할때, 이는 EU의 http://www.ekscc.re.kr
80 김길환 이상림 이지웅 공식적인동의를구해야할가능성이크기때문이다. 그외에도배출권시장을연계할것인지, 크레딧의구매보다는상쇄사업에대한직접투자확대를통한확보에집중할것인지등등전반적인방향제시가필요하다. 정부가 2016년 12월에발표한 2030 국가온실가스감축기본로드맵 에는 2020년까지세부추진계획을세울예정이라고밝히고있지만, 이때는이미국제사회에서국제탄소시장에관한전반적인규칙이합의될것으로예상된다. 따라서협상테이블에서우리나라의국익을선제적으로반영하기위해서는전반적인우리나라의입장수립이선행되어야한다. 둘째, 이렇게수립된방향을바탕으로우리나라의국제탄소시장에관한구체적안을마련해야한다. 우리나라의국익을극대화하되, 국제사회의동의를얻을수있는국제탄소시장메커니즘의형태에관한연구를수행하고, 범정부적협의를통해단일안을마련할필요가있다. 이때실현가능성과함께부처간다른입장을최대한조화시키는것이중요하다. 또한우리나라안을국제사회에내놓을때많은질문이예상되므로다양한시나리오를고려하며, 잠재적제도적문제에대한방안을마련해야하며, 이는상당한자원과시간이필요할것이다. 셋째, 이렇게마련한안을국제사회에서관철시킬수있도록범정부적장기 TF를구성해야한다. 동일한안을가지고있더라도이를실질적으로추진할수있는주체가없다면소용이없을것이다. 국제탄소시장문제는여러전문적인분야가겹쳐있는문제로서단일부처에서추진하기는사실상어렵다. 따라서국제사회의움직임에따라우리나라의입장을수정해가며즉각적으로대응할수있는범정부적 TF를만들고, 이에힘을실어주는것이반드시필요하다. 사사 본고는에너지경제연구원 2016년수시과제 신기후체제하의국제탄소시장에관한최신논의현황과전망 의일부내용을대폭보완 수정한것입니다. REFERENCES Carbon Market Watch. 2013. Joint implementation: CDM s little brother grew up to be big and nasty (Newsletter #2). Brussels: Carbon Market Watch. Convery F, Redmond L. 2013. The European Union Emissions Trading Scheme: Issues in allowance price support and linkage. Annual Review of Resource Economics 5:301-324. Dales JH. 1969. Pollution, property and prices: an essay in policy-making and economics. University of Toronto Press, Toronto. Cramton P, Mackay DC, Ockenfels A, Stoft S. 2015. Global carbon pricing: We will if you will. Working paper. http:// carbon-price.com/wp-content/uploads/global-carbon-prici ng-cramton-mackay-okenfels-stoft.pdf IETA. 2016. A vision for the market provisions of the Paris agreement. http://www.ieta.org/resources/resources/position_papers/2016/ieta_article_6_implementation_paper _May2016.pdf Marcu A. 2016. Carbon market provisions in the Paris agreement (Article 6). Brussels: Centre for European Policy Studies. Redmond L. Convery F. 2015. The global carbon market mechanism landscape: Pre and post 2020 perspectives. Climate Policy 15(5):647-669. Winch, DM. 1969. Pollution, property and prices. The Canadian Journal of Economics/Revue Canadienne d'economique 2(2):322-324. World Bank. 2013. Mapping carbon pricing initiatives: Developments and prospects. Washington, DC: Carbon Finance at the World Bank. Journal of Climate Change Research 2017, Vol. 8, No. 1