<C7D1B1B9C7E0C1A4BFACB1B8BFF85FC8BFC0B2C0FBC0CE20BBE7B7CAB1B3C0B0C0BB20C0A7C7D120B1D4C1A6C1A4C3A520BBE7B7CABFACB1B85F31BACE20BBE7B7CA312E687770>

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1 사례 1 주택수요규제로서 LTV, DTI 규제사례 제 1 절서론 제 2 절 LTV, DTI 규제사례 제 3 절티칭노트 (Teaching Note)

2 효율적인사례교육을위한규제정책사례연구 사례 1 주택수요규제로서 LTV, DTI 규제사례 김태은 ( 한국교통대 ) 제 1 절서론 외환위기이후경제회복을위한다양한경기활성화조치, 특히주택경기활성화조치는실물경제를신속히정상화시켜국가적위기를극복하는데기여를하였다. 그러나주택경기활성화를포함한경기부양책은주택부문에자금유입을증대시켜주택가격급상승및투기수요증대, 가계부채증가, 금융기관부실화등의여러부작용을유발하여왔다. 외환위기가수습될시점부터본격화된비정상적인주택및부동산가격상승은심각한사회문제화되었고동상황에서정부는금융기관의리스크관리및건전성확보를위한도구로써활용된규제인주택담보인정비율 (LTV, Loan To Value ratio) 과총부채상환비율 (DTI, Debt To Income ratio) 을주택가격안정화를위한정책수단으로써도입하였다. 구체적으로 LTV는김대중정부후반기부터지구지정 ( 투기지구, 투기과열지구, 조정지구등 ), 청약제한, 재건축 재개발규제, 세율강화 ( 양도소득세, 보유세등 ) 등지속적인주택가격안정화정책에도불구하고주택시장이안정화되지않자 2002년 9월도입되었다. 한편, DTI는참여정부에서 LTV 규제의강화와종합적인주택시장안정화정책에도불구하고주택가격상승이전국적으로발생되자 2005년 8월도입되었다. LTV와 DTI 규제는도입된이후정책환경의변화에따라지속적으로변화되어왔다. 도입초기에는일관되게강화되었으나 2008년국제금융위기상황에서규제완화와강화가혼란스럽게전개되었다. 2012년이후 2017년현정부등장이전까지는주택안정화수단이아닌주택경기활성화수단으로활용되어지속적으로완화되었다. 그러나동규제들의지속된완화로인해주택가격상승과가계부채가폭발적으로증가하게되어국가 사회문제로제기되자현정부는수차례에걸쳐 LTV와 DTI 규제를재강화하였다. 주택문제는거시경제상황, 가계부채, 고용, 금리등매우복잡하고상호성을지니는변수들이존재하는상황에서정책수단을선택해야하기때문에최적의정책수단을선택하기가매우어려울뿐만아니라그실효성에대한비판역시지속적으로제기되어왔다. 동 2

3 주택수요규제로서 LTV, DTI 규제사례사례 1 상황에서도입된 LTV와 DTI 규제는적용대상을선택할수있고금융과연계됨으로써직접적으로투기수요를제약하는데상대적으로효과성을발휘하여주택가격안정화에기여하는것으로평가받고있으며, 동시에금융기관건전성확보, 가계부채축소등복합적정책목표를달성하는데기여할수있는유용한도구로이해되고있다. 그러나한편에서 LTV와 DTI 규제는자본이풍부하거나소득이매우높은사람들에게는실효적이지않고, 제 2금융권으로의투기자금수요이동을초래하거나 LTV와 DTI 규제가낮은지역으로의투기수요를유발하는부정적인비의도된효용등을초래시킬수있는한계를지니고있다. 이러한 LTV와 DTI 규제사례는첫째, 규제의다중적목적을이해하는데용이한기회를제공한다. 단일규제가주택가격안정화및가계부채통제수단, 부동산및주택경기활성화및거시경제활성화도구로써활용될수있음을파악할수있는기회를제공한다. 둘째, 다양한정책수단중규제의위치와정책목표달성을위한규제의효과를이해하는데유용하다. 셋째, 복잡한영향요인이존재하고인과성을확보하기어려운정책문제상황에서규제의효과를이해하고논의하는데유용한기회를제공한다. 넷째, 규제가의도된효용뿐만아니라비의도된효용이발생될수있으며, 그에따른규제의변화를살펴보는데유용하다. 다섯째, 규제가매우다양한조건을설정함으로써선택적으로설계될수있다는점을파악하는데유용하다. 여섯째, 동규제는행정지도에서제도화된규제로서어떤맥락에서제도화가진행되었는지를파악하는데유용한기회를제공한다. 이하제2절에서는사례의전개과정을고찰하여규제도입기, 강화기, 강화와완화혼란기, 완화기, 재강화기로구분하고각시기별로배경과주요내용을제시하였다. 이러한사례연구를기반으로하여제3절에서는여섯가지핵심티칭노트를제시했다. 제 2 절 LTV, DTI 규제사례 1. LTV 도입배경과규제형성, 변화 외환위기는한국경제에위기를초래했고특히, 주택건설산업은 1998 년 1년동안 416 개의건설사가부도날정도로심각한타격을받았다. 주택건설에대한투자는자체부문의생산유발효과뿐만아니라중간재를생산하는여타산업의생산유발효과, 직 간접으로부가가치및취업유발효과를지니고있기 ( 한국은행, 1999: 8-9) 때문에동산업의붕괴는해당산업에한정되는것이아니라국가경제전반에부정적영향을크게미쳤다. 이에정부는주택건설 3

4 효율적인사례교육을위한규제정책사례연구 산업을정상화시키기위해외환위기직후부터 2002년까지금융세제지원, 수요진작및공급확대를위한다양한규제완화등다각적조치를취하였다 ( 김태은, 2008: 189). 그러나이러한주택경기활성화정책은가계대출 (1997년 211.2조원 2002년 439.1조원 ) 과주택담보대출의폭발적인증가와더불어저금리구조에서금융기관간경쟁과규제완화에따라자금시장구조를불안전 ( 만기별가계대출비중 3년이하 : 1998 년 4.1% 2002년 3월 75.6%) 하게만들었다. 이러한문제를해결하기위해정부는 2002 년초부터다양한주택시장안정화대책 ( 1.8 주택시장안정대책, 5.21 서민주거안정대책, 8.9 주택시장안정대책 ) 을발표하였다. 하지만동대책에대한시장의신뢰는매우낮았고, 주택가격안정화라는효과도달성하지못하였다. 정부대책이신뢰를잃으면서안정책이나오는시점을매수타이밍으로잡는투기꾼들이있을정도라는말이나올정도였다 ( 한국경제, 2002a.09.04) 이러한상황에서정부는 2002년 9.4 주택시장안정대책 을통해집값을잡고자했다. 동대책은주택수요억제, 양도소득세강화, 보유과세강화, 세정상대책강화, 재건축요건강화및리모델링활성화, 수도권지역의교육여건개선, 중장기주택공급을통한안정대책, 금융대책강화등다양한정책수단이동원된종합적인대책이었다. 이중특히, 부동산대출축소유도로투기과열지구내의기존주택에대하여주택담보비율을현 70~80% 에서일정수준 ( 예 : 60%) 이하로유도하는규제가도입되었다. 즉, 2002년 9월주택자산의담보가치대비대출금액비율을의미 ( 금융감독원용어사전 1) ) 하는주택담보인정비율 (LTV, Loan To Value ratio) 이최초도입되었다. 이후 2002년 10월에는 부동산시장안정대책 을통해실거래가 6억원초과 고급주택 적용, 주택담보비율한도 60% 를전국적으로확대시켰다. LTV = [( 주택담보대출금액 + 선순위채권 + 임차보증금및최우선변제소액임차보증금 )/ 담보가치 ] * 100 주 : 은행업감독업무시행세칙 [ , 일부개정 ] 별표 18 참여정부출범이후에도 LTV 규제강화기조는지속되어 2003년 5월 23일 주택시장안정대책 을통해투기과열지구만기 3년이하신규대출에대하여 LTV 비율을 50% 로하향조정하였다 ( 한국은행, 2015: 221). 이후보다종합적인규제강화로써 2003년 10월 29일 주택시장안정종합대책 을통해 LTV 규제를보다강화하고적용기관의범위를확대하는조치를취했다 ( 재정경제부외, 2003: 8-9). 구체적으로첫째, 투기지역및투기과열지 1) 검색 ) 4

5 주택수요규제로서 LTV, DTI 규제사례사례 1 구에대한주택담보대출실태종합점검 ( 월 ) 을하여주택담보인정비율위반행위등에대해서는엄정제재하였고, 둘째, 주택담보인정비율하향조정및적용대상을확대했다. 즉투기지역내아파트 ( 주상복합아파트포함 ) 를담보로하는신규대출시담보인정비율을 50% 에서 40% 로하향조정했다. 셋째, 적용대상을 3년이하에서 10년이하주택담보대출로확대했다. 넷째, 제2금융권담보인정비율 ( 당시, 보험 50%, 저축은행 상호금융은 70% 수준 ) 도단계적하향조정유도했다. 다섯째, 주택담보대출에있어개인신용평가결과를적극반영하도록유도하여동일인 ( 동일가구 ) 이복수의신규주택담보대출을받거나소득이없는미성년자가신규대출을받기어렵도록했다. 여섯째, 담보인정비율보다훨씬높게근저당을설정한후신용대출을증가시키는등의대출행태를차단하고자했다. 이후정부는 부동산시장불안정에대응한주택담보대출리스크관리강화방안 ( 금융감독위원회, 2005a) 을통해 LTV를추가강화했다. 동일차주의투기지역내신규아파트담보대출취급건수를 1회로제한과더불어 LTV 비율을하향조정하는규제강화조치를취하였다. 구체적으로첫째, 은행 보험권을대상으로투기지역 6억원초과아파트에대한만기 10년초과 (10년이내는 2003년 3월부터적용 ) 주택담보대출에대해서도 LTV를종전 60% 에서 40% 로하향 2) 조정했다. 둘째, 상호저축은행은투기지역아파트에대한주택담보대출 LTV를종전 70% 에서 60% 로하향조정했다. < 표 1> 주요주택가격안정화대책과 LTV 의적용및확대 발표시점주요내용 LTV 적용여부 주택시장안정대책 투기우려, 과열지역지정계획발표 3.6 주택시장안정대책 _ 수요조절대책발표 투기과열지구지정시행, 선착순분양방식개선, 실수요자중심청약제도개선등 미적용 미적용 서민주거안정대책미적용 주택시장안정대책 국세청, 자금출처조사 ( 제 3 차아파트분양권시장정밀세무조사 ) 발표 미적용 주택시장안정대책 투기과열지구내의기존주택에대하여주택담보비율이현 70~80% 에서일정수준 ( 예 : 60%) 이하로유도 부동산시장안정대책 투기지역도입, 주택담보비율한도 60% 전국확산, 토지거래허가지역지정 은행권투기과열지구 LTV 60% 적용 강화 ( 적용대상지역확대 ) 2) 거치기간이 1 년미만이며중도상환수수료가부과된만기 10 년초과의원리금분할상환주택담보대출에대해서는종전대로 LTV 를 60% 로유지 5

6 효율적인사례교육을위한규제정책사례연구 발표시점주요내용 LTV 적용여부 주택시장안정대책 투기과열지구만기 3년이하신규대출에대해 LTV 비율 50% 로하향조정 재건축시장안정대책 주택시장안정종합대책 주택담보인정비율위반행위제재 주택담보인정비율하향조정, 적용대상확대 ( 투기지역내주상복합아파트포함, 50% 40%) 제 2 금융권담보인정비율하향조정유도 제 2 금융권포함개인신용평가결과반영주택담보대출유도 담보대출규제강화 ( 근저당설정제한 ) 강화 ( 비율하향조정 ) 강화 ( 인정비율하향, 적용대상확대, 제 2 금융권으로확대 ) 년이상분할상환주택담보대출 LTV를 70% 로상향 일시완화 ( 인정비율상향 ) LTV산정시이주비대출포함, 담보가액산정시시세중간가사용등지도 강화 부동산시장불안정에대응한주택담보대출리스크관리강화방안 동일차주의투기지역내신규 APT 담보대출취급건수를 1 회로제한하고 LTV 비율을인하 은행 보험 : 투기지역 6 억원초과 APT 에대한만기 10 년초과주택담보대출 LTV 60% 40% 로인하 상호저축은행 : 투기지역 APT 담보대출 LTV 70% 60% 로인하 강화 ( 인정비율인하 ) 자료 : 금융감독위원회 (2005a), 재정경제부외.(2003: 8-9), 이데일리 ( ), 연합뉴스 ( ), 한국은행 (2015, 221) 자료종합 2. DTI 규제의등장배경과 LTV, DTI 강화 참여정부에서다양한부동산가격안정화정책이시행되었음에도불구하고주택가격상승은지속적으로나타났다. 2003년 대책 이후안정세를지속하던주택가격이 2005년 2월부터상승세로전환되었다. 2005년 1~7월간강남 (12.4%), 서울 (7.7%) 및수도권지역 (6.6%) 로크게상승하였고, 이러한상승추세는강남 3구뿐만아니라약한달의시차를두고강북, 수도권남부로급속히확산되어갔다 ( 재정경제부 행정자치부 건설교통부 금융감독위원회, 2005: 1-2). 2006년에도 2월부터강남을중심으로주택가격상승은전국적으로확산되어참여정부기간최대의상승률을나타내었다. 특히, 이전과달리강남, 강북, 서울, 전국전체에서집값이동시다발적으로폭등하여전국적으로연초대비 24.2%( 신도시 34.8%, 수도권 31.2%, 서울 30.3%( 강남 35%, 강동 34.1%, 송파 31%, 양천구 46.7%, 지방광역시 5.4%) 가상승했다 ( 한국경제, ). 이러한주택가격상승은당시가계신용에서도잘드러난다. 2006년 6월말가계신용잔액은 545.5조원으로전년동기대비 10.4% 상승했고, 가계대출중은행권주택담보대출은 조원, 비은행권금융기관까지포함하면 257.7조원으로크게증가하였다. 6

7 주택수요규제로서 LTV, DTI 규제사례사례 1 < 표 2> 금융권주택담보대출현황 구 분 04말 05말 06.5말 06.6말 05말대비증감금액증가율 비중 은 행 ) 보 험 저축은행 상호금융 새마을금고 여신전문사 계 주 : 주택금융공사보금자리론 (6.4조), 국민주택기금생애최초대출 (5.0조) 포함시 269.1조원 자료 : 금융감독위원회정례브리핑자료 ( ). 당시주택및부동산가격상승은경제영역을넘을정도로심각했다. 2006년후반기에는시민단체들이시위를하고여야모두가부동산정책실패를비판하는등안정화방안을촉구하였다. 2006년 11월 16일청와대는부동산정책실패를시인하고부총리와서울시장 ( 야당 ) 이부동산대책회동을갖는등주택정책실패가심각한정치사회문제로까지확대됐다 ( 김태은, 2008: 요약 ). 동맥락에서 2005년부터 8월 DTI 규제가새롭게도입되었고 2008년세계금융위기가발생되기전까지지속적으로 LTV DTI 규제는강화되었다. 구체적인내용은아래와같다. 1) DTI 규제도입 ( ): 투기지역 DTI 40% 적용 정부는 2005년 8월 제2단계주택담보대출리스크관리강화방안 을통해차주의금융부채원리금상환액이소득에서차지하는비율을의미하는 ( 금융감독원용어사전 3) ) 총부채상환비율 (DTI, Debt To Income ratio) 을최초도입했다. [ 총부채상환비율 (DTI) 산정방식 ] 총부채상환비율 (Debt To Income) = ( 금융부채상환액 = 1해당주택담보대출의연원리금상환액 + 2기타부채의연이자상환액 ) / 연소득 자료 : 은행업감독업무시행세칙 [ ] 별표 18 금융감독위원회는 8 월 30 일소득이없는배우자나미혼자녀명의로대출을받아투기지역 3) 검색 ) 7

8 효율적인사례교육을위한규제정책사례연구 아파트를구입하는것을사실상금지하기위해, 차주의배우자가주택담보대출을 1회이상받은경우에는총부채상환비율 40% 이내로만주택담보대출을취급하도록대출심사를강화하였다. 또한투기지역내 APT담보대출을취급하려는 30세미만미혼차주는총부채상환비율 40% 이내로만주택담보대출을취급할수있도록하였다 ( 금융감독위원회, 2005b; 금융감독위원회, 2005c: 11). 2) DTI 규제강화 : 투기지역 6 억원이상주택대출 DTI 60% 40% 규제 2006년 3월 30일정부는 DTI 실태조사를통해대출가능금액산정시주택의담보가액평가에의존하는관행이상존하여향후부동산가격하락시가계및금융회사의건전성이크게훼손될수있음을지적하고이를위해주택담보대출취급시차주의채무상환능력을종합적으로평가하도록하는 주택담보대출리스크관리강화를위한추가조치 를통해 DTI 규제를강화했다. 특히, 투기지역 6억원초과고가아파트구입의경우에대하여, 당시까지 LTV 40%( 은행 보험 ) 및 60%( 저축은행 ) 한도내에서금융권대출이가능하였으나, 2006년 4월 5일이후부터는종전의 LTV 한도와함께총부채상환비율 (DTI) 40% 이내에서만대출을취급할수있도록하였다. 다만, 예외적인경우에는금융회사여신위원회의승인을얻어동 DTI 조건의적용을배제할수있도록하였다 ( 금융감독위원회, 2006a). 3) LTV, DTI 강화 : 투기지역 LTV 적용예외축소, 비은행금융기관 LTV 강화, DTI 수도권투기과열지역까지확대 2006년 11월 15일에는 LTV와 DTI를추가적으로강화하는방안이제시되었다. 주택담보대출리스크관리강화대책 ( 금융감독위원회, 2006b) 에따라투기지역아파트담보대출에대한 LTV 규제강화와 DTI 적용범위확대가이루어졌다. 첫째, 투기지역아파트담보대출에대해은행 보험사의담보인정비율 (LTV) 예외적용대상이폐지되었고, 비은행금융기관에대한 LTV 규제가 40% 로강화되었다. 당시만기 10년초과 6 억원초과아파트에대한담보대출은 LTV 40% 를적용하였으나실수요성격이라고볼수있는대출 ( 거치기간 1년미만의중도상환수수료가부과된원리금분할상환방식의대출 ) 에대해서는예외적으로 LTV 60% 를적용하고있었다. 그러나이러한예외적용에의한대출이규제의우회수단으로이용될우려가존재하여 LTV를 40% 이내로강화했다. 다만, 만기 10년을초과하면서 6억원이내의아파트담보대출은서민층이주로이용한다는점을감안하여 LTV 한도를 60% 로유지했다. 8

9 주택수요규제로서 LTV, DTI 규제사례사례 1 < 표 3> 대책 에따른 LTV 규제강화 : 은행 보험사 현행 변경 ( 안 ) 10년이하 40% 40% 10년초과 6억원초과 40% ( 실수요조건 * 충족시 ) (60%) 40% 6억원이하 60% 60% 주 : * 만기 10년초과, 거치기간 1년미만, 중도상환수수료부과, 원리금분할상환방식 자료 : 금융감독위원회 (2006b. 별첨자료 1) 둘째, 비은행금융기관 ( 저축은행, 상호금융사, 여전사등 ) 은 LTV는금융기관및대출기간에따라대부분 60~70% 수준이었으나 50% 이내로강화했다. 다만, 만기 10년초과 6억원이내의아파트담보대출은은행 보험사와동일한수준인 60% 로유지했다. < 표 4> 대책에따른 LTV 규제강화 : 저축은행, 상호금융, 여전사 저축은행 상호금융 여전사 현행 변경 ( 안 ) 3년이하 60% 10년이하 50% 3년초과 60% 10년초과 6억원초과 50%, 6억원이하 60% 3년이하 50~70% 1) 10년이하 50% 3년초과 60~80% 2) 10년초과 6억원초과 50%, 6억원이하 60% 3년이하 70% 10년이하 50% 3년초과 70% 10년초과 6억원초과 50%, 6억원이하 60% 주1: 농협 50%, 수협 50~60%, 신협 70%, 산림조합 70% 주2: 농협, 수협 50~60%, 신협 70%, 산림조합 80% 자료 : 금융감독위원회 (2006b. 별첨자료 1) 셋째, 총부채상환비율 (DTI) 적용범위가확대되었다. 당시투기지역 6억원초과아파트의신규구입자금대출에대해서만적용하던총부채상환비율 (DTI) 규제를모든금융기관을대상으로수도권 ( 서울, 인천, 경기도 ) 투기과열지구까지확대하였다. 4) DTI 규제강화 : 6 억원이하아파트에대한담보대출도 DTI 를적용 정부는 2007년 3월 은행권주택담보대출만기동향및대응방향 을통해장기대출및분할상환방식대출을우대하는방향으로 LTV, DTI 규제를운용하며, 6억원이하아파트 9

10 효율적인사례교육을위한규제정책사례연구 에대한담보대출도 DTI를적용 ( 투기지역및수도권투기과열지구 ) 하고분할상환방식채택시기본 DTI 비율 (40%) 에 5% 가산등을지도했다 ( 금융감독위원회, 2007a). 5) DTI 규제강화 : 비은행권 DTI 적용 2007 년 7월 18일에는 비은행권주택담보대출여신심사체계선진화방안 을통해비은행권에대한 DTI 규제를강화했다. 즉당시은행권이주택담보대출에대한심사를강화함에따라 DTI 요건을충족하지못하는일부차주들이비은행권으로이동 (shift) 하는현상이발생하였기때문에비은행금융회사중주택담보대출규모가크고증가율이높은보험사, 저축은행, 단위농, 수협, 여전사 ( 이하 비은행금융회사 이라함 ) 에도 DTI 규제를적용하였다. 이에, 보험사는은행과동일한기준 ( 기본 40%-50%, 최대 60% 이내 ) 을적용하고, 비은행금융회사에대하여는시가 3억원초과아파트에대해은행과동일한기준을적용하되, 3억원이하아파트에대하여는은행기준보다다소완화 ( 기본 45%-55%, 최대 70% 이내 ) 하였다 ( 금융감독위원회, 2007b). < 표 5> 비은행권모범규준적용 ( 안 ) 감정가 3 억원초과 3 억원이하국민주택규모초과 3 억원이하국민주택규모이내 담보물소재지 대출금액 은행및보험 1억원초과 40% 수준내외최대 5천만원초과 60% 50% 수준내외 1억원이하이내 5천만원이하 ( 적용배제 ) DTI 기본 비은행권 좌동 1억원초과 40% 수준내외최대 45% 수준내외최대 5천만원초과 60% 70% 50% 수준내외 1억원이하이내 55% 수준내외이내 5천만원이하 ( 적용배제 ) 좌동 5 천만원초과 자료 : 금융감독위원회 (2007b: 1) 참고자료 50% 수준내외최대 60% 이내 55% 수준내외최대 70% 이내 5 천만원이하 ( 적용배제 ) 좌동 투기지역 ( 전국 ) 및수도권투기과열지구 수도권투기지역과투기과열지구 2005년 8월 DTI가적용된이후, 참여정부내내여러조치를통해, LTV DTI 규제는전반적으로크게강화되었다. 10

11 주택수요규제로서 LTV, DTI 규제사례사례 1 3. LTV DTI 규제혼란 ( 완화, 강화반복 ) 의배경과주요쟁점 2007 년미국발금융위기는미국의금융기관뿐만아니라유럽및전세계에금융및경제위기를초래하였다. 미국은 2000 년초부터경기활성화를위해저금리정책과각종금융규제를완화하였고이에따라부실주택담보대출이크게증가하여일명서브프라임모기지사태 (subprime mortgage crisis) 가초래되었다. 이로인해미국의금융회사들이연쇄적으로파산하고세계화속에서국제금융은리스크가전이되면서국제적수준의공황으로확산되었다 년대공황에준하는세계적인경제위기는금융부분뿐만아니라실물부분에까지영향을미쳐장기간경제침체를초래하였으며, 이에따라각국은지속적인경기활성화정책을취하였다. 실제, 2007년말대비 2008년 10월 31일기준주요국의주가는크게하락 ((DOW) 31% (NIKKEI) 44% (Hangseng) 49% (KOSPI) 41%, 기획재정부외., 2008: 1) 하였고, 전세계경제성장률의하락과세계교역량증가율하락등이나타났다. 우리나라는참여정부내내지속된 LTV DTI 규제로인해상대적으로가계부실에따른금융권위기수준이낮았으나금융위축, 세계경기침체에따른영향에서자유로울수는없었다. 즉, 2008년하반기들어내수와생산이크게위축되면서 4분기 GDP 성장률은전년동기대비 3.3%, 전기대비 -4.6% 로큰폭감소하는마이너스성장을기록하였고 2008년연간 GDP 성장률도 1998년 (-5.7%) 이후가장낮은수준인 2.3% 로급락하였다. 수출또한글로벌무역수요가위축되며감소세로전환되었고민간소비, 설비투자, 건설투자또한큰폭으로축소되었다 ( 대한민국정부, 2003: 64). 실제, 2007년 12월부터 2008년 9월까지경기동행지수는 8개월연속, 선행지수는 10개월연속하락하였다 ( 기획재정부외., 2008: 2-3요약 ). 이에정부는 2008 년전방위적인경제활성화조치를취하였고동차원에서주택규제는크게완화되었다. 하지만지속적인경기부양책과저금리기조, 그리고주택규제, 특히 DTI LTV 규제완화는빠르게주택담보대출증가및가계부채심화를초래시켰고이에따라다시규제를강화하였다. 그러나전세계적인경제위기상황에서주택시장침체가또다시나타나자다시규제를완화하는조치가나타났다. 즉, 이시기는규제완화와강화가반복된시기라할수있다. 1) LTV DTI 규제대폭완화 : 강남 3 구제외투기지역해제 2008년미국발세계금융위기를맞이하여, 정부는 2008년 11월 3일 경제난국극복종합대책 을마련했다. 동대책에서는부동산및건설경기활성화방안을담고있으며, 이중부동산거래활성화를위해강남 3구 ( 강남구 송파구 서초구 ) 를제외하고주택 토지투기지역 11

12 효율적인사례교육을위한규제정책사례연구 및투기과열지구를대폭해제하였다 ( 기획재정부, 2008: 11). 투기지역해제에따라강남 3구만 DTI 40% 가유지되었다. 2) LTV 강화 : 수도권지역 LTV 강화 (60% 50%) 2008 년 11월 3일규제완화이후 1년도지나지않아수도권을중심으로주택담보대출이급증하면서가계의채무부담능력악화가능성과금융시스템불안에대한우려가제기되었다. 이에 2009년 7월 6일 은행주택담보대출에대한리스크관리강화지도 를통해투기지역 ( 강남 3구 ) 을제외한수도권 ( 서울, 인천, 경기 ) 전역에대해주택담보대출 LTV를 60% 에서 50% 로강화하였다. 즉, 만기 10년이하또는만기 10년초과 담보가액 6억원초과아파트에대해현행 60% 이내인담보인정비율을 50% 이내로차등적용하고, 만기 3년이하아파트이외주택에대해현행 60% 이내인담보인정비율을 50% 이내로차등적용하는 LTV 규제강화조치를취하였다 ( 금융감독원, 2009a: 2). < 표 6> LTV 규제강화내용 ( ) 만기 아파트 ( 주상복합아파트포함 ) 주택변경전변경후변경전변경후 3년이하 60% 이내 50% 이내 60% 이내 50% 이내 3년초과 ~10년이하 60% 이내 50% 이내 60% 이내 좌동 10년 담보가액 6억원초과 60% 이내 50% 이내 60% 이내 좌동 초과 담보가액 6억원이내 60% 이내 좌동 60% 이내 좌동 10년이상분할상환 * 70% 이내 좌동 70% 이내 좌동 자료 : 금융감독원 (2009a: 2) 3) DTI 강화 : 수도권및비투기지역까지 DTI 확대적용 2009년 7월에시행된 LTV 강화조치에도불구하고수도권을중심으로주택담보대출이크게증가되자, 정부는 2009년 9월 4일 은행주택담보대출에대한추가리스크관리강화지도 를통해당시투기지역 ( 강남 3구 ) 에대해서만적용하고있던총부채상환비율 (DTI) 을수도권 ( 서울, 인천, 경기 ) 비투기지역까지확대적용하였다. 12

13 주택수요규제로서 LTV, DTI 규제사례사례 1 < 표 7> 은행 DTI 규제강화내용 ( ) 담보가치 6 억원초과 ( 소유권취득일로부터 3 개월이내 ) 6 억원초과 ( 소유권취득일로부터 3 개월경과 ) 3 억원이하 3 억원초과 6 억원이하 국민주택규모초과 국민주택규모이내 구분 대출금액 현행 투기지역 DTI 기본비율 서울 ( 투기지역제외 ) 확대적용 인천 경기 5 천만원초과 40% 50% 60% 5 천만원이하 억원초과 40% 5천만원초과 50% 60% 50% 1억원이하 5천만원이하 억원초과 40% 5천만원초과 50% 60% 50% 1억원이하 5천만원이하 억원초과 40% 5천만원초과 50% 60% 50% 1억원이하 5천만원이하 천만원초과 50% 50% 60% 5천만원이하 자료 : 금융감독원 (2009b: 2) 4) LTV DTI 규제강화 : 비은행권 LTV 및 DTI 규제강화 2009년은행권을대상으로한 LTV DTI 규제가강화되었으나비은행권으로의주택담보대출이증가되었다. 이에 2009년 10월 18일비은행권주택담보대출에대한리스크관리강화지도를통해보험사, 상호금융회사, 저축은행, 여전사를대상으로하여이미강화된금융규제가적용되고있는투기지역 ( 강남 3구 ) 을제외한수도권 ( 서울, 인천, 경기 ) 전역에대해주택담보대출담보인정비율 (LTV) 강화및총부채상환비율 (DTI) 확대를적용하였다. 예를들어, 보험사의경우 LTV는만기 10년이하또는만기 10년초과, 담보가액 6억원초과아파트 ( 만기 3년이하아파트이외주택포함 ) 에대해현행 60% 이내인담보인정비율 (LTV) 을 50% 이내로강화하였다 ( 금융감독원, 2009c). 또한 DTI는투기지역에서수도권비투기지역에확대적용했다. 13

14 효율적인사례교육을위한규제정책사례연구 < 표 8> LTV 규제강화 ( ): 보험사예 10 년초과 만기 아파트 ( 주상복합아파트포함 ) 주택변경전변경후변경전변경후 3년이하 60% 이내 50% 이내 60% 이내 50% 이내 3년초과 ~10년이하 60% 이내 50% 이내 60% 이내 좌동 담보가액 6억원초과 60% 이내 50% 이내 60% 이내 좌동 담보가액 6억원이내 60% 이내 좌동 60% 이내 좌동 10년이상분할상환 * 70% 이내 좌동 70% 이내 좌동 자료 : 금융감독원 (2009c: 2) 5) DTI 규제한시완화, LTV 유지 (8 29 대책 ) 2009년 10월부터아파트거래가수도권을중심으로위축되어, 6~7월에는수도권 서울모두예년대비 50% 이상감소하여금융위기 ( 09.1월) 이후최저수준을나타냈다. 또한주택가격역시 3월중순이후 25주연속하락했으며미분양은 11만호로적체가지속되었고, 준공후및중대형미분양이증가하였고입주율역시 40% 수준에불과할정도로주택건설경기가침체되었다. < 표 9> 아파트매매가격증감률 (%) 구분수도권서울강남강북강남3구재건축 과천 분당 고양 용인 10.3~7월중 고점대비 자료 : 기획재정부외 (2010: 1) 이에따라, 정부는 실수요주택거래정상화와서민 중산층주거안정지원방안 ( ) 를통해주택실수요자의거래애로해소차원에서, 실수요자 ( 무주택자또는 1가구 1주택자 ( 기존주택처분조건 )) 가 9억원이하주택을매입하는경우 DTI( 총부채상환비율 ) 적용을한시적으로금융회사가자율심사 결정 ( 투기지역제외 ) 하는 DTI 규제완화를시행했다. 동규제완화는 월말까지한시적으로완화하는것이었으며 LTV 는현행규제를유지했다 ( 기획재정부외, 2010). 6) DTI 규제강화 : 8.29 대책이전규제로환원 정부는 2010년 8월주택경기활성화를위해 DTI 한시적자율적용등을주요내용으로하는 8.29 거래활성화대책 을추진했다. 동대책시행이후주택거래가예년수준을상회하 14

15 주택수요규제로서 LTV, DTI 규제사례사례 1 는등주택시장이활성화되었으나동시에주택담보대출등가계부채는지속적으로증가하는현상이나타났다. 이에 2011년 3월 주택건설활성화방안 을통해당초예정대로 DTI 금융회사자율적용시한을 3월말로종료하여 4월부터는 8.29 대책 이전규제로환원 (DTI 적용비율 : 투기지역 40%, 투기지역외서울 50%, 인천 경기 60%) 하였다. 당시가계부채가국내총생산 (GDP) 의 80% 수준인 800조원대까지치솟을정도로심각해져있었기때문에, 이명박정부의주택경기활성화기조상황, 당시여당의반대 ( 프레시안, ) 에도불구하고 DTI 규제환원이이루어졌다. 다만실수요주택거래애로해소를위한보안방안을제시했다. 즉, 저소득층의주택담보대출어려움을방지하기위해 DTI 면제대상인소액대출의한도확대 (5,000 만원 1억원 ) 는지속유지하고, DTI 가산항목 ( 고정금리, 분할상환등 ) 에비거치식을추가하여비거치식고정금리 분할상환대출에대해서는최대 15%p 한도내에서 DTI 비율을확대 ( 가산항목반영시 DTI 최고한도는서울 65%, 인천 경기는 75% 까지확대가능 ) 적용했다 ( 관계부처합동, 2011; 금융위원회, 2011). 4. 규제완화 : 배경과주요내용 2012 년 5월부터 2017 년문재인정부출범이전까지 LTV DTI 규제는매우크게완화되었다. 이명박정부는취임초기부터노무현정부의규제중심주택정책을비판하고주택시장의근본적인안정을위하여공급이중요하다고판단하고 ( 대한민국정부, 2013: 161) 부동산및주택건설활성화정책을취하였다. 즉, 공급측면으로정책방향을수정하고이에따라참여정부에서마련된주택수요측면의규제를대부분해제하였다. 실제이명박정부는취임초기부터일관되게부동산및주택활성화정책 4) 을취하였으며, LTV DTI 규제는 2011년까지규제완화와강화를반복하다가 2012년에들어서는 5월, 8월두차례에걸쳐대대적으로완화하였다. 특히, 2012년제18대대통령선거를앞두고 LTV DTI 규제는크게완화되었다. 박근혜정부역시이명박정부의거시경제기조를유지및확대했다. 특히, 경기부양을위해이명박정부에비해보다과감한정책대응을통해경제활성화를취하였으며동차원에서주택시장정상화라는명목으로특히, 수요를늘리기위한정책수단으로 LTV DTI 규제대폭완화, 분양가상한제탄력운영, 재건축초과이익환수제폐지등을추진했다. 4) 18 일국토해양부에따르면 2008 년이명박정부출범이후 3 년 3 개월동안정부가발표한부동산대책은모두 47 건에이른다. 한달에 1.2 회꼴로대책을내놓은셈이다. 이중규제완화가 44 건으로대부분을차지했으며, 보금자리주택을비롯한서민주거안정대책은 12 건에그쳤다 ( 경향비즈, ). 당시, 주택경기활성화를지속적으로추진하였으나당시사회적으로 하우스푸어 (house poor) 가매우유행하였고동시에전세대란이일상화되는등심각한주택문제가제기되었다. 15

16 효율적인사례교육을위한규제정책사례연구 1) LTV, DTI 규제대폭완화 : 강남 3 구제외투기지역해제 2012년 5월정부는동년 1월 ~4월간전국주택거래량이금융위기직후인 09.1~4월 (22.1만건 ) 수준으로감소 (21.9만건 ) 했고수도권의경우주택매매가격은 2011년 6월이후 10개월연속전월대비하락세를나타냈으며, 수도권신규분양주택의청약경쟁률이부진하다는이유로주택거래활성화를방안즉, 서민 중산층주거안정지원방안 을마련했다. 특히, 동지원방안에서는주택투기지역 ( 03년강남 3구지정 ) 및주택거래신고지역 ( 04~ 05년강남3구지정 ) 해제를담고있다. 투기지역해제에따라 LTV와 DTI가서울여타지역과동일하게적용 (40 50%) 되고, 다주택자에대한양도세가산세율 (10%p) 이적용되지않으며생애최초구입자금도지원받을수있게되었다 ( 관계부처합동, 2012: 4). 2) DTI 규제내용적완화 2012년 8월 17일에는채무상환능력범위에서대출을실행한다는기본원칙하에소득인정기준완화및 6억원이상주택구입용대출에대한 DTI 규제를완화했다 ( 금융위원회 금융감독원, 2012). 특히동규제완화는 DTI 비율을유지한채규제의내용적차원에서완화되었다는점에서특징적이다. < 표 10> DTI 규제의내용적완화 ( ) 소득인정기준완화 구분현행완화내용 장래예상소득을반영한소득인정허용 순자산의소득환산허용 금융소득종합과세비대상자의증빙소득에금융소득합산 일자리가있는젊은층은재직기간동안점진적인소득증가를기대할수있으나, DTI 규제적용시대출시점의소득만을기준으로하고있음 DTI 규제는소득을통한채무상환능력을평가하는제도의취지상보유자산의처분이익등비경상적이익이나보유자산자체는채무상환능력으로인정하지않음 증빙소득과신고소득의합산을불허 ( 금융소득분리과세대상자의경우근로소득 사업소득 ( 증빙소득 ) 이외에금융소득 ( 신고소득 ) 이있더라도합산이허용되지않음 ) 젊은층에대해연령대별평균소득증가율을기준으로장래예상소득을추산하여소득지표로활용할수있도록허용 보유중인순자산을일정요건하에소득으로인정 금융소득분리과세대상자의경우증빙소득에신고소득중금융소득의합산을허용 6 억원이상주택구입용대출에대한가산항목적용 DTI 비율산정시최대 15%p 범위내에서고정금리, 비거치식, 분할상환대출에대해각각 5%p, 신용등급에따라 ±5%p 를가감하여적용 6 억원이상주택구입용대출에대해서도가산항목적용을허용 서울 ( 경기 인천 ) 6 억원이상주택구입용대출의 DTI 한도는 50%(60%) 16

17 주택수요규제로서 LTV, DTI 규제사례사례 1 구분현행완화내용 역모기지대출에대해 DTI 규제적용면제 기타 원금균등분할상환대출의 DTI 비율산출방식변경 신고소득산정기준보완 다만 6 억이상주택의주택구입용대출 ( 주택소유권이전후 3 개월이내실행되는대출 ) 에한해서는가산항목적용을배제 현행 DTI 규제는역모기지형태의대출에대해서도적용 DTI 비율은상환부담이가장큰첫해를기준으로산정 신고소득산정기준은 2007 년에도입되어그간의여건변화미반영 자료 : 금융위원회 금융감독원 (2012: 2-9) 내용을표로재정리하여요약제시 최대 65%(75%) 로상승 역모기지대출에대해서는 DTI 규제적용을면제 원금균등분할상환대출의 DTI 비율산정시연간원리금상환액을초년도상환액에서全상환기간평균상환액으로변경 신용카드사용액을통한소득추정시체크카드사용액을합산등 3) 지역별 금융업별차등화단순화및 LTV DTI 규제비율단일화및대폭완화 2014 년 7월 24 일박근혜정부의최경환경제팀은 새경제팀의경제정책방향 을통해수요기반확충및공급규제개선을통해주택시장정상화를추구를내세우며 LTV DTI 규제를추가완화하였다. 구체적으로당시 LTV, DTI 규제는지역별 금융업별로차등화되어있었으나 LTV 의경우전금융권, 수도권과비수도권포함에서공통으로 70% 적용으로완화하고, DTI 의경우는수도권과전금융권에 60% 로완화했다. 또한 DTI 산정시소득인정범위를추가확대하여, 청장년층의장래예상소득인정기간을크게확대했다 ( 현행 10 년 대출만기범위내에서 60 세까지 )( 관계부처합동, 2014) 5). < 표 11> 조치에따른 LTV, DTI 규제완화 지역별 금융업권별차등완화 LTV DTI 현행 개선 은행, 보험기타비은행권全금융권수도권 50~70% 60~85%* 70% 기타 60~70% 70~85%* * 상호금융자체추가한도 (15%p) 포함 은행 보험 기타비은행권 서울 50% 50~55% 경기 인천 60% 60~65% ** 아파트가격 3억원이하 수도권 全금융권 60% 연령별탄력적용 ㅇ DTI 산정시소득인정범위추가확대 * * 청장년층의장래예상소득인정기간확대 ( 현행 10 년 대출만기범위내 60 세까지 ), 은퇴자순자산소득환산상한폐지 ( 현행도시근로자평균소득 상한폐지 ) 자료 : 관계부처합동 (2014: 16) 5) 당시가계부채가증가하여이에대한리스크관리강화필요성을역설하면서동시에가계부채에직접적관련이있는 DTI LTV 를대폭완화한것은이해하기힘든부분이다. 17

18 효율적인사례교육을위한규제정책사례연구 5. 규제재강화 : 배경과주요내용 2012년부터지속된, 특히박근혜정부에서의두차례대대적인 LTV DTI 규제완화는주택시장으로의자금유입을촉진시켰다. 이에따라주택가격은크게상승하였으나동시에주택담보대출의급증에따른가계부채문제가심각하게제기되었다. < 그림 1> 13 년이후아파트주간변동률추이 ( 전국, 서울, 강남 4 개구 ) 자료 : 관계부처합동 ( : 2) 구체적으로첫째, 2014년 7월주택규제의대폭완화이후서울, 부산등지역에서국지적과열현상이나타났고, 특히재건축예정아파트가밀집된강남 서초등강남 4개구와함께양천구 ( 목동 ), 영등포 ( 여의도 ) 뿐만아니라경기과천등 6개시, 부산해운대등 5개구, 세종등에서높은수준의주택가격상승이나타났다 ( 관계부처합동, 2017a: 1-2). 둘째, 무엇보다가계신용문제역시심각한문제로대두되었다. 은행권과비은행권모두에서가계대출이크게증가하였고가계대출중주택담보대출비중역시큰폭으로증가했다. 가계신용은 2009년 776조원에서 2014년 1,085조원, 2016년 1,342조원, 2017년 10월 1,388조원으로크게증가하였고이중주택담보대출금액은은행권과비은행권을합쳐 2009년 403조, 2014년 555조, 2016년 649조원으로크게증가했다. 18

19 주택수요규제로서 LTV, DTI 규제사례사례 1 < 그림 2> 가계신용및주택담보대출추이 자료 : 한국은행경제통계시스템 (ECOS) 동상황에서취임한문재인정부는정권초기부터가계부채해결을위한 LTV DTI 규제를대폭강화하는조치를취하였다. 1) LTV, DTI 규제강화 : LTV DTI 규제비율을 10%p씩강화, 집단대출에 DTI 적용 정부는 2017년 6월 6 19 대책 을통해 LTV와 DTI 규제를강화했다. 구체적으로조정대상지역 6) ( 全업권 ) 에 LTV DTI 규제비율을 10%p씩강화하고, 집단대출 ( 잔금대출만해당 ) 에대한 DTI 규제를신규적용했다. 구체적으로조정대상지역의집단대출에대해 LTV 규제비율을강화 (70 60%) 하고잔금대출에대해 DTI를신규적용 (50%) 으로강화했다. 다만, 서민및실수요자보호를위해, 서민 실수요자에대해서는조정대상지역주택담보대출에대해서도강화된 LTV DTI 규제비율을적용하지않는조치 (LTV 70%, DTI 60% 적용 ) 를취하였다. 6) 조정대상지역은투기과열지구지정요건중정량요건의일부를준용하여과열이발생하였거나, 발생할우려가있는지역을선정하며, 투기과열지구지정효과중 1 전매제한기간강화, 21 순위제한, 3 재당첨제한을적용함 ( 관계부처합동, 2017.: 14) 19

20 효율적인사례교육을위한규제정책사례연구 < 표 12> LTV DTI 규제조정안 현행조정대상지역비고 LTV 규제 집단대출 70% 60% ( 서민 실수요자 70%) DTI 규제 60% 50% ( 서민 실수요자 60%) 집단대출 - 50% ( 서민 실수요자 60%) 자료 : 관계부처합동 (2017a: 9) 서민 실수요자 ( 디딤돌대출요건 ) 1 부부합산연소득 6 천만원 ( 생애최초구입자 7 천만원 ), 2 주택가격 5 억원이하 3 무주택세대주 2) LTV, DTI 규제대폭강화 2017년 6 19 대책 에도불구하고 7월부터서울을중심으로주택시장과열이재연되었으며, 과열현상은서울전역, 과천, 세종시등으로확산되었다. 또한전체주택거래량에서 1주택이상주택소유자가차지하는비중은 06~ 07년 31.3% 에서 13~ 17년에는 43.7% 로증가하였고이중 2주택이상보유한다주택자가주택을추가로구매하는비중은 15년이전에비해 16~ 17 년에는동기대비 2배이상증가하는등투기수요가지속적으로유입되었다 ( 관계부처합동, 2017b: 1-2). < 그림 3> 서울강남 11 구및강북 14 구아파트주간변동률추이 자료 : 관계부처합동 (2017b: 1). 이에정부는일명 8 2 대책 을통해투기과열지구및투기지역을지정했다. 서울전역 (25개구) 과과천시, 세종시를투기과열지구로지정하고, 일반주택시장으로과열이확산되고있는서울강남 4개구 ( 강남, 서초, 송파, 강동 ) 및기타 7개구 ( 용산, 성동, 노원, 마포, 양천, 영등포, 강서 ), 세종시를투기지역으로지정했다. 이러한투기과열지구및투기지역지정에따라 LTV, DTI 규제가크게강화했다. 구체적으로첫째, 투기과열지구및투기지역 20

21 주택수요규제로서 LTV, DTI 규제사례사례 1 은기본 LTV DTI 비율 40% 적용했다. LTV는주택유형, 대출만기, 담보가액등에따라 40 70%, DTI는 6억원초과아파트구입목적대출등에대해 40% 적용했다. 둘째, 주택담보대출을 1건이상보유한세대에속한자가추가로주택담보대출을받을경우 LT V DTI 비율을 10%p씩강화하여투기과열지구및투기지역에서는 LTV DTI를각각 30% 적용했다. 다만실수요자의내집마련지원을위해서민 실수요자 (1무주택세대주, 2부부합산연소득 6천만원 ( 생애최초구입자는 7천만원 ) 이하, 3주택가격이투기과열지구 투기지역 6억원이하, 조정대상지역 5억원이하 ) 는 LTV DTI 를 10%p 완화적용했다 ( 관계부처합동, 2017b: 13). < 표 13> 강화된지역별 LTV, DTI 규제비율 ( 일반주택담보대출및집단대출 ) 투기과열지구및투기지역 투기과열지구, 투기지역外조정대상지역 구분 조정대상지역外수도권 LTV DTI LTV DTI LTV DTI 서민실수요자 ( 완화 ) 50% 50% 70% 60% 70% 60% 주담대미보유 ( 기본 ) 40% 40% 60% 50% 70% 60% 주담대 1건이상보유 ( 강화 ) 30% 30% 50% 40% 60% 50% 자료 : 관계부처합동 (2017b: 13) 3) DTI 규제추가강화 : 신 DTI, DSR 도입예고 2017 년 10 월가계부채가 1,388 조원으로심각한수준으로증가하고있으며, 이러한가계부채에주택담보대출이큰비중을차지하고있었다. 실제, 가계부채는 1,388조원 [ 가계대출 (1,313 조원, 95%) + 판매신용 (75조원, 5%)] 에이르렀고이중가계대출의 54% 인 744조원이주택담보대출로나타났다 ( 관계부처합동, 2017b: 7). 이에정부는가계부채증가율을낮추기위해, 차주의상환능력심사를위해 DTI 산정방식을개선한신DTI를 2018년 1월부터시행할것임을밝혔다. 특히정부는차주의상환능력대비원리금상환부담을정확히반영하여산정하기위해, 모든대출의원리금상환액을연간소득으로나눈총체적상환능력비율 (Debt Service Ratio, DSR) 을 2018년 1월부터금융회사가자체활용방안을마련하여시범운용하고이후 2018년하반기부터금융회사건전성유지를위한관리지표로활용할것임을밝혔다. 21

22 효율적인사례교육을위한규제정책사례연구 < 표 14> 신 DTI 의주요특징 구분 차주가보유한부채를최대한포괄적으로반영 차주소득은입증가능성, 안정성, 지속성측면에서파악 新 DTI 도입에따른선의의서민 실수요자는보호 주요내용 주택담보대출을 2건이상보유한차주의경우, DTI 산정시기존주담대원리금상환부담전액을반영 ( 현행 ) 신규주담대원리금 + 기존주담대이자 ( 개선 ) 주담대 2건원리금모두반영복수주택담보대출 ( 주담대건수는담보물건수를기준으로산정 ) 차주의두번째주담대부터만기제한 ( 예 : 15년 ) 도입 소득산정시최근 2 년간소득기록확인 ( 현재는최근 1 년기록확인 ) 인정소득 ( 예 : 연금납부액 ) 신고소득 ( 예 : 카드사용액 ) 등은소득산정시일정비율차감장래소득상승예상시소득산정시일정비율증액 ( 예 : 최대 10%) 장기대출 ( 예 :10 년이상 ) 시, 주기적소득정보갱신등 新 DTI 도입이후신규대출분부터적용 ( 기존복수주담대차주보호 ) 기존주담대의금액또는은행변경없이단순만기연장 新 DTI 적용배제일시적 2 주담대 1) 즉시처분조건 : 부채산정시기존주담대이자상환액만반영 2) 2 년내처분조건 : 두번째주담대의만기제한미적용청년층 신혼부부 최근 2 년간소득확인적용배제, 청년층 ( 예 : 만 40 세미만무주택근로자 ) 에대해장래예상소득증액한도 ( 현재 10% 한도설정예정 ) 미설정 자료 : 관계부처합동 (2017: 31-32) 내용을표로압축정리 제 3 절티칭노트 (Teaching Note) 1. 티칭의주안점 금융기관의건전성도구인 LTV DTI 규제는 2002년 LTV, 2005년 DTI가도입된이후정책환경에따라규제강화기, 강화및완화혼란기, 완화기, 재강화기를거쳐현재에이르고있다. 동규제는도입과적용시기가상대적으로길지않음에도불구하고매우역동적으로변화하여왔으며, 특히정부의주요정책대상을둘러쌓고진행되었던규제로서아래와같은중요한함의를제시하고있다. 첫째, LTV DTI 규제는규제의다중적목적을이해하는데유용한기회를제공한다. 일반적으로규제는단일한어떤목적을수행하기위해설계되고집행이된다. 그러나규제의대상이복잡하고국가경제, 사회변수간연계성이높을경우규제는단일한목적외에도다중적기능을수행할수있다. 다만다중적기능을수행할수있는규제가본질적인목적에서벗어나과도하게활용될경우규제신뢰를약화시킬수있음을이해할필요가있다. 둘째, LTV DTI 규제는다양한정책수단중규제의위치와정책목표달성을위한규제의효과를이해하는데유용하다. 주택은일반재화와다른독특한특성을지니고있고동시에주택정책은정부및민간부분에방대하고다양한행위자들이존재하는영역이다. 따라서 22

23 주택수요규제로서 LTV, DTI 규제사례사례 1 정책목표를달성하기위한다양한정책수단과의정합성, 그리고다양한정책수단속에서규제의위치와효과를이해하는데유용하다. 셋째, LTV DTI 규제는복잡한영향요인이존재하고인과성을확보하기어려운정책문제상황에서규제의효과를이해하고논의하는데유용한기회를제공한다. 특히, 엄밀한과학적연구를통한규제의효과와시장에서인식하는효과를비교하여이해하는데유용하다. 넷째, LTV DTI 규제는규제가의도된효용뿐만아니라비의된효용이발생될수있음을그에따른규제의변화를살펴보는데유용하다. 즉, 제한된합리성하에서규제는설계되고운용된다. 따라서규제설계자가의도한효용이나타날수있지만비의도된효용역시발생될수있다. 특히규제에따라비의도된부정적효용이발생될수있고이에따라또다른규제가형성되거나변화될수있다. 이는규제가규제의원인이되는이유혹은규제가왜복잡해지는지를이해하는데유용하다. 다섯째, LTV DTI 규제는매우다양한조건을설정함으로서선택적으로설계할수있다는즉, 규제설계의유연성을파악하는데유용하다. 규제설계의유연성이높은규제는규제대상을특정화하고구체화하는데기여할수있는반면규제가복잡해져규제순응을높이는데단점으로작용할수있다. 여섯째, 동규제는행정지도로집행되다가 2007 년제도화된규제로서어떠한배경에서제도화가진행되었는지를파악하는데유용한기회를제공한다. 2. 주요논의사항 1) 다중적목적달성을위한수단으로서 LTV DTI 규제 일반적으로규제는특정한목적을달성하기위해설계된다. 그러나규제가오직단일한목적달성에만활용되는것은아니다. 즉, 어떤규제는다중적목적을달성하는데활용되기도한다. LTV DTI 규제는다중적목적을수행할수있는대표적인정책수단이다. 첫째, LTV DTI 규제는주택담보대출에대한리스크를사전적으로통제하기위한, 금융기관의건전성을확보하기위한목적을지니고있다. 주택시장을포함하여거시경제가불안정해질경우금융기관은커다란리스크에직면할수있다. 실제, 이는 2007년미국에서시작된서브프라임모기지사태 (subprime mortgage crisis) 에서잘드러난다. 서브프라임모기지는신용등급이매우낮아서대출금을회수하기어려운사람들에대한비우량주택담보대출이나관련금융규제의완화, 저금리속에서폭발적으로대출규모가증가하였다. 그러나 2004년부터금리가인상되고부동산거품이꺼지면서대출금미회수, 금융기관부실화및연쇄파산으로나타나세계적인공황으로까지확대되었다. 서브프라임모지기사태는금융기관의건전성확보가얼마나중요한지를잘보여준다. 23

24 효율적인사례교육을위한규제정책사례연구 둘째, LTV DTI 규제는부동산및주택경기를조절할수있는수단으로활용될수있다. 동규제들은주택가격이크게증가할때주택시장으로흘러가는자금을통제함으로써주택가격안정화에기할수있다. 담보인정비율을낮추면담보가치에대한대출금액이줄어들고, 총부채상환비율을낮추면소득대비대출금액이낮아지게됨으로써주택시장으로자금흐름을낮출수있다. 동일한논리로주택시장이침체되어있을때 LTV DTI 규제를완화시키면시중자금이주택시장으로흘러감으로써단기적으로는주택경기를활성화시키는데긍정적인영향을미칠수있다. 셋째, 주택시장은한국가의경제에서차지하는비중이상대적으로높다. 또한산업의전후방으로관련산업에미치는영향이매우크기때문에주택활성화는곧단기적으로경제활성화의도구로활용될수있다. 따라서주택시장에유입되는자금의양을통제할수있는 LTV DTI 규제는국가적차원에서단기적인경기조절수단으로써활용되어질수있다. 그러나규제는다중적목적달성을위한수단으로사용될수있으나동시에본질적목적에서벗어난과도한규제운용은규제의신뢰를저하시킨다. 특히다중적목적달성을위해규제의완화와강화를반복적으로시행하게되면시장은정부의의도를믿지않고반응하지않는다. 거짓말하는양치기처럼규제역시신뢰를잃게되면시장은반응하지않고정작필요할때규제의목적을달성하기어렵게된다. 2) 정책문제의크기와정책수단, 그리고수단중하나로서규제주택은다른재화들과구별되는재화의속성을지니고있다. 주택문제는거시경제상황, 가계부채, 고용, 금리등매우복잡하고상호성을지니는변수들이존재하고, 주택산업은전 후방연관효과가매우높은산업으로서가치를지닌다. 한편에서주택은인간생존의필수재로서역할을수행하지만또다른차원에서주택은투자및투기수단의성격을지니기도한다. 또한주택정책은주택소유자및미소유자, 건설업체, 토지소유자및개발업체, 금융기관, 중개업자등과같은민간부분뿐만아니라국토교통부, 금융위원회및금융감독원, 기획재정부등서로다른방향성을지닌정부부처등다양한행위자들이존재하는영역이다. 즉, 정책문제가매우크고구조화시키기특히어려운영역중하나이다. 따라서이러한복잡하고큰정책문제를해결하는데있어최적의정책수단, 합리성에기초하여가장효과적인정책수단을선택한다는것이매우어렵다. 단일한정책수단으로크고복잡한주택정책의목표를달성한다는것은사실상불가능에가깝다. 즉 LTV DTI 규제만으로는그효과를달성하기어렵다. 따라서주택의수요와공급측면에서다양한정책수단을고려할필요가있다. 24

25 주택수요규제로서 LTV, DTI 규제사례사례 1 대표적으로수요정책수단인투기 ( 과열 ) 지구지정, 분양가상한제, 재건축 재개발규제, 세금 ( 종합부동산세, 양도소득세, 거래세등 ), 세금조사뿐만아니라주택의규모별공급제도, 신도시개발, 뉴타운개발, 주택공영개발, 국민임대주택등과같은다양한공급측면의정책수단이활용되고있다 ( 김태은, 2008: 182 참고 ). 결론적으로주택정책은가장복잡한정책문제중하나이다. 단일한정책수단으로정책문제를해결할수없고, 거시적으로수요와공급측면에서다양한정책수단이활용되고있다. 동차원에서 LTV DTI 규제의위치와그효과성에대한고찰이필요하다. 즉, 단일한규제자체의효과는다양한정책수단들에대한고찰과이해의범위안에서이루어질필요가있다. < 표 15> 다양한정책수단과 LTV DTI 규제 기존 신규추가또는효과강화 (8.2 대책 ) 조정대상지역투기과열지구투기지역 청약 1 순위자격제한 5 년내당첨사실이있는자의세대에속한자 세대주가아닌자, 2 주택이상소유세대에속한자 민영주택재당첨제한 재건축조합원당재건축주택공급수제한 (1 주택 ) 전매제한 소유권이전등기시 ( 서울, 과천 광명 ) / 1 년 6 개월 ( 성남 ) 단기투자수요관리 중도금대출보증발급요건강화, 2 순위신청시청약통장필요, 1 순위청약일정분리 LTV, DTI 10% 하향 ( 투기과열지구 투기지역外 ) 전매제한 소유권이전등기시 재건축조합원지위양도금지 ( 조합설립인가후 ) 민간택지분양가상한제적용주택의분양가공시 청약 1 순위자격요건강화 청약통장가입후 2 년경과 + 납입횟수 24 회이상 가점제적용확대 ( 조정대상지역 75%, 투기과열지구 100%) 오피스텔전매제한강화 ( 소유권이전등기시까지 ) 및거주자우선분양적용 (20%) 양도세가산세율적용 2 주택자 +10%p 3 주택자이상 +20%p 다주택자장기보유특별공제적용배제 1 세대 1 주택양도세비과세요건강화 2 년이상거주요건추가 분양권전매시양도세율 50% 로일괄적용 재개발 재건축규제정비 재개발등조합원분양권전매제한 ( 소유권이전등기시 ) 정비사업분양 ( 조합원 / 일반 ) 재당첨제한 (5 년 ) 재건축조합원지위양도제한예외사유강화 거래시자금조달계획, 입주계획신고의무화 거래가액 3 억원이상주택 양도세가산세율적용 1 세대가주택과조합원분양권을 3 개이상또는비사업용토지를보유한경우양도세율 +10%p 주택담보대출만기연장제한 기업자금대출제한 농어촌주택취득특례배제 농어촌주택도양도세주택수산정시포함 주담대건수제한 차주당 1 건 세대당 1 건 LTV DTI 40% 적용 ( 주담대 1 건이상보유세대 30%, 실수요자 50%) 25

26 효율적인사례교육을위한규제정책사례연구 적용지역 자료 : 관계부처합동 (2017b: 30). 조정대상지역투기과열지구투기지역 40 개지역서울 ( 전역, 25 개구 ), 경기 ( 과천 성남 하남 고양 광명 남양주 동탄 2), 부산 ( 해운대 연제 동래 부산진 남 수영구 기장군 ), 세종 27 개지역서울 ( 전역, 25 개구 ), 경기 ( 과천 ), 세종 12 개지역서울 ( 강남 서초 송파 강동 용산 성동 노원 마포 양천 영등포 강서 ), 세종 3) LTV DTI 규제효과 LTV DTI 규제가주택시장조절수단으로서효과가있는지또금융기관건전성도구로서그효과가존재하는지에대해서는여러가지관점에서논의가진행되어왔다. 첫째, 일반적으로 LTV DTI 규제가주택대출을제약함으로써주택가격안정화에어느정도효과가있다는주장 (McDonlald, 2015 등다수 ) 이다수의연구들에서발견되나한편에서는동규제들이주택관련대출은줄이지만주택가격을낮추는데영향을미치지못한다는주장 ( 예 : Kuttner and Shim, 2016) 이있다. 둘째, LTV DTI 규제중보다효과적인규제가무엇인가에대해서도서로상반된주장이제기되기도하였다. 한편에서는 LTV 규제가 DTI 규제에비해주택가격안정화에효과적이라는주장도있고한편에서는 DTI가 LTV 규제에효과적이라는주장이제기되기도했다. 예를들어, 최근정호성 이지은 (2016) 은 DTI 규제가 LTV 규제보다주택가격에효과적으로영향을미치는것으로나타났다. DTI 규제는강화및완화시모두주택가격규제의도에부합하는효과를나타내었지만 LTV 규제는완화시에만효과가있었다. 셋째, LTV DTI 규제자체의시행여부보다동규제들의세부내용이어떠한가에따라서로상이한결과가나타날수있다는주장이제기되어왔다 ( 신상영 이성원, 2007; Igan and Kang, 2011). 예를들어신상영 이성원 (2007) 은 DTI 규제수준이 30% 보다높은경우주택구매에제약요건이될수없다고주장했다. 황관석 박철성 (2015) 는 DTI 10%p 차이의효과는 1년초과의장기적인기간에서소형아파트에서만효과가있다고주장한다. 한편, DTI와 LTV 규제의완화측면에서보면, 주택구매촉진을위한주택금융규제완화는 DTI 기준보다 LTV 기준완화에서더큰효과적이며 LTV 규제완화는특히고소득층을중심으로큰영향을미친다는주장이제기되기도했다 ( 최성호 송연호, 2015). 또한허석균 (2012) 는 LTV 및 DTI 규제가금융시장의안정성을유지하기위한기재로서순기능이존재할수있음을증명하였다. 즉, LTV 및 DTI 규제가가계대출연체율과관계를갖고있기때문에 LTV 및 DTI 규제에대한상한설정을통해주택담보대출의안정성을보장하는 26

27 주택수요규제로서 LTV, DTI 규제사례사례 1 것이불가피하다고주장한다. 동규제들의효과에대한논란이존재하는것은주택가격이다양한거시변수뿐만아니라심리변수등에의해영향을받을수있고우리나라의 LTV DTI 가 2002년부터현재까지강화와완화를반복하여왔기때문이다. 또한적용시기별로적용대상 ( 아파트혹은주택 ) 및지역 ( 투기지역, 투기과열지역, 혹은수도권, 비수도권등 ), 적용금융기관 ( 은행, 보험사, 제2금융권등 ), 주택의크기나가격 (6억원이하혹은이상등 ), 담보대출의만기및상황방식별 ( 거치식, 비거치식등 ) 로서로다르게설정되었기때문에정확한효과를추정하기어렵다. 즉, 엄밀한인과관계를분석하기위해서는안정된자료가존재해야하나자료들이파편화되어있어통계적으로유의미한결과혹은강건한결과를도출하는것이어렵다. 특히, 규제의효과가일시적인것인지, 장기간나타나는지를살펴보기위해서는다른조건들이동일즉, 영향변인들이통제되어야하는데동규제환경에서는이를충족하기어렵다. 다만, 엄격한학술적연구와달리, 시장에서는부동산 저승사자 로불리고있다는점에서주택가격안정화에있어동규제들의효과가큰것으로판단된다. 실제, 우리나라에서 LTV 규제가처음실시된 2002년당시전문가들은단기적으로시장안정, 주택담보대출비율축소조치는당장효과를볼것으로진단했다 ( 한국경제, 2002b.09.04). 특히, 2005년무수한부동산및주택가격안정화를위한대책을제시했지만효과가나타나지않았던상황에서 2005년 8월 30일도입된 DTI는이후주택가격을안정화시키는데기여한것으로평가되었다. 참여정부시절, 백약이무효이던부동산투기판을한번에제압한것은바로 DTI 였다. 노무현정부시절, DTI와 LTV는대출을통한과도한주택수요를억제하고주택가격안정을도모하기위한수단으로탄생했다. 이후부동산시장이꿈틀댈때마다 전가의보도 로활용됐다. 아무리강한투기지역이라도 LTV 비율을 60% 에서 40% 로하향조정하고 DTI 를 40% 이내로낮추면투기판은그것으로끝이었다 ( 파이낸셜뉴스, ) 백약이무효했던 ( 참여정부 ) 정권말기나온대책이지만, DTI는이전대책들과달랐다 라며 청와대에서도상당히기대하고있었고실제로시장에강하게먹혔다 ( 조선일보, ) 4) 규제의비의도된효용 규제는어떤의도된효용을달성하기위한것이다. 그러나규제가항상의도된효용만발생시키는것은아니다. 어떠한경우, 아니보다일반적으로규제는의도된효용이나타날수있지만의도하지않은, 비의도된효용 (unintended utility) 7) 역시나타난다. 27

28 효율적인사례교육을위한규제정책사례연구 비의도된효용은긍정적효용으로나타날수도있지만부정적효용으로나타날수있다. 예를들어, 외환위기직후정부가제조업의투자활성화를유도하기위해금리인하를시행한경우에금리인하에따라제조업의투자활성화가촉진되었다면의도된효용 ( 기업의투자활성화 ) 은얻었다할것이다. 그러나금리인하는제조업투자활성화라는의도된효용뿐만아니라비의도된긍정적효용과부정적효용을모두유발한다. 당시심각한경영위기를겪고있던건설업체의경영정상화 ( 비의도된긍정적효용 ) 를가져왔지만한편에서저금리에따른풍부한자금유동성을금융시장이흡수하지못하고부동산으로유입되어부동산버블 ( 비의도된부정적효용 ) 이형성되었다. 특히, 여기서문제는비의도된부정적효용이라할수있는데, 긍정적비의도된효용은해결필요성이제기되지않기때문이다. 따라서비의된부정적효용 ( 이하, 비의도된효용 ) 을해결하기위해기존제도를수정하거나새로운제도를도입하거나등의변화가나타날수있다 ( 김태은, 2007 참고 ). 규제가비의도된부정적효용을유발하는것은무엇보다인간이완전한합리성을충족하기어렵기때문이다. 특히, 규제대상이여러경제적, 사회적, 정치적변수들과생명체처럼상호유기적으로연계되어있을뿐만아니라외부의우연한사건이나충적등통제불가능한상황에서어떤효용을달성하기위해규제를설계하는것이어렵다. 즉, 규제역시제한된합리성 (bounded rationality) 하에서만들어지기때문에불완전할수밖에없다. 결론적으로, 모든규제는필연적으로부정적인비의도된효용을유발한다. 결국기존규제를변화시키거나혹은또다른규제를통해이를해결하고자하게된다. LTV DTI 규제역시이러한비의도된효용에서자유롭지않다. 예를들어, A라는지역이주택가격이폭등하여투기지역으로지정하고은행권을대상으로강력한 LTV DTI 규제를시행한다고하자. 이럴경우 A 지역에자금유입을통제하여집값을잡을수는있지만 LTV DTI 규제를받지않는다른지역으로투자 ( 투기 ) 자금이유입됨으로써 B 지역의집값상승을초래할수있다. 또한은행대출제약은보험회사나저축은행및상호신용금고같은제 2금융권대출증가에따라해당금융기관의부실을유발할수있다. 결국, A 지역뿐만아니라 B 지역, C 지역등다른지역도규제대상으로늘어나게된다. 또한은행권뿐만아니라비은행권인보험사나상호저축은행등에대해서도규제의필요성이나타나게된다. 7) 거시적맥락에서정책그자체가지속적으로또다른정책의원인으로작용한다는 Wildavsky(1979) 주장과비슷하다. 또한어떤규제가예상하지못한문제를유발하게되고이에따라이를해결하기위해또다른규제를하게됨으로서, 규제가규제를낳는다는 Mckie(1970) 의타르베이비효과 (tar-baby effect 또는 regulation pyramid) 와매우유사하다 ( 구체적인차이와설명은김태은, 2007 참고 ). 28

29 주택수요규제로서 LTV, DTI 규제사례사례 1 한편에서, LTV DTI 규제를통해주택담보대출이어려워지면사람들은주택담보대출이아닌신용대출로대출선을변경하게되고, 이에따라신용대출증가에따른문제를유발시킬수있다. 따라서 LTV DTI 규제는주택담보대출을통제할수있지만신용대출을증대시킬가능성이있다. 만약신용대출증가속도가매우크다면, 또다른규제수단을통해통제해야하는상황에처할수있다. 규제가새로운규제의원인이될수있다. 8 2 부동산안정화대책이시장에안착되기위해서는금융회사의가계부채리스크관리가무엇보다중요하다는점을강조하면서, 강화된 LTV DTI 규제를회피하기위해신용대출이나개인사업자대출을취급하는등편법을부추기는금융회사에대해서는현장점검등을통해엄중히대처해줄것을당부했다. - 진웅섭금융감독원장간부회의시, 금융감독원 (2017) 5) 규제의선택적설계와유연성 LTV DTI 규제는매우다양하게선택적인설계가가능하다. 이는무엇보다 LTV DTI 가공식에의해이루어지는것으로공식에어떠한변수가들어가는지, 또해당변수를어떻게정의하고측정하는지에따라무한한조합이가능하다는점에있다. 특히, LTV DTI는숫자로표시됨에따라금융기관별 ( 은행권, 제 2금융권 ) 지역별, 소득계층별, 주택규모별등에서로달리적용하는것이매우쉽고, 이에따라매우다양한조건을반영한규제설계가가능하다. < 표 16> LTV 규제설계의유연성 만기 투기지역투기과열지구기타지역주택 1) 아파트주택 1) 아파트주택 1) 아파트 3년이하 2) 50% 이내 40% 이내 2) 50% 이내 50% 이내 2) 60% 이내 60% 이내 2) 3년초과 ~10년이하 60% 40% 60% 60% 60% 60% 10년 담보가액 6억원초과 60% 40% 60% 60% 60% 60% 초과 담보가액 6억원이내 60% 60% 60% 60% 60% 60% 10년이상분할상환3) 70% 70% 70% 70% 70% 70% 주1: 아파트 ( 주상복합아파트포함 ) 를제외한주택을말함주2: 아파트중도금대출및이주비대출의경우만기구분없이해당비율적용주3: 1년이내에한국주택금융공사에매각하거나자체유동화계획이있는고정금리부대출 ( 거치기간 1년이내, 총부채상환비율 40% 이하 ) 을말함자료 : 은행업감독규정 [ 제 호, ] 별표

30 효율적인사례교육을위한규제정책사례연구 < 표 16> 에제시된 LTV 규제를살펴보면, 만기기간에몇년인지, 또그안에서담보가액이얼마인지, 투기지역인지, 투기과열지구인지, 기타지역인지, 담보물건이주택인지아파트인지등에따라서로다르게설계할수있음을보여준다. < 표 17> DTI 규제설계의유연성 ( 업권별 DTI 기준추이 : 은행 보험사한정 ) 기간감정가대출금액투기지역 억원이하 6 억원초과 3 억원초과 국민주택규모초과 국민주택규모이하 6 억원초과 3 억원 ~ 6 억원 3 억원이하 국민주택규모초과 국민주택규모이하 1억초과 40% 5천만원 ~1억원 60% 5천만원이하 적용배제 1억초과 40% 5천만원 ~1억 50% 5천만원이하 적용배제 1억초과 40% 5천만원 ~1억 50% 5천만원초과 50% 5천만원이하 적용배제 1 억초과 40% 5 천만원 ~1 억 50% 1억초과 40% 5천만원 ~1억 50% 1억초과 40% 5천만원 ~1억 50% 5 천만원초과 50% 수도권투기과열지구 서울투기지역제외 인천 경기 50% 60% 주 : 동표내에 % 내에서도다양한예외나적용제외가존재함. 동표의내용만으로 DTI 규제내용전체를나타낼수는없음. 다만개관적으로다양한설계가가능함을보여줌자료 : 정호성 이지은 (2016: 31) 부록표각주생략인용 < 표 17> 은 DTI 예시로서, 은행권아파트만하더라도, 담보가치및대출금액이얼마인가따라서, 대상지역이투기지역인지, 투기지역이아닌서울인지, 인천 경기도인지등에따라서로다르게설계가가능할수있음을보여준다. 이외에도 DTI 자체역시공식에따른것으로, 공식에포함된변수를어떻게정의할것인가에따라아래와같이서로다른형태의규제설계가가능함을알수있다. 30

31 주택수요규제로서 LTV, DTI 규제사례사례 1 < 표 18> DTI, 신 DTI, DSR 비교 구분 산정방식 DTI (Debt To Income ratio), 총부채상환비율 DTI = [( 해당주택담보대출연간원리금상환액 + 기타부채의연간이자상환액 ) / 연소득 ] x 100 신 DTI (Debt to Income), 총부채상환비율 [( 모든주담대원리금상환액 + 기타대출이자상환액 )/ 연소득 ] x 100 DSR 8) (Debt Service Ratio), 총체적상환능력비율 [ 모든대출원리금상환액 / 연소득 ] x 100 활용방식 대출심사시규제비율로활용 대출심사시규제비율로활용 금융회사여신관리과정에서다양한활용방안마련예정 상대적규제강도 소 중 대 자료 : 관계부처합동 (2017b: 35) 내용을기초로, DTI 추가하여저자가작성 매우다양하게선택적인규제설계가가능하다는것은 LTV DTI 규제가유연성을지니고있음을보여준다. 이러한규제설계의유연성은규제대상을특정화시키는데유용 ( 일명, 핀셋규제 ) 하기때문에규제의효과를극대화시키는데기여한다. 예를들어, 암세포를치료하기위해정상적인세포까지죽이는약보다는정상세포에는영향이없고암세포만선택적으로제거하는약이더욱효과적인것과같다. 그러나과도하게유연성을활용할경우규제의복잡성을증대시키는문제를유발한다. 규제는단순하고명료할수록규제순응을높이는데기여할수있다. 이에, 규제가갖는유연성과단순성의장점간에균형적설계가필요하다. 6) 규제의제도화규제는법이나규정등공식적인제도를통해나타날수도있지만한편에서는행정지도의형식으로규제집행이이루어지기도한다. 행정지도 는행정기관이그소관사무의범위에서일정한행정목적을실현하기위하여특정인에게일정한행위를하거나하지아니하도록지도, 권고, 조언등을하는행정작용을말한다 ( 행정절차법 [ 법률제14839호, ]). 상대방의임의적협력을전제로하는비권력적사실행위에속하는행정지도는급변하는경제 사회적상황과과학기술의발전에유연하고도신속하게대응할수있고, 상대방의동의나협력을전제로하므로상대방의저항이적다는점에서유용한행정수단이되고있다. 그러나사실상행정지도는상대방이거부하기어려운강제성을띠는경우가 8) 총부채원리금상환비율 (DSR: Debt Service Ratio) 이란차주가보유한금융부채의원리금상환액이연소득에서차지하는비율을의미한다. 차주의금융부채상환부담을정확하게판단하고금융기관의담보위주여신심사관행을상환능력평가위주로개선하기위하여도입되었다 ( 금융감독원용어사전 ). 31

32 효율적인사례교육을위한규제정책사례연구 많으므로, 이에대한절차적통제가없으면행정지도의남용과그로인한법치주의의공동화 ( 空洞化 ) 현상이발생할수있다 ( 정부입법지원센터 9) ). 금융감독당국은그동안금융시장안정또는금융회사의건전성유지에신속히대응하기위해문서또는창구지도를통한도덕적설득이나현장검사를통한경영지도등을 금융행정지도 를활용하였다. 구체적으로금융행정지도란금융위원회또는금융감독원이금융회사등의경영건전성을확보하고금융소비자를보호하는등금융행정의목적을달성하기위하여금융회사등의자발적인협력에기초하여그금융회사등에일정한행위를하거나하지아니하여줄것을요청하는행위 ( 조문의형식으로하는행위등일반적이고추상적인형식으로하는행위를포함한다 ) 를말한다 ( 금융규제운영규정제2조제3항, [ 국무총리훈령제661호, ]) LTV DTI 규제역시주택및부동산시장에매우커다란영향을미치는규제임에도불구하고 2007년까지는공식제도가아닌행정지도를통해규제를수행하여왔다. 즉, 금융감독원의행정지도 ( 공문발송 ) 후개별금융회사의내규에반영하여시행했다. 행정지도로서 LTV DTI 규제는신속하고유연한정책대응수단으로서금융행정지도는유용하였으나투명성문제, 행정의책임성문제, 외국계금융회사에대한행정지도의어려움에따른국내금융회사와의역차별문제, 금융회사가감독기관의지도를따르지않을경우강력한제재조치하기어려운문제들이발생되었다. 이에, 금융감독위원회는 2007년 7월주택담보대출리스크관리를위한조치 (LTV DTI 등 ) 의감독규정상근거명시하여제도화하고자하였고 ( 금융감독위원회정례브리핑자료, 2007). 이에 2007년 7월 26일에 주택담보대출에대한리스크관리기준 이제정되어동기준에따라규제를집행하고있다. 다만규제의제도화는책임성, 투명성, 법적안전성등의장점이있으나신속성과적시성을충족하는데에는제약요인으로작용될수있다. 따라서제도화시규제대상, 규제환경을고려한제도화노력이필요하다. 9) 검색 ) 32

33 주택수요규제로서 LTV, DTI 규제사례사례 1 참고문헌 경향비즈. ( ). 李정부부동산대책 47차례의헛발질. 관계부처합동. (2017). 가계부채종합대책.. (2011). 주택거래활성화방안.. (2012). 서민 중산층주거안정지원방안.. (2014). 새경제팀의경제정책방향.. (2017a). 주택시장의안정적관리를위한선별적맞춤형대응방안.. (2017b). 실수요보호와단기투기수요억제를통한주택시장안정화방안. 국토교통부보도자료. (2008). 국토부, 수도권투기과열지구대폭해제. 금융감독원. (2009a). 은행주택담보대출에대한리스크관리강화지도.. (2009b). 은행주택담보대출에대한추가리스크관리강화지도.. (2009c). 비은행권주택담보대출에대한리스크관리강화지도.. 금융용어사전 ( 검색일 : ). (2017). 진웅섭금융감독원장, 간부회의시당부말씀- 최근가계대출및개인사업자대출동향점검. 금융감독위원회. (2005a). 부동산시장불안정에대응한주택담보대출리스크관리강화방안.. (2005b). 제 2단계주택담보대출리스크관리강화방안. (2005c). 주택담보대출리스크관리강화대책이후시장동향및전망.. (2006a). 주택담보대출리스크관리강화를위한추가조치.. (2006b). 주택담보대출리스크관리강화대책시행 _ LTV, DTI 강화. (2007a). 은행권주택담보대출만기동향및대응방향.. (2007b). 비은행권주택담보대출여신심사체계선진화방안마련. 금융감독위원회정례브리핑자료. ( ). 최근가계신용동향및향후대응방향. ( ) 금융감독규범제도화추진. 금융규제운영규정 [ 국무총리훈령제661호, ]. 금융위원회. (2011). 주택거래활성화기조유지를위한금융부문대응방안. 금융위원회 금융감독원. (2012). 총부채상환비율(DTI) 규제보완방안. 기획재정부. (2008). 경제난국극복종합대책. 강남 3구이외지역투기지역해제. 기획재정부 국토해양부 금융위원회. (2010). 실수요주택거래정상화와서민 중산층주거안정지원방안. 33

34 효율적인사례교육을위한규제정책사례연구 김태은. (2007). 정부규제의변화와지속요인으로서비의도된효용 (unintended utility). 한국정책학회보, 16(4): (2008). 정책수단선택과변화의결정요인으로서 ( 탈 ) 딜레마 : 참여정부의주택정책을중심으로. 한국행정학보, 42(4): 대한민국정부.(2013). 이명박정부국정백서 ( ~ ). 신상영 이성원.(2007). 주택자금대출규제가주택구입능력에미치는영향. 국토연구, 54: 연합뉴스.( ). < 부동산가격안정대책일지 >. 은행업감독업무시행세칙 [ , 일부개정 ]. 이데일리.( ). 2002년이후부동산대책, 절반의성공. 재정경제부 행정자치부 건설교통부 금융감독위원회.(2005). 서민주거안정과부동산투기억제를위한부동산제도개혁방안. 재정경제부 행정자치부 건설교통부 기획예산처 금융감독위원회 국세청 서울특별시 경기도. (2003). 주택시장안정종합대책. 정부입법지원센터 ( CF0101, 검색일 : ). 정호성 이지은.(2016). 주택실거래자료를이용한주택부문거시건전성정책효과분석. BOK 경제연구, 제 조선일보.( ) 부동산억제책 DTI 도입 12년... 금융당국 다시강화는부담. 최성호 송연호.(2015). LTV, DTI 규제완화가주택구매여력및리스크에미치는영향. 금융정보연구, 4(1): 파이낸셜뉴스.( ). 은행 PF 대출갈수록부실. 프레시안. ( ). 정부, 뒤늦게 DTI 규제부활 한나라당반대가계부채당 정 불협화음. 한국경제. (2002a ). [9.4 주택시장안정대책 ] 현장반응은.... (2002b ). [9.4 주택시장안정대책 ] 부동산전문가진단.. ( ). 전국집값 24% 올라. 한국은행. (2015). 한국의거시건전성정책.. (1999). 주택건설투자가경제에미치는영향. 행정절차법 [ 법률제14839호, ]. 34

35 주택수요규제로서 LTV, DTI 규제사례사례 1 허석균. (2012). DTI, LTV 및대출상환조건이주택담보대출의연체율에미치는영향. 규제연구, 21(2): 황관석 박철성. (2015). 이중차분법을이용한수도권 DTI 규제효과분석. 주택연구, 23: Igan, D. & Kang, H. (2011). Do Loan-to-Value and Debt-to-Income Limits Work? Evidence from Korea. IMF Working Paper WP/11/297. Kuttner, K. N. & Shim, I. (2016). Can Non-Interest Rate Policies Stabilize Housing Markets? Evidence from a Panel of 57 Economies. Journal of Financial Stability, 26, McDonald, C. (2015). When is Macroprudential Policy Effective?. BIS Working Paper 496. McKie, J. M. (1970). Regulation and the Free Market: The Problem of Boundaries. The Bell Journal of Economics and Management Science, 1(1): Wildavsky, A. (1979). Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis. New Brunswick: Transactions Publishing Co. 35