김종갑 * v 요약 v 이연구의목적은현행국회의원선거제도의대안으로논의되는권역별비례제의구체적인적용방안을제시하는데있다 권역별비례제논의에서의석규모 배분기준 의석배분방식 잔여표의구제등은제도디자인에있어서간과할수없는중요한구성요소들이다 시뮬레이션분석에따르면의석규모는 석이적정규모이며 배분기준은정당득표수 의석배분방식은셍라그식이바람직하다 또한 권역마다의석으로전환되지못한잔여표를다시의석으로반영하는것은권역별비례제디자인에서반드시요구된다 다만늘어나는비례의석수는권역내 석대비득표수를기준으로상쇄하는방법으로해결한다 이러한제도설계하에권역별비례제를디자인할경우비례성을높일수있고 지역구도완화에도효과를보이는것으로나타난다 핵심어 : 국회의원선거제도, 비례대표제, 권역별비례대표제, 의석배분방식, 의석배분의모순 서론 권역별비례제가현행국회의원선거제도의대안으로주목받고있다. 지난 18대대선과정에서야권의후보가정치개혁과제로제안하면서정치권의화두로등장하기시작했다. 권역별비례제도입의핵심취지는지역주의완화에있다. 현행비례제는전국단위의명부에따라비례대표가정해지기때문에특정정당이의석을독점하는지역에서약세정당은대표성을갖기어렵다. 그러나권역별비례제에서는정당득표에비례하여의석이배분되는방식이므로약세정당도의석을얻을가능성이있다. 새누리당은호남에서, 민주통합당은대구경북에서비례대표를낼수있어지역주의의벽을허물수있는단초가되는것이다. 권역별비례제가현행선거제도의대안으로서그취지를달성하기위해서는비례성을높일수있는다양한수단을강구해야한다. 비례의석의규모, 권역설정, 국가전략 2013 년제 19 권 1 호 * 국회입법조사처입법조사관
114 배분방식, 배분기준, 잔여표의의석전환등은모두비례성제고와밀접한관련을가지며, 이들기준을어떻게설정하는가에따라비례효과는차별적으로나타난다. 그동안정치권이나학계에서는비례성제고의수단으로비례의석의확대만을논의해왔다. 비례의석의확대가비례성을높일수있는가장유효한수단인것은분명하지만다른수단들에대한논의도간과해서는안된다. 특히비례의석의확대는지역구의석을줄이거나전체의원정수를늘일수밖에없는결과를가져오므로의석확대의범위에대한타당한근거가제시되어야한다. 이글에서는권역별비례제하에서선거제도의다양한구성요인들을포괄적으로고려하여비례성을최대화할수있는방안을모색하였다. 비례성은최대화하되의원정수는현행 300석을유지하는방안을제시하고자하였다. 총의석을늘리는것은현실적으로수용되기어려운측면이있고선거제도의불안정성을초래할수있기때문이다. 또한특정의석배분방식이초래할수있는모순의발생가능성과잔여표의의석전환에따른의석수증가의문제에대해서도선거디자인의관점에서심도있게분석하였다. 이러한접근방법은선거제도의효율성을우선적으로강조하여제도의현실적인수용가능성을저하시킬가능성도있다. 그러나이러한제도적실험이권역별비례제논의에서그동안간과되어왔던부분들에대한인식을환기시키고바람직한지향점을제시하는데기여할수있을것이다. 일반적으로권역별비례제란전국을다수의권역으로나눠각권역마다독자적인정당명부를작성하고해당권역의정당득표에따라의석을배분하는방식을말한다. 권역별비례제에서는어떤의석배분방식을사용하는가의문제가매우중요하다. 이는비례성에만영향을미치는것이아니라사용되는방식에따라모순이발생할가능성도있기때문이다. 하지만이에대한학계의연구는피상적인수준이라할수있다. 기존의연구는비례대표선거에서사용되는다양한의석배분방식의일반적인계산과정만을서술하고있다 ( 윤성이, 2012). 의석배분방식과관련된앨라바마패러독스나부정적득표비중 (negative vote weight) 의모순들에대해서도단순한소개에그칠뿐발생원리와의석배분방식과의인과관계에대한
115 심도있는분석이부족하다 ( 이부하, 2008: 39-40). 우리의국회의원선거제도에적용되는헤어-니마이어식은일반적으로셍라그식과함께의석배분방식중가장비례성이높은것으로평가된다. 그러나레이파트 (Lijphart, 1994: 24) 도지적했듯이의석배분방식의비례성에는선거구의크기 (district magnitude) 가하나의중요한영향변수로작용하기때문에두방식중어떤방식이절대적으로비례성이높다고단언하기어렵다. 선거구의크기, 즉권역별로할당되는비례의석의수에따라권역별비례제의비례성은차별적으로나타난다. 권역별비례제에서비례의석의수를몇석으로할것인지에대해서는의견이분분하지만대체로 100석또는 120석이적정규모로인식되고있다. 1) 또권역에할당하는비례의석은인구수, 유권자수, 정당득표, 투표수등다양한기준을따를수있다. 선거연구자들중에서는박찬욱 (2004, 96) 과강원택 (2009a, 8) 은인구수를, 김만흠 (2011, 244), 김용복 (2009, 66) 은유권자수를, 김종갑 (2012b, 13) 은투표수를기준으로제안한다. 이밖에정당득표를기준으로제시하기도한다 ( 김종갑 2012c, 14). 권역설정의범위에서도이견이존재한다. 5-6개의권역을설정하기도하지만 7개권역으로구분하기도한다. 이러한구성요소들과더불어권역별비례제도입논의에서간과할수없는측면이있다. 바로잔여표의의석전환이다. 권역별비례제에서는권역마다의석으로반영되지못하고누락되는사표가필연적으로발생한다. 기존의연구에서는이러한사표의 구제 에대한논의를찾아볼수없다. 비례제에서발생하는사표는봉쇄조항 (threshold clause) 에미달하는정당득표만으로생각하기쉽지만, 권역별로의석전환에서배제된정당득표도사표로볼수있다. 둘다의석전환에서누락됐다는점에서는동일하지만, 봉쇄조항은정당체계의안정과군소정당의난립을방지하기위한목적으로설정된다는점에서권역별의석전환에반영되지못한잔여표와는성격이다르다. 권역별비례제에서는잔여표의발생이권역의수에비례하여늘어나기때문에이에대한구체적인방안이마련되어야한다. 1) 강원택 (2009b, 49-50)) 은일본식병립형과독일식연동형에 100 석과 120 석을적용한시뮬레이션분석에서 120 석을대안으로제시하였다.
116 비례대표제는다수대표제나소수대표제의단점을보완하기위해고안된제도로서정당의득표에비례하여의석을공평하게배분하는제도이다. 즉투표가치의등가성을최대한보장하기위한제도라고할수있다. 그러나비례대표제에서도어떤의석배분방식을사용하는가에따라정당간의석분포와비례성의차이를보이며제도적효과도상이하게나타난다. 이하에서는권역별비례제에서사용되는대표적인의석배분방식의유형들을살펴보고운영원리와비례성의효과를살펴보고자한다. 1. 쿼터방식 (Quota method) 헤어-니마이어식은쿼터방식중에서가장일반적으로사용되는방식이다. 헤어쿼터 ( 정당득표의총합 / 의석수 ) 로정당의득표수를나눈정수를우선배분하고, 나머지의석은소수점이하가큰순으로총의석수에달할때까지채우는방식이다. 헤어쿼터를산출할때정당득표의총합에는의석을배분받을수있는조건인봉쇄조항 (threshold clause) 을충족하지못한정당은제외된다. 이방식은현재우리나라를비롯하여오스트리아, 키프로스, 덴마크, 그리스, 체크공화국, 슬로바키아등에서사용되고있으며, 대정당보다는군소정당에상대적으로유리하게작용한다 (Farrell, 2011: 67-68). 헤어-니마이어식을지난 2012년실시된 19대총선에적용하면총정당득표 19,792,888 표를전체의석 54석으로나눈헤어쿼터 366,534.9 로각정당의득표수를나눈값을먼저산출한다. 정수를의석으로전환하면 51석이되어 3석이부족하므로잔여수가큰순으로추가의석을배분한다. 드롭쿼터식은헤어-니마이어식과함께쿼터식의대표적인유형이다. 이방식은선호투표제의일종인단기이양식 (Single Transferable Vote) 을채택하고있는아일랜드나말타등의국가에서만제한적으로사용된다. 헤어-니마이어식에서사용하는헤어쿼터 (Hare quota) 와달리당선에필요한최소득표수인드롭쿼터 (Droop quota) 를사용한다. 예를들어 2명을결정하는선거에서의석을얻기위해서는최소 1/3의득표가필요하고, 3명을결정한다면최소 1/4을득표해야한다. 이
117 정당 < 표 1> 헤어 - 니마이어식의석배분예시 정당득표 헤어쿼터 : 366534.9 정수소수총의석 새누리 9129226 24.90 24 0.95 25 민주통합 7775737 21.21 21 0.21 21 통합진보 2198082 5.99 5 0.99 6 자유선진 689843 1.88 1 1.88 2 Total 19792888 54 51 3 54 주 : 2012 년 19 대총선결과를바탕으로시뮬레이션하였음. 비례의석배분은지역구 5 석또는정당득표율 3% 의봉쇄조항 (threshold clause) 을충족한 4 개정당만을대상으로함자료 : 필자작성 때최소한의득표수가드롭쿼터가된다. 3명을선출하는선거에서 100명의유권자가투표한다고가정하면드롭쿼터는 26표 (100/4+1) 이다. < 표 2> 의경우전체득표 19,792,888을 55로나눈 359,870.69가드롭쿼터가되며, 이드롭쿼터로각정당의득표를나눈수가배분의석이된다. 배분의석에서정수부분을의석으로전환하면 53석으로 1석이부족하게되는데, 나머지 1석은소수 (fraction) 가가장큰자유선진당에돌아간다. < 표 2> 드롭쿼터의석할당예시 정당 정당득표 드롭쿼터 정수 잔여의석 총의석 새누리 9129226 25.36 25 0 25 민주통합 7775737 21.60 21 0 21 통합진보 2198082 6.10 6 0 6 자유선진 689843 1.91 1 1 2 Total 19792888 359870.69 53 1 54 자료 : 필자작성 헤어쿼터를이용한헤어-니마이어식이나드롭쿼터식은모두동일한배분결과를 보인다. 두방식모두의석으로전환하고남은잔여수의크기에따라추가의석을 부여하기때문이다. 하지만드롭쿼터식의장점은헤어-니마이어식보다의석산출 이용이하다는데있다 (Rush and Engstrom 2001, 83). 헤어쿼터로나눈값은배분 의석에근접하지않지만, 드롭쿼터를사용하면배분의석에근사한결과를보이는 것을알수있다. 이러한드롭쿼터식은당선에필요한최소득표를구하고이당선
118 기수를초과한표를이양 (transfer) 하는데유용하기때문에일반적으로선호투표방식인단기이양식 (Single Transferable Vote) 에사용된다. 헤어-니마이어식이나드롭쿼터식과같이쿼터를사용하는방식은잔여수가큰순으로추가의석이배분되기때문에거대정당보다상대적으로군소정당에유리하게작용한다. 그러나헤어-니마이어식의경우그러한장점은역설적으로모순을초래하기도한다. 앨라바마모순 (alabama paradox) 2) 이나뉴스테이트모순 (new state paradox), 포퓰레이션모순 (population paradox) 이헤어-니마이어식에서나타날수있는대표적인모순이다. 이중앨라바마모순은 1880년미국의회선거에서주별의석수할당을위한인구조사를하면서실제로확인된바있다. 앨라바마모순이발생하는원인은헤어-니마이어식의의석할당방식이갖는고유한특징에있다. 예를들어인구수 1,320명, 2,310명, 3,135명, 3,220명인 4개주에 10석을헤어-니마이어식에따라배분한다고가정하자. 헤어쿼터 1,000으로각주의인구수를나눈후의석을배분하면소수가가장큰 A주에 2석이배분된다. 하지만총의석이 11석일경우의석분포는달라진다. 잔여의석 2석이소수가큰순으로 B정당과 D정당에돌아가게된다. 이처럼총의석이늘어날때특정정당의의석은오히려줄어드는모순이발생한다. 앨라바마모순은의석분포의변화로나타나게되는조건, 즉소수점이하의수 주 (State) 인구수 < 표 3> 앨라바마모순예시 10석배분할경우 11석배분할경우헤어쿼터 : 정수소수총의석헤어쿼터 : 정수분수총의석 1000 909 A 1320 1.320 1 0.32 1+1=2 1.452 1 0.452 1 B 2310 2.310 2 0.31 2 2.541 2 0.541 2+1=3 C 3135 3.135 3 0.13 3 3.454 3 0.454 3 D 3220 3.220 4 0.22 3 3.553 3 0.553 3+1=4 계 10,000 10 9 1 10 11 9 2 11 자료 : Saari, 2001: 131-132 필자재구성 2) 앨라바마모순은총의석이늘어날때특정정당의의석이줄어들고, 반대로총의석이줄어들때어느한정당의의석이늘어나는현상이다. 뉴스테이트모순과포퓰레이션모순도마찬가지로각각주 (state) 와인구수 (population) 의증감에대해특정정당의의석변화가상반되게나타나는모순이다. Lübbert(2009), pp.35-36 참조.
119 들이미세한차이를보이기때문에발생한다는분석이지배적이다 (Lübbert 2009b, 37). 현상학적관점에서볼때헤어쿼터로나눈값의소수가서로근사한수치이기때문에발생한다는지적은타당하다. 하지만보다엄밀히말하면모순발생의구조적인원인은헤어-니마이어식이갖는의석배분의비규칙성 (irregularity) 에있다고할수있다. 소수점이하잔여수가큰순으로모자란의석을채우는방식이기때문에헤어-니마이어식에서는나눔수방식처럼소수점이하를버리거나, 0.5를기준으로조정하는방식과같은산술적기준이존재하지않는다. 총의석을맞추기위해잔여의석이 1석이필요할수도, 2석이필요할수도있다. 필요한추가의석수에따라소수점이하가가장높은정당에게만돌아가는방식이기때문이다. 앨라바마모순은헤어-니마이어식이가진가장치명적인모순으로인식된다. 이러한이유로미국하원은 1910년에, 독일연방하원은 2008년에이방식을더이상사용하지않고있다. 우리의경우권역별비례제에서헤어-니마이어식을계속해서사용한다면, 물론특정한조건과조합하에서발생하겠지만모순발생의가능성을배제할수없다. 헤어-니마이어식은부정적득표비중의모순에도취약하다. 부정적득표비중은득표가증가할때의석이오히려줄어드는 득표와의석의역전현상 이다. 앨라바마모순과같이부정적득표비중도헤어니마이어식이정수를제외한소수가정당간근소하게차이를보이고, 소수가가장큰순으로잔여의석의수만큼배분하는메커니즘과밀접한관련을갖는다. 그러므로부정적득표비중이 헤어-니마이어식이채택하는최대잔여제에따른의석배분의결과 ( 이부하 2008, 40) 라는분석은정확하다고보기힘들다. 부정적득표비중은의석배분방식보다는의석산정과정이연계되어있거나, 득표와의석의비례관계를훼손하는제3의요인이의석배분에영향을미칠때발생한다. 3) 앞의앨라바마모순이총의석이라는외부변수로인해특정정당또는권역의의석이비단조적 (non-monotonic) 4) 으로나타나는것을의미한다면, 부정적득표 3) 셍라그 - 쉐퍼스 (Sainte-Lagüe Schepers) 방식을채택한 2009 년독일총선에서도부정적득표비중이확인된것은헤어니마이어식이원인이아니라는사실을말한다. 4) 비단조성은득표에따른의석점유가일관되게작동하는것이아니라추가득표가의석상실의결과로나타나는역설적현상을의미한다. 주로단기이양식과같은선호투표방식에서발생한다. 그러나여기서서술된세가지유형의패러독스, 즉총의석이나인구수또는권역의추가산입등의외재적요인에의해의석이감소하는역설적현상도비단조성으로지칭될
120 비중은득표와의석간직접적인역전을의미한다. 독일은 2005년총선까지헤어- 니마이어방식을사용하였으나, 부정적득표비중의발생가능성으로 2009년총선부터나눔수방식인셍라그식으로변경하였다. 부정적득표비중은대부분초과의석의발생으로나타나는모순이지만헤어-니마이어식과같은최대잔여식은나눔수방식인동트식이나셍라그식에비해초과의석의발생에유리하게작용하기때문이다 (Lübbert 2009a, 12). 2. 나눔수방식 (divisor method) 나눔수방식에는동트식 (d'hondt method) 과셍라그식 (Sainte-Laguë method) 이대표적이다. 동트식은미국의제3대대통령인토마스제퍼슨에서부터시작되었기때문에 제퍼슨방식 (Jefferson' method) 으로불리기도하고, 최대평균식 (largest average method) 으로지칭되기도한다. 동트식은 1983년독일제10대총선까지의석배분방식으로사용된바있고, 일본에서는현재사용하고있는방식이다. 이밖에도아르헨티나, 벨기에, 브라질, 불가리아등이동트식을사용하고있다 (Farrell, 2011: 69). 동트식은정당의유효득표수를 1, 2, 3 등의순차적인정수로나누어그몫이최대인순으로의석을배정하는방식이다. 가령총 5석을배분하는데 A, B, C, 정당이각각 10,000표, 6,000표, 1,500표를획득했다면, A당은 3석, B당은 2석, C당은 1석을차지하게된다. 이처럼정당득표를정수로나누어몫이큰순으로의원정수에도달할때까지배분하는방식외에도, 나눔수를산출하고나눔수조정을통해의원정수에맞추는방식도사용된다. 두가지방식모두동일한결과를보인다. 다만몫으로결정하는방식보다는나눔수조정방식이득표와의석의개념 수있다. 단기이양식에서나타날수있는비단조성의사례는예컨대 1 명을선출하는선거구에서후보 4 명에대한유권자 21 명의선호투표결과가 ABCD(7 표 ), BACD(6 표 ), CBAD(5 표 ), DCBA(3 표 ) 라고가정하자. 1 순위득표가과반인후보가없으므로 D 후보의 3 표는 C 에게이양된다. C 후보는이양표를받아도과반이되지못하므로이번에는 B 의 6 표가 A 에게이양되어 13 표가된 A 가당선된다. 그런데 DCBA 의선호가 ACBD 라고가정하자. 즉다른후보의선호결과는바뀌지않고 D 와 A 의선호만바뀐다고하면 A 후보의표는 7 표에서 10 표로늘어난다. 하지만가장적은 1 선호를얻은 C 후보의 5 표가 B 후보로이양되기때문에당선자는 B 후보로확정된다. 결국 A 후보의표가 3 표증가했음에도오히려낙선하는결과가나타난다고볼수있다. 비단조성 (non-monotonicity) 의사례에관해서는 Farrell(1997), pp.134-136 참조.
121 을비교적명료하게이해할수있는장점이있다. 5) < 표 4> 는지난 19대총선결과에동트식을적용한결과이다. 먼저정당득표의총합을의석수로나눈나눔수를구한다. 나눔수 366,534.9 는 1석에배분되는이상적인득표수를의미한다. 이나눔수로정당의득표수를나눈값중정수를의석으로전환하여소수는절사 ( 切捨 ) 한다. 그런데의석수가 51석으로 3석이부족하므로총의석 54석을채울수있도록나눔수를상향조정한다. 나눔수를 352,000으로설정했을때비로소각정당에배분되는의석수의합은 54석이된다. 54석이되도록조정하는나눔수는특정수만존재하는것이아니라일정한범위내의수들이다. 6) 이범위안에있는수는모두동일한의석분포를보인다. 물론정당간사표의차이는나타날수있다. 정당 정당득표 < 표 4> 동트식의석배분예시 나눔수 : 366534.9 1 차배분 나눔수조정 : 352000 총의석 새누리 9129226 24.90 24 25.93 25 민주통합 7775737 21.21 21 22.09 22 통합진보 2198082 5.99 5 6.24 6 자유선진 689843 1.88 1 1.95 1 Total 19792888 54 51 (3 석부족 ) 56.21 54 주 : 1 차배분에서소수점이하부분은절사함 (rounding-off). 나눔수조정에서나눔수구간은 351125-353442. 자료 : 필자작성 동트식은앞의헤어 - 니마이어식과는반대로군소정당보다는대정당에유리한 결과를보이는경향이있다. 이는의석배분의예시에서도드러나듯이동트식이 소수점이하를절사하는방식을취하기때문이다. 특히동트식은정당간의석수의 차이가클때비례성의편차를심화시켜군소정당에불리한단점이있다. 이러한이유 5) 기존연구를보면모두 몫에의한배분방식 만을설명하고있다. 경제희 2011, 65-66. 김영태 2010, 51. 셍라그 - 쉐퍼스 (Sainte Laguë-Schepers) 에서사용되는방식도마찬가지다. 총득표를정당득표로나누고그몫을 0.5, 1.5, 2.5, 3.5 의순으로곱하여얻은순위기준수 (Rangmaßzahlen) 가가장작은정당의순으로의석을배분하는방식도있지만, 나눔수조정방식이빈번히사용된다. 이후언급하는셍라그식에서는후자의방법으로설명한다. 6) 나눔수범위 (interval) 는몫으로산출된값중소수부분만유동적이고정수부분은변동이없어동일한결과를보이는값들을몫으로가지는나눔수범위를의미한다.
122 로동트식은 1987 년 11 대독일연방의회선거에서헤어 - 니마이어 (Hare-Niemeyer) 로 변경된바있다. 7) 나눔수방식의또다른대표적인유형인셍라그식은미국상원의원인다니엘 웹스터가 1842 년에고안한방식으로서웹스터 (Webster) 또는셍라그쉐퍼스 (Sainte-Laguë Schepers) 로도불린다. 미국하원에서는 1842 년에서 1850 년까지, 1911 년에서 1930 년까지의석배분방식으로사용한바있고, 독일에서는 2009 년 연방하원선거에서처음으로채택되었다. 뉴질랜드, 노르웨이, 스웨덴, 덴마크, 보 스니아 - 헤르체고비나, 라트비아등다수의국가에서도셍라그식을사용하고있다 (Farrell, 2011: 69). 앞서설명한쿼터방식이일부국가에서만사용되고있는데 비해, 셍라그식은동트식과더불어광범위하게사용되고있다. 따라서사용국가수 로보면나눔수방식이쿼터식보다제도적영향력이크다고할수있다. 셍라그식에서나눔수를산출하는방식은동트식과동일하다. 정당득표총합을 배분할총의석으로나눈값, 즉이상적인나눔수로각정당의득표수를나눈다. 다만동트식과다른점은정수는의석으로전환하고소수중 0.5 이상은절상 ( 切 上 ), 0.5 미만은절하 ( 切下 ) 한다는점이다. 19 대총선에셍라그식을적용하면나눔 수 366,534.9 에서각정당에배분되는의석수의합은 54 석이된다. 따라서나눔수 의조정과정은불필요하다. 셍라그식은배분방식에서알수있듯이 1 석에해당하 는득표수의정당간편차를최소화할수는있어득표수가상대적으로적은군소정 당의의석확보에유리하게작용한다. 정당 정당득표 < 표 5> 셍라그식의석배분예시 나눔수 : 366534.9 소수 총의석 새누리 9129226 24.90 0.90 25 민주통합 7775737 21.21 0.21 21 통합진보 2198082 5.99 0.99 6 자유선진 689843 1.88 0.88 2 Total 19792888 54 54 주 : 소수점이하부분은 05. 이상절상, 0.5 미만절사. 나눔수구간은자료 : 필자작성 7) Der Bundeswahlleiter. Neues Sitzzuteilungsverfahren bei Bundestagswahl und Europawahl. http://www.bundeswahlleiter.de/de/presse/sitzzuteilungsverfahren.pdf( 검색일 : 2012.12.27)
123 권역별비례제는비례대표를권역별명부로선출하는방식이다. 이중에는단일선거제도로서비례제만운영하는국가도있고, 혼합식선거제도에서지역구와별도로비례제를운영하는국가도있다. 우리의경우권역별비례제를도입한다면지역구는그대로유지하고비례대표만권역별명부를통해선출하면된다. 그런데독일과같이지역구와비례대표의연동형으로할것인지, 아니면일본처럼지역구와비례대표의병립형으로할것인지선택해야한다. 독일방식의경우비례제중심의선거제도이기때문에순수비례제에가까운높은비례효과는있지만우리나라에도입하기에는문제점이많다. 선거때마다초과의석이발생하여의원정수가유동적일뿐만아니라, 득표수가늘어나는데의석수는오히려줄어드는부정적득표비중의모순이나타날수있다. 따라서의원정수의변동문제가발생하지않고모순발생을차단할수있는일본방식이바람직할것이다. 권역구분은학자마다의견이다양하다. 강원과제주또는호남과제주를하나의권역으로묶거나, 영남을대구 경북과부산 경남으로나누기도한다. 또경기 인천을강원과통합하기도하고분리하기도한다. 충청을강원과동일권역으로설정하기도한다. 그러나권역의범위와경계를정하는문제는제도적효과에큰영향을미치는것은아니다. 다만인구편차의권역간불균형을최소화할필요는있다. 여기서는서울, 경기 인천, 충청, 강원 제주, 호남, 대구 경북, 부산 울산의 7개권역으로구분하였다. 권역별비례제에서비례의석의규모는 100석과 120석이적정규모로제안되는데, 120석보다는 100석이새누리당과민주당이상대지역에서얻게되는비례의석의격차를최소화할수있다. 이는 100석이 120석보다지역주의완화에도움이된다는것을말한다. 19대총선결과로시뮬레이션했을때 100석일경우새누리당은호남에서 1석, 민주당은영남에서 7석이배분되지만, 120석에서는새누리당 1석, 민주당 9석이된다. 대구경북에서는 100석일경우새누리당 7석, 민주당 2석이지만, 120석으로하면새누리당에 9석, 민주당에 2석이돌아간다. 비례의석의확대는지역구의축소를의미한다. 그러나지역구축소는대표성문제와직결되므로축소폭을확대하는것은바람직하지않다. 이런점에서지역구축소를최소화하면서지역주의를완화할수있는 100석규모가적정선일것이다.
124 권역별의석배분의기준은정당의득표수로설정하는것이바람직하다. 인구수나유권자수또는투표수보다는득표수기준이득표와의석의비례성에가장부합하는방식이라할수있다. 특히독일과같이투표수를기준으로한다면특정권역에투표율이과다하게집중될때부정적득표비중이나타날가능성이있다. 8) 이와같은설정조건으로권역별비례제를디자인했을때시뮬레이션결과는 < 표 6> 과같이나타난다. 헤어-니마이어식과셍라그식이동트식이나드롭쿼터식을적용했을때보다균형적의석분포를보인다. 권역의전체할당의석수의크기에따라의석배분방식간의비례성이차이를보이지만, 헤어- 니마이어식과셍라그식이비례성제고에유리하다고할수있다. 그런데헤어-니마이어식은 앨라바마모순 (Alabama paradox) 을초래하는근본적인문제점을갖고있다. 따라서비례성도높으면서앨라바마모순을차단할수있는셍라그식 (Sainte Lagüe method) 이바람직할것이다. 권역별비례제에서는앞서언급한잔여표를구제하는것이중요하다. 잔여표는전국을하나의단위로하는전국명부방식이든권역명부방식이든모두발생하지만후자의경우권역의수가늘어날수록더많이발생하게된다. 각권역에서누락된잔여표는전국합산하여정당에추가의석으로배분하게되는데, 이때의석배분방식은권역별로의석을배분할때와동일한셍라그식을사용한다. 9) 그이유는권역별배분방식과잔여표의의석전환에서로다른방식을사용하면위헌소지가있기때문이다. 10) < 표 6> 에서잔여표는해당권역의정당득표에서권역의나눔수에따른득표수를감산한숫자, 즉 정당득표-( 권역나눔수 정당의석 ) 이되고, 개별권역의잔여표를전국합산하여전국단위의나눔수로나눈결과가추가의석으로 8) 2012 년 7 월 25 일독일연방헌법재판소는투표수를기준으로 16 개주에의석을할당하는현행방식이부정적득표비중의모순을초래한다고지적하고있다. http://www.bverfg.de/ entscheidungen/fs20120725_2bvf000311.html( 검색일 : 2012.11.17). 9) 현행독일선거제도의경우도 16 개주별로의석을할당하는권역별비례제를채택하고있다. 이때각주에서의석으로전환되지못한잔여표 (residual vote) 를전국합산하여추가의석을부여한다. 10) 2012 년 7 월 25 일독일연방헌법재판소는권역별의석배분에서는셍라그식을사용하고, 잔여표의의석산정에는헤어 - 니마이어식을사용한현행연방선거제도를위헌으로결정하였다. 위헌결정의근거는셍라그식과헤어 - 니마이어식에서각방식에서의석대비득표수는동일하지않기때문에투표가치가중복반영될수있다는것이다. http://www.bverfg.de/ entscheidungen/fs20120725_2bvf000311.html( 검색일 : 2012.11.17).
125 권역별의석배분 (19 대총선 ) < 표 6> 권역별비례제의석배분 비례의석 100 석 정당득표지역구비례 54 석할당새누리민주통합선진배분방식 서울 4273304 48 12 12 22 10 9 2 1 H,S 11 9 2 0 D 10 9 3 0 Q 경기인천 5491010 64 16 15 28 13 11 3 1 H,S 13 12 3 0 D,Q 충청 1998032 25 5 6 10 강원제주 4 3 1 2 H,S 4 4 1 1 D,Q 834935 12 2 2 4 2 2 0 0 H,D,S,Q 호남 1997160 30 5 5 10 대구경북 1995882 27 5 5 10 1 7 2 0 H,S 0 8 2 0 D 1 8 1 0 Q 7 2 1 0 H,S 9 1 0 0 D 8 1 1 0 Q 부산경남 3206610 40 9 9 16 9 5 2 0 H,S,Q 10 5 1 0 D 계 19796933 246 H D,S,Q H,D,S,Q 46 39 11 4 주 : 셍라그 ( 웹스터 ) 적용. 정당득표는봉쇄조항을통과한 4 개정당의총득표. H: 헤어 - 니마이어 (Hare-Niemeyer), D: 동트 (d'hondt), S: 셍라그 (Saint Laguë), Q: 드롭쿼터 (Droop quota) 자료 : 필자작성 반영된다. 전국을 7 개권역으로나누고비례의석 100 석의권역별비례제를가상하여 19 대 총선결과에대입했을때모든권역의잔여표를합산하여의석으로전환하면통합 진보당과자유선진당에 1 석씩배분되는것으로나타난다. 두정당의추가의석은 모두잔여표가가장많이발생한서울권에배분된다. 잔여표의반영유무에따라 결과는 2 석에불과하지만득표수로보면간과할수없는규모다. 4 개정당에서 의석으로반영되지못한잔여표를합산하면 76 만표가넘는다. 서울권에서통합진 보당과자유선진당은각각 8 만과 9 만이상의표가의석에반영되지못했다. 새누 리당은대구 경북에서 9 만에가까운잔여표가발생했다. 강원 제주권에서새누
126 리당과민주당은똑같이 2 석을얻었지만득표수는각각 430,534 표와 314,701 표 다. 새누리당은민주당보다 10 만표이상을더얻고도동일한수의의석을배분받 은것이다. 권역정당득표셍라그배분 < 표 7> 잔여표의추가의석배분대상 나눔수 (divisor) 서울 4273304 21 200000 경기인천 5491010 29 190000 충청 1998032 10 210000 강원제주 834935 4 200000 호남 1997160 10 200000 대구경북 부산경남 1995882 10 200000 3206610 16 200000 계 19796933 100 197000 새누리민주통합통합진보자유선진 정당득표 1940259 1751344 484735 96966 배분의석 10 9 2 0 잔여표 0 0 84735 96966 정당득표 2501155 2222843 634217 132795 배분의석 13 12 3 1 잔여표 31155 0 64217 0 정당득표 805932 706939 163996 321165 배분의석 4 3 1 2 잔여표 0 76939 0 0 정당득표 430534 314701 72812 16888 배분의석 2 2 0 0 잔여표 30534 0 72812 16888 정당득표 158225 1474774 337846 26315 배분의석 1 7 2 0 잔여표 0 74774 0 26315 정당득표 1488889 324670 144899 37424 배분의석 7 2 1 0 잔여표 88889 0 0 37424 정당득표 1805657 981852 359900 59201 배분의석 9 5 2 0 잔여표 5657 0 0 59201 정당득표총계 9130651 7777123 2198405 690754 잔여표총계 156235 151713 221764 236794 잔여표총계 / 전국나눔수 (197000) 0.8 0.8 1.1 1.2 추가의석총계 = 2 0 0 1 1 주 : 잔여표의석산출은현행독일선거제도의방식을따랐으나독일의헤어 - 니마이어식이아닌셍라그식을적용하였음. 색칠한부분은추가의석이배분대상을의미함. 자료 : 중앙선관위 제 19 대국회의원선거투표율분석 참조필자작성
127 < 표 8> 잔여표의의석전환과권역별의석수조정 잔여표의의석전환 의석수조정 새누리 민주 통합진보자유선진 새누리 민주 통합진보자유선진 서울 0 0 1 1 9 8 3 1 경기 인천 0 0 0 0 13 12 3 1 충청 0 0 0 0 4 3 1 2 강원 제주 0 0 0 0 2 2 0 0 호남 0 0 0 0 1 7 2 0 대구 경북 0 0 0 0 7 2 1 0 부산 경남 0 0 0 0 9 5 2 0 계 0 0 1 1 45 39 12 4 자료 : 필자작성 잔여표의의석전환은현행독일선거제도가채택하고있는방식이다. 독일선거제도는각권역의배분의석설정에서누락된잔여표를구제함으로써유권자의투표가사장되는것을최소화한다. 하지만잔여표를의석으로전환함에따라의석수가증가한다는단점을보인다. 독일과같이의석수변동에큰의미를두지않는다면문제되지않지만우리의경우의원정수의증가는수용되기어렵다. 따라서추가의석을배분한후해당권역내에서의석수를조정하는방안을마련하는것이바람직하다. 의석수조정은추가의석이발생한권역에서의석대비득표수, 즉당선기수가가장적은정당의비례의석을감산하는방식이합리적이다. 의석당득표수가당선기수에미달하여마이너스값을보이는정당의경우라면그절대값이가장큰정당이감산대상이된다. 즉, < 표 7> 과같이서울권에서통합진보당과자유선진당에배분된의석수만큼잔여표가가장적은나머지정당에서감산하는방식이다. 남은정당은새누리당과민주통합당뿐이므로잔여표의크기와관계없이이들정당에서 1석씩감산하면된다. 11) 이처럼잔여표를구제하는동시에권역내부적으로의석수를조정하는방안은투표가치의평등원리에근접한방식이라할수있다. 비례대표 100석을현행의석배분방식인헤어-니마이어식을적용하고잔여표를 11) 서울권에서새누리당과민주통합당의잔여표는각각 59741, 48656 로마이너스값을갖는다. 이는정당득표를권역나눔수 (200000) 에따라의석으로배분했을때새누리당은 59741 표가, 민주통합당은 48656 표가부족하다는것을의미한다.
128 의석으로전환하지않은결과는새누리당 46석, 민주통합당 39석, 통합진보당 11 석, 자유선진당 4석으로나타난다. 셍라그식을적용한권역별비례제에서도동일한의석분포를보인다. 배분되는의석수가작기때문에쿼터방식이나나눔수방식이나차이를보이지않는것이다. 그러나잔여표를의석으로반영하고증가한의석수를조정한최종결과는새누리당 45석, 민주통합당 38석, 통합진보당 12석, 자유선진당 5석으로나타난다. 통합진보당과자유선진당의의석수는 1석씩증가한반면, 새누리당과민주통합당의경우 1석씩감소한것이다. < 표 9> 현행비례제와권역별비례제대안의비교 정당정당득표비율 (%) 현행전국비례제 ( 비례 100 석 ) 잔여표미반영 권역별비례제 ( 비례 100 석 ) 잔여표반영 의석수조정전의석수조정후 새누리 9130651 46.12 46 46 46 45 민주통합 7777123 39.28 39 39 39 38 통합진보 2198405 11.10 11 11 12 12 자유선진 690754 3.48 4 4 5 5 계 19796933 99.98 100 100 102 100 주 : 현행전국비례제 ( 비례 100 석 ) 에서는현재우리나라에서사용하고있는헤어 - 니마이어식을적용하였고, 권역별비례제에서는셍라그식을적용하였음. 두가지방식모두동일한결과를보임자료 : 필자작성 비례대표제는유권자의투표결과를의석으로전환할때사표의발생을최소화할수있는제도이다. 하지만의석배분방식이나잔여표의구제여부에따라득표와의석의비례성이나정당별의석분포는차별적으로나타날수있다. 또한의석배분방식은특정모순의발생과도밀접한관련을갖기때문에어떤배분방식을사용하는가의문제는매우중요하다. 현행선거제도가비례의석배분방식으로채택하고있는헤어-니마이어식은정당의균형적의석분포를유도한다는점에서동트식이나드롭쿼터식보다긍정적으
129 로평가할수있다. 하지만앨라바마모순등다양한모순을초래할수있다. 앨라바마모순은쿼터의소수부분이권역간유사하게배열될때발생한다. 권역별의석배분에서발생할수있고, 권역내정당별비례의석을할당할때에도발생할수있다. 이론적으로는권역별비례제에서권역의수가늘어날수록앨라바마모순의발생가능성은더높아진다. 인포퓰레이션모순이나뉴스테이트모순도그가능성이낮다해도발생할수있다. 포퓰레이션모순은특정권역의인구수가급격하게늘어날때발생할수있고, 뉴스테이트모순은기존권역의수를확대할경우발생할수있다. 모두헤어-니마이어식고유의배분원리에기인하는모순이다. 따라서권역별비례제의의석배분방식으로현행헤어-니마이어식보다는셍라그식이바람직하다고할수있다. 셍라그식은정당의균형적의석분포를가져오면서앞에서언급한모순의발생을차단하고비례성을높여정당경쟁구도가정착될수있는단초를마련할수있다. 권역별비례제에서비례의석의규모는 100석이합리적일것이다. 비례의석수가많을수록군소정당의의석점유율이높아지고지역구도가견고한권역에서도약세정당의의석확보가능성이크지만, 지역구의석과의비율 이나 총의석의유지 도고려되어야한다. 110석이나 120석보다는 100석이시뮬레이션분석에따르면더효율적인규모인것으로나타난다. 권역별비례제에서는의석배분을어떤기준으로할것인가에따라부정적득표비중의모순이발생할수도있다. 인구수를기준으로개별권역에할당의석을정할경우부정적득표비중이발생할가능성도있다. 물론투표수를기준으로의석수를결정하는독일의경우보다는부정적득표비중이발생할확률은적다고할수있다. 12) 그러나인구수가투표수와같이특정권역의할당의석의편중을가져올정도의변수로작용하지않더라도권역간의상대적관계에따르는것이므로모순발생의가능성이전혀없다고할수없다. 부정적득표비중은일차적으로의 12) 그이유는 부정적득표비중 이정당득표와무관하게주별할당의석을결정짓는투표율이변수로작용할수있기때문이다. 예를들어어떤정당이정당득표를더많이얻었다고해도다른주의투표율이이정당에불리하게작용한다면전체의석이오히려줄어들수있다. 이처럼부정적득표비중은반드시초과의석만이원인으로작용하는것은아니다. 개정독일식이주별할당의석을투표수라는기준으로독립적으로결정하지만전체의석 598 석의고정된의석수가배분되고정당득표와관계없이투표수가특정조건을형성할때부정적득표비중이발생할수있다.
130 석배분방식과관련을갖는것은아니다. 헤어-니마이어식이나드롭쿼터와같은쿼터식이든동트나셍라그식같은나눔수방식이든어떤배분방식에서도발생할수있다. 그러나쿼터식보다는나눔수방식에서발생확률은적다고할수있다. 부정적득표비중이다른모순들과다른점은득표와의석의직접적인변동에관련된다는것이다. 인구수나투표수와같이제3의변수가개입하면그로인해득표-의석의비례관계가 비정상적관계 로변질되는것이다. 그러므로부정적득표비중을차단하기위해서는득표수를의석배분의기준으로설정해야한다. 부정적득표비중의발생메커니즘이득표와의석의양자관계에다른변수가개입될때발생하는것이기때문에득표수에따라할당하면득표와의석의비례관계가순응적으로나타나게되어발생을원천적으로차단할수있다. 또중요한점은권역별비례제에서는권역마다발생하는잔여표를전국적으로합산하여의석으로구제해주어야한다. 잔여표를전국적으로합산하여의석으로전환할때는권역별의석을할당할때와동일한방식인셍라그식을사용해야한다. 그렇지않을경우투표가치의평등에위배되는결과를가져온다. 잔여표의의석전환후에는의석수조정이수반되어야한다. 의석수조정은비례성을높이는효과도있지만의석수변동의문제를해결할수있다. 지금까지권역별비례제에서의석배분과관련된모순의발생을차단하면서동시에비례성을높일수있는제도방안을제시하였다. 비례성이높다는것은유권자의투표결과가왜곡되거나사장되지않고의석에충실하게반영된다는것을의미한다. 이는투표가치의평등이라는모든선거제도가지향하는기본원칙에부합하는것이다. 또한높은비례성은우리의고질적인지역주의를극복할수있는해법으로도기능한다. 특정정당이의석을독점하는지역에서도약세정당의지지표는존재한다. 비례성을높이면이들의지지표가사장되지않고의석으로전환될수있다. 실제로권역별비례제를도입하면영호남의지역주의는완화되는효과를보이는것으로나타난다. 19대총선에권역별비례제를시뮬레이션한결과를보면특정지역에서특정정당의의석싹쓸이현상이완화되는것을알수있다. 새누리당은호남에서 1석, 민주통합당이대구경북에서 2석, 부산경남에서는새누리당이 9석민주통합당은 5석을얻는것으로나타난다. 권역별비례제에서는비례대표라도권역단위로선출되기때문에해당권역의대표성을띨수있다. 정당의비례대표로선출되었다하더라도전국비례대표가아닌권역의비례대표이기때문에해당
131 권역의대표로인식될수있는것이다. 권역별비례제의효과는지방정치활성화에도나타날수있다. 권역명부는지역의이익을대변하고목소리를낼수있는후보를중심으로명부가작성될수있다. 전국명부가지역의이익보다는정당의정책과당론이반영되는반면권역명부는지역정치의범주에서정당을대변하기때문에정당정치와지역정치의조화를이룰수있는장점이있다. 또권역별비례제하에서는정당의상향식공천을정착시키는데기여할수있다. 당내유력인사의개입으로인한하향식공천이나정략적공천관행을근절할수있는계기가될수있다. 투고일 : 2013. 1. 8. 심사완료 : 2013. 2. 21. 게재일 : 2013. 2. 28.
132 강원택 선거제도선진화방안에대한검토 서울 여의도연구소 지역주의극복과정치통합을위한선거제도개혁의방안 입법과정책 제 권제 호 경제희 일본선거제도의현황과변천 미래정치연구 창간호 이부하 비례대표선거에있어서이상적인의석배분 년도국회연구용역과제연구보고서 김만흠 지역균열의정당체제와선거제도개편 개편논란과새로운대안 한국정치연구 제 집제 호 김영태 독일식선거제도의특성과적용 정치선진화를위한선거제도개선방안세미나발표문 김용복 정당정치의발전을위한선거제도의개혁 비례대표제의확대와석패율제의도입 기억과전망 제 호 일본선거제도개혁과석패율제도의효과 한국에의시사점 한국정치연구 제 집제 호 김종갑 국회의원선거구획정의문제점과개선방향 서울 국회입법조사처 표의등가성확보와비례성제고를위한선거제도대안의모색 선거연구 제 호 년개정독일선거제도와한국적적용방안 현대정치연구 제 권제 호통권제 호 박찬욱 지역균열의해소와균형정치 한국정치연구 제 집제 호 윤성이 의석수변동의정치에관한국가간비교연구 년도국회연구용역과제연구보고서 조기숙 새로운선거구제도선택을위한시뮬레이션결과 의정연구 제 권제 호 중앙선거관리위원회 중앙선관위 제 대국회의원선거투표율분석 과천 중앙선거관리위원회
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