국회입법조사처 (2018.5.24) 통일교육원강의안 판문점선언의배경과북미정상회담의쟁점 대책 ( 국가안보전략연구원 )
목차 Ⅰ. 한반도전쟁위기와국면전환움직임 Ⅱ. 남북특사교환과남북, 북미연쇄정상회담의과제 Ⅲ. 남북, 북미연쇄정상회담과중 일변수 Ⅳ. 외국비핵화의교훈과한국식해법의모색 Ⅴ. 한반도비핵화와평화체제의쟁점과과제
Ⅰ. 한반도전쟁위기와국면전환움직임 ICBM 급화성 -14 형발사장면 (2017. 7. 4) B1-B 전폭기의대북무력시위 (9.23~24) 한미연합사령관, 태평양사령관, 전략사령관, 미사일청방어장의대북경고회견 (8.21 오산 ) Whose Nuclear Button Is Bigger? (2018. 1.1~2)
북한핵 미사일위협의증대 북한의핵 미사일능력고도화 수소폭탄실험 (9.3) 등 6 차례핵실험과핵탄두의다종화, 경량화, 소형화추진운반수단의다양화및고도화 : SLBM 및 IRBM, ICBM 개발 2017 년탄도미사일총 15 회 20 발발사 ( 문재인정부출범후 9 회 11 발 ) 김정일시대 (1998~2011): 총 9 회 16 발발사 북한전략군확대개편과핵독트린 戰略軍 : 육군, 해군, 항공 반항공군에이은제 4 군종이자 ' 친솔군종 ' 核독트린발표 (2013.4.1) 과독단형핵지휘통제체제수립 - 핵선제불사용, 최고사령관최종명령권, 비핵국가에대한핵위협 사용금지등 북한핵 미사일위협증대로한반도긴장의상시화 남북한의 ' 군사적긴장완화 ' 노력필요
미국의대북군사행동준비 미국내군사행동론의등장 : 예방전쟁 s. 선제타격 7.4 북한의 ICBM 급탄도미사일이실거리사격때미본토에도달가능하다는미국방정보국 (DNI) 결과보고이후맥매스터국가안보보좌관 (8.5) 등이대북예방전쟁론주장 트럼프미대통령 : ' 화염과분노 '(8.8),' 군사행동장전완료 '(8.9), ' 완전파괴 '(9.19), ' 폭풍전의고요 '(10.5) 등대북군사행동시사 미국의대북군사행동론 : 전시억제 (Intra-WarDeterrence) 이론 미 CIA: ' 코리아미션팀 ' 설치및활동 미국무부 : 테러지원국재지정 (11.20): ' 반테러무력사용권한법 ' 적용 미국방부 : ' 코피작전 (Operation Bloody Nose)' 수립
국면전환필요성과미 북대화재개움직임 미국과북한의상호대화필요성 미국 : 미본토타격가능한북한의 ICBM 완성및실전배치이전에현수준에서동결필요성 (* 게이츠前국방 : 핵탄두 10~20 개인정, 동결 ) 북한 : 2016.11.30 UNSCR2321 이후중국의적극적대북제재동참으로경제적으로타격시작 대북제재의유예필요성절감 (*10.20 최선희北미국국장 : " 미국이적대시정책을포기하고핵보유국으로서의북한과공존하는올바른선택을취한다면출구가있을것 ") 미국의 '60 일법칙 ' 과북한의 ' 국가핵무력완성 ' 선언 당초 북한이제시했으나미국의거부로무산된 ' 쌍잠정 ( 双暫停 )' 방안을중국이재차주장 ( 王毅구상 ): 미국, 북한모두거부 틸러슨미국무장관의 '60 일법칙 '(60day Rule) - 2017.9.15 이후북한은추가핵미사일시험중지했으나, 미국은북한을테러지원국으로재지정 (11.20) * 조셉윤은 '60 일 ' 로시한을정하지는않았다고증언 (2018.3.1)
주요강대국의국면전환노력 러시아의 '3 개국면한반도해법 ' 1 제 1 국면 ( 北핵 미사일 韓美군사연습일시중지 ) 2 제 2 국면 ( 南北, 北美, 北 양자협정 ) 3 제 3 국면 ( 북한비핵화 동북아안보체제 ) 중국의 '2 단계해법 ' (*7.4 중러외무장관공동성명 ) 1 双暫停 倡義 : 北韓의핵미사일시험과韓美의군사연습일시중지 2 双軌竝 思路 : 한반도비핵화와한반도평화협정병행논의 북한의 ' 국가핵무력완성 ' 선언과 ' 균형력 ' 북한의 ICBM 시험 (11.29) - 공화국정부성명 : ' 국가핵무력완성 ' 선언 김정은의백두산구상 (12.8): 균형력효과? Power of Balance( of Power)
Ⅱ. 남북특사교환과남북, 북미정상회담의과제 2017.12.20 한미군사연습연기검토용의 ( 미 NBC 인터뷰 ) 2018.1.2 북신년사환영및 1.9 남북고위급회담제의 2018.1.4 트럼프대통령과통화, " 한미군사연습연기 " 2018.1.10 트럼프대통령과통화 " 대화중군사행동자제 " 2018.1.1 신년사 : '2 개의민족적대사 ' 론 : 평창올림픽과 9.9 절 - 대남 : 북남관계개선을희망, 평창올림픽참가의사 - 대미 : 미본토전역이핵타격사정권안에놓여있음 2018.1.5. 남북고위급회담 (1.9) 수용전통문발송 당초전략적시간표 2017 년 ' 북미대결전의해 ' : 국가핵무력의완성 2018 년평창올림픽 ~9.9 절 : ' 제 2 의 6.15 체제 ' 2018 년 11.6 미중간선거이후 : 북미관계개선
90 일 ' 평창평화 ' 와북한의대남특사파견 평창동계올림픽 / 패럴림픽과 ' 평창평화 ' ' 평창일평화 ': 평창동계올림픽 / 패럴림픽을계기로한미군사연습연기와북한핵 미사일도발자제로 ' 사실상의双暫停 ' 실현 유엔총회 ' 휴전결의안 ' 이명시한 2.2~3.25 사이한시적평화보장 - 트럼프대통령 " 남북대화진행되는동안대북군사행동없을것 " ' 두차례民族的大事 ' 론과북한의특사파견 김정은신년사 : ' 공화국창건일흔돐 ' 과 ' 겨울철올림픽경기대회 ' 를 ' 민족적대사들 ' 로부르며 " 동결상태에있는북남관계를개선하여뜻깊은올해를민족사에특기할사변적인해 " 로빛나자고주장 북한의특사파견과남북정상회담제의 (2.10) - 김여정 : 국무위원장친서전달 + 대통령방북초청 - 대통령 : " 앞으로여건만들어성사시키자 "
대북특사파견과남북및북미정상회담합의 우리특사단의방북과 ' 남북합의 ' 국정원 - 통전부 -CIA 의물밑접촉 ( 김상균 - 맹경일 - 앤드류김라인 ) 김영철통전부장의평창동계올림픽폐막식참석 (2.25~27) 남측특사단의방북 (3.5~6) 과 '6 개항남북합의 ' 1 4 월말판문점평화의집에서 3 차남북정상회담개최 2 남북정상간핫라인설치및정상회담이전첫통화 3 한반도비핵화 : 군사적위협해소, 체제안전보장 4 북미대화 : 비핵화, 관계정상화 5 대화중에는북한핵 미사일시험발사유예 6 남측태권도시범단, 예술단평양방문 우리특사단의방미와북미정상회담합의 김정은위원장의 ' 구두친서 '+α - 비핵화를위해지속적으로노력 - 핵 미사일시험발사유예 - 정례한미군사연습계속함을이해 트럼프대통령의 ' 북 미정상회담 ' 수락 - 싱가포르 6 월 12 일개최확정
북한의비핵화수용배경과남북정상회담과제 북한의 ' 비핵화 ' 의지표명 2013.6. 국방위대변인중대담화 : - ' 한반도비핵화는선대의유훈 ', 북미고위급대화제의 2016.7. 공화국정부성명 : 한반도비핵화 5 대조건 - 1 주한미군핵무기공개, 2 주한미군핵무기철폐 검증, 3 핵타격수단반입금지, 4 핵무기위협 사용금지, 5 핵사용권쥔주한미군철수선언 2018.3.5 군사위협해소, 체제안전보장조건부의비핵화 북한의 ' 비핵화 ' 수용배경 대북경제제재, 군사압박굴복을넘어 ' 핵무력완성 ' 자신감에기초 - 제 7 차당대회 : " 현시기의절박한문제는남북관계의근본적개선 " * 당대회결정서 4 대기본방침 : 민족자주, 민족대단결, 평화보장, 연방제 - 2017 신년사 : " 과거에얽매이지않고남북관계를개선해야 " 북한의전략노선선회 : ' 핵가진경제빈국 ' s. ' 핵없는신흥개도국 ' - 2013.3.31: ' 경제건설 - 핵무력건설병진노선 ' 채택 - 2018.4.20: 병진노선종료및 ' 사회주의경제강국총력노선 ' 채택
Ⅲ. 남북, 북미연쇄정상회담과중 일변수 얄타체제 * 얄타선언 (1945.2) 와트루만독트린 (1947.3) 샌프란시스코강화조약 (1952): 미국주도의일본재건과반공연대 상하이코뮤니케 (1972.2): ' 하나의중국원칙 ' 수용 - 중일수교 ('72.9) 및미중수교 ('79.1), 7.4 공동성명 ('72.7) 몰타체제 몰타선언 : 세계적냉전구조해체및새로운평화질서수립선언 - 한러수교 ('90.9), 남북기본합의서 (91.12), 한중수교 ('92.8) 등 6.15 공동선언및북미공동코뮤니케 : 한반도냉전구조해체합의 10.4 정상선언 : 한반도비핵화가능성열리면서남북관계동력발생
2018 남북정상회담과 ' 판문점선언 ' ' 한반도의평화와번영, 통일을위한판문점선언 '(4.27) 모두 : " 더이상전쟁은없다 "-전쟁없는새로운평화시대의개막천명 1조 : 남북관계의전면적, 획기적인개선과발전 2조 : 군사적긴장완화와전쟁위험해소공동노력 3조 : 항구적이고공고한평화체제구축에협력 완전한비핵화 정상회담정례화및직통전화실시, 올가을평양에서정상회담개최 ' 판문점선언 ' 의숨은코드는 ' 통일 ' 남북정상회담, 북미정상회담연쇄개최및북한비핵화와대북군사위협해소, 체제안전보장으로북한정상국가화촉진 북미관계정상화의속도와중국변수, 일본변수에따라동아시아의급진적현상변경또는점진적현상변경가능성존재 한반도냉전구조해체의열쇠 : ' 비핵화를통한대미, 대일수교로북한의정상국가화실현 '
북중 ' 전통 친선관계 ' 의회복과중국변수 소원했던북중관계 2013.3. 시진핑주석의취임직전북한의인공위성시험발사및 3 차핵실험으로양국관계경색 - 양국고위급인사교류도제한적 ( 최룡해방중, 리웬차오, 류윈산, 숭타오방북 ) 2018.3.17. 시진핑앞으로보낸김정은축전에서 ' 친선 ', ' 전통 ' 용어불사용 ' 차이나패싱 ' 불식과북중정상회담 베이징북중정상회담 (3.25~28) - 시진핑 : " 전통적, 피로맺어진친선 " - 김정은 : 段階的, 同步的인비핵화 북미정상회담을앞둔보험적조치 다롄북중정상회담 (5.7~8) - 5.6. 외무성대변인 : " 나약성으로오판마라 " 경고 긴급중재요청 : 미국의강경입장에따른위기감 시진핑 - 트럼프통화 : 단계적행동, 朝합리적안보우려 (5.8)
일본의 ' 문턱높이기 ' 외교와일본변수 ' 저팬패싱 ' 론과 ' 문턱높이기 ' 외교 3.15~18 고노외상방미 : 북미정상회담 5 대조건제시 4.10~11 고노외상방한 : 한미일 3 국공조요청 4.12 및 5.4 야치 NSC 국가안보국장방미 : 북미정상회담의제조율및한미일 3 자간협의 4.17~20 아베총리방미 : IRBM, 납치문제의제화요청 북일정상회담가능성 4.11 아베총리의대북메시지 : 불행한과거청산, 국교정상화지향 - " 불행한과거청산, 국교정상화지향 " - " 북한의밝은미래를향한일본의경제협력필요불가결 " 4.27 남북정상회담에서의북일국교정상화언급 - 문대통령, " 과거청산에기반한북일국교정상화의사 ' 전달 - 김위원장, " 언제든일본과대화할용의가있다 " 답변
Ⅳ. 외국비핵화의교훈과한국식해법의모색 외국의비핵화사례 우크라이나해법 (1991~94) : 일괄타결 - 일괄이행 비핵화대상 : 핵탄두 1,240 개, ICBM 176 기 안전보장 : 부다페스트안전보장양해각서 ( 미, 러, 영 ) + 프, 중 경제지원 : 협력적위협감소프로그램 (CTR program) 16 억달러 리비아해법 (2003-06) : 자발적핵포기 비핵화대상 : 원심분리기및 HEU 16kg 비핵화과정 : 핵포기단계에따라경제제재해제, 관계정상화 * 핵포기선언 (2003.12) 연락사무소 (2004.4) 대사관 (2006.5) 이란해법 (2015~ ) : 일괄타결 - 단계적이행 비핵화대상 : 원심분리기 19,000 개 제재해제 : 단계적동결에따라경제제재축소 (10 년지나면완전해제 - 일몰조항 )
외국사례가한국식비핵화해법에주는시사점 우크라이나해법 : 안전보장미작동 협력적위협감소프로그램의자금전용 ( 일부과학자, 기술자해외유출 ) 안전보장서명국인러시아의크림반도합병 (2014.2) 북한에대한되돌이킬수없는체제안전보장방안의마련이중요 리비아해법 : 경제지원부재, 안전보장의한계 제재해제이외에경제지원부재 NATO 군공습의비호하에반군공격으로카다피정권붕괴 (2011.10) 미국과의수교가체제안전을보장해주는것이아님 이란해법 : 신정권이합의추가수정압박후파기 트럼프대통령은이란핵합의가 ' 역사상최악의합의 ' 라고혹평하며 3 개항 ( 일몰조항삭제, 탄도미사일포함, 모든핵시설사찰 ) 수정요구 5.12 파기 미국정권이바뀔경우, 합의채택에도불구하고새로운요구조건을추가할위험성내포
6 자회담 (9.19 합의방식 ) 의특징과한계 Bottom-Up 방식 : ~ 차관급 ( 남북한, 중국, 러시아 ), 차관보 ( 미국 ), 국장 ( 일본 ) 포괄적합의와단계적타결및이행 체제보장의후순위화 ~ 핵시설의 ' 가동중단 봉인 ' ' 불능화 ' 단계이후에한반도평화체제논의 대화진행중제재유예 : 북한은 ' 제재를이고서는대화할수없다 ' 강변
새로운한국식해법의모색 : 9.19 방식과의차이점 Top-Down 방식 : 남북정상회담, 북미정상회담 ~ 조기성과 (Early Harest) 가능성 포괄적합의 - 일괄적타결및단계적이행 6. 12.) 비핵화 - 체제보장의동시행동 ~ 비핵화협상의초기부터체제보장조치를제공 비핵화조치에상응한제재완화 ~ 대북제재유예또는해제는비핵화조치에상응하여실시
새로운한국식해법의모색 : 비핵화회담의형식 6 자회담및산하 5 개실무그룹운용의비실용성 비핵화, 경제에너지, 북미정상화, 북일정상화, 동북아평화안정실무그룹간의상호연계성취약 일본이의제밖의납치문제제기하며중유공급거부해불능화작업차질 새로운비핵화다자회담의형식 6 자회담의재개에서출발 ~ 과거회담의성과를계승하고활용하기위해 6 자회담의틀을유지 ~ 다만, 사안별로남북, 북미, 북일등양자회담과남북미 3 자회담, 남북미중 4 자회담및남 북 미 중 일 러 6 자의틀에서논의 조기성과 (Early Harest) 를위한남북미 3 자협의체운영의필요성 ~ 대북군사위협해소및체제안전보장을효과적으로진행하기위해남북미 3 자의협의체를구성, 가동을검토
Ⅴ. 한반도비핵화와평화체제의쟁점과과제 북한이바라는 CVIG: '9.19공동성명'+α - 기대 : ❶한반도평화협정, ❷북 미관계정상화, ❸평화공존제도화 - 대가 : ❶CVID 비핵화, ❷주한미군용인, ❸한미군사연습용인 북미정상회담 : 'CVIDismantlement CVIGuarantee' 교환 향후과제 : 과연한 미는 CVIG 용의가있는가 1 한반도평화협정 : 해상경계선 (NLL 등 ) 문제, 주한미군문제 2 북 미관계정상화 : 미상원의인준보장 3 평화공존제도화 : 남북연합, 일국양제 (?)
새로운한국식해법의모색 : CVID 와 CVIG 의교환 남북관계 6 개항 (2018.3.5.) "3 북측은한반도비핵화의지를분명히했으며, 북한에대한군사적위협이해소되고북한의체제안전이보장된다면핵을보유할이유가없다는점을명백히했다." C V I D 비핵화 : 3 개패키지 1 제 1 패키지 : 현재 미래핵 - NPT 재가입, IAEA 사찰단복귀, 영변원자로 (Pu), 원심분리기 (HEU) 의신고 검증 폐기 사찰 2 제 2 패키지 : 과거핵 - 핵물질, 핵탄두해외반출 (* 핵탄두 : 핵물질, 기폭장치 ) 3 제 3 패키지 : 장거리탄도미사일해체 ( 시설, 완성품 ) C V I G 군사위협의해소 1 단계 : 남북군사회담 2 단계 : 남북미군사회담 체제안전의보장 1 한반도평화협정 2 북미관계정상화 3 평화공존의제도화
북한의핵물질 탄두은닉및폐기후재개발가능성? 의구심 1: 북한당국이핵물질과핵탄두를모두폐기하지않고일부를은닉할가능성 < 평가 > 북한이핵물질, 핵탄두일부를은닉하더라도더이상핵억제력을가질수는없음만약은닉했다가발각될경우 ' 스낵백 ' 조항때문에김정은정권의치명타불가피 * 핵억제력 4 요소 : 능력 (capability), 의지 (Intention), 전달 (Communication), 믿음성 (Credibility) < 대책 > 스낵백 (Snack Back) 조헝의포함 의구심 2: 북한당국이핵 미사일프로그램을폐기한뒤, 일정한시점뒤에과학자, 기술자를통해재개발에나설가능성 < 평가 > 타당한의구심. 이를해결했던외국사례존재 ( 우크라이나사례, 군민전환사례등 ) < 대책 > 북한판협력적위협감소프로그램 (Cooperatie Threat Reduction Program-NK)
미의회의대북안전보장및제재해제가가능한가? 의구심 1: 비핵화완료前의체제안전은어떻게보장받을수있나? < 평가 > 현재체제안전방안은모두북한의비핵화완료때에맞춰설계 < 대책 > 3 자또는 4 자정상이서명한 ' 종전선언 ' 의채택 의구심 2: 북미수교에대한미의회의동의를보장할수있나? < 평가 > 미행정부의권한으로연락사무소설치, 대리대사임명등은가능하나, 미상원의동의없이는대사급외교관계의수립은곤란 ( 대사인준, 예산등 ) < 대책 > 비핵화조건충족시수교를보장하는 ' 북한관계법 '( 가칭 ) 의제정 의구심 3: 미행정부의 ' 행정명령에따른제재 ' 이외에입법화된대북제재법안의해제가가능한가? < 평가 > 행정명령에따른대북제제는트럼프대통령의의지로해제가능하나, 법률로된대북제재는의회의동의없이는해제불가능 < 대책 > 비핵화조건충족시해제를보장하는 ' 대북제재일괄해제법 '( 가칭 ) 의제정
한국식해법과조기성과로드맵 CVID 방식의빅뱅접근법 (Big bang Approach) 2018.11.6 미중간선거 2020. 7~8. 공화당전당대회 - 대선후보확정 2020.11. 미대통령선거 2025.1 까지집권? " 단계적이고동보적인비핵화 " - 김정은위원장 (3.26) 한국, 미국의정권교체에따른약속불이행우려 제네바기본합의, 6 자회담의교훈과빠른길 (Fast Track) 조기성과 (Early Harest) 로드맵 - 예비단계 : 과도기안전보장선언 ( 종전, 평화협정착수 ) - 1 단계 : ICBM 완성품해체, 핵탄두 5 개 3 개월해외반출 (2018.7~9) 대북제재부분완화 ( 금융 ), 워싱턴 - 평양연락사무소개설 - 2 단계 : 현재 미래핵핵심시설해체, ICBM 설비해채 - 3 단계 : 나머지과거핵해외반출및해체 (2020.6)
한반도비핵화와항구적 공고한평화체제로드맵 포괄적합의 남북정상회담 일괄적타결 1 현재핵 미래핵 패키지별단계적이행 2 과거핵 3 장거리미사일 남북기본협정 남북집행위원회 남북군사회담 한반도평화협정 남북연합기구 남북미군사회담 유엔안보리결의 북 미정상회담 제재부분완화연락사무소 제재부분해제 제재전면해제대사관
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북한비핵화를위한북미협상의역사와쟁점 김동수 ( 부경대 ) 2018.5.24. 국회입법조사처 I. 서론 북핵문제를해결하기위한북미간협상은이미 25년이넘는역사를가지고있다. 그동안남북대화, 북미대화, 4자회담, 6자회담등여러차원에서다양한협상노력들이있었음에도불구하고북핵문제는여전히현재진행형으로서해결되지못하고있다. 오히려북한은그기간동안다섯차례의핵실험과그보다많은횟수의미사일발사실험을통하여핵과장거리미사일능력의고도화에성공하여 2018년현재실질적인핵보유국으로서의입지를다지고있다. 물론그기간동안에국제사회로부터의고립과미국과유엔차원의강력한경제제재를피할수는없었다. 이러한상황이급반전된것은 2018년들어서이다. 2017년문재인대통령이취임하면서우리정부에서는북한과의관계개선을정책방향으로설정하고여러경로를통하여기회를엿보았고마침내평창올림픽을계기로북한의적극적인응답을이끌어낼수있었다. 2018년 4월 27일판문점에서있었던남북정상회담이세계인들의주목을끈가운데 판문점선언 으로성공적으로마무리된현시점에서남은것은 6월 12일싱가포르에서열리기로되어있는북미정상회담이라고할수있다. 북미정상회담이성공한다면북한비핵화와한반도평화의새로운장이열릴수있지만만에하나그렇지못할경우에는한반도에서의위기감은그어느때보다도높아질수있다. 판문점에서의남북정상회담이성공적으로마무리될당시만하더라도북미정상회담에대한낙관적전망이절대적으로우세하여향후한반도정세에대하여낙관적인전망이팽배하였으나최근의기류는정상회담을앞둔북미간의기싸움이치열하게전개되고있는양상으로회담의전망을낙관할수만은없는상황이다. 이러한상황에서본글은북한의비핵화를둘러싼지난 25년의북미간협상의역사를되짚어보고코앞으로다가온북미정상회담을전망해보고자한다. 북미간의협상이다수의합의가있었음에도불구하고북한의비핵화를이끌어내는데실패한원인과쟁점을살펴보고이번북미정상회담이이전의북미간협상과같은지아니면다른지, 다르다면어떻게다른지를분석함으로써 6.12 북미정상회담에대한함의를토론하고자한다. - 1 -
II. 북한비핵화를위한북미협상의역사 지난 25년여간의북핵을둘러싼북미간그리고다자간협상의역사를돌이켜보면일정한패턴을발견할수있는데그것은일반적으로 1) 북한의핵도발, 2) 핵위기발생과협상개시, 3) 일괄타결식핵합의, 4) 합의붕괴등 4단계로구성된다는것이다. 1) 이과정을북미간주요합의를중심으로살펴본다. 1. 한반도비핵화공동선언 (1991-1992) 최초의북한비핵화협상은 1980년대중반북한영변에서대규모핵시설단지가발견되고북한이 NPT 가입 (1986) 에따른안전조치협정체결을거부하면서발생한핵도발로시작되었다. 당시미국은북한과직접적인협상에나서기보다는남북대화로문제를해결하는전략을세웠으며 1991년 12월31일 한반도비핵화공동선언 을채택하는데성공하였다. 여기서북한은한반도비핵화공동선언합의및 IAEA 안전조치협정체결에동의하고미국은최초의북미고위급대화개최와한미합동군사훈련중지를약속하는제1차일괄타결이이루어졌으나, 1년도안되어북한의남북상호사찰과 IAEA 사찰거부로합의가붕괴되고말았다. 2. 제네바핵합의 (1994) 북미간에있었던두번째중요한합의는 1994년에있었던제네바핵합의라고할수있다. 북한은국제사회의, 정확하게는 IAEA의특별사찰을피하기위해 1993년 NPT 탈퇴를선언하였으며 ( 실제로탈퇴는하지않았음 ) 그로인하여소위제1차북핵위기가초래되었다. 이를계기로북미핵협상이개시되었고 1993년 6월북미간최초의공동성명이채택되었다. 이공동성명에서북한은 IAEA 사찰을수용하고미국은북한의안전을보장한다는내용이쌍방에의하여합의되었다. 그러나양자간합의에도불구하고또다시 IAEA 사찰문제로북미간충돌이재연되었다. 북한이 IAEA 특별사찰을거부하고원자로에서폐연료봉을추출하는조치를취하자미국의선제공격설이돌면서북핵위기가최고조에달하였으나, 카터전대통령의평양방문과김일성면담등이성사되는등극적인장면들이연출되면서마침내 1994년 10월 북미기본합의문 ( 일명제네바합의 ) 가체결되면서위기가해소되는듯보였다. 제네바합의는북한이흑연감속로및관련핵시설을동결하고경수로완공시에는핵시설을해체한다는내용과미국이 2003년까지 1,000MWe급경수로 2기와매년중유 50만톤을북한에공급한다는내용을담았다. 그러나제네바합의도이행과정에서갈등을극복하지못하고붕괴되고말았다. 북한은사찰을거부하고미국이약속했던경수로제공이지연되면서양측이갈등을 1) 전봉근, 북핵협상 20 년의평가와교훈, 한국과국제정치 27 권 1 호 (2011 년봄 ), p.186. - 2 -
빚다가 2002 년 10 월북한의농축우라늄개발의혹이불거지면서소위제 2 차 북핵위기가발생하였다. 이에미국의부시정부가보복조치로제네바합의의폐기를 선언함으로써제네바합의는붕괴되고말았다. 3. 6 자회담과 9.19 공동성명 제네바합의의붕괴로북한은핵활동을재개하고 2003년 3월에 NPT를탈퇴하였다. 한동안미국에서는북한에대한군사행동가능성까지언급하면서대북강경여론이득세하였으나결국에는남 북한, 미국, 중국, 러시아, 일본을포함하는북핵문제해결을위한 6자회담이성사되었다. 6자회담은초기에는별성과를내지못하였으나 2005년에마침내 9.19 공동성명을이끌어내었다. 9.19 공동성명은북한이모든핵무기와현존하는핵계획을포기하고 NPT와 IAEA의안전조치에복귀할것을약속하고미국은북한에대하여공격의사가없다는것을확인함으로써안전보장을제공하였다. 또한여기에는당사국들이별도의포럼에서한반도평화체제에관한협상을가질것을별도로명시하였다. 흥미로운점은초기에지지부진하던협상이 2005년 2월북한의핵보유선언으로인하여가속화되었다는점이다. 아울러서한반도평화체제에관한논의가본격화될수있는계기가마련되었다는점도 9.19 공동성명의중요한성과라고할수있다. 그러나 9.19 공동성명도제대로이행되지못하고파기되고말았다. 공동성명채택직후미국은북한이위조달러를유통시킨다고주장하며북한의방코델타아시아은행의계좌를동결하는등의제재조치를취하였으며북한은경수로건설지연등을문제삼으면서 9.19 공동성명도사실상붕괴되는처지에이르렀다. 4) 2.13 합의및 10.3 합의 미국의금융제재에대응하여북한은 2006년 10월제1차핵실험을단행하였다. 이번에도위기이후에북미간협상이더탄력을받는모양새가취해졌다. 북한과미국은 6자회담의틀을지속시키면서대화를이어나가결국 2007년초미국이북한의 BDA 계좌에대한제재를해제하고 9.19공동성명이행을위한초기조치 ( 일명 2.13 합의 ) 에합의하였다. 9.19 공동성명이후처음으로북한핵폐기의단계적이행과경제지원, 경제협력및관계정상화조치등을 행동대행동 의원칙에따라진행하기로합의한것이다. 3단계비핵화과정은다음과같다. 첫째, 북한의핵시설폐쇄및봉인이행시 ( 제1단계 ), 중유 5만톤상당의에너지를지원한다. 둘째, 북한의핵시설의신고및불능화이행시 ( 제2단계 ), 중유 95만톤상당의에너지를포함한대북경제적, 인도적지원을제공하고, 미국의북한에대한테러지원국지정해제및적성국교역법적용해제문제를논의한다. 셋째, 북한의핵폐기이행시 ( 제3단계 ), 북-미및북-일관계를정상화하고한반도평화체제및 - 3 -
동북아평화안보체제구축과정을개시한다. 그러나이러한과정은 1년만에 2단계에서멈추고말았다. 북한은 2007년 7월 15일중유 5만톤의북한도착을확인한후영변핵시설가동중단을발표했으며뒤이어 10월 3일베이징에서 9.19 공동성명이행 2단계조치에합의함으로써미국기술자들이방북하여북핵불능화조치에착수하였다 (10.3합의). 그러나미국이요구하는핵검증의문제는합의되지못했으며이후로북미관계는다시냉각상태로들어가게되었다. 이런상태는 2009년오바마대통령의취임이후에도개선되지않았고북한은다단계로켓발사 (4.5) 와제2차핵실험 (5.25), 그리고여섯개의중단거리미사일발사 (7.4) 등미국에대해더욱강경한자세로맞섰다. 5) 2.29 합의 제2차핵실험과장거리미사일발사등북한의잇따른도발강경하게맞섰던오바마행정부는 2012년에적극적인대북관여정책으로전환하여북한과양자협상에나섰고고위급회담에서상당한성과를거두었다 (2.29 합의 ). 2.29 합의는북한은핵실험을유예하고, 우라늄농축을포함하여모든핵프로그램활동을중단하고, IAEA 사찰허용등을실행하고, 미국이북한에 24만톤에해당하는식량을지원한다는내용을담고있었다. 그러나북한은 2012년 4월장거리미사일시험발사에대한유엔안보리의장성명에반발하며 2.29 합의를파기하였다. 이후오바마행정부에서는북한에대하여 전략적인내 라는소극적정책으로일관하여다시는북한과의양자협상에나서지않았으며그동안에북한은세차례의추가핵실험과다수의장거리미사일시험발사를통하여핵과미사일기술의고도화에양적 질적성공을거두고실질적인핵보유국이되었다. III. 북한비핵화협상의쟁점 앞서설명한바와같이, 북한비핵화를위한북미간의협상은전형적으로북한의도발 위기 합의 합의붕괴의순으로발생하였다. 현상적으로만보면한두번의협상을제외하고는대부분의협상이북한이핵시설에대한사찰을거부하거나협조하지않으면서제대로이행되지못하고파기된경향을보인다. 그러나그현상이이면에는더근본적인문제가존재한다. 1. 미국의북한에대한거부감 가장근본적인문제는북한에대한미국의강한거부감이라고할수있다. 자유주의전통이강한미국의입장에서북한은지구상최악의 불량국가 이며북한과 - 4 -
협상을한다는것은정치적으로부담스럽기때문에비핵화협상도적극적으로추진하기어려웠다고볼수있다. 따라서비핵화협상도선제적으로미국이추진하기보다는북한의도발과위기에반응하면서수동적인정책을내놓기에급급한형국이이어졌다. 예를들어 1994년 5월북한이임의로핵연료봉을추출하여전쟁위기가발생한이후에야제네바합의가타결되었으며 2006년 10월제1차북핵실험이후에 2.13 합의가가능했던것이다. 미국내에서는은연중에북한정권의붕괴내지는교체를바라는여론이자리잡고있는것또한사실이다. 실제로 1994년제네바합의당시에북한에경수로를제공하는것에대한어려움을사전에알고있었음에도불구하고서둘러합의에응한것은김일성사후북한의붕괴가능성에더큰무게를두었기때문이라는분석도있다. 북한이미국과의협상과정에서미국의 대북적대시정책 폐기와북한체제의안전보장을끊임없이요구하는것또한미국내의북한에대한거부감을인식하고있기때문이라고풀이된다. 2. 북미간상호불신 미국의북한에대한거부감과미국에대해서북한이가지는두려움은양국상호간에불신이쌓일수밖에없는조건을형성해왔다. 지난 25년여의기간동안쌓여온상호불신은양국간어떤합의나약속도어렵게만들고있다. 미국의입장에서북한은제네바합의가북한의비밀우라늄핵프로그램에의해서파기되었으며 2.13 합의역시북한이검증과사찰에협조하지않으면서파기될수밖에없었다는것이다. 뿐만아니라오바마행정부에서의욕적으로추진했던북미관계개선의노력의성과였던 2.29 합의또한북한의장거리미사일발사로인하여파기되었다고보고있다. 한마디로미국에게있어서북한은국제적인협상을할수있는정상적인국가라고볼수없다는것이다. 북한의입장에서도마찬가지이다. 미국이경수로건설을의도적으로지연시켰다든지부시행정부가이전클린턴행정부에서취해진제네바합의를일방적으로파기했다는등의미국에대한불신이쌓여있다. 이는앞서언급한미국의북한에대한강한거부감과맞물려미국에대한북한의불신이증폭되는효과를낳고있는것이다. 다만북한은미국의민주당정부보다는공화당정부에대해서더깊은불신을갖고있는것으로파악된다. 이는클린턴정부말기에개선되고있던북미관계가조지 W. 부시정부당시에급속도로악화된경험에기인한다고볼수있다. 3. 비핵화 s. 체제보장 미북양국간상호불신의문제는비핵화협상의가장핵심적인의제인 - 5 -
비핵화와체제보장의순서의문제와연결되어있다. 결국비핵화가먼저인가혹은북한의체제보장이먼저인가의문제가협상의핵심이되는것이다. 미국은북핵시설과능력의 완전하고검증가능하며불가역적인해체 (CVID: Complete, Verifiable, Irreersible, Dismantlement) 를북한과의비핵화협상의목표로추구한다. 북한은핵개발프로그램을활용하여체제안전을보장하고경제적인지원을얻고자한다. 체제안전을보장하는방법은미국의대북적대시정책폐기, 북미수교, 평화협정체결등의방법이있을수있다. 상호간에뿌리깊은상호불신이지속되고있는상황에서북미양국이상대방의요구와약속을액면그대로수용하기어렵다는것은의문의여지가없다. 북한의표현을빌자면, 조미사이에불안정한정전상태가가까스로유지되는조선반도에서우리보고먼저무장해제하라는것은강도적논리 라는것이다. 더욱이북한은미국의궁극적인대북정책목표가북한의체제전환과정권교체라는의구심을항시갖고있기때문에더더욱핵을포기할수없다는입장이다. 미국이여러차례북한에대한공격의사가없음을밝혔음에도불구하고북한은이라크와리비아케이스에서핵을내려놓은자국의미래를보고있는것이다. 이에대하여미국은선비핵화후체제보장의순서를주장하고있다. 오바마행정부당시클린터국무장관의말을빌자면, 미국은 북한이검증가능하고되돌릴수없는비핵화약속을다시한번확인한다면관계정상화, 정전협정을대체할평화협정, 경제지원등을검토하게될것 이라는입장을확인하고있다. 북미양자가확연한입장의차이를가지고있기때문에 9.19 공동성명과 2.13 합의등주요합의에서는 공약대공약, 행동대행동 (tit for tat) 의방법으로단계적비핵화와체제안전보장의방법에합의한바있다. 비록단계적협상방법이합의이행의충분조건이되는것은아니지만확연한입장의차이를보이고있는양자가조금이라도간격을좁힐수있는효과적인방법이된것은사실이다. 4. 검증 의문제 위에서언급한원인들이합의가이행되지못한보다근본적인원인들이라고한다면가장직접적인원인은 검증 의문제였다고할수있다. 애초에북핵문제의시발점이되었던 1991년의한반도비핵화공동선언이북한이 IAEA 특별사찰을거부하면서불거졌고제네바합의의파기도북한이미국의사찰수용요구를거부한것이가장직접적인원인이되었다. 9.19 공동성명의경우는약간다르게 BDA 문제가직접적인원인이되어이행이지지부진하였지만그것의실행조치라고할수있는 2.13 합의와 10.3 합의는역시신고와검증의단계를넘지못하면서파기되었다. 신고와검증의문제는북한의핵개발의지와도연결된다. 한마디로미국은북한의핵개발의의지와능력을과소평가했다고볼수있다. 북한은애초부터 - 6 -
핵개발을포기할의사가없었고자신들이예상했던수준이상의사찰과검증을요구받을때는그것을거부하고합의를파기하는수순을밟아나갔다. 미국이합의자체에집착한나머지구체적인검증방법이나합의이행장치에대해서소홀히한측면도한몫한것으로보인다. III. 북한비핵화를위한북미정상회담전망 북한비핵화를위한역사적인북미정상회담이 6월 12일에싱가포르에서열리기로되어있다. 무엇보다도중요한것은이번정상회담에서북한비핵화를위한새로운전기가마련될것인가아니면지난 25년동안의실패의역사가또다시반복될것인가의문제이다. 이문제에대답을하는것은 2018년의상황이지난 25년여간의역사와비교하여질적으로다른지아니면동일한선상에있는지를먼저평가할필요가있다. 1. 북한의핵개발완성 지난 25년과 2018년의가장큰차이점은북한의핵능력이거의완성단계에왔다는것이다. 북한은 5번의핵실험을통하여자신들의핵능력고도화에매진해왔으며가장최근에는수소폭탄실험에도성공한것으로스스로평가하고있다. 뿐만아니라장거리미사일개발도거의막바지에이른것으로평가하고있으며아직논란의여지는있지만실제로미국의본토서부를타격할능력을갖춘것으로평가하고있다. 북한이핵개발을완성하였다는사실은몇가지중요한함의를지니고있다. 첫째, 이제북한은미국에게직접적인위협이되고있다. 특히, 장거리미사일기술과결합된핵능력은미국에게심각한위협이라고할수있다. 지난 25년간북한의핵과미사일능력은미국에게잠재적인위협은되었을지라도실질적인위협이라고보기는어려웠다. 미국이북핵에대해서적극적 선제적으로대응하는대신에소극적 대응적으로임해왔다는지적도이런평가와무관하지않다. 그러나이제는북핵이완성단계에있다는의미에서미국에게도적극적인대응이필요한시점이라고할수있다. 두번째는핵능력의완성으로북한의협상력이높아졌다는점이다. 핵개발의초기단계에서의협상과마지막단계에서의협상은협상의가치에있어서분명히차이가있다. 리비아의경우당시핵프로그램이매우초보적인단계였기때문에상대적으로쉽게포기할수있었다는분석도있다. 그렇기때문에북한의경우리비아보다, 그리고핵개발의초기당시보다훨씬높은값을부를가능성도존재한다. 만약그것이사실이라면북미간의협상은기대했던것보다어려울수있다. - 7 -
2. 협상당사자의변화 두번째의큰변화는협상의당사자가바뀌었다는점이다. 미국의트럼프대통령과북한의김정은위원장이직접협상의당사자로나섰다는점은역사상첫북미정상이만난다는점이외에두사람의성격이전임자들과는다르다는점때문에협상타결의기대감을갖게한다. 미국의트럼프대통령은워싱턴의전통적인정치인들과는사뭇다른출신배경과성격을보여주고있다. 성공한사업가출신답게협상에능하고실용적인면을많이보여주고있다. 자신에게이익이된다고판단되면다소튀는언행도서슴지않는다. 트럼프의이런성격이북한과의협상에는도움이될수있다. 앞에서지적한것처럼자유주의전통이강한미국내지도층의여론에는북한이라는국가, 그리고북한정권에대한상당한거부감이자리잡고있고그로인하여북한과의협상을꺼리는경향이있는데트럼프대통령은이런경향에서한발떨어져있다고볼수있다. 따라서북한의입장에서도미국에대해서항시가져왔던정권교체 (regime change) 에대한우려를덜할수있다. 민주주의나인권등과같은자유주의의가치와는별개로북한과의협상을진행한다면이전보다쉽게합의에도달할수도있을것이다. 이런점은김정은위원장에게서도비슷하게발견된다. 혁명세대인조부김일성과는 2세대, 김정일과는 1세대차이가나는김정은위원장은윗세대에비해서는혁명이데올로기에대한집착이덜하다고할수있다. 주체사상이나선군정치등윗세대들이추구했던사상적지향점이김정은에게는강한구속력을갖지못한다고볼수있다. 여기에더하여스위스유학경험까지고려한다면더욱현실적인정책결정을기대해볼수있을것이다. 역사적인북미정상간첫만남이아무런성과없이끝난다면그이후에벌어질일들은한반도상황을더욱악화시킬가능성이높고이점을양자모두잘인식하고있기때문에만남이이루어진다면합의에이를가능성은매우높다고볼수있다. 그것의전제는만남이이루어져야한다는것이다. 3. 중재자의존재 앞에서북미간의뿌리깊은상호불신이합의를어렵게만드는하나의요인이라고지적하였다. 이럴경우적극적인중재자의역할이필요하다. 리비아의경우영국의적극적인중재로미국과의관계개선에성공한것처럼북미양국의신뢰를얻을수있는중재자가있다면양국간신뢰회복뿐만아니라합의도출에도큰도움이될수있다. 지난 25년의역사에서는이런역할을해줄중재자가마땅치않았으나지금은한국이적극적인중재자의역할을담당하고있다. 현재의협상분위기가형성된것도한국정부와문재인대통령의역할이컸다고인정할수밖에 - 8 -
없으며그역할은앞으로더커질것으로전망된다. 4. 북미정상회담의전망 북미정상회담에대한전망은엇갈린다. 낙관적인전망에좀더무게를두는쪽에서는위에서설명한것처럼 2018년현재의상황이지난 25년여간의역사와는질적으로다르다는점에주목하고있다. 비관적인전망을내놓는쪽에서는북미간에는여전히상호불신이강하게깔려있고서로에대한인식의변화도크지않다고본다. 협상당사자가바뀌었다고는하나그들을둘러싸고있는구조자체는크게변하지않았다고보는것이다. 이렇게구조와환경에대한평가가엇갈리는경우에는보다직접적인요인인협상의성공을결정한다고볼수있다. 즉, 양쪽이비핵화가먼저냐체제보장이먼저냐를놓고일괄타결을보기위하여힘겨루기를하고있다면협상은타결되기어려울것이고비핵화와체제보장을 행동대행동, 공약대공약 (tit for tat) 방식의단계적해결책으로의견차이를좁혀간다면합의의가능성은좀더높아질것으로보인다. 무엇보다도가장중요한핵심은비핵화조치의검증을어떻게해나갈것인가에대한합의여부이다. 지난 25년여간의비핵화협상의역사는검증의방식을최대한구체적으로적시하고합의해야한다는점을가르쳐주고있다. 그렇게해야만검증에대한이견으로합의가파기되는악순환을피할수있다. 지난 25년여의기간동안항상도발의주체가되어왔던북한이스스로비핵화의의지를표명한이상아직까지는북미비핵화협상에대한낙관적전망이우세하다. 현재벌어지고있는표면상갈등은협상을유리하게이끌기위한양측의기싸움에불과하며결국에는북미정상간의담판에서합의가이루어질것으로예측하는측이다수의견이다. 그러나이러한예측이현실이되기위해서는 검증 이라는산을넘어야한다. 북한의비핵화의지가진정성이있다면못넘을산도아니다. - 9 -