2015.8.31 제 348 호 공적연금보완형국가의사적연금기능제고와시사점 글로벌 서구밀레니엄세대의특징과시사점 미국시장의보험테크 (Insurance-tech) 스타트업동향과시사점 금융시장주요지표 와포커스는연구자개인의의견이며, 보험연구원의공식견해가아님을밝힙니다. 서울시영등포구국제금융로 6 길 38 ( 여의도동 35-4) 8 층보험연구원 ( 문의 : 변철성수석담당역 / 02-3775-9115)
KiRi Weekly 2015.8.31 공적연금보완형국가의사적연금기능제고와시사점 류건식고령화연구실장, 김동겸선임연구원 요약 우리나라처럼사적연금이공적연금을보완하는공적연금보완형국가 ( 비스마르크형연금체계 ) 들은고령화에따른정부재정부담가중으로공적연금을통한보장수준은축소하되, 그빈자리를사적연금으로채우는제도개선을추진함. 독일, 오스트리아, 프랑스등유럽대륙국가, 미국등이대표적인공적연금보완형국가로이들국가는공적연금감소를보완하기위해사적연금을보완재로써적극활용함. 공적연금보완형국가는대체로공적연금보완형사적연금도입, 자율형사적연금자동가입제도도입, 공적연금의일부분을사적연금으로전환, 사적연금에대한세제혜택강화등을통해사적연금의역할을제고하고있음. 이와달리우리나라의경우최근공적연금보완형국가와같은사적연금역할제고노력과제도개선은매우미흡한실정임. 이러한공적연금보완형국가의사적연금기능제고동향을고려할때다음과같은방향으로사적연금의 제도개선이모색될필요가있음. 우선사적연금의기능제고차원에서미국등선진국수준으로연금세제혜택을부여하는한편, 국민연금에가입한차상위계층중심으로리스터연금등과같은공적연금보완형연금도입이요구됨. 공적연금보완형연금은세제혜택또는보조금지급을통해공적연금의부족분을보완하는기능을가지므로공사간유기적역할분담차원에서중요함. 또한퇴직연금미가입한자 ( 예 : 전업주부등 ) 를대상으로퇴직연금을자동가입하게하되, 가입후탈퇴등은개인의자유의사에맡기는자율형자동가입제도도입을적극검토하는것이바람직함. 장기적으로는스웨덴처럼공적연금의일부분을개인연금으로전환하여개인의책임하에운영하도록하는방향도전향적으로검토될필요가있음. 1
1. 검토배경 인구고령화, 사회복지지출증가에따른정부재정부담가중으로사적연금활성화를통한노후소득보장기능제고가매우중요함. 인구고령화로기대수명이증가하는상황에서국민연금에의한실질소득대체율이매우낮아사적연금을통한노후소득보장이절실히요구됨. 그럼에도퇴직연금등사적연금에의한소득대체율은 2013년기준으로 21.2% 에그치고있어사적연금역할이미흡한실정임. 반면, 일찍이고령화를경험한 OECD 국가들은공적연금의한계를고려하여실질적으로사적연금의역할이강화되도록다양한제도개선을추진 시행함. 이는공적연금대체형국가뿐만아니라우리나라처럼사적연금이공적연금을보완하는공적연금보완형국가 ( 비스마르크형연금체계국가 ) 1) 에서도두드러진현상임. 다만, 어떠한방법과수단으로사적연금의역할을제고하느냐하는방법론적측면에서볼때공적연금대체형국가와공적연금보완형국가간차이가존재함. 따라서우리나라와유사한연금체계를띠고있는공적연금보완형국가들이공 사간의유기적역할 분담차원에서사적연금의노후보장기능을어떻게제고하는지체계적으로살펴보고자함. 1) 우리나라는 2014 년기초연금이도입되었다고하나, 기초연금도입이일천하고전통적으로소득비례연금중심의비스마르크형형태로운영되어왔다는점을감안할때실질적으로사적연금이국민연금을보완하는형태를유지하고있다고보는것이바람직함. 2
2. OECD 국가의연금체계유형및특징 한국가의복지정책및발전과정에대한평가수단으로다수의학자들에의해복지국가의유형을분류하기위한시도가이어져오고있으며, 연금제도 (Pension Regime) 에대해서도다양한분류기준이제시되어오고있음. Esping and Anderson(1990) 2) 은각국의연금체계를탈상품화와 3) 계층화를기준으로자유주의 (Liberal), 보수주의 (Conservative), 사회민주주의 (Social Democratic) 모형으로분류함. Myles and Quadagno(1997), Bonoli(2003) 등은각국의연금제도를공적연금제도내용을기준으로비스마르크형연금체계 (Bismarck Model) 와베버리지형연금체계 (Beveridge Model) 로분류함. 4) - 비스마르크형은정책목표를빈곤예방에초점을두고정액의연금급여를제공하는형태이며, 베버리지형은노년기에도은퇴이전의소득유지를목표로함. Bonoli and Shinkawa(2005) 5) 은공적연금분류모형을제시하였는데사회보험연금체계, 다층연금체계, 약한비스마르크연금체계 (Bismarckian Lite Pension Systems) 로분류함. - 사회보험연금체계는보험료에기반을둔소득비례급여를제공하는형태이며, 다층연금체계는공적연금이최소한의생활보장이가능하도록정액형태의최저급여를제공하는형태임. - 약한비스마르크연금체계는소득비례연금체계를유지하고있으나, 급여수준은사회보험연금체계국가에비해현저히낮은국가로서미국, 일본등이이에해당함. 각국의연금제도를비교하기위한다양한분류체계중에서비교용이성등의이유로인해비스마르크 형 베버리지형 혼합형 ( 노르딕형 ) 기준이가장빈번히이용되고있음. 2) Esping and Anderson(1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge 3) 탈상품화 (decommodification) 란근로자가본인의노동력을시장에서이용하지않고서도생계를유지할수있는수준으로, 이를평가하는지표로평균임금근로자의최저연금급여, 연금수령을위한납입기간, 연금수급가능연령이상의인구비중등을활용함. 계층화 (social stratification) 를평가하는지표로는전체연금에서사적연금이차지하는비중, 전체의료비지출중민간의료비지출비중등이있음. 4) 비스마르크 베버리지분류모형은국가간공적연금제도의차이를지나치게단순화하고이분법적으로구분하여미국, 일본등과같이소득비례급여를제공하면서도급여수준이낮은국가들은분류해내기어렵다는단점이지적됨. 또한공적연금제도에초점을맞추어각국의연금제도를분류함으로써, 공적연금과사적연금의혼합체계로구성된다층연금체계를분류해내기어렵다는점이지적됨. 5) Bonoli and Shinkawa(2005), Aging and Pension Reform Around the World Edward Elgar. 3
베버리지형연금체계는공적연금이최저수준의노후소득을보장 ( 빈곤예방 ) 하는데초점을맞추고있고 그이상의소득보장 ( 퇴직전소득지위보장 ) 은사적연금에의존하는연금체계임. 공적연금은대개기초연금으로만구성되어있어퇴직전소득수준을보장하기위해사적연금에대 해일찍이중요한노후보장수단의역할을부여함에따라사적연금이상대적으로잘발달됨. - 영국, 아일랜드, 호주, 뉴질랜드, 네덜란드, 스위스등이대표적인국가임. 구분 목적 비스마르크형 (Bismarck pension model) 은퇴이전의생활수준유지 ( 상대적생활수준 ) 베버리지형 (Beveridge pension model) 빈곤완화및최저소득보장 ( 절대적생활수준 ) 노르딕형 (Nordic pension model) 은퇴이전의생활수준유지, 소득재분배를통한평등 정책이념보수주의, 조합주의자유주의사회민주주의 운영형태사회보험기반의소득비례연금정액급여의기초연금기초연금 + 소득비례연금 재원조달사회보험료조세조세및보험료 세대내재분배높음낮음 - 공적연금역할높음낮음중간 사적연금기능제한적 ( 공적연금보완 ) 확대 ( 공적연금대체 ) - 사례 미국, 독일오스트리아, 벨기에, 프랑스한국 ( 실질적 ) < 표 1> 연금제도유형별특징 영국아일랜드, 네덜란드, 스위스 노르웨이 * 핀란드, 아이슬란드, 스웨덴 * 주 : 1) 비스마르크형은 1889 년독일에서처음도입되었으며, 프랑스, 이탈리아등의국가에서채택함. 베버리지형은 1908 년영국에서도입하였으며, 노르딕형은 1891 년덴마크에서처음으로도입됨. 2) 네덜란드의경우연금개혁을통해비스마르크형에서베버리지형으로연금체계를전환하였으며, 노르딕형에서출발한덴마크는베버리지형으로연금제도가전환됨. 반면, 비스마르크형연금체계는공적연금만을통해충분하거나상당한수준의노후소득을보장하는데초점을두고있는연금체계임. 공적연금은대개퇴직직전소득을거의대체할만큼높은수준의연금을보장하는비례연금형태를취하고있으며, 개인연금및퇴직연금등사적연금이상대적으로미발달되어있음. - 독일, 오스트리아, 프랑스등유럽대륙국가, 미국및우리나라등이대표적인국가임. 6) 6) 공적연금 (OASDI) 수준을다른국가에비해상대적으로낮게유지하면서사적연금을발달시켜온미국은예외적인국가임. 4
- 미국등일부국가를제외한이들국가에서는대개공 사연금의균형적발전이베버리지형국 가에비해미진한점이특징임. 베버리지형과비스마르크형을결합한혼합형연금체계는베버리지형이가지고있는낮은공적연금수준문제와비스마르크형이가지고있는상대적으로낮은보편성문제를동시에해결하기위해기초연금에비례연금을부가적으로제공하는연금체계임. 7) 동연금체계는보편성과급여수준의적절성을잘조화시킨연금체계라할수있는데, 보장수준면에서볼때오히려비스마르크형에보다가깝다고할수있음. - 대표적인국가로는핀란드, 아이슬란드, 노르웨이, 스웨덴등이있으며, 이들국가중공적연금의보장수준이높았던스웨덴, 노르웨이등은사적연금발전이상대적으로취약함. 8) < 그림 1> 연금체계유형별공 사연금의지출비중 (GDP 대비비중, 2009 년기준 ) 자료 : OECD(2014), OECD Factbook 2014 - Public and private expenditure on pensions: As a percentage of GDP. 7) 이용하 임병인 (2013), 국민연금보완제로서개인연금의역할정립및발전방향에관한연구, 국민연금연구원정책보고서, p. 91 참조. 8) 스웨덴, 노르웨이등은이미비스마르크형연금체계로전환한것으로평가받고있음. 노르딕형연금체계는상대적으로기초연금보다소득비례연금의비중이높다는점에서비스마르크형연금체계로간주하기도함. 따라서연금체계는크게비스마르크형과베버리지형으로구분하여살펴보는것이바람직함. 5
3. 공적연금보완형국가의사적보장제고동향 9) 1) 공적연금보완형연금도입활성화 공적연금보완형국가는고령화에따른공적연금소득대체율인하분을사적연금으로보전하기위해대체로 공적연금보완형연금제도 를도입 시행하는특징을보임. 즉, 부과방식형태의공적연금을축소하고적립식개인연금등으로사적연금의역할을제고하는데정부가개입하고있으며, 대표적국가로는독일, 오스트리아, 프랑스등을들수있음. < 표 2> 공적연금보완형연금제도비교 구분독일 (Riester) 오스트리아 (PZV) 프랑스 (PERP) 적립금보증있음있음없음 수급방법 - 늦어도 85 세까지종신연금 30% 까지일시금가능 - 종신연금또는일시금 종신연금 : 비과세 일시금 : 보조금반환및과세 - 종신연금 20% 까지일시금수령가능 가입형태임의가입임의가입임의가입 정부지원 보조금또는소득공제 ( 선택안중유리한쪽적용 ) 보조금 소득공제 주 : PZV: Pramienbegunstigte Zusatzversicherung, PERP: Plan d'épargne retraite populaire. 자료 : 보험학회한 일특별세미나 (2014). 예를들어, 독일은연금개혁으로인한공적연금의소득대체율인하부분을사적연금을통해보전하고자공적연금보완형연금인리스터연금 (Riester Rente), 뤼룹연금 (Rürup Rente) 등을도입하여가입시세제혜택및정부보조금을지원함. 리스터연금은저소득 다자녀가구에대해더많은세제혜택을제공하기때문에소득수준이낮을수록가입자비중이높아저소득층의노후소득보장에기여함. 9) 3 장이하에서는비스마르크형연금체계국가를공적연금보완형국가로. 베버리지형연금체계국가를공적연금대체형국가로표현하고자함. 여기에서는우리나라의연금체계형태를띠고있는공적연금보완형국가가어떠한방향으로사적연금의역할제고가이루어지고있는지공적연금대체형국가와대비하여트렌드중심으로살펴보고자함. 6
- 2001년도입된리스터연금은민간금융기관이개별적으로설계해판매하는사적연금에가입자보험료중일부를정부가직접지원하며, 보조금은가입자자격요건에따라일정액을정액을지급하고이와함께 2,100유로를상한으로납입보험료에대해소득공제혜택을부여함. - 2014년말기준총 1,629만건의계약이유지되고있으며, 전체가입률은 35.0% 수준으로우리나라개인연금가입률 (15.7%) 의약 2배를초과하고있는실정임. 뤼룹연금은리스터연금가입대상에서제외된계층, 특히고소득층및자영업자 ( 프리랜서포함 ) 를대상으로한개인연금제도로, 이들에대해세제혜택을부여함. < 표 3> 리스터연금의보조금및소득공제한도 구분 2007 년 2008 년이후 보조금지급을위한최소기여금비율연소득의 3% 연소득의 4% 기본보조금 ( 개인 ) 114 유로 154 유로 1) 자녀보조금 ( 자녀 1 인당 ) 138 유로 185 유로 300 유로 (2008 년이후 ) 소득공제한도 1,575 유로 2,100 유로 주 : 부부의경우보조금은 308 유로임. 자료 : Bundesministerium für Arbeit und Soziales. 2) 자율형사적연금자동가입제도입 미국, 캐나다등사적연금이공적연금을보완하고있는국가는사적연금의역할제고를위해사적연금자동가입제도 (auto-enrollment scheme) 10) 를운영하되, 가입후해지는개인의자율적의사에맡기는특징을보임. 이에반해, 영국, 뉴질랜드등과같이사적연금이공적연금을대체하는국가는모든사업장에대해의무적으로자동가입제도를도입하고있으며, 운영또한매우엄격함. 10) 자동가입제도란근로자가취업시퇴직연금제도에대한탈퇴 (opt-out) 의사를표시하지않는한자동적으로퇴직연금제도에가입하게하는제도임. 7
< 표 4> 주요국의퇴직연금자동가입제도비교 국가제도가입대상주요특징 캐나다 PRPP(2012) 근로자및자영업자등 이탈리아 TFR(2007) 민간기업근로자 임의가입 가입후 60 일이내탈퇴가능 급여의 6.91% 납입 가입후 6 개월이내탈퇴가능 미국 401(k)(2009) 연금미가입근로자 가입후 90 일이내탈퇴가능 주 : 1) PRPP: Pooled Registered Pension Plan, TFR: Trattamento di fine rapport. 자료 : OECD(2014), OECD Pensions Outlook 2014 의내용을수정 보완함. 미국은 2000년부터연금에가입하지않은기존근로자까지대상을확대하였으며, 자동가입제도도입사업장의근로자차별점검을면제하는등 2006년이후 Pension Protection Act 시행에따라도입인센티브를강화함. 캐나다의근로자또는자영업자는자동적으로퇴직연금제도에가입하도록되어있으며, 가입후본인의의사에따라탈퇴또한가능함. - 이탈리아의민간기업근로자들은월급여의 6.91% 를자동가입제도에납입하되, 최초가입후 6 개월이내에탈퇴가가능함. 이처럼자동가입제도는사적연금시장활성화와비중확대측면에서매우효과적인제도로인식되어국민연금보완형연금체계국가에서많이활용되고있음. 이는일반적인근로자의경우금융지식이부족하고연금에대한접근성이낮으며저축가입을미루는성향이있는반면, 일단한번가입하면그상태를유지하고자하는저축관성이있다는점이고려되었기때문임. 3) 공적연금일부개인연금전환 사적연금이공적연금의대체기능을지닌국가는공적연금의전부를사적연금으로대체 ( 예 : 민영화한 칠레 ) 하거나공적연금의일부를사적연금으로대체 ( 예 : 국민연금적용제외국가인영국 ) 하는방식으로 사적연금의노후보장적역할을제고함. 8
칠레는 1981년기존공적연금대신독립된개인저축계좌 (PSA: Personal Saving Accounts) 에연금을적립하는것을주내용으로하는연금개혁을단행하여공적연금을민영화함. 영국은적용제외 (Contract out) 제도를도입하여근로자가특정사적연금에가입할경우소득비례공적연금인국가제2연금 (S2P: State Second Pension) 납입의무가면제됨. - 또한공적연금대체형국가는사적연금의노후보장강화차원에서사적연금의가입을법적으로의무화 ( 강제화 ) 하는경향을보임. < 그림 2> 스웨덴의연금제도 자료 : FORSTA AP-FONDEN(2015), ANNUAL REPORT 2014. 반면, 스웨덴등공적연금보완형국가는공적연금의일부분을개인연금형태로운용하게함으로써공사간의유기적역할분담 ( 공적연금내에서적립식개인연금계좌도입 ) 을도모함. 스웨덴연금개혁의핵심은부과식 DB형기초연금및소득비례연금을폐지하고이를명목확정기여형 (NDC: Notional Defined Contribution) 의소득비례연금 (IP: Income Pension) 과완전적립식개인저축계정인프리미엄연금 (PP: Premium Pension) 으로전환하는것임. - 보험요율 18.5% 중 16% 는 NDC로나머지 2.5% 는소득비례연금의재원으로배분되며소득비례연금의경우금융시장의운용수익률과평균수명에결정됨. 기업이원천징수형태로 18.5% 의통합보험료를국세청에납부하면국세청은다시 16% 는국민연금계정 (NDC) 계정에그리고나머지 2.5% 보험료는개인연금저축계정 (PP) 으로입금함. 9
즉공적연금에서분리된개인연금계정으로입금된자금은개인이선택한펀드를통해금융시장에서운 용되므로국가관리형중앙집중식개인연금의성격을지니고있다는특징이존재함. 연금관리청이개인연금을관리하는금융회사및펀드를승인하고감독한다는점에서국가관리형 개인연금의성격이지님. 4) 세제혜택등재무적지원강화 사적연금에대한과세체계는보험료납입단계, 운영단계, 인출단계에서의과세여부를기준으로 EET, TEE, TET, ETT 방식등으로구분할수있으며, OECD 대다수국가에서는사적연금불입액에대해소 득공제혜택을부여하는 EET 방식을택하고있음. < 표 5> OECD 국가의사적연금에대한과세체계구분 과세체계 E-E-T T-E-E T-E-T E-T-T T-T-E E-E-E T-T-T 해당국가 캐나다, 칠레, 에스토니아, 핀란드, 독일, 그리스, 아이슬란드, 아일랜드, 일본, 네덜란드, 노르웨이, 폴란드, 슬로베니아, 스페인, 스위스, 영국, 미국 체코, 멕시코 오스트리아, 벨기에, 프랑스, 이스라엘, 한국, 룩셈부르크, 포르투갈 덴마크, 이탈리아, 스웨덴 호주, 뉴질랜드, 터키 슬로바키아 헝가리 주 : 각국의과세체계는보험료납입, 운용단계에서발생한수익, 인출단계에대한과세여부 (T: 과세, E: 면제 ) 를기준으로분류함. EET(Exempt Exempt Tax) 형은연금보험료납부단계에서과세면제또는소득공제, 운용단계투자수익에대한비과세또는과세면제, 연금수령시연금소득에대해과세하는제도임. 11) - 소득이많이발생하는근로기간동안납입한보험료에대한비과세혜택을부여하고은퇴이후소득세부과시, 은퇴이후소득에대해낮은소득세율이적용되어조세이연효과로인한이득을사적연금가입자에게제공할수있어대다수국가에서 EET 방식을채택함. 11) EET 방식의경우에도사적연금납입보험료에대한소득공제수준에대한한도가정해져있어, 완전한형태의 EET 방식은존재하기어려움. 10
세제혜택이사적연금가입에미치는긍정적효과를고려하여공적연금보완형국가는과감한세제혜택 부여를통해사적연금의가입을적극유도하고있음 (< 그림 3> 참조 ). < 그림 3> 사적연금세제혜택과연금가입률 ( 단위 : %) 주 : 1) 세제혜택은납입보험료대비세제인센티브비중으로, 납입보험료에대한공제액, 운용수익비과세부문등을포함함. 2) 사적연금가입률은 2011 년기준임. 자료 : OECD(2013); Yoo and De Serres(2004). 그러나우리나라의경우미국, 독일, 오스트리아등국민연금보완형국가와비교시사적연금에대한세제혜택수준이상대적으로낮음. - 예를들어, 미국의 401(k) 의경우납입보험료에대해 18,000 달러한도내에서소득공제가허용되나, 12) 우리나라는개인연금과퇴직연금을합산해 700만원한도로세액공제가이루어져상대적으로세제혜택수준이낮음. 13) 12) http://www.irs.gov. 13) 각국의경제 (GDP) 규모를고려해보더라도, 우리나라의사적연금에대한세제혜택규모는낮은수준임. 11
4. 시사점 우리나라처럼사적연금이공적연금을보완하는국가들은고령화에따른정부의재정부담으로공적연금을통한보장수준을축소하면서그빈자리를사적연금으로채우는제도개선이추진됨. 제도개선은대체로공적연금보완형사적연금도입, 자율형사적연금자동가입제도도입, 공적연금일부분의사적연금전환, 사적연금세제혜택강화라는틀속에서이루어짐. 이와같은제도개선추세와는달리우리나라의경우공적연금보완형국가와같은사적연금역할제고노력과제도개선은매우미흡한실정임. 따라서공적연금보완형국가의제도개선사례등을종합적으로고려해볼때대략다음과같은방향으로사적연금의역할제고가모색되어야할것임. 먼저, 사적연금활성화의전제조건인세제혜택을미국등선진국수준으로상향조정하는방향으로세제개편이이루어질필요가있음. 사적연금가입시세액공제 ( 입구세제 ) 혜택이미국등선진국에비해낮고연금소득세 ( 출구세제 ) 부담으로연금가입의유인효과가상대적으로낮기때문임. 둘째, 국민연금소득대체율인하로사적연금역할이불가피한상황에서국민연금에가입한차상위계층을중심으로리스터연금등과같은공적연금보완형연금도입이시급이요구됨. 공적연금보완형연금은정부가인증한개인연금에가입시세제혜택또는보조금을지급하여공적연금의부족분을보완한다는점에서공 사간의유기적역할분담차원에서매우중요함. 셋째, 퇴직연금에아직가입하지않은대상자를중심으로퇴직연금을자동가입하게하되, 가입후탈퇴등은보다유연하게하는방향으로자율형자동가입제도의도입검토가필요함. 사적연금에일단가입하는경우가입자가계약을계속유지하려고하는속성을반영하여연금제도를설계할필요가있음. 이와더불어스웨덴등의경우처럼공적연금의일부를개인연금으로전환하여개인이운영하도록하는방향도공 사간의역할분담차원에서전향적으로검토해보는것이바람직함. 12