이슈별심층분석 1 Flexicurity: 독일의관점에서본유럽의유연안정성모델 머리말 노동환경은이전그어느때보다더다양성을띠고있다. 유연성 은기업경영자들의핵심요구사항일뿐만아니라, 물론강조하는내용에서는차이가있지만, 노동자의희망사항중하나이기도하다. 유연성의장애요소로는엄격한법조항이나단체협약에근거한조항들외에도암묵적인규정들이있다. 독일의사회보험제도와, 세제및임금수준이바로유연성의암묵적인장애요소에해당하는데, 이제도는여전히경제주체로서의남성가장의개념 ( 즉상용근로자로평생노동시장에종속되어있는남성 ) 에기본을두고만들어져유지되고있기때문이다. 1) 미래사회에서의노동과생활의균형, 그리고그에따를노동시장및사회정책이직면하게될핵심도전과제는유연성과안정성의통합이라는것을깨닫게되면서유연성과안정성을통합한 유연안정성 에대한논의가정점에달하고있다. 이논의는 90 년대네덜란드와덴마크에서처음시작되었으며최근에는독일및기타유럽국가들에 Ute Klammer 1) ( 독일경제사회연구소연구원 ) 1) 독일뒤셀로드프소재노총산하연구소인한스뵈클러재단의경제사회연구소 (WSI) 의사회정책팀장. 저서 ( 독어 ): Ute Klammer/Katja Tillmann: Flexicurity Soziale Sicherung und Flexibilisierung der Arbeits-und Lebensverhaltnisse, hrsg. vom Ministerium fur Arbeit, Soziales, Qualifikation und Technologie NRW, Dusseldorf 2002. ( 본원고의내용주로이연구에서발췌한것.) Berndt Keller/ Hartmut Seifert: Flexicurity Wie lassen sich Flexibilitat und soziale Sicherheit vereinbaren?, in: MittAB 1/2002. 2002년, 유연안정성 은한스뵈클러재단의중기핵심과제로선정되었다. 이와관련하여, 필자는유럽노조연구소 (ETUI) 와협력하에 2004년영문저널 Transfer 에 유연안정성 에관한국제특집을출간할계획이다. 연락처 : ute-klammer@boeckler.de. 62 국제노동브리프
서도이러한논의가일고있다. 유연안정성 의목적은유연성과안정성간에균형을유지하여규제완화일색인정책에대안을제시하고, 뿐만아니라노동법및사회정책에서현재의엄격한규제의지속적유지에대한대안을제시하는것이라는것에의견을같이하고있다. 그러나아직 유연안정성 에대한표준이되는국제적정의는만들어지지않은것이사실이다. 예를들어, 네덜란드에서는노동시장의유연성뿐만아니라사회보장까지동시에증대시키는정책만이 유연안정성정책 으로받아들여져야한다는것이지배적인의견이다. 네덜란드에서최근제정된일부법령에서이러한관점을찾아볼수있는데, 예를들면 1999년제정된 유연성및안정성에관한법률 (Flex-Wet) 은유연한고용을촉진시키는동시에유연한고용계약하에있는사람들을위한최저수준의보호조치를제공하는해고보호, 수습기간등의조항을포함하고있다. 덴마크에서 유연안정성 에대한논의는주로노동시장의이동에초점을맞추고있는데, 낮은고용안정성 ( 해고에대한보호조치가거의없음 ) 과매우높은수준의실업수당 ( 이전직장에서의수입에따라많게는이전임금의 90% 까지실업수당으로지급 ) 으로덴마크의상황을설명할수있다. 독일의경우에는위두나라의 유연안정성 에대한정의를그대로도입하는것이적절하지않다. 네덜란드의경우에서처럼유연성과안정성의동시증대만을의미하는정의도적절하지않으며, 덴마크의경우처럼노동시장규제에초점을맞추고있는접근방식도적절할것같지는않다. 유연성과안정성의동시증대를논하는정책을마련하 기위해서는먼저현상황에대한검토와두현상간의상호작용에대한검토가선행되어야한다. -우리는어떤유형의유연화를말하고있는것인가? 현재유연성은어떻게확보되고있는가? 그리고기존의안정성구조는유연화에어느정도장애요소로작용하는가?- 그다음으로, 유연안정성접근방식은반드시규제에관해많은의문을제기하도록만든다. -어느정도유연성을지원해야하며어떤종류의유연성을지지해야하고그규제수준은어느정도이어야하는가?- 독일의경우에는, 유연안정성 에대한개념은제3의의미로사용되고있다고할수있다. 위에서언급한기본적인질문과관련하여, 유연안정성 에대한개념은첫째, 다양한수준의유연화와, 둘째이러한유연화를이루어낼방법들과관련이있다. 예를들어, 거시적차원에서우리는 비정규직 창출과노동법및사회복지법을통해비정규직에대한보호를제공하는방법을논의하고있다. 그러나우리는이외에도좀더유연한고용계약에서좀더안정적인고용관계로의이행을어떻게뒷받침할것인가하는문제도다루어야한다. 기업차원에서는, 내부노동시장 유연화 ( 근로시간, 임금혹은노동력의 고용가능성 조정 ) 전략과이것이미치는영향뿐만아니라 외부노동시장 유연화 ( 정리해고, 아웃소싱등 ) 가미치는영향에도관심을가져야한다. 서로다른유형의유연화가직원과회사에미치는영향은무엇이며또그것들이적절한것인가? 노동자들의입장인미시적차원에서야기되는중요한이슈로는사회보험제도로는아직적절한수준의보호가이루어지지않는비정규 국제노동브리프 63
근로자들의사회복지문제와, 소위 기업가 적노동자 2) 들의과도한노동, 혹은주로결 혼과같은 사적상호부조 의응집력약화로 인한새로운위험문제와직장생활과가정생활의균형을유지하려는서로다른지위에속한노동자들의노동시간과사회보호수당지원에관련된것들이다. 유연성의유형 유연성증대에대한요구는종종모호하게이루어지고다양한유형의유연성에대한구분이이루어지지않고있다. 이논의에대한초점을좀더명확하게하기위해, 1980 년대 OECD 가개발한유연성유형지침서를다시한번검토해보는것도좋은생각이다. 이지침서는외부유연성과내부유연성을구별해서설명하고있으며, 내부유연성의경우추가적으로내부수량적유연성과내부기능적유연성을구분짓고있다 : - 외부수량적유연성 (external numeric flexibility) 기업이행하는인력의수량적조정을기술하기위해사용하는용어이다 ( 정리해고및재고용의가능성, 제한된고용계약혹은파견근로활용 ). - 내부수량적유연성 (internal numeric 2) Entreployee: 주로고등교육을받은노동자들로고용계약상으로는고용노동자이나전통적으로기업가들만이가지는특징인위험을부담을통한기회창출을시도하는새로운유형의노동자를칭하는용어로서, 최근독일을비롯한유럽국가에서사회학적인논의대상이다. 이들은주로프로젝트베이스로일을하며노동시간이아니라성과에따라임금을지급받기때문에, 스스로근로시간을조정하고자유롭게일할수있는데, 이들의노동량이증가한다는연구결과가있다. 주로. 연구전문직종사자, 저널리스트, 건축가등이이직군에속한다. flexibility) 고용안정성을유지하기위해근로시간을조정하는것을기본으로하는근로시간단축이나근로시간계좌제도를도입하는것을의미한다. 이방법은독일에서사용되는데, 예를들면자동차제조회사인폭스바겐에서는 주당 28.8 시간근무제 를도입하였다. 이방법은인력조정같은외부유연화와달리, 전체고용된노동자의감소는없다. - 내부기능적유연성 (internal functional flexibility) 기업조직제도개편과직원자격조건을통하여변화하는생산및서비스요건에대응하는것을말한다. 이러한변화대응전략은서로다른근무장소에직원파견을가능케하여변화하는시장수요를충족시킬수있도록도입되었다. 그리고이러한유형의유연화는종종내부수량적유연성이효율적으로기능하기위한필수전제조건이되기도한다. 유연성에대한종합적인분석을위한전제조건중하나는기업의관점만을살피는것이아니라생활지향적인요소를추가해야한다는것이다. 유연성이개인생활구조형성에미치는영향이지속적으로커지고있는데, 그한가지예가결혼의응집력약화 3) 이다. 고용측면에서의유연성과개인적인생활측면에서의유연성간의상호작용을살펴보아야유연안정성개념속에서고용의 3) 불안정한고용관계가결혼이감소하고가정을꾸리는것을기피하는하나의원인이라고볼수있으며, 실제로독일에서결혼하는 3 쌍중 1 쌍이이혼으로이어지는등, 이혼율이증가하고있는데, 이는또한전통적인남성가장중심의가족모델이안정성을상실하고있다는것을의미하는것으로도볼수있다. 64 국제노동브리프
유연성을적절하게평가할수있고확보할수있다. 유연성 허구와사실 90년대후반에는노동시장의유연성에대한대중논의가주로 정상적인고용관계의지속적인잠식 이라는가설에초점을두고이루어졌고, 좀더최근의연구를통해현재독일에서는 터보노동시장 4) 이더이상쟁점이될수없다는것을확인할수있었다. 독일의직장인중약 15% 만이 ( 여전히 ) 월요일에서금요일까지주간노동시간이균등하게분배된주당 35~40 시간의근로시간의정규직상용근로자로일하고있지만, 우리가근무지의위치와근로시간의분배문제를잠시접어둔다면, 전체노동인구의약 50% 정도는아직도정규직상용근로자로일하고있다고여길수있다. 사회보장분담금납부의무가있는파트타임고용관계는개별근로자들의요구가반영된것으로정규직고용관계만큼안정되어있다는것이다음과같이증명되었다. 파트타임계약을맺고있는근로자의비율은전체경제활동인구의 11~12% 로수년동안거의일정하게유지되고있으며, 평균근속연수도놀라울정도로안정적인것으로나타난다. 서독남성인경우에는지난 15년간근속연수가약 11년을유지하고있고, 서독여성인경우에는최근약간증가해서 2000년약 8.5년을기록했다. 이직률은경기순환에따라 24~30% 사이를변동하고있는데, 70년대이후큰변화는없었다. 게다가, 사회경제패널 데 4) turbo labor market: 노동이동성이높고, 근로기간이짧으며이직률이높은노동시장 이터의 80년대중반이후자료를분석해도개인지위변동 ( 노동시장, 교육제도, 가구별혹은퇴직으로인한변동뿐만아니라서로다른고용형태및관계간변동 ) 이현저히증가했다는가정을확인하지는못했다. 그러나이러한전반적인노동시장에대한평가는청년노동시장과저숙련노동시장에는적용되지않는다. 이두그룹은노동시장유연화에더민감하다. 예를들면, 오늘날서독기업에서제한된고용계약을채결한노동자의비율을살펴보면, 청년노동자의비율이퇴직연령에가까운고령노동자보다약 6배가높은것으로조사된다. 청년층과저숙련노동자들의이직률은전체노동시장평균보다높고비자발적으로이루어지며, 승진의빈도수는전체노동시장평균보다낮다. 이러한그룹들에게실업의위험은지속적으로증가하고있는데, 1941~45년에태어난서독남성의 8% 그리고여성의 4% 만이 30세가되기전에최소 1회의실직을경험한반면, 1961~65 년에태어난동일집단의사람들의절반이상이 30세이전에 1회이상실직자로등록이된적이있다. 다시말해, 실직이개인경력의일부분으로자리잡아가고있다. 유연성과안정성통합을위한접근방식 특정유형의유연한고용관계및특정유형의해고가어느정도로확산되어있는가에상관없이, 그리고어느그룹이어느정도까지영향을받는가에관계없이, 사회적인관점에서유연성을확보하는방법을마련하기위해서는장기적인관점을갖는것이중 국제노동브리프 65
요하다. 비정규고용관계나해고가당사자들에게불안정적인지는다른무엇보다도한개인의일생에서이러한 비정규 고용관계혹은해고의누적기간및진행상황에달려있다. 그러므로노동법및사회법에서유연한고용관계를위한최소한의조건 ( 비정규고용계약, 파견근로, 미니잡 5) ) 을규정하는것이유연안정성정책의핵심요소이며, 특정그룹이장기적으로소외받지않도록하기위해서해고된기간동안사회보장을제공하는것도또한중요하다. 독일에서실효성이증명된방법들중에는소위 전직지원회사 6) 및연계지원 7) 이있다. 인력파견업체 (PSA) 혹은 자기회사 (Ich-AG) 연방주보조개인창업제도 8) 와같이실직기간동안실직자들을도와주는정책들도최근에도입되었으며, 이정책들의효과는시간을두고판단해야할것이다. 근로생애단계별사회보장을제공하는개념에는또한자발적인근로시간단축이나자발적인해고에대한신뢰할수있는옵션 ( 안식년, 육아휴직, 파트타임근로를통한단계적퇴직 ) 도포함되어야한다. 또한이와같은지원은자발적및비자발적해고에따른재정적충격완화를위해사회적으로타당하다고여겨지는부분 ( 실업수당, 육아수당및가족부양수당 ) 에도이루어져야한다. 5) mini-job: 한달소득이 400 유로 ( 한화약 60 만원 ) 이하인일자리로미니잡을가진사람들에게는세금과사회보장분담금을부담을줄여주는특별한규제들이존재한다. 대신사회보장의혜택도감소한다. 6) transfer company: 독일의적극적노동시장정책의하나로해고위기의노동자들에게일자리를찾아주거나직업훈련의기회를제공한다. 7) bridging assistance: 새로운일자리로의전환을쉽도록현금으로지급해주는수당 8) 창업을하고자하는개인에게재정적인지원을제공하는연방주제도. 그러나근로생애단계별사회보장을제공하는개념에는또한경영자가노동자들이그들의고용가능성을유지하거나 ( 혹은다시획득할수있도록 ) 도와줄수있는 권한부여 요소도포함되어야한다. 평생교육개념의지속적인발전은이부분에서중요한역할을한다. 이접근방식은현재유럽고용전략 (EES) 의틀에서매우중요한것으로간주되고있다. 노동자에대한지속적인자격검증은외부노동시장에서기업내그리고기업들간노동자들의변화적응력 ( 기능적유연성 ) 을향상시킬것이다. 지금일부산별단체협약 ( 독일의화학, 섬유및의류산업 ) 에포함되어있는학습시간계정은노동자들에게전체경력에서새로운자격조건이필요해진상황에적응할수있는새로운기회를제공한다. 노동자들은그들의고용가능성을확보하고향상시키며, 기업은그들의적응력을보강해준다. 게다가, 권한부여전략과재정적안전성조항을통합해서각개인에게부수적으로따르는위험 ( 창업주가되고자하는결정 ) 을자발적으로부담하고책임을지는토대를만들어준다. 기업단위에서, 유연안정성을향상시키는가장효과적인방법은외부유연성 ( 즉, 직원의정리해고 ) 을근무시간조정뿐만아니라새로운지식기반의자격요건을갖출수있도록도와주기위한학습을통해내부유연성으로대체하는것이다. 근로시간계정에대한새로운규제및단체협약의 열린조항 (open clause) 은독일기업들의행동의자유를현저히증대시켜왔다. 내부유연성증대가기업과노동자모두에게이로울수있지만, 유연화를위한기존의많은옵션은아직사용되지않고있는상황이다. 9) 기업이 66 국제노동브리프
직원을정리해고하는대신근로시간을단축한다면 ( 독일루프트한자항공이현재시행하고있음 ) 정리해고비용과향후의재고용비용을절감할수있다. 게다가노동자의숙련향상에투자한비용을끝까지되받을수가있고, 숙련된팀의전문지식을유지하고생산성및혁신캠페인에부정적으로영향을미칠수있는사회적계획에대한사내분쟁을피할수있다. 노동자들은그들의일자리를유지하고기업에자신의 인적자원 에대한가치를요구하며연공서열에대한권리를행사할수있다. 그들은또한해고를면할수있다. 그러나이러한고용안정성의증가에는대가가지급되어야한다. 노동자는최소한일시적인임금삭감을감수해야한다 ( 물론, 더많은자유시간을얻게된다 ). 그러나지금수년째광업 10) 에영향을미치고있는이런종류의지속적인구조적인위기상황에서는내부유연성의한계는분명히나타난다. 이와같은산업에서노동자가정리해고가되면, 노동시장및사회정책에난관을야기하게된다. 독일의사회복지제도의개혁에서가장시급한일중하나는보험및사회보장제도에대한더폭넓은접근을가능케하고고용계약하에있는노동자를위해마련된사회보험제도를소득이있는모든사람들과더나아가독일국민모두에게개방하는것이다 ( 즉, 모든임금노동자에서확대해서모든시민을위한보험제도를신설하기위한사회보험제도개혁 ). 그밖에추가적으로이루 어져야할핵심적인개혁으로는유연한고용관계에있는사람이나, 또는취업중이나퇴직후에도비정규직경력을가지고있는사람들의빈곤을방지하기위해서연방주차원의최소사회보장요소를강화하는것을들수있다. 유연안정성모델은완성된개념이기보다는하나의잠재적인접근방식이며, 아직조사및조치를취해야할많은잠재적인부분이많다. 9) 실제로기업경영악화를밝히고 open clause 를통해일시적으로근로시간을단축하거나임금을삭감할수있으나, 이는실제로거의활용된예가없다. 10) 세계화로독일의광업은경쟁력을상실했고, 많은탄광이 90 년대폐쇄되었으며, 광부들이실직했다. 국제노동브리프 67