이슈브리핑 이슈브리핑 2016-05 호 2016 년 2 월 15 일 발행처민주정책연구원 발행인민병두 www.idp.or.kr 개성공단가동중단사태와대북정책추진방향 김은옥 ( 정책연구실연구위원 ) 정부가지난 10일개성공단가동의전면중단을선언한데이어북한이개성공업지구를군사통제구역으로선포하고남측자산을전면동결함으로써남북관계가최악의국면에접어들었다. 한반도정세의완충지대역할을해온개성공단이사실상폐쇄됨으로써남북한군사적무력충돌가능성도제기되고있다. 그동안북한의핵실험과미사일발사에대해유엔안보리차원에서 4차례의결의를채택한바있으나그 실효성 에의문이제기되어왔다. 최근공개된유엔의기밀보고서가 지난 10년동안의대북제재는북한의핵실험과미사일발사를막는데실패했다 고평가하는등대북제재가당초의목표를달성하지못했다는평가가지속적으로제기된것이다. 박근혜정부는제재와압박일변도의정책을추진하는가운데북핵을방치하고남북관계를최악의상황에까지이르게하였다. 또한개성공단가동을전면중단함으로써대북개입카드를모두상실하고, 124개개성공단입주기업과협력업체등우리중소기업들의막대한피해를가져오는결과를야기하였다. 아울러개성공단가동중단이후국내증시가연속하락하는등국내경제적충격이증가하고있다. 정부는북한의군사적도발에대한 실효적인 대북압박과함께협상을통한 외교적인해결노력 등북핵해결을위한다양한방안을강구해나가야한다. 또한북한문제와북핵문제는우리가주도적으로해결해나가겠다는의지하에박근혜정부통일외교안보정책이전면재검토되어야할것이다. 무엇보다개성공단입주업체들의피해를최소화하기위해국회차원에서입주기업들의피해보상을위한 특별법제정 을추진해야할것이다. I. 상황인식 q 정부가지난 10일개성공단가동의전면중단을발표한데이어북한이개성공단을폐쇄하고남측자산의전면동결을선포함으로써남북관계가최악의국면에접어들었음 m 2013년공단을재가동하면서남북간에 어떠한경우에도정세의영향을받음이없이공단의정상적운영을보장한다 고규정한 8.14 합의를정부가일방적으로파기한것임 - 개성공단재가동여부에대해정부는 북한의납득할만한수준의조치가있어야한다 고밝혀사실상폐쇄조치라고할수있음 - 1 -
m 우리정부의개성공단가동중단발표하루만인 11일북한은조국평화통일위원회성명을통해 개성공업지구를폐쇄하고군사통제구역으로선포한다 고밝히고, 남북간군통신과판문점연락통로도폐쇄함으로써남북간군사적긴장상태가극적으로고조됨 - 2004년생산활동을시작한이래한반도정세의완충지대역할을해온개성공단가동이전면중단됨으로써남북한무력충돌가능성도제기됨 - 아울러정부의개성공단가동중단선언에북한이설비, 원부자재등의반출을불허함에따라 124개입주업체뿐아니라 5,000여개협력업체와이들기업에서일하는근로자 12만 4,000여명이막대한피해에직면함 q 김정은정권은국제사회의거듭된경고와대북경제제재등압박에도불구하고집권 5년만에두차례의핵실험과세번의장거리미사일시험을실시함 m 북한의 4차핵실험과미사일발사는북한이질적으로향상된다양한종류의핵탄두를개발하고중장거리탄도미사일등운반수단까지갖춤으로써명실상부한핵보유국을추구하겠다는김정은위원장의분명한의도를표명한것임 - 북한은핵무기의소형화경량화다종화에총력을기울이고잠수함발사탄도미사일 (SL BM) 수중사출시험을거듭하는등북핵능력은고도화되고있음 m 이같은상황에이르기까지북핵문제와남북관계를무대책으로방치해온박근혜정부의 대북정책에대한냉정한평가가필요함 Ⅱ. 대북경제제재의실효성검토 q 북한의핵실험및장거리로켓발사에대해유엔안보리차원에서 4차례의결의를채택한바있으나그 실효성 에의문이제기되어옴 m 현재북한에는 3차핵실험이후채택된유엔안보리의제재결의안 2094호가적용되고있으며, 지난 1월북한의 4차핵실험이후유엔은 추가적인중대조치 를담은대북제재결의안마련에착수함 - 그러나최근 AFP 통신이입수한유엔기밀보고서에따르면, 지난 10년동안의유엔대북제재가북한의핵실험과미사일발사를막는데실패했다 고평가됨 - 분명한것은국제사회차원의대북제재가가해지고, 한국과미국이북한의선행동만을요구하면서북핵문제를방치하는동안북한의핵능력은지속적으로고도화되었다는사실임 m 2006 년북한의 1 차핵실험에대해채택된유엔안보리결의 1718 호이후시행된유엔 의대북경제제재조치가 북한의핵개발포기라는원래의목적을달성하는데성공적이 지못했다 는평가가제기되어옴 1) 1) 이와관련된연구로는이재호김상기 UN 대북경제제재의효과분석 : 결의안 1874 호를중심으로 ( 서울 : 한국개발연구원, 2011); 홍순직, UN 안보리의대북제재영향과대응방향, 통일경제, 2009 년여름호 ( 서울 : 현대경제연구원, 2009); 정형곤방호경, 국 - 2 -
- 일반적으로경제제재의목적은제재대상국에경제적타격을가함으로써제재국이의도하는정치외교안보적목표를달성하고자하는것임에도불구하고그목표를달성하지못한것임 - 한편, Biesteker 등은지난 20년동안단행된 UN의표적제재 56건에대한결과를평가한후, 강압적인 (coercing) 제재보다는메시지전달 (signaling) 이나제약조건부과 (constraining) 가제재대상국의행동을변화시키는데더효과적이라는결과를제시한바있음 2) m 미국과일본이독자적인대북제재에나서고있으나이미 2005년 9월 BDA 금융제재를경험하고이에대한대응을강구한북한에대한추가적인대북금융제재의영향은예상보다크지않을것으로분석도제기된바있음 - 북한은전신환, 이체등은행송금에서차명계좌를적극활용하거나새로운무역회사나은행을설립하여차명계좌를계설하는등다양한방식으로금융제재를회피해왔음 3) q 무엇보다중국의적극적인개입이담보되지않는이상대북경제제재의효과는제한적일것으로예상됨 m 한반도안정과현상유지 를최우선으로하는중국이얼마나실효성있는대북제재를취할것인지는여전히미지수임 - 중국이한미일공조를미국의대중견제로인식하는상황에서 전략적자산 으로서의북한의가치는여전히유효한것으로평가됨 m 북한에대해더강한제재를가하려는한미일의압력과설득에도불구하고유엔을통한대북제재는기본적으로중국이 감내 할수있는수준을넘지않을것임 - 미국상원을통과한대북제재안은북한과거래하는제3국기관과개인에게제재를부과하는 세컨더리보이콧 조항을포함하고있지만, 미중관계의악화를무릅쓰고미국이실행에옮길지는미지수임 - 대상이되는대부분의기업이중국기업이라는점에서실질적인효과는북한과거래하는중국기업들을얼마나효과적으로통제할수있느냐가관건이될것임 Ⅲ. 박근혜정부대북정책의문제점 q 박근혜정부는제재와압박일변도의대북정책추진으로북핵을방치하고남북관계를최 악의상황에까지이르게한무대책의정권임 제사회의대북경제제재효과분석 ( 서울 : 대외경제정책연구원, 2009); Marcus Noland, The Impact of UN Sanctions on North Korea," Working Paper 08-12, December 2008 (Washington, D.C: Peterson Institute for International Economics, 2008) 등을들수있음. 장형수, KDI 북한경제리뷰, 2013 년 3 월호참조 2) Thomas J. Biersteker, Sue E. Eckert, Marcos Tourinho, Designing UN Targeted Sanctions (Geneva: The Graduate Institute, 2012), pp.4-5 3) 대량현금거래의적발이나차명계좌적발등은금융기관주재국인중국의적극적인도움없이는적발하기가쉽지않음. 통일연구원월례북한정세토론회자료집참고, 2013. 4-3 -
m 정부는북한의 4차핵실험과미사일발사에대한대응으로대북심리전방송재개, 사드 (THAAD) 의한반도배치협의, 개성공단가동전면중단을선언함 - 북한의핵실험이후정부가독자적대북제재로발표한확성기재개는제재효과는없으면서중국등국제공조에부정적영향을미치는결과만가져온것으로평가됨 - 사드배치와개성공단가동중단도북한의핵과미사일을막을수있는실질적수단이될수없음 m 제재는북한의실질적인태도변화를가져오기위한수단이어야함에도불구하고제재자체가목적이되고있는양상으로전개됨 - 남북관계개선과북핵문제해결을위한노력이없는박근혜대통령의 통일대박론 은허황된수사에불과했음 q 개성공단가동중단을선언함으로써남북관계의완충지대이자지렛대를상실하고입주기업들의막대한피해를가져온무책임한정권임 m 정부가대북제재조치로결정한개성공단중단조치가공단에입주해있는우리중소기업들의막대한피해를초래하는결과를야기함 - 북한이설비, 원부자재등의반출을불허함에따라피해규모는 2013년당시보다증가해수조원대로늘어날가능성이크며, 수많은중소기업들의도산과실직이이어질것임 - 2013년북측의중단조치로개성공단가동이멈췄을당시 124개입주기업들이통일부에신청한피해액은 1조 566억원이었으며, 정부는이중 7,667억만을인정함으로써기업과협력업체들이큰피해를입은바있음 m 개성공단폐쇄는북한의핵과미사일의지를막을수있거나북한을압박할수있는실효성있는대책이될수없으며, 반면에우리경제에심각한손실이될것임 - 이명박정부시기 2010년대북경제교류협력을제한하는 5.24조치 가시행되었으나, 중국에대한광산물수출이급증하는등북한은남북교역의감소분을북중교류협력의강화로대체한바있음 - 남북관계의군사적긴장고조로대외신인도가하락하고증시가연속하락하는등개성공단사태로인한국내경제의충격이증가하고있음 m 정부의개성공단가동중단조치는법적근거가없는부당한조치임 - 민주사회를위한변호사모임은지난 11일 기업활동과재산권을직접제약하는개성공단전면중단조치에는법적근거와법적절차가수반되어야하는데헌법에근거한대통령의긴급재정경제명령이나남북교류협력법에따른통일부장관의협력사업정지조치가모두제대로이루어지지않았다 고지적하고개성공단중단조치와관련해정부에정보공개를청구한바있음 q 한반도사드배치에관한한미간협의는 한미일對북중러 의동북아신냉전구도를 촉발시키고있음 - 4 -
m 정부는사드관련하여그동안유지해왔던 3 無, 즉 미국측제안도, 양국간논의도, 결정된것도없다 는원칙을깨고한미간사드배치협의를시작함 - 중국은김장수주중한국대사를불러강력항의하고왕이외교부장은한반도사드배치는 중국의전략적안보이익을분명하게훼손하는것 이라고반발함 - 북한의핵과미사일실험이후중국의협력이어느때보다필요한시점에사드배치공론화는중국의전략적선택을제약하는요인으로작용하며, 향후양국간경제관계에도부정적으로작용할우려가있음 m 정부는사드배치문제를군사적효용성, 외교적파장, 비용문제, 국민의건강권등을고려하여국익의관점에서신중하게접근해야함 - 우선적으로사드배치가 북한의핵과미사일을막는데과연적절한가 라는군사적효용성에대한면밀한분석이필요함 - 또한사드배치를둘러싼한중간, 한러간외교관계의악화는북한의핵포기라는우리의궁극적목표를달성하기위한국제공조를어렵게한다는점을주지해야함 Ⅳ. 대북정책추진방향 q 북한의도발에단호히대응하는가운데 실효적인 대북압박과협상을통한 외교적인해결노력 이병행추진되어야함 m 남북간 강대강 대결국면조성으로야기된군사적긴장고조는국민들의불안감만극대화시키고있는바, 확고한안보태세확립으로북한의다양한도발가능성에철저히대비해야함 - 현재의위기상황에이르게한일차적인책임은핵실험과미사일발사를감행한북한에있으며, 북한의도발에대한국제사회의 실효적인 대북제재는필요함 m 그러나지난 10년간의경험을통해볼때, 중국의적극적협력을담보할수없는상황에서일방적인제재만으로북한의비핵화를가져올수는없다는점을유념해야함 - 비핵화를위한외교적해결노력을포기해서는안되며, 김정은정권이핵개발에대한전략적계산법을변경하도록유도해나가야함 - 이를위해북핵능력의고도화를막고비핵화를견인할수있는다자체제를가동하는적극적노력이필요함 q 북핵문제는우리가주도적으로해결해나가겠다는의지하에박근혜정부통일외교안보정책이전면재검토되어야함 m 민주정부 10년동안일궈놓은화해협력의남북관계가이명박박근혜정부 8년동안대결국면으로전환하였고, 개성공단폐쇄이후남북관계는 7.4 남북공동성명 이전으로후퇴한것으로평가됨 m 정부가북핵해법의로드맵을마련하고이를통해미국과중국의이해관계를조율하고 - 5 -
설득하는노력이필요함 - 북한의 4차핵실험이후미중양국간갈등이점점고조되는양상인바, 한미중 3자전략대화 를단계적으로가동하는등북핵해결을위해미중간전략적타협이이루어질수있는국제공조여건을마련해나가야함 - 북핵문제의근본적해결을위해 비핵화프로세스 와 평화체제프로세스 를포괄적원칙하에병행하여추진해나가야함 q 국회차원에서 개성공단가동중단조치에대한진상위원회 를구성하고입주기업들의피해보상을위한 특별법 제정을추진해야함 m 정부가 고도의정치적판단으로공단가동을중단했다 고일방적으로결정한만큼이로인해발생한피해와손실에대해서는정부가전적으로보전해주어야함 - 개성공단입주업체들의피해보상을위한 특별법 이제정되어야하며, 단순한지원이아닌피해보상차원에서대책이마련되어야함 - 존폐위기에처한개성공단입주기업들에대한긴급경영자금등기업피해를최소화하기위한실질적인대책이우선적으로실시되어야함 이글의내용은집필자의의견이며, 민주정책연구원의공식견해가아님을밝힙니다. - 6 -