ISSN 1225-3529 Social Science Review 제 42 집 1 호 2011 년봄 延世大學校社會科學硏究所 SOCIAL SCIENCE RESEARCH INSTITUTE YONSEI UNIVERSITY
105 SOCIAL SCIENCE REVIEW 제 42 집 1 호 2011 년봄 스웨덴연금제도의이해와쟁점분석 1) 양재진 * 국문요약 본논문은 1999년시행된스웨덴의새연금제도에대한깊이있는이해를도모하고자쓰여졌다. 이를위해스웨덴연금제도가과거기초연금과확정급여방식의소득비례연금의조합에서왜, 그리고어떻게비적립식확정기여방식 (NDC) 과기초보장연금의조합으로구조적개혁을이루었는지를먼저조명한다. 이후보험료와급여산정, 기금의 운용과제도전환의경과규정등제도적측면에대한분석이뒤따른다. 마지막으로국내외에서스웨덴모형에가해지는비판적견해를크게세가지 (1부과방식인 NDC의재정적지속가능성여부, 2소득재분배기능의약화 3시행가능성문제 ) 로나누어살펴보고, 스웨덴연금제도의옹호자입장에서반론을개진하고있다. 주제어 : 스웨덴, NDC( 명목확정기여 ), 기초보장연금, 연금개혁, 프리미엄연금 * 연세대학교행정학과교수 jjyang@yonsei.ac.kr 접수일 : 2011 년 3 월 31 일 / 심사완료일 : 2011 년 5 월 11 일 / 게재확정일 : 2011 년 5 월 16 일
106 社會科學論集 제 42 집 1 호 2011 봄 Ⅰ. 서론 우리나라는현재공적연금의기존틀을그대로유지하면서점진적인개혁을통해국민연금과특수직역연금의재정안정화를도모하고있다. 주로소득대체율의인하와수급개시연령을높여지출을억제하고, 보험료인상을통해수입을늘이는소위 모수적개혁 (parametric reform) 인것이다. 1999년김대중정부하에서단행된국민연금개혁이그랬고, 2007년국민연금법의개정과 2009년공무원연금의개혁도이러한점진적방법에기대고있다. 그러나, 이러한모수적개혁으로재정안정화문제가해결되고있는가? 재정문제를완화하거나잠시뒤로늦추고는있으나, 근본적으로해결을하지못하고있음이주지의사실이다. 그리고재정문제에발목이잡혀있기에, 연금의사각지대문제나, 기초노령연금도입에따른공적부조와의역할분담등기초보장의합리화과제는사실상손을놓고있다. 한마디로, 우리나라의공적연금제도는수차례의개혁에도불구하고재정적지속가능성과기초보장의체계화라는이중과제를그대로안고있다. 필자는이과제를해결하기위해서는보다근본적인접근이필요하며, 1999년시행된스웨덴의연금개혁사례는우리에게시사하는바가매우크다고본다. 스웨덴의새연금제도는 NDC (Non-Funded Defined Contribution, 비적립형확정기여 ) 방식에근거한소득비례연금 (Inkomstpension) 을중추로하고, 여기에기초보장을위한최저보장연금 (Guranteed Pension) 과적립형확정기여연금인프리미엄연금 (Premium Pension) 이부가된 3층구조를하고있다. 스웨덴은연금제도의중추를맡고있는소득비례연금에 NDC방식을도입함으로써, 칠레의연금민영화개혁이후가장획기적인 ( 그러기에논쟁적이기도한 ) 연금개혁으로평가받고있다 (Marier, 2008: 513). 그동안공적연금개혁방안을놓고대립관계에있던 ILO와 World Bank는 NDC방식의도입에한목소리를내고있다. ILO는일찌감치 2000년부터 NDC를공적연금개혁의두가지대안중하나로추천하고있었고, 최근에 World Bank가연금민영화대신에 NDC로방향을틀면서나타난현상이다 (Gillion et. al. 2000; Gillion, 2000; Holzmann and Palmer, 2006). 실제로스웨덴모델을스웨덴보다앞서서시행에들어간라트비아를필두로이태리, 폴란드, 키르기즈공화국, 몽고등으로 NDC방식의도입국가는빠르게늘어가고있다. NDC에대한세계적인관심에따라우리나라에서도그동안적지않게스웨덴의새연금제도에대한소개가이루어졌다 ( 윤석명, 1999, 2000; 양재진, 2002, 2003; 주은선, 2004; 김순옥, 2005). 그리고 NDC방식에의거한한국형연금개혁안도제기된바있다 ( 양재진, 2006; 저출산고령화사회위원회, 2005). 그러나, 국내외적으로 NDC연금제도에대한비판, 특히우리나라에적용하는데있어비판적인시각도다수존재해왔다 ( 정창률, 2007; 윤석명 김문길, 2004; Cichon, 1999; Barr, 2006). 이때문인지우리나라연금개혁의공식적인논의과정에서 NDC는사실상심도있게다루어지지않고있으며, 몇몇연금학자들을제외하고 NDC방식에대한논의가확산되지못하고있다. 하지만, 이제 NDC연금을중추로하면서기초보장과저축기능이보완된연금제도를국제기구들이한목소리로지지하고, 점차많은나라들이실제도입하고있으며, 사회경제적으로비슷한옆나라일본마저도 2017년이후에 NDC연금제도의도입을검토하고있는것을감안할때 (Takayama, 2006),
스웨덴연금제도의이해와쟁점분석 107 우리도스웨덴식연금개혁에대한관심이좀더활발해질필요가있다. 스웨덴의연금제도에주목해야하는이유는크게두가지이다. 첫째, 스웨덴은점진적인개혁보다는구조개혁을통해항구적으로작동하는합리화된연금제도를선보였다는점이다. NDC소득비례연금은노후소득보장을위한저축기능과함께, 장수의위험 (longevity risk) 에대비하는연금가입자간사회계약 ( 즉, 단명자로부터장수자로연금자산의이전 ) 을보장하고있다. 우리식으로말하면국가에서강제하는개인연금이라할수있는프리미엄연금은저축기능에충실하다. 최저보장연금은저소득노인의기초보장을목적으로하며조세로재원이충당된다. 스웨덴연금제도의중추인 NDC소득비례연금은확정기여 (DC) 방식으로서기여와급여의연계성을구조적으로확보하여고령화로인한추가재정부담문제를근본적으로해결하였다. 그리고미세한수지불균형마저용인하지않기위해자동조절장치 ( 즉, balance index) 가삽입되어, 전체연금자산과연금부채의균형을맞추고있다. 한편, 사회보험으로서연금제도에혼재되어있던여러사회복지기능 ( 저소득노인에대한기초보장과장애와유족에대한소득보장 ) 은분리시켜, 연금보험수입이아닌일반재정으로운영되는독립된사회보장제도로개편하였다. 둘째, 스웨덴연금개혁과정이합의주의의전형을보여준다는점이다. 스웨덴의회의석의 80% 이상을점하는 5개의여야정당 ( 사민당, 보수당, 자유당, 중앙당, 기독교민주당 ) 이 10년동안여러정부를거치면서합의에의해구조적연금개혁을성사시켰다. 이러한합의는위기에떠밀려이루어진것이아니다. 스웨덴에서구조적연금개혁이논의될 1980년대후반, GDP의 40% 에달하는연기금이쌓여있었고, 연금개혁법안이통과된 1998년에도 GDP의대비 37% 에달하는연기금을보유한상태였다. 기금이고갈되어재정문제가현재화되기이전에여. 야합의로제도개혁이, 그것도구조적인연금개혁이단행한유례가매우드문사례인것이다. 스웨덴제도가어떤합리성을가지고있기에, 부과방식하에서도지속가능성이영구적으로담보되는것이며, 여. 야간합의를이끌어낼수있었는가? 이에답하기위해본연구는 NDC방식을주축으로한스웨덴의새연금제도가작동하는원리와방식을먼저설명하고자한다. 다음에, 스웨덴연금제도에대해우리나라에서지속적으로제기되어왔던주요핵심쟁점사안, 즉 1부과방식인 NDC의재정적지속가능성여부, 2소득재분배기능의약화 3 시행가능성문제등을새롭게조명하고답을제시하고자한다. Ⅱ. 스웨덴의새연금제도도입이유와개혁과정 1. 확정기여 (DC) 방식으로의전환에대한불가피성인정 다른나라와마찬가지로, 스웨덴도연금제도의장기적지속가능성문제를해결하고, 고령자의근로의욕저하를막기위해노력해왔다. 1981년보수당정부 (Fälldin government) 에서시작된연금
108 社會科學論集 제 42 집 1 호 2011 봄 개혁은주로모수적개혁 (parametric reform) 에의존하는비구조적인것이었다. 연금액산정의기초가되는기초표준금액 (base amount) 의고시시, 물가상승을반영하지않고 (1981년非사민당보수연립정부 ), 나아가이를매년 2% 씩축소하기도하였다 (1993~1998, 非사민당정부와사민당정부공히 ). 또 60세부터받을수있었던부분연금 (partial pension, 조기노령연금 ) 의수령개시연령을 61세로인상하고급부율을 65% 에서 55% 로낮추는등의방법 (1981년과 1993년, 비사민당보수연립정부 ) 이동원되었다. 하지만두가지이유에서기존의확정급여 (DB, Defined Benefit) 방식의연금제도를확정기여 (DC, Defined Contribution) 방식으로바꿔야한다는인식이점차확산되었다 (Ministry of Health and Social Affairs, 2000; Palmer, 2002: 185-188; 양재진, 2002). 첫째, 초고령사회에서도지속가능한연금제도의확립이다. 여타선진국과마찬가지로스웨덴도고령화가급속히진전되고있다. 15-64세인구대비 65세이상인구비중이이미 1990년 27.6% 에이르는등높은수준이었고, 2030년에는 39.4% 로증가될것이예상되고있다. 이에따라 2000년에 100명의근로소득자가 30명의연금생활자를부양하던것이, 2025년에는 41명을부양해야하는상황이되었다. 기대여명이증가해연금지출이기하급수적으로늘어나는상황에서, 믿을수있는것은더높은수준의경제성장일진데, 이또한 1970년대이후성장률이 2% 대로하락하게되어구제도의지속가능성에대한의문은더해만갔다. 1) 만약개혁이이루어지지않는다면, 2025년에현수준의연금급여를유지하기위해서는노동세대가임금총액의 36% 까지연금갹출료를올려야했다. 그렇지않으면, 1990년 GDP에 40% 에달했던연기금은 2020년경에고갈되는것으로추산되었다. 이러한상황에서기존의모수적개혁을언제까지반복해야하는것인지, 그리고과연그결과연금제도의지속가능성은담보할수있는것인지회의가일어나고패러다임의변화가필요하다는점에공감대가형성되었다. 둘째, 재분배의형평성을높여야하는필요성이제기되었다. 종전소득비례연금 (ATP) 에서는 15/30년규정으로인해연금급여산정시가입자의가장높았던 15년간의평균소득을사용한다. 2) 때문에단기간고소득직종에근무하는사람에게유리한급여구조였던것이다. 일반적으로생산직노동자 (blue color) 의경우, 노동시장에진입하는시점이빨라생애노동기간이길게되나, 직무급에의해임금의상승폭은크지못하다. 반면에, 사무직노동자 (white collar) 와전문직들은교육기간이길어생애소득기간은상대적으로짧으나임금의상승폭이높다. 따라서 15/30년규정때문에, 생산직노동자에비하여사무직과전문직종사자들은기여기간이짧음에도연금액은상대적으로훨씬많게되는문제점이발생하였다. 위의두가지근본적인문제를풀어내는해결의열쇠는확정기여 (DC) 방식으로의전환을통해 1) 기존의 DB형연금체계에서의수입은 contribution base의실질성장률에의하여증감이결정된다. 1950년대 ATP 설계시당시경제성장률은 4-5% 정도였기때문에경제학자들은장기적으로 3% 이하로하락할것은예측하지못하였고, 따라서 3% 실질성장률에근거해연금제도를설계하였다. 하지만, 1990년대들어경제성장률은 3% 밑으로하락하였고, 이후장기추계에의하면앞으로도 2% 대에서경제성장이이루어질것으로예상되고있다 (Palmer, 2002). 2) 15/30년규정이란 30년가입으로최대연금권확보, 30년중최고소득기간 15년의평균을기준으로소득대체율적용하는방식을의미함.
스웨덴연금제도의이해와쟁점분석 109 기여와급여의연계를강화하는것이었다. 가입자의연금자산에근거하여급여가결정되면, 고령화가진전되어도정부는이로인해발생하는추가적인연금지출부담을짊어지지않아도된다. 직종이나임금상승패턴에상관없이동등한조건에서연금액이결정되게되면, 의도하지않은소득이전을둘러싼불필요한논쟁은필요없게된다. 후술하겠으나, 사용자단체 (SAF) 를포함한일각에서는 ATP전체를칠레식으로완전적립방식 (FDC) 으로전환하는구조적연금개혁을거론하였다. 하지만, 연금개혁에나선 5개정당은 FDC방식은소규모프리미엄연금 (premium pension) 에서만실현하고, 대부분은명목확정기여 (NDC) 로의전환을통해기여와급여의연계를강화하는방향을택하였다. 사회복지적지출은연금재정이아닌일반재정에서발생하도록계리상의구분을명확히하여연금재정의누수가발생하지않도록하였다. 재정안정화의토대위에서국가는보험기능에충실하게끔사망시까지연금지급을보장하고있다 2. 구조개혁의정치적합의와주요내용 3) 사민당정부는 1984년에보건사회부주도하에기존의연금제도를검토하고대안을제시할연금위원회 (Pension Commission) 를구성하고 1990년에첫보고서를발표했다. 하지만동위원회의연금제도개선안에대한여론은스웨덴연금제도의근본적인문제점을해소하기에는부족하다는의견이압도적이었다. 1991년 9월총선에서승리한非사민당보수연합은 11월야당이된사회민주당과좌파당 (the Left Party, 舊공산당 ) 등의회의주요 7개정당이모두참여하는의회소속의실무작업단 (parliamentary working group) 을구성하고새로운개혁안마련에들어갔다. 실무작업단장은사회복지부장관인자유당소속의 Bo Könberg가맡았고, 의석수가많은사민당에서는 2명, 나머지정당들은 1명씩파견하여구성하였다. 특이한것은기존의관례와달리, 노조대표와사용자대표가배제되고, 각당으로부터사실상의전권을위임받은당내연금전문가들로구성되었다는점이다. 이익집단의배제는 1984년연금위원회가 TCL(Tjänstemännens Centralorganisation, 사무직노조 ) 의반대로이렇다할개혁대안제시도못하고해산된것에대한반성때문이었다. 4) 광범위한의견수렴절차 (Remiss) 가제도화된스웨덴의정책결정과정상, 실무작업단에이익집단이배제되었다고하여이들의의견이무시되는것은아니었다. 하지만이익집단이배제되자정책합리성이작동하는공간이전보다폭넓게된점은분명했다. 게다가이과정에서이념적으로가장좌편향된구공산당계열의좌파당과신민주당 (New Democracy) 이연금개혁의방향에반발하여탈퇴함에따라, 나머지 5개정당으로구성된실무작업단은향후개혁의 3대원칙들에대해어렵지않게합의할수있었다. 이 3대원칙은 1992년 8월에보고서를통해천명되는데, i) 생 3) 이부분은 Anderson and Immergut(2007), 주은선 (2004), Ministry of Health and Social Affairs(2000), 그리고 Palmer(2002) 에크게의존하였다. 4) 이위원회에서추진했던 15/30년규정을 20/40년으로바꾸는개혁안을위원으로참여했던 TCL( 사무직노조 ) 가끝까지반대하고최종단계에서언론플레이등을통해반대여론을일으켜무산시켰다 ( 주은선, 2004).
110 社會科學論集 제 42 집 1 호 2011 봄 애소득에근거한확정기여방식으로의전환, ii) 연금액을물가연동제가아닌전체보험료부과대상소득 (contribution wage base) 의증감률에연동, 그리고 iii) 완전적립방식의배제와부과방식의기본틀유지였다. 5) 이후동작업단은 1994년 2월기여와급여의연결고리를강화하는명목확정기여 (NDC) 방식의도입을주요내용으로하는연금개혁안을발표하였다. 주요내용을살펴보면다음과같다. 1DB형소득비례연금인 ATP는 NDC소득비례연금으로개편한다. 2보험료는사용자와근로자가반씩부담한다 ( 최종적으로는근로자가 7%, 사용자는 10.21% 부담 ). 3연금액은물가상승률이아닌실질경제성장율과기대수명의변화에연동시킨다. 4배우자의연금권 (pension right) 을인정할수있으며, 병역, 양육, 그리고고등교육에대해크레딧을부여하되일반재정에서그비용을충당한다. 5기여율 2% 짜리의무가입의완전적립방식 (FDC) 개인연금계정을도입한다 ( 최종적으로는 2.5% 짜리로시행 ). 6정부는매년연금가입자에게연금개시연령에따라변화하는연금예상수급액이담긴통지서를발부한다. 7기초연금 (basic pension) 과보충연금 (pension supplement) 은기초보장연금 (guarantee pension) 으로대체된다. 8부분연금 (partial pension) 은폐지하고, 대신 61세부터개인의선택에따라연금을수령할수있게유연수급개시연령 (flexible pension age) 제를도입한다. 91954년출생자부터는새연금제도에따라연금액이결정되고, 1934년이전출생자는구제도에의해연금을지급받는다. 1935년에서 1953 사이에태어난사람은매년 5% 씩신제도의규정이확대적용되도록한다 (Anderson and Immergut, 2007: 375-377). 개혁안이발표되자, 노조와사민당내평당원들의반발이표면화되었다. 6) 자칫하면선거국면에서좌초될수있음을염려한 5개정당은 9월총선전에서둘러개혁안을입법화하기로합의하였다. 이에따라 1994년 6월 8일 279대 19라는압도적표차로개혁안을통과시켰다. 1994년 9월총선에서승리한사민당은개혁법안의시행을책임지게된다. 그러나당내반발이거세지자, 당내의견을수렴하고전환과정의기술적인문제를해결하기위해시행을두차례연기하고 1999년 1월부터시행에들어가게되었다. 7) 5) 하지만쟁점사안이없던것은아니었다. 가장큰이슈는보험료부과소득상한 (ceiling) 을넘는소득에대한보험료부과문제였다. 자유당과보수당은보험료를부과하면안된다는입장이었고, 사민당은재분배효과가발생할수있도록종전처럼소득상한이넘는부분에대해서도보험료를부과하되이는연금액산정에서제외해야한다고주장하였다. 이문제로 1993년에발표하기로한최종보고서가 1년뒤로미뤄지는우여곡절을겪었으나, 결국부과소득상한초과소득분의 50% 에만보험료를부과하고, 연금권이주어지지않으므로보험료가아닌세금 (tax) 로명명하여연기금이아닌국고로귀속시키는선에서합의를도출하였다. 6) 특히 15/30년규정에가장큰수혜자였던 TCO( 사무직중앙노조 ) 가가장크게반발하였다. 가장정치적영향력이큰 LO(Landsorganisationen i Sverige, 생산직중앙노조 ) 의경우, 공식적으로는반대입장이었으나지도부는개혁의불가피성을인정하고있었고, 15/30년규정의폐지와기초보장수준이올라간보장연금에대해긍정적인평가를내리고있었다. 단지종전에전적으로사용자부담이던연금보험료를가입자도 50% 를부담해야하는점에대해서는반대의사를굽히지않았다. SAF(Svenska Arbetsgivareföreningen, 사용자단체 ) 는개혁안을환영하고, 기여와급여의연계를대폭강화한점을높이평가했다 (Anderson and Immergut, 2007). 7) 사민당지도부가시행을전제로평당원과노조와합의한사항은 1의무가입의완전적립방식 (FDC) 개인연금인프리미엄연금 (premium pension) 은국가가관리한다는것과 2새로신설된연금보험료에대한근로자부담을상쇄하기위해의료보험료 (7%) 를면제하여사실상근로자에게부담이발생하지않도록하고, 의료보험
스웨덴연금제도의이해와쟁점분석 111 Ⅲ. 스웨덴의신연금제도 스웨덴의구공적연금제도는보편주의적인사회수당식기초연금 (basic pension) 과저소득자를보조하는부가연금 (pension supplement) 으로기초보장을하고, 그위에 ATP라불리는확정급여 (DB) 방식의소득비례연금으로구성되어있었다. 그리고 ATP 위에법정제도는아니나, 보통기여율 2.5%~4.5% 짜리 ( 대부분의생산직노동자는 3.5%) 기업연금이단체협상에의거해사용자부담으로주어지고있는 3층구조였다. 1994/1998년개혁을통해 ATP는 NDC소득비례연금 (income pension) 과완전적립방식 (FDC) 의프리미엄연금 (premium pension) 으로전환되었고, 기초연금과부가연금은보충급여형의보장연금 (guarantee pension) 으로대체되었다. 기업연금은연금개혁에발맞추어노사자율에의거 DB형기업연금에서빠른속도로 DC형기업연금으로전환이이루어지고있다. 스웨덴연금개혁의핵심인 NDC소득비례연금 (income pension), 프리미엄연금 (premium pension), 그리고보장연금 (guarantee pension) 의순으로작동원리를살펴보면아래와같다. 1. NDC 소득비례연금제도 (Income Pension) 가. NDC 의기본원리 NDC소득비례연금은근로기간동안납부한기여에대한원리금을개인별계정에기록하고, 연금수급시그동안모은총누적액을연금자산으로하여급여액을결정하는제도이다. 따라서민간금융시장의개인연금과같이기여와급부를명백하게연계시키는확정기여방식과동일한원리로운영이된다. 그러나원리금과이자가개인별계정에축적되는것이아니고명목상기록만되며, 기여금은현은퇴자들의노령연금으로사용된다는점에서현공적연금하부과방식의재정운영방식과동일하다. 부과방식으로인해축적된적립금이없는까닭에이자율이시장에서투자된성과에따라결정될수가없다. 따라서국가가일정한방식에의해이자율을인정해주어야하는데, 스웨덴의경우인정이자율은근로자일인당평균임금상승률로갈음한다 (Disney, 1999; Cichon, 1999; Palmer, 2000; 윤석명, 2000) 나. 보험료와비용분담 정부는가입자세전소득의 17.21% 를보험료로징수하는데, 가입자가 7%, 나머지 10.21% 는사 료는전액사용주가책임지게한다는것이었다. 사민당은내부합의를바탕으로연금개혁에합의했던 4 개야당과다시협상에착수하였다. 야 4 당은사민당의위의두가지제안은물론사용자가추가적으로 1%p 보험료를더부담하는안을수용하고, 사민당은대신프리미엄연금의보험료율을 2% 에서 2.5% 로인상하는데합의하였다. 그리고 1998 년총선이전에위합의사항을포함한시행법안을의회에서통과하기로의견을모으고, 1998 년 4 월 2 일마침내소득비례연금법과보장연금법을통과시켜연금개혁의새장을열었다 (Anderson and Immergut, 2007).
112 社會科學論集 제 42 집 1 호 2011 봄 용자가부담한다. 17.21% 의보험료는가입자가부담하는 7% 를제하고남은소득 (after-contribution income) 대비로환산하면 18.5% 가되는데, 편의상 18.5% 가연금보험료로이해된다. 이 18.5% 중에서 16% 는 NDC소득비례연금의재원으로 4개의완충기금 (buffer fund) 에 1/4씩나뉘어들어가고, 나머지 2.5% 는프리미엄연금의개인계좌에입금이된다. 실업등으로사회보장급여에의해소득을유지하게되는경우에도, 보험료를납부해야하며이때국가는마치사용자처럼 10.21% 를매칭으로납부해준다. 이때재원은일반재정에서세금으로충당한다. 다. 연금액의산정 : 수지균형을위한다단계자동안정화장치 1) 1단계 : 확정기여방식에의한기본연금액산정 NDC소득비례연금의연금급여는기본적으로다음과같은급여계산식을통해계산된다 ( 윤석명, 2000:75). P n:n연령에서의연금급여 c i:i연도에납입하는기여금 r j: 기여금에대해 j연도에부여되는이자율 k: 연금제도에의가입연도 G n: 퇴직시점에서의평균기대여명 상기급여산식에나타나있듯이, 가입자별연금급여액은가입기간동안납부한기여액에이자가합쳐진금액을퇴직시점에서의기대여명으로나누어결정되게되어있다. 8) 따라서연금개시연령 ( 즉, 61세 ) 이후에도수급을하지않고계속해서근로자가노동시장에서소득을발생시켜기여를하는경우, 개인계정의명목자산이증가하게된다. 연금수급개시를늦출수록기대여명은단축된다. 따라서개인에게지급될연금급여액이증가하게되고소득대체율또한상승하게된다 ( 아래표 1 참조 ). 스웨덴에서연금액산정시사용되는잔여여명은남녀를구분하지않고통산한평균을사용하며은퇴시점에서동일한연령대에동일한잔여여명이부여된다. 잔여여명은과거 4년간의통계를바탕으로계산되고, 향후증가할것으로예상되는수명연장분은계산에반영하지않는다. 8) 총연금자산에서가입기간동안발생한행정비용은공제된다. 2006 년의경우, 공제액은연금자산의 0.0312% 이다 (Swedish Social Insurance Agency, 2007: 23)
스웨덴연금제도의이해와쟁점분석 113 < 표 1> NDC 소득비례연금의수급개시연령별소득대체율의변화 ( 예시 ) 1.6% 가산선지급방식연금액 연령 소득 ($US) Capital Balance ($US) 남녀통산잔여여명 연금액 ($US) 소득대체율 (%) 남녀통산잔여여명 연금액 ($US) 소득대체율 (%) 22 27,061 5,006 23 27,602 10,213 24 28,154 15,626 60 57,432 414,368 61 58,580 433,493 24.24 17,096 0.30 19.69 21,043 0.37 62 59,752 453,217 23.41 18,516 0.32 19.14 22,654 0.39 63 60,947 473,557 22.59 20,061 0.34 18.58 24,397 0.41 64 62,166 494,528 21.78 21,746 0.36 18.02 26,287 0.43 65 63,409 516,150 20.97 23,588 0.38 17.45 28,342 0.46 66 64,677 538,438 20.16 25,603 0.40 16.88 30,580 0.48 67 65,971 561,411 19.36 27,814 0.43 16.30 33,024 0.51 68 67,290 585,088 18.55 30,262 0.46 15.72 35,716 0.54 69 68,636 609,488 17.76 32,944 0.49 15.14 38,654 0.57 70 70,009 634,629 16.96 35,927 0.52 14.54 41,906 0.61 자료 : Palmer(2000). 비고 : 표본대상은 22 세에일을시작해 61 세에서 70 세사이에퇴직을결정하기전까지매년근로한개인의경우이다. 임금증가율은매년실질기준으로 2% 이며, 잔여여명은남녀통산 (unisex) 기준이다. 2) 2단계 : 선지급방식에의한연금액조정스웨덴의연금급여는인플레이션에연동되어있는것이아니라소득증가율에연동되어있다. 실질임금이상승하면그만큼연금의실질가치가올라가고, 실질임금이하락하면그만큼연금가치도떨어지게만들어놓은것이다. 그리고실질소득상승에따라인상될것으로기대되는연금인상분 ( 예정증가율은 1.6%) 을미리지급하는선지급방식 (front-loading system) 을채택하고있다. 따라서일반적인 NDC의경우보다수급개시시소득대체율이높다 ( 위표 1의오른쪽이탤릭체부분참조 ). 다소생소한부분이므로, 풀어설명하면다음과같다 ( 아래그림 1 참조 ). 스웨덴에서연금액은현재가치만보존되는인플레이션연동방식과달리실질임금상승률에연동이되어있다. 따라서경제가정상적으로작동하는경우연금의실질가치는지속적으로증가한다 ( 그림1의 2번선 ). 선지급연금 (frontloaded annuity) 은훗날에증가할것으로예상된연금액상승분을평탄화한후앞서당겨지
114 社會科學論集 제 42 집 1 호 2011 봄 급하는것이라고이해하면된다 ( 그림 1의 Frontloaded 급여점선 ). 나중에받을것을앞당겨받는개념이기에개인의입장에서사망시까지받는연금총액에는변함이없다. 선지급방식을도입한이유는첫째, 활동량이상대적으로많은 젊은 노인시절에더높은가처분소득을보장해주는것이경제적측면에서합리적이며, 둘째, NDC소득비례연금으로전환시불가피한소득대체율의하락폭을줄여주는것처럼보이는 착시 효과가있어정치적으로유용하다는데있다 (Palmer, 2000; 2002). < 그림 1> 선지급방식연금액의비교 3) 3단계 : 경제조정연동식 (economic adjustment index) 의적용선지급된연금은실질임금상승률이 1.6% 가될것이라고예상하고미리지급된것이기에, 매년실제상승률과의차이를보정해야만연금재정의균형을달성할수있다. 보정방법은물가상승률과실질임금상승률을동시에고려하는경제조정연동식 (the economic adjustment index) 을적용하여연금급여를조정하는것이다. 예를들어, 아래 < 표 2> 에예시되어있는것처럼, 실질임금증가률이선지급시예정되었던것과동일하게 1.6% 인경우, 연금급여는물가상승률만반영하여 3.1% 명목증가시켜현재가치만유지시켜준다. 그러나만약실질임금증가율이 0.6% 에불과해기준상승률인 1.6% 를밑도는경우, 연금급여인상은물가상승률에못미치는 2.1% 로서연금의실질가치를떨어뜨린다 (Ministry of Health and Social Affairs, 2000). < 표 2> 경제조정연동식에의한연금급여조정 실질임금상승률 1.6% 2.3% 0.6% 물가상승률 (A) 3.1% 3.1% 3.1% 기준임금상승률 1.6% 와의차이 (B) 0% 0.7% -1% 총연금급여인상률 (A+B) 3.1% 3.8% 2.1% 자료 :Ministry of Health and Social Affairs(2000:8) 에서재구성.
스웨덴연금제도의이해와쟁점분석 115 4) 4단계 : 연기금운용수익금과균형지수 (balance index) 의적용비적립의 NDC방식에서는국가차원의재정적수지균형 (financial equilibrium) 여부는인정이자율을어떻게설정하느냐에좌우된다. 인정이자율을지나치게높게설정하면아무리 DC방식이라할지라도그만큼재정적자가발생하게된다. 구조적인수지균형을이루기위해서는인정이자율을 1 인당소득 ( 혹은 1인당임금 ) 상승률이아닌, 전체가입자의부과대상소득총액 (sum of covered earnings, or contribution base) 의증감률에연동시켜야한다. 국가의연금지급능력은개개인의소득수준보다는전체부과대상소득 (contribution base) 의규모에서결정되기때문이다. 그런데, 스웨덴의경우, 일인당임금상승률을인정이자율로정하고있다. 따라서 contribution base의증가가일인당소득증가율을따라가지못할경우지출이수입을초과하게된다. 그리고스웨덴 NDC소득비례연금액의결정시사용하는잔여여명의경우에도향후증가할평균수명을감안하지않고과거 4 년의통계치만을토대로결정한다. 따라서실제평생동안수령하는연금총액은자신이축적한명목연금자산을웃돌게되어, 국가전체적으로볼때초과지출이발생하게된다. 다행히, 스웨덴은연기금이 GDP대비 37% 만큼쌓여있을때연금개혁을단행했다. 이중개혁이후일반재정에서부담하게된기수급자의유족연금지급분을국고에귀속시키고남은약 4년치지급분에해당하는연기금을완충기금 (buffer fund) 이라는이름하에 4개로나누어수익을창출하고있다. 이수익금은전액연금재정에투입되며앞서두가지요인에의해발생하는추가지출을상쇄하고있다. 또한제도적으로보다완벽하게수지균형을 100% 보장하기위해자동조절장치로서균형지수 (balance index) 를도입하였다. 연기금운용수익이추가지출을상쇄하지못할경우, 균형지수가작동하여연금지급액을자동삭감하도록한것이다. 즉, 매년 NDC소득비례연금의총자산 ( 보험료수입 + 완충기금수입 ) 과지급해야할연금부채 (pension liability) 의비율을계산하여 1.0을하회할경우, 연금액을해당비율만큼삭감하는조치를취하도록만들어놓은것이다 ( 그러나 1999년개혁이후아직한번도균형지수가작동되어야할상황에이른적은없다 )(Palmer, 2002; Swedish Social Insurance Authority, 2007). 2. 프리미엄연금 (Premium Pension) 프리미엄연금은 NDC소득비례연금과동일하게개인계정으로운영된다. 하지만, 부과방식으로운영되어기금이적립되지않는 NDC와달리, 완전적립 (full funding) 방식이기에개인계좌에연금자산이축적된다. 연금자산은금융시장에투자되고이를통해발생한수익은기존연금자산에다시더해진다. NDC소득비례연금과동일하게 61세부터연금수급이가능하며, 연금자산을잔여여명으로나누어연금액이결정된다. NDC연금처럼원칙적으로배우자승계권이없으나옵션에따라유족연금지급이가능하다. 9) 단, 이경우연금액의감소가불가피하다. 연금액결정에사용되는잔 9) NDC 소득비례연금에서개인별잔여연금자산에대해배우자나가족승계권이부여되지않는다. 장수의위험
116 社會科學論集 제 42 집 1 호 2011 봄 여여명에는 NDC소득비례연금과달리미래에예상되는수명연장증가분이포함된다. 이자율은투자수익에따라주어지고, 선지급방식이적용되지않으며, 잔여여명또한미래연장분까지감안되므로, NDC소득비례연금과달리경제연동식이나균형지수같은추가적인자동조절장치가부가되지않는다 (Swedish Social Insurance Authority, 2007). 프리미엄연금의재원은앞서언급한대로국가에납부하는총 18.5% 의연금보험료중 2.5% 로마련된다. 단, 개인은 778개 (2006년현재 ) 의운영펀드중하나를선택할수있고, 선택이이루어지지않은경우프리미엄저축펀드 (Premium Savings Fund) 라는국가에서운영하는주식투자펀드에자동가입된다. 10) 스웨덴은칠레와달리공공기관인프리미엄연금청 (PPM, Premium Pension Authority) 에서보험료징수와연금지급을통합적으로관리한다. 따라서펀드의운영만이민간위탁의형태로민간에서이루어지는것이다 (Swedish Social Insurance Authority, 2007; Weaver, 2007). 사적펀드이면서도징수와관리를공공기관이통합적으로하기에, 관리운용비가 2006년평균적으로운용기금의 0.4% 에불과할정도로매우저렴한것으로평가되고있다 (Weaver, 2007). 3. 기초보장연금 (Guarantee Pension) 기초보장연금은저소득혹은소득이없는노인을위해일반재정에서지원되는기초보장제도이다. NDC소득비례연금이나프리미엄연금에대한기여여부와상관없이스웨덴시민에게는누구에게나 65세부터보장연금의수급자격이주어진다. 단, 최대한의기초보장연금을수급받기위해서개인은원칙적으로 25세이후부터 40년간스웨덴에거주해야한다. 조건충족후다른국가에서거주하더라도연금의수급자격은그대로인정된다. 2006년현재 1인연금수급자가최대한으로받을수있는기초보장연금액은월 7,047SEK( 원화로약 986,580원 ) 이며, 부부수급자의경우월 12,572SEK( 원화로약 1,760,000원 ) 이다. 11) 에대한보험기능을극대화하고추가적인국가부담을없애기위한조치로, 단명자의연금자산은장수자의연금지급에사용된다. 그렇다고유족연금이완전히폐지된것은아니다. 다만, 한시적으로주어지며일반재정에서조세로재원이충당되는것이과거와달라진점이다. 연금수급나이가되면, 최저보장연금에서기초연금이지급된다. 10) 가입한펀드의변경은행정비용의절감을위해 1년에한번만허용된다. 11) 1 SEK: 140.72원으로환산.
스웨덴연금제도의이해와쟁점분석 117 < 그림 2> 보장연금의감액슬라이드 주 : * 단독가구의경우, ** 부부수급자의경우 자료 : Swedish Social Insurance Authority, 2007 보장연금은보충급여방식으로운용된다. 즉, 소득비례연금수급액 (NDC연금 + 프레미엄연금 ) 이보장연금에서설정한기초선이하로산정되는경우, 모자란차액만큼보장연금이지급되는것이다. 12) 그러나, 보충급여방식의단점인기초선부근에서의근로와기여회피문제를완화하기위해, 소득비례연금액산정시감액률을적용한다. 감액은 EITC처럼연금소득구간에따라감액률을달리한다. 위 < 그림 2> 에나타나있듯이, 저소득구간에서는최대보장금액에서소득비례연금수령액의 100% 를감액하나, 연금액이 4169SEK( 원화로 583,660원, 단독가구수급자의경우 ) 이상인구간에서는연금수령액의 48% 만을감액하여근로와기여회피동기를약화시키고있다. 감액률의적용으로인해, 2006년현재, 단독가구노인의소득비례연금수령액이 10,157 SEK( 원화로 1,421,980원 ) 인경우까지는조금씩이라도보장연금을받게된다. 12) 엄밀히얘기하면, 보장연금이산정될때, 프리미엄연금의수령액은무시된다. 하지만 NDC 소득비례연금의연금액을 16% 가아닌 18.5% 의기여율에서얻어진것으로간주하여적용하기에사실상프레미엄연금액이포함된것으로이해하는것이옳다. 실제프레미엄연금액사용하지않고 NDC 와통합하여추정치를사용하는것은보장연금의행정을단순화하기위함이다. 또프레미엄연금에대한투자의욕을북돋우기위한고려때문이기도하다. 보장연금은기본적으로보충급여형이기에, 만약실제프레미엄연금액을보장연금액산정시사용하게되면, 프레미엄연금의수익이높은경우그만큼보장연금액이낮아진다. 보장연금에의존할수있는합리적인간은힘들여프레미엄연금의수익을높이기위해시간과노력을들이지않게된다.
118 社會科學論集 제 42 집 1 호 2011 봄 4. ATP 의 NDC 연금제도로의단계적전환 : 경과규정 새제도가시행된 1999년에 61세가넘는 1938년이전출생자들은새제도의적용을받지않는다. 이들은기존규정에따라산정된옛소득비례연금 (ATP) 급여를받는다. 1954년이후출생자는향후은퇴시, 새연금제도의규정에따라 NDC소득비례연금과프레미엄연금을받게되었다. 과거 ATP시절에납부된기여금은그대로개인별 NDC연금계정에명목자산으로기재되고, 기존원금에대한명목이자는납부기간동안의 1인당임금증가율이적용되어 NDC제도하최초연금자산으로갈음하였다. 1938~1953년사이에태어난사람들은과도기적인연금지급규정이적용된다. 연금의일정부분은과거 ATP규정에의해지급받고, 나머지는 NDC소득비례연금과프레미엄연금에의거하여지급받는데, 나이가어릴수록 ATP의비율이작아지고새제도인 NDC와프레미엄연금의비중이커지게된다. 경과규정에따르면, 1938년출생자는과거 ATP규정에의해연금액의 80% 를지급받고, 이후 1년씩젊어질수록그비중이 5% 씩줄어든다. 따라서 1953년생은 ATP규정에의해 5% 를적용받고나머지 95% 는새제도의적용을받게되며, 1954년생부터는 100% 새제도의적용을받는다. Ⅳ. NDC 연금제도도입시쟁점분석 NDC연금제도는스웨덴에서논의되기시작된후 10년도안되어, 이태리, 폴란드, 라트비아, 러시아, 몽고등나라마다약간의변이는있으나비교적빠른속도록폭넓게확산되고있다. 그리고세계은행 (World Bank) 은물론국제노동기구 (ILO) 의연금개혁권고안이기도하다 (Könberg, 2008; Holzman and Palmer, 2006; ILO, 2000). 그러나우리나라에서는아직 NDC제도에대해유보적인평가가다수이다. 핵심쟁점별로살펴보면다음과같다. 1. NDC 연금제도의구조적우수성에대한회의 가. 부과방식인 NDC는인구구조변화에취약할수밖에없는가? 앞서지적했듯이, 스웨덴연금개혁의가장큰특징은, 연금제도의중추인소득비례연금의경우항구적인지속가능성을구조적으로확보하였다는데있다. 구조적지속가능성은확정급여 (DB) 에서확정기여 (DC) 로전환함으로써가능하게되었다. 먼저스웨덴은사회적으로감당할수있는수준의기여율을확정하여고정시키고 ( 즉, 18.5%), 고령화로인한부양비용의증가는각기개인이근로를연장하거나은퇴전에저축을증가시켜흡수하도록하였다. 그런데, 스웨덴연금제도는칠레식완전적립에근거한 FDC가아니고, 부과방식 ( 세대간소득이
스웨덴연금제도의이해와쟁점분석 119 전 ) 에근거한 NDC이다. 따라서고령화라는인구구조변화에여전히취약하다는비판이제기되고있다. 따라서굳이전통적인 DB연금제도를 NDC로바꿀이유가없으며 (Cichon, 1999), 바꾸려면인구구조변화에영향을크게받지않는완전적립방식의 FDC로전환하는것이옳다는비판이제기되고있다 (James, 1996). 국내에서는후자에대한주장은크지않지만, 전자의비판에주목하며 잘못설계된 DB방식 을개선하면재정안정화는물론 NDC에서제기한많은장점들을 기존의 DB방식으로해결가능 하다는주장이있다 ( 정창률, 2007: 105). 이러한연장선상에서 DB의틀내에서점진적인모수적개혁을통해국민연금제도의지속가능성을높이는방안이제기되고 ( 윤석명. 김문길, 2004), 정부와정치권은 2007년 7월급부율하향조정을골간으로하는모수적개혁법안을통과시킨바있다. NDC는비적립형으로국가는가입자의보험료를거두어은퇴자의연금으로지출하는부과방식을유지하기에적립형 DC보다인구구조변화에취약한것은사실이다. 하지만, NDC의이자율을보험료부과대상총국민소득 ( 소위 contribution base) 의증감율로맞추어놓으면, 부과방식일지라도인구구조변화에크게영향을받지않는다. 부과방식에서재정문제는단순한인구변화가아니라 contribution base의증감에달려있기때문이다. 인구가감소하더라도, 고용률이늘어나고생산성이높아져 GDP가증대된다면 contribution base도자연히증가하게된다. 만에하나경제위기등으로 contribution base가줄어들게된다면, 그만큼마이너스이자를적용하여연금자산의하락을유도한다. 경제적상황에따라연금자산이하락하는것은바람직하지않은일일수있다. 하지만은퇴자도국민이기에, 자기가속한국민경제의성과와자신의연금가치가연동되는게부조리는아니다. 연금재정의안정을이루면서도 NDC연금의이자율을높이기위해서는경제성장이관건이된다. 저출산고령화사회에서는고용률증대와생산성증대가중대한과제가되는것이다. 이런맥락에서연금제도가중고령자의경제활동에장애가되기보다는유인이되도록제도설계가이루어지는게중요하다. 다른조건이모두같다면, DC형이 DB형보다중고령자의근로를촉진한다. 이점에서, 동일한부과방식이라할지라도전통적인 DB형부과방식연금보다는 DC형부과방식연금, 즉 NDC 연금이우월하다고할수있겠다. 나. DB형을유지하면서, NDC 같은재정적지속가능성을확보할수있는가? 한편, 굳이 DC로전환하지않더라도, DB방식하에서보험료와지급액조정을통해지속가능성을확보하는방안도생각해볼수있다. 그러나현실적으로쉽지않다. 첫째, 장기추계의어려움때문이다 (Palmer, 2006: 15; 김수완 김순옥, 2006: 27~29). DB방식하에서는정부가최소 60년의시계를가지고전체가입자의기대수명을정확히예측할수있어야가입시점부터보험수리적으로정확한보험료를부과하여약속한소득대체율을지킬수있다. 게다가, 정확한보험료를산출하기위해서는경제성장률과물가상승률등연금재정에영향을미치는여러요인들에대한정확한추계가전제되어야함도물론이다. 그러나이모든것들이현실적으로는불가능하다. 둘째, 따라서지속적으로재정상황을체크하여보험료를인상하고수급연령을조절하며급부율을떨어뜨리는모수
120 社會科學論集 제 42 집 1 호 2011 봄 적개혁을부단하게이루어야한다. 그러나 비난회피 가특징적인연금정치의속성상제때에모수적개혁을이루지못하는게상례이다 (Weaver, 1986). 다시말하면, 아무리추계가정확히이루어졌다하더라도, 정치적문제로인해제때보험수리적으로필요한만큼보험료와급부율의조정을이루지못하는게역사적사실인것이다. 따라서부단한모수적개혁을통한구조적지속가능성의확보는현실에서달성하기매우어려운정책목표이며, 궁극적인해법도되지못한다. 일본이나독일처럼소위 지속성계수 를기존의 DB형연금산식에삽입하여, 고령화에따라연금액이자동적으로삭감되도록만드는자동안정화장치의도입도 NDC의대안으로논의된다 ( 김수완 김순옥, 2006; Börsch-Supan, Axel and Wilke. 2006). 모수개혁에의존하는전통적인 DB연금제도보다는진일보한것임에틀림없다. 하지만, DB를유지하는한, NDC보다구조적으로항구적인재정안정을이루기는힘들다. 왜냐하면, 장기추계에근거하여고령화의영향력을반영하는지속성계수를만들어연금산식에삽입해야하기때문이다. 앞서지적한것처럼장기추계는정확할수가없다. 따라서정치적논쟁의여지를남기게된다. 지속성계수의결정에정치적고려가들어가게되고, 결국미래세대보다는현세대유권자에게불리하지않은지속성계수로결정날확률이크다. 결국, 보다확실하게연금제도의지속가능성을확보하는방안은, 미리사전에급부액을결정하는 DB형을유지하기보다는, 잔여여명이얼마남지않은은퇴시점에서근로기간중축적한연금자산과잔여여명을기초로급부액을결정하는확정기여 (DC) 방식으로의전환이되겠다. 다. 왜비적립형인 NDC인가? 확정기여방식으로의전환이고령사회에서불가피한선택이라면, 굳이 NDC로전환할필요없이 FDC로전환하는게낫다는의견도개진되고있다. 이문제에답하기위해서는스웨덴이소득비례연금의중추로칠레식 FDC가아닌 NDC방식을채택한이유를되새겨볼필요가있다. 칠레식의무가입의개인연금제도가지나친개인책임화로인해노후소득의안정성을저해시킨다는단점과칠레식 FDC연금이막대한전환비용 (transition cost) 을야기한다는문제점때문이다. 이번글로벌경제위기때실감한것처럼, 칠레식 FCD연금은주주식시장의폭락과함께수익률이급격히저하되는단점을보이고있다. 은퇴시점에서연금자산의급격한감소는노후소득보장에매우치명적인약점이다. 그리고칠레처럼 FDC로전환하게되는경우, 근로세대는연금보험료를국가에내는것이아니라자신의선택한연금펀드의개인계좌에적립한다. 회사는이를투자하여이자를발생시켜가입자 ( 고객 ) 의연금자산을늘려준다. 문제는보험료를징수할수없게된국가는생존하는연금수급권자에대한지급약속을지키기위해세금을인상하거나다른재정지출을축소하여연금을지급해야하는상황을맞게된다. 결국부과방식의전통적인공적연금제도에서완전적립의확정기여연금제도로의전환은해당근로세대에게자신의연금과노후세대의연금을동시에책임지우는이중부담 (double burden) 을야기하는것이다 (Beattie and McGillivray, 1994/1995). 우리의경우는어떠한가? 우리나라의국민연금은수정적립방식을취하고는있으나, 구조적으로는노령세대의연금지급에소요되는재원을근로세대의보험료 ( 혹은사회보장세 ) 형태로거둬서충당하는세대간소득이전방식에근거하고있다. 2005년말현재국민연금의미적립잠재부채가 286
스웨덴연금제도의이해와쟁점분석 121 조원에이르고, 2010년이되면잠재부채는 458조원, 즉 GDP의 50% 에달할것으로추산되고있다. FDC로전환하여국고 ( 즉, 국민연기금 ) 로들어오는보험료수입이차단되게될경우발생하는전환비용문제가결코간과할일이아닌상황인것이다 ( 보건복지부, 2006). 이미부과방식으로전환된공무원연금등특수직역연금의경우는말할나위도없다. 따라서현행국민연금과특수직역연금은 NDC로전환하는것이현실적이다. 라. 다층구조의연금제도에서 NDC가중추적역할을해야하는이유는? 스웨덴처럼기능분리에입각해연금제도를다층구조화하는것은세계적인추세이다. 우리의경우도이방향으로가고있다. 앞서살펴보았듯이, 스웨덴은현존하는두가지의확정기여방식을모두도입하였다. 기여율 2.5% 짜리프리미엄연금에는칠레식완전적립형확정기여방식 (FDC) 을, 기여율 16.5% 짜리소득비례연금에는새로창안한비적립형 ( 즉, 부과방식 ) 확정기여방식 (NDC) 을적용하였다. 현재우리나라도목표소득대체율 40% 짜리국민연금위에현행퇴직금제도를퇴직연금으로전환하여다층구조를확립하려하고있다. 만약우리나라가현행 DB방식의국민연금은스웨덴식비적립형 ( 즉, 부과방식 ) 확정기여방식 (NDC) 으로전환하고, 이와병행적으로퇴직 ( 연 ) 금은적립방식의 DC형 ( 즉 FDC) 로발전시키게된다면, 사용자가부담하는퇴직 ( 연 ) 금의기여중일부를 NDC소득비례연금의보험료로전환하여 NDC의규모를크게하고 FDC의상대적비중을다소낮추는것이필요하다. 13) < 표 3> NDC 소득비례연금과프리미엄연금의이자 ( 수익률 ) 비교, 1995-2006 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 평균 NDC 소득비례연금 프리미엄연금 (FDC) 1.8 1.8 2.8 3.4 1.7 1.4 2.9 5.3 3.4 2.4 2.7 3.2 2.9 4.6 4.6 4.6 5.0 3.7 0.7-8.6-31.1 17.7 7.9 30.5 12.2 5.9 자료 : Swedish Social Insurance Authority, 2007 스웨덴의경우, 연금제도의수익률측면만본다면, FDC의평균수익률이 NDC보다높은것으로나타나고있다. 하지만, FDC의경우, 수익률이어떤해는 -31.1% 까지떨어지다가어떤해는 30.5% 에이르는등, 은퇴시점선택여하에따라연금액의차이가크게벌어진다. 그리고최근미국의서브프라임모기지사태이후금융위기국면에서볼수있듯이, 금융시장의성과에전적으로좌우받는 FDC에의존하는것은경계해야한다. 따라서보다안정적인 NDC의비중이높은것이바람직할것이다. 그러나보다근본적으로 NDC의비중이높아야하는것은, 연금제도의가장근본적인목적인개 13) 자세한논의는뒤에서후술될것이며, 양재진 (2006) 을참조하라.
122 社會科學論集 제 42 집 1 호 2011 봄 개인의수명을예측할수없어발생하는장수의위험 (longevity) 에대해사회적으로연대책임을져야하기때문이다. 즉, 단명자의남은연금자산을동일연령대장수자에게이전하는사회적합의를강제할수있는공적관리의 NDC비중이커야한다는것이다. 공적관리의 NDC는오래사는사람이혜택을보는제도이지만, 단명자로부터장수자로의소득이전은누가오래살지모르는상황에서은퇴자간맺은사회계약으로서보험기능에충실한것으로평가해야할것이다. 반면, FDC는사적연금의성격이보다강하다. 투자수익이전적으로개인의몫이며, 조기사망으로남은연금자산은기본적으로유족의몫이다. 물론사적연금에서도가입자의선택에따라수급기한을정하는확정기간형대신에공적연금처럼단명시남은연금자산에대한권리를포기하는조건으로사망시까지연금을받는종신형연금도가능하다. 그러나실제로이런선택을하는사람은거의없다. 전망이론 (prospect theory) 이예견하는대로, 합리적개인은항상자신의손실 ( 단명으로인해내연금자산이남의것이되는것 ) 을이로인한기대이익 ( 장수에대한소득보장 ) 보다과대계상하는경향을보이기때문이다 (Kahneman and Tversky, 1979). 한마디로, 민간연금보험시장에서개인의선택에맡겨놓을때는시장실패가발생하여, 동일연령대평균잔여여명을넘어서사는장수자에대한소득보장에구멍이생기게된다. 이경우, 장수자의빈곤문제는결국사회전체가부담해야할몫이된다. 따라서스웨덴에서처럼공적관리의 NDC연금제도를통해단명자의연금자산이해당연령그룹의장수자에게이전되게함으로써, 개개인의입장에서는장수의위험에노출되지않고, 국가는사망시까지연금지급을보장하면서도추가적인재정부담문제에서자유로울수있게만드는것이필요하다. 2. NDC 연금의소득대체율하락과소득재분배문제 가. 소득대체율하락문제 NDC연금제도의비판자들은 NDC연금제도가기여와급부의연계성강화를통해재정안정화에는기여할지모르지만, 급격한소득대체율하락을가져올것이라고우려한다. 그러나소득대체율하락문제는 NDC연금만의문제는아니다. DB형의전통적인공적연금제도에서도, 재정안정화를위해모수적개혁을단행하고있으며그결과소득대체율은지속적으로떨어지고있다. 그리고독일이나일본에서와같이지속성계수 (sustainability factor) 를연금산식에집어넣어, 고령화로인한추가지출요인을급여율하락으로자동조절하는경우또한마찬가지이다 ( 문성현, 2007; Börsch-Supan and Wilke, 2006; 김수완 김순옥, 2006). 어떤연금이든, 재정안정화를추구하는한소득대체율하락을피할수없는상황이다. 문제는연금의소득대체율하락에대한보완책이다. NDC의경우, 고령화에따른소득대체율하락에대해개인이대비하도록, 즉, 소득활동을보다강도높게오래지속하도록하는명확한신호를가입자개인에게보내줄수있는장점이있다. 연금산식자체가개인의선택에따라근로를지속해연금자산을늘이고, 잔여여명을줄이면연금액이높아지도록, 즉소득대체율이높아지도록구성되어있는것이다. 자신이축적한연금자산을연금수
스웨덴연금제도의이해와쟁점분석 123 급개시때의잔여여명으로나눈다는간단명료한산식은, 가입자자신의선택에따라급여액 ( 혹은소득대체율 ) 을조정할수있기에근로동기와자발적대비를최대한이끌어낼수있다. 이와더불어, 노인일자리창출이나적극적노동시장정책의활용등, 보완적인제도정비가요청된다하겠다. 반면에정치적과정을매번겪을수밖에없는모수적개혁이나, 자신의선택이아닌제도부양비나고령인구의증가에따라자신의연금액이결정되는지속성계수가도입된 DB형의경우, 예측가능성이떨어져각개인의자발적인대비를어렵게한다. 동일한조건이라면, NDC제도하에서노후소득대비가능성이높아진다하겠다. 나. 재분배문제 NDC는기여와급부가명백히연동되는순수소득비례연금이다. 그렇기에혹자는공적연금이갖추어야할소득재분배기능이부재하다고비판한다. 장애와유족연금을소득비례연금에서분리해일반재정에서따로지원하는제도로바꾼것도저소득자의사회권이침해될가능성이크다고비판한다. 실제로 NDC연금제도하에서저소득계층은연금자산자체가작고고령기근로를지속하고싶어도일자리를얻기어려운경우가많다. 유족의경우도마찬가지이다. 따라서이들의경우, 연금액의급속한저하를예상할수있고이는노후생활보장에치명적이된다. 보통의기존 DB형공적연금제도는소득재분배기능을담고있다. 사회보험의재분배기능에높은가치를두게되는경우, 재분배기능이결여되어있는순수소득비례연금으로서 NDC는받아들이기어렵게된다. 14) 하지만, 스웨덴의 NDC연금제도는기초보장을위한기초연금과하나의짝 (package) 로이해되어야한다. 스웨덴의경우, 새연금제도의특징은, 사회복지기능을연금제도에서분리하고, 기능별로다층구조화한데있다. 그리고연금제도가갖추어야할저축기능은 NDC소득비례연금과프리미엄연금에서담당하고, 장수위험에대한보험기능은 NDC소득비례연금제도에서이루며, 재분배와기초보장은기초보장연금에서담당하도록하였다. 15) 이러한기능별분리의실익에대해서의문을제 14) 공적연금제도가갖추어야할조건, 혹은공적연금제도의목표로보통 3가지가제시되고있다 (Barr, 2006). 첫째, 개인의생애주기에걸쳐소비의평탄화이다. 이는연금의강제저축기능을통해달성된다. 소득이높은시기에일정부분을저축하게한후소득이없거나적게되는퇴직이후시점에사용하게하는것이다. 둘째, 장수의위험에대한공동대응이다. 즉, 보험기능이다. 개인별로는퇴직이후잔여여명이얼마나될지그아무도예측할수없다. 이러한불확실성은개인별로합당한저축의양을결정하지못하게만든다. 그러나집단차원에서는과거평균수명에근거해집단별잔여여명의예측이가능하고, 이를근거로집단차원의부양비예측또한가능하다. 따라서집단차원에서보험료형식으로거두어놓고, 동일연령집단내의단명자로부터장수자로의소득이전을가능케하여, 장수의위험에대한사회적대응을하는것이다. 셋째, 노인에대한기초보장과소득재분배이다. 노인은빈곤층의대다수를차지하는집단이며따라서이들에대한보호는공적연금의주요목표가된다. 그리고연금가입자의장애는물론연금수급자의사망으로인해배우자등유가족의생활보장을책임지는것도공적연금이갖추어야할기본적요건으로인식되고있다. 대부분의공적연금제도는위 3가지기능을모두가지고있으며, 보험료 (contribution) 형식으로재원을조달한다. 보험료라는형식을빌리고있으나, 사회복지적기능을위해서도사용되기에세금 (tax) 으로도간주된다. 15) 이에더해, 장애연금과유족연금은과거 ATP에서분리하여연금재정이아닌일반재정에서부담하는독립된사회정책프로그램으로개편되었다. 연금가입자에게주어지는육아크레딧, 대학교육과군복무기간에대한크
124 社會科學論集 제 42 집 1 호 2011 봄 기할수있다. 연금제도에혼재되어있던사회복지비용을일반재정에서부담하던가 ( 기초보장연금 ), 후세대정부가부담해야했던것을현재정부가부담 ( 장애 유족연금과각종크레딧 ) 하는것일뿐사회전체적으로는비용부담의총액은동일하다고볼수있기때문이다. 하지만사회복지기능을담당하는재분배비용을동률의보험료에서염출하는것보다는누진세적효과가상대적으로큰일반재정에서부담하는것이사회정의에더부합한다. 그리고다층구조화하는것이재정운용과책임을명확히해주기에제도의합리적운용이가능해지고장기적으로볼때비용절감도예상이된다. 예를들어, 장애연금이노령연금과구분이되어있지않거나현세대정부의비용부담없이크레딧이부여되는경우, 비용제약에대한고려가약해져조기퇴직이나각종크레딧제도가남발되는등모럴헤저드의위험성이높아진다. 이는연금재정의악화로이어지고, 연금제도에대한불신으로확대재생산될수도있다. 따라서연금제도의혼재된기능을구분하여다층구조화하는것이세계은행은물론국제노동기구의공통적인권고이기도하다 (ILO, 2000; World Bank, 1994). 우리의경우는어떠한가? 우리나라의연금제도는외형적으로는다층구조를띠고있다. 기초노령연금이 1층을형성하고, 그위에소득비례연금으로서국민연금이 2층을구성하며, 임의가입의퇴직연금과개인연금이 3층을이루고있다고할수있다. 하지만외견상다층일뿐, 기능분리는제대로이루어지지지않았다. 국민연금의경우, 소득비례연금으로서저축과보험기능을가지고있으며, 동시에소위 A값 ( 균등부문 ) 을통해저소득자에게소득이전이일어나도록재분배기능이내재되어있다. 문제는오랜기여를통해연금수급권을획득한가입자사이에서만재분배가일어나는구조이기에, 사각지대에빠져있는실제저소득계층은그어떠한소득이전도받지못하고있다. 이들을위해기초노령연금이부가적으로도입되었으나, 월최대 9만원에달하는낮은연금액은기초보장에턱없이부족한형편이다. 16) 따라서스웨덴처럼, 2층의국민연금은순수소득비례연금으로전환하고, 대신재분배와기초보장은기초노령연금을대체하는다소 두꺼운 최저보증연금을신설해해결하는것이합리적이다. 그보증수준은현재의노령연금보다높은수준에서이루어져야하나 ( 적어도현재의기초생활보장제도의생계급여수준 ), 보충급여형이기에재정효율성은높을것으로판단된다. 레딧또한미래정부가연금재정에서부담하는것이아니라, 현재정부가일반재정으로개인별비용을납부해주도록설계되었다. 16) 퇴직수당은물론산재보험등종합사회보장제도적성격을띠고있는공무원연금같은특수직역연금의기능상의혼재성은더심한편이다. 우리나라의연금제도는수차례의개혁을거치고있으나, 스웨덴이택한기능분리에입각한다층구조화라는개혁의방향과는거꾸로가고있는것이다.
스웨덴연금제도의이해와쟁점분석 125 3. 구조적연금개혁의실현가능성문제 17) NDC소득비례연금제도를근간으로하는다층구조의새로운연금제도가아무리합리적인대안이라고할지라도, 현행연금제도의틀을완전히뒤바꾸는구조적연금개혁을달성하기는쉽지않다. 구조적연금개혁의실현가능성에대한회의가작지않다. 옳은지적이다. 하지만, NDC연금제도를도입한나라는, 그역사가일천함에도불구하고, 스웨덴, 이태리를비롯해라트비아, 폴란드, 헝가리, 몽고, 러시아등 10개국에육박한다. 노르웨이도 NDC연금제도의시행을준비중이고일본도 2017년을목표로시행을검토중이다. 많은나라들이 NDC제도로의전환과도입에성공적인것을보면, 불가능한일은결코아님을알수있다. 그리고저자가보기에구조개혁임에도불구하고 NDC소득비례연금 + 기초보장연금 체제로의전환은국민적수용성이상대적으로높을가능성이크다 ( 양재진, 2006). 제도전환으로인해발생할막연한손실감이최소화될수있기때문이다. 즉, 그누구도원리금측면에서 실제로 는손해보는것이아니라는 계산 이가능해지기때문이다. 왜그런가? 첫째, 제도전환과정이알기쉽고투명하다. 국민연금 / 특수직역연금제도하에서그간납부한보험료 ( 사용자분포함 ) 와이에대한법정이자를개인별계좌에정산해준후이를 NDC소득비례연금의개인별계정으로이체하여초기연금자산을확보하게하면되기때문이다. 따라서전국민이동일한잣대에서납부한원금과이자를돌려받고새출발하게되는바, 실제로원리금을손해보는사람도없고다른사람과비교해형평성에어긋난다고주장할근거도없게된다. 둘째, 주요집단별손익계산을해보면, i) 국가와후세대는현행제도하에서예견되는지나친재정부담을덜게되고, ii) 가입자는연기금고갈에따른불안한마음이없앨수있고, iii) 취약계층은기초보장연금을통해안정적인기초소득을보장받게되고, iv) 보건복지부는큰규모의통합형공적연금의관리자역할을지속할수있으며, v) 경제부처도구조적인재정안정화와함께재정효율성이높은보충급여형의기초보장제도로전환되기에만족할수있다. 물론, 원리금면에서손해를보는것은아니라할지라도, 기대수익의저하로조직노동과특수직역연금가입자들의반발이예상된다. 하지만보험수리원칙을벗어나는높은급부는후세대는물론동시대납세자의부담으로충당될수밖에없음을이들에게주지시켜설득하는수밖에없다. 만약, 이를극복하지못한다면연금제도는역진적소득재분배와세대간비형평성그리고국민경제에부담으로남게될것이기때문이다. 생애근로기간이짧고임금수준이낮아 NDC제도하연금자산의형성에있어남성보다불리한여성과저숙련노동자층의경우, 급여의적절성에문제가발생할가능성이높다. 하지만스웨덴처럼기초보장연금과각종크레딧제도의도입을통해여성과저소득계층의상대적손실을보완하는제도설계가가능하다. 그리고이러한재분배기제의설계과정에서수혜대상과목표그리고재정적부담의소재가명백한 (transparent) 만큼사회적합의의도출이타연금개혁모형보다용이하다하겠다. 17) 양재진 (2006) 에많이의존하여작성되었다.
126 社會科學論集 제 42 집 1 호 2011 봄 셋째, 기여와급부가투명하고명확하게연계되고개인별로연금자산이관리되기에, 보험료납부를 세금 보다는 저축 으로인식할가능성이높아보험료인상에대한순응률제고가예상된다. 이는현재연금보험료를 연기금이고갈되면못받게될세금 으로인식하여발생하는기여회피자의가입률제고에도도움을줄것으로기대된다. 연금개혁은인기가없다. 그러나현행연금제도는기금고갈로원금마저손해볼것이라는불신이팽배하다. 게다가특수직역연금가입자와국민연금가입자간의형평성이취약하여전반적으로연금제도에대한불신이매우높다. 제도개혁을통해장기적재정안정성을확보하고소득계층별로국가의노후소득보장기능이체계화된다면, 인기없는연금개혁일지라도새연금제도에대한국민적신뢰는회복될것이다. 그렇지않고, 계속해서재정문제와사각지대문제에빠져있게된다면, 우리나라공적연금에대한국민적지지는결코회복될수없다. Ⅴ. 결론 복지국가의모델을제시해온스웨덴의연금개혁이우리에게주는의미는심대하다. 스웨덴은전국민을단일연금제도하에서통합한최초의국가이며, 사회보장원칙을제도적으로구현하는데앞장서온복지국가의전형이다. 그런스웨덴이확정급부에서확정기여로기존공적연금의가장중요한원칙을바꾸었다. 인구의노령화와경제의저성장을현실로받아들이고, 대안을모색한결과이다. 한국의공적연금제도가성장하고있는토양은매우척박하다. 급격한노령인구의증가, 출산율의저하로인한노동인구의감소, 성장률의둔화등매우어려운환경에처해있다. DC방식에입각한구조적개혁의필요성이그어느나라보다도높은것이다. 제도전환은빠르면빠를수록좋다. 뒤로미룰수록제도전환비용은커지기마련이기때문이다. 스웨덴은기금고갈이 30년후예상되는시점에서일찌감치개혁에나섰다. 그리고그것도약 10년가까이정파와계급을초월하여합의하에구조개혁을이루었다. 2007년국민연금법의개정으로기금고갈시점을단지 10여년뒤로늦춘것에만족하지않는다면, 하루빨리정치적합의구조를형성하고우리나라연금제도에대한근본적인성찰과대안모색에나서야할것이다.
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스웨덴연금제도의이해와쟁점분석 129 Abstract The Swedish Pension System and Issue Analysis Jae-jin Yang * This article seeks to provide a comprehensive overview of the new Swedish pension system consisted of the NDC earning-related pension, funded premium pension, and tax-financed guarantee pension. The first part deals with the sociopolitical background against which the Swedish pension reform occurred. The second part explains how the new pension system secures long-term financial sustainability, detailing the rules of contribution, pension annuity assessment, fund management, and phasing out (transition) rules. The third section discusses criticism of the Swedish model and presents rebuttals. The discussions focuses on the key three issues: financial sustainablity of the NDC pension scheme, income redistribution, and feasibility of Swedish system in Korea. Key words: Sweden, NDC, Guarantee Pension, Pension Reform, Premium Pension * Professor, Department of Public Administration, Yonsei University.