38 이달의 초점 기초보장정책의 환경 전망과 방향 Minimum Income Protection: A Policy Outlook 여유진 한국보건사회연구원 연구위원 최근 내수 부진, 분배 상황 악화, 노인 빈곤의 편재, 청년 실업과 빈곤의 급증 등 기초보장에 영향을 주 는 사회 경제적 여건이 급변하고 있는 한편, 국민기초생활보장제도는 맞춤형 급여로의 개편 등을 통해 이러한 상황에 대처하고자 노력하고 있다. 향후 기초보장을 위해 단기적으로 제1차 기초생활보장 기본 계획 및 종합계획의 실행력을 담보하기 위한 중앙생활보장위원회와 소위원회 강화, 보건복지부 혹은 범 부처 차원의 추진 점검단 설치, 관련 인프라 정비 작업 등이 요구되며, 장기적으로는 생애주기별 기초보 장을 위한 정책 패키지 설계 및 추계, 장기급여의 급여 증액 방식 재정립, 복지급여 간 공제, 병급, 부가 등의 원칙과 소득 재산 산정 원칙 체계화 등이 필요하다. 1. 들어가며 이라는 데 대해서는 적어도 선진 복지국가들에 서 일정 정도 동의가 존재한다. 우리나라의 경 복지국가의 기능은 무엇이며, 그것이 현실 우 1997년 외환위기 이전까지만 해도 국가의 기 사회 경제 정치적 기반 위에서 작동 가능한가 능은 안보와 경제개발에 치중되어 있었다. 개인 는 복지국가를 둘러싼 근본적이고도 오랜 질문 과 가족의 복지는 거의 온전히 (확대)가족과 시장 이었다. 이러한 논쟁에도 불구하고 모든 시민 의 몫으로 남겨져 있었다. 하지만 외환위기 이후 에게 최소한의 인간다운 생활을 보장(national 구조적 실업과 빈곤이 사회 전체의 안정성을 위 minimum) 하는 것이 일차적인 국가의 역할 협하는 지경에 이르면서 사회안전망의 필요성이 보건복지포럼 (2018. 1.)
기초보장정책의환경전망과방향 39 발견 되었다. 1999년법이제정되고, 2000년부터본격적으로실시된국민기초생활보장제도는이러한사회 경제적배경에서도입된우리나라기초보장의초석이되는제도이다. 국민기초생활보장제도는자산기준과부양의무자기준을만족하는한에있어근로능력과무관하게모든빈곤한시민을대상으로하고, 국민최저선보장을법적으로천명하고있다는점에서선진적인공공부조제도라할수있다. 물론국민기초생활보장제도는기초보장을위한 최후의보루 일뿐그자체로기초보장을대표하거나전담하는제도는아니다. 하지만외환위기를전후로다양한복지제도들이도입되고확대되면서국민기초생활보장제도의역할은점차축소될것이라는기대와는달리빈곤노인인구의증가와노동시장의불안정성확대로인해국민기초생활보장제도를비롯한공공부조성급여의중요성이더욱강조되고있는양상이다. 최근내수부진, 분배상황악화, 노인빈곤의편재, 청년실업과빈곤의급증등기초보장에영향을주는사회 경제적여건이급변하고있는한편, 국민기초생활보장제도는맞춤형급여로의개편, 부양의무자기준완화등을통해이러한상황에대처하고자노력하고있다. 또한, 정권교체로인해상대적으로친복지적성향의정부가들어섬에따라기초보장을둘러싼정치적 정책적환경에도큰변화가예상된다. 이에협의의국민기초생활보장제도뿐만아니라광의의 기초보장 을위한제도적구성과편제를어떻게갖추어나갈것인가에대한새로운기회와도전과제 가우리앞에놓여있다. 제도의비가역성을고려한다면현재의도전이복지국가에서기초보장의제도적배열을재구조화할몇번남지않은기회가될가능성이높다. 이에본문에서는지금까지기초보장을둘러싼사회적 경제적 정치적환경변화를개괄하고국민기초생활보장제도를중심으로기초보장관련제도들의단기적 중장기적과제를논의하고자한다. 2. 기초보장을둘러싼여건및정책변화가. 빈곤추이와특성 2008년세계적금융위기를거치면서악화되었던불평등지표는 2010년을전후로차츰하락하는추세를보여왔으나 2016년다시급등한것으로나타났다. 2006년이래로시장소득빈곤율의경우약간의등락에도불구하고전반적으로상향하는양상을보였다. 이와는대조적으로가처분소득의빈곤율은 2009년이래로대체로감소하는추세를보여왔다. 그결과, 시장소득빈곤율과가처분소득빈곤율간의격차는 2006 년 2.3% 포인트에서 2016년 4.8% 포인트로크게증가하였다. 즉, 이기간동안시장의불안정성확대와인구고령화로인해높아진빈곤을확대된각종소득보장정책을통해다소나마줄일수있었음을의미한다.
40 이달의초점 그림 1. 소득불평등과빈곤율추이 [ 지니계수와 5 분위배율변화추이 ] [ 빈곤율변화추이 ] (%) ( 지니계수 ) ( 소득 5분위배율 ) 22.0 0.33 5.9 0.32 0.31 5.45 5.7 5.5 5.3 20.0 18.0 16.0 18.6 18.1 18.3 18.0 17.3 17.5 17.6 17.8 17.9 16.6 19.5 0.3 5.11 0.304 0.295 0.29 4.9 06년 07년 08년 09년 10년 11년 12년 13년 14년 15년 16년 5.1 14.0 14.8 15.2 15.3 14.9 15.2 14.6 14.6 14.3 14.6 14.4 14.4 13.8 14.7 12.0 06년 07년 08년 09년 10년 11년 12년 13년 14년 15년 16년 지니계수 소득 5 분위배율 시장소득 처분가능소득 자료 : 통계청. (2017.5.25). 2016 년소득분배지표. 보도자료 실제로이기간동안근로장려세제, 기초연금, 장애연금등각종소득보장제도가도입되었을뿐아니라국민연금, 국민기초생활보장제도등이성숙되거나기준이완화되었다. 1) 2016년의소득분배지표악화가일시적인것인지추세적반등인지는좀더지켜보아야겠지만, 후자쪽에무게가실린다면현재의복지제도로소득분배지표의악화를막거나완화시키는것은한계에도달했음을의미한다. 다음으로, 빈곤의구조와관련해무엇보다도큰특징은 빈곤의고령화 라할수있다. 이는경 제협력개발기구 (OECD) 국가중우리나라에서가장두드러진특징이다. [ 그림 2] 에서보는바와같이, OECD 국가들은평균적으로생애주기별빈곤위험의차이가크지않은데비해우리나라의경우노년기빈곤위험이급격히증가할뿐만아니라최근그위험이더욱높아졌음을알수있다. 예컨대, 2014년기준으로우리나라 66~75 세노인의빈곤위험은평균의 3.08배, 76세이상노인의빈곤위험은평균의 4.37배에이른다. 2) 이러한노후빈곤위험의급등과함께인구구조의고령화로인해전체빈곤인구에서노인이차지 1) 2006 년에 7.0% 에불과하던국내총생산 (GDP) 대비공적사회지출수준은 2016 년 10.4% 로증가하였다 (stats.oecd.org). 여전히 OECD 평균 (21.0%) 의절반에도못미치지만증가속도는가장빠른편에속한다. 2) 2014 년기준한국의 66 세이상노인빈곤율은 45.7% 이다. 한국다음으로노인빈곤율이높은나라는라트비아 (26.5%) 와호주 (25.7%) 로, 이나라들과의격차도 20% 포인트내외에이른다 (stats.oecd.org 에서 2017. 12. 26. 인출 ). 보건복지포럼 (2018. 1.)
기초보장정책의환경전망과방향 41 그림 2. 생애주기별빈곤위험과빈곤인구구성의변화 연령대별빈곤위험율 ( 평균 =100.0) 빈곤인구구성의변화 440 400 360 320 280 240 200 160 120 80 40 45.6 0 Below 18 38.5 36.0 60.1 102.5 307.8 437.4 18-25 26-40 41-50 51-65 66-75 Above 75 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 76 세이상 9.2 66-75 세 18.7 51-65 세 21.2 41-50 세 12.2 26-40 세 14.0 18-25 세 6.6 18 세미만 18.0 76 세이상 22.4 66-75 세 26.6 51-65 세 21.9 41-50 세 9.4 26-40 세 8.2 18-25 세 3.1 18 세미만 8.4 2003 년 2014 년 Mid-1980s(OECD_18) 2013 or latest(oecd_18) 2003 년 _Korea 2014 년 _Korea 주 : 빈곤위험은평균빈곤율 (=100.0) 대비각연령대별빈곤율로계산. 자료 : 1) OECD 자료 : OECD. (2015). In It Together: Why Less Inequality Benefits All. p. 25. 2) 한국 : 한국보건사회연구원. (2003). 국민생활실태조사.; 한국보건사회연구원. (2014). 복지욕구실태조사원자료. 하는비중이급격하게증가하고있다. 2003년에빈곤인구중 66세이상노인이차지하는비중은 27.9% 였으나, 2014년에는그비중이 49.0% 에이르는것으로나타났다. 즉, 2013년에는빈곤한사람약 4명중 1명이노인이었다면, 2014년에는약 2명중 1명이노인이라는것이다. 이와같이노인빈곤율이높고빈곤인구중노인비중이급증하고있는것은무엇보다도공적노후소득보장체계, 특히국민연금의미성숙, 낮은소득대체율과광범위한사각지대에서일차적원인을찾을수있다. 이와더불어, 중년에서노인으로넘어가는중고령기의일자리불안정성증가, 자식세대에대한과잉투자로인한본인과 배우자의노후준비미흡, 국민기초생활보장제도의엄격한부양의무자기준으로인한수급제한등을추가적인원인으로꼽을수있다. 문제는국민연금이지금보다성숙하더라도가입기간이짧거나급여수준이낮아연금수급후에도빈곤을벗어나지못하는노인인구는여전히편재할것으로예상된다는점이다. 여기에 OECD 국가들중가장빠른속도로인구노령화가진행되고있는만큼, 향후노인빈곤문제는한국복지국가가풀어야할큰숙제중하나가될것임이분명하다. 노인빈곤만큼심각하게드러나지는않지만, 청년빈곤과불안정은지속가능한사회라는차
42 이달의초점 원에서그못지않게중요한문제이다. 청년빈곤과실업문제는확대가족의기능이유지되고계층이동이비교적활발하게일어나던시기에는잘드러나지않았다. 하지만 금수저 흙수저론 과 N포세대 같은자조섞인용어들의등장과함께청년빈곤의문제도표면화되기시작했다. 특히최근청년의고용상황이악화되고있으며청년단독가구의빈곤율도지속적으로상승하고있다. 가계에실질적인부담으로작용하는전세의월세화로인한월세과부담가구비율도최근상승한것으로나타났다 ( 그림 3). 청년기빈곤문제는근본적으로는노동시장에서의일차소득안정화를통해풀어나가야할문제이지만, 더이상노동시장에만맡겨둘수만도없다. 노동시장의불안정성문제가단기간에해소될수있는성질 의것도아닐뿐더러, 이러한문제가해결된다하더라도주택문제, 출산과양육문제등공적 사회적개입을통해함께풀어나가야할과제가존재하기때문이다. 이는초저출산등과맞닿아있는문제인만큼단순히청년빈곤의문제로환원될수없는과제이기도하다. 나. 기초보장체계변화와제1차종합계획 (2018~2020) 1999년국민기초생활보장제도가도입된이래부양의무자기준, 소득인정액제도, 각종근로소득공제제도, 자활사업, 각종차상위사업의확대등상당한변화가있어왔지만이는제도의개선과기준완화를의미할뿐체계의변화를의미 그림 3. 청년가구 (35 세미만 ) 의빈곤율과월세과부담가구비율 청년빈곤율 (%) 월세과부담가구비율 (%) 10.0 9.0 8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 8.9 6.4 7.8 4.2 6.9 5.7 6.0 5.2 7.5 3.1 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 18.4 4.7 17.4 4.8 18.1 4.0 16.2 4.3 23.2 4.5 1.0 0.0 2003 년 2005 년 2009 년 2011 년 2015 년 0.0 2003 년 2005 년 2009 년 2011 년 2015 년 35 세미만청년전체 35 세미만청년단독가구 청년단독가구 전체가구 자료 : 여유진, 김미곤, 김태완등. (2017). 제 1 차기초생활보장기본계획및종합계획연구. 한국보건사회연구원. pp. 29, 30. 보건복지포럼 (2018. 1.)
기초보장정책의환경전망과방향 43 하는것은아니었다. 하지만 2015년 7월국민기초생활보장제도체계에근본적인변화가일어났다. 맞춤형급여체계 로의전환이그것이다. 변화는크게몇가지로요약된다. 첫째, 기존에최저생계비를기준으로통합되어있던급여체계가생계급여, 의료급여, 주거급여, 교육급여등으로분리되었다. 아울러보건복지부로일원화되어있던주관부처도급여의특성에따라생계 의료급여는보건복지부, 주거급여는국토교통부, 교육급여는교육부등으로분산되어운용되게되었다. 둘째, 전물량방식으로계측되던최저생계비기준의단일한선정및급여기준이기준중위소득방식으로변경되었으며, 급여의종류에따라선정과급여기준도다원화되었다. 또한, 교육급여의부양의무자기준이폐지되는등선정과급여기준의자율성과유연성이증가하였다. 셋째, 운용주체가분산되면서체계적이고통합적 인기초보장의발전에어려움이예상됨에따라 3년마다급여별기본계획과전체기초보장에대한종합계획을수립하도록법으로명문화하였다 ( 국민기초생활보장법제20조의 2). 정책변화의효과는즉각적으로나타났다. 표 1에서보는바와같이맞춤형급여도입직전인 2015년 6월에비해 2015년 12월기준으로수급자는 33만여명증가하였다. 하지만생계 의료급여수급자는 12만여명증가하는데그쳤으며, 부양의무자기준이폐지되고선정기준선이기준중위소득의 50% 로상향조정된교육급여수급자가크게증가하였다. 급여가다원화되었다고는하나여전히수급의가장큰문턱으로작용하는부양의무자기준이교육급여에서만폐지되고나머지급여들의경우일부완화되는데그쳤으며, 생계 의료 주거급여의선정기준또한크게인상되지않았기때문인것으로보인다. 표 1. 맞춤형급여도입전후비교 ( 단위 : 명, %) 구분 2014 2015. 6. 2015. 12. 2016. 6. 2016. 12. 수급자수 ( 명 ) 1,328,713 1,315,729 1,646,363 1,662,450 1,630,614 생계급여 1,259,407 1,259,615 1,240,677 의료급여 1,434,898 1,429,441 1,409,548 주거급여 1,428,015 1,412,093 1,387,915 교육급여 389,219 398,748 381,200 수급률 2.64 2.60 3.25 3.24 3.18 자료 : 여유진, 김미곤, 김태완등. (2017). 제 1 차기초생활보장기본계획및종합계획연구. 한국보건사회연구원. p. 34 < 표 2-2>.
44 이달의초점 개정된법에의거하여 2017년에는제1차기초생활보장종합계획이수립되었다. 1차종합계획은새정부의출범시점을전후해서수립되었기때문에현정부의빈곤정책및기초보장에대한철학과기조를반영하고있다고해도과언이아니다. 종합계획의주요내용은 < 표 2> 에제시되어있다. 종합계획은모든국민이인간답게살권리를누릴수있도록 국민최저선 을보장하는것을목표로, 5개분야에서 12개의주요과제를제시하고있다. 이중가장파급력이클것으로예상되는과제는부양의무자기준의단계적폐지 안이다. 아래박스에서보는바와같이 2017년 11월부터수급자와부양의무자가구모두에중증장애인이나노인이포함되어있을경우먼저부양의무자기준을폐지하고, 이어 2018년 10월부터는주거급여의부양의무자기준을폐지하는것이예고되어있다. 2019년 1월부터는부양의무자가구에장애인연금수급자가포함되어있는경우부양의무자기준을적용하지않게되며, 2022년 1월부터는부양의무자가구에기초연금수급자가있는경우부양의무자기준을적용하지않는것으로계획되어있다. ( 주거급여 ) 부양의무자기준폐지 (2018. 10.) ( 생계 의료급여 ) - (1단계) 수급자및부양의무자가구에중증장애인또는노인이모두포함된소위 老 - 老부양, 障 - 障부양 (2017. 11.) - (2단계) 부양의무자가구에중증장애인 ( 장애인연금수급자 ) 포함 (2019. 1.) - (3단계) 부양의무자가구에노인 ( 기초연금수급자 ) 이포함 (2022. 1.) ( 재산기준 ) 부양의무자재산의소득환산율완화 : ( 일반 금융 승용차 ) 월 4.17 월 2.08%(2022. 10.) 이외에도재산기준에서자동차소득환산율인하, 차상위건강보험본인부담경감의단계적확대, 의료급여본인부담상한액인하 (2종연 120만원 2018년 80만원 ), 주거급여선정기준상향 ( 기준중위소득 43% 2020년 45%), 최저교육비 100% 까지교육급여단계적인상 (2020 년 ), 자활일자리확대 (2016년, 4만 5000개 2020년, 4만 9500개 ), 청년근로소득공제확대 및자산형성지원강화, 차상위계층통합지원 제도화등 1 차종합계획의실행력을담보해줄 구체적인과제들이제시되어있다. 보건복지포럼 (2018. 1.)
기초보장정책의환경전망과방향 45 그림 4. 제 1 차기초생활보장종합계획의목표및주요과제 ( 목표 ) 모든국민이인간답게살권리를누릴수있도록 National Minimum( 국민최저선 ) 보장 5 대분야, 12 개주요과제 ( 사각지대 ) 빈곤사각지대해소 ( 보장 ) 국민최저선 보장 ( 탈빈곤 ) 빈곤탈출의사다리복원 ( 예방 ) 제 3 차사회안전망 구축 ( 이행기반 ) 제도의지속가능성제고 1. 부양의무자기준단계적폐지 2. 수급자재산기준완화 1. ( 의료급여 ) 의료비부담경감 2. ( 주거급여 ) 주거비부담완화 3. ( 교육급여 ) 교육기회보장 4. ( 생계급여 ) 최저생활보장강화 1. 자활일자리확대 2. 청년 등근로빈곤층인센티브확대 1. 차상위계층대상다층적보호강화 2. 복지대상체계적발굴및지원확대 1. 사후관리강화 2. 급여의적정이용유도 자료 : 관계부처합동. (2017). 제 1 차기초생활보장종합계획 (2018~2020)( 안 ). p. 21( 축약 ). 요컨대, 제1차종합계획은기초보장을둘러싼환경, 즉분배상황악화와편재한노인빈곤의문제등에대응하여현정부의복지정책기조인 포용적복지 실현하는데초점이맞추어져있는것으로보인다. 즉, 부양의무자기준의대폭완화와단계적폐지등을통한사각지대해소와급여별보장성강화로빈곤에적극적으로대응하겠다는것이다. 하지만이러한과제의실현을위해서는무엇보다도기초보장제도의내적 외적정합성과형평성제고노력이수반되어야한다. 이를위한몇가지정책적제언을하고자한다. 3. 기초보장의단기 중장기과제주지한바와같이국민기초생활보장제도는빈곤문제에대응하기위한최후의보루이자핵심적인기초보장제도중하나이다. 다시말해, 일차적으로는시장, 가족, 그리고국민연금, 실업급여, 기초연금과같은복지급여를통해빈곤을사전적으로예방하되이러한제도들을통해서도빈곤을벗어날수없는개인과가구를대상으로최소한의인간다운생활을보장하기위해급여를제공하는안전망장치이다. 하지만국민기초
46 이달의초점 생활보장제도는외환위기이후많은복지제도의도입과확대에도불구하고빈곤한가구의최저생활을보장하는핵심적기둥역할을해왔기때문에기초보장에서중심적위상을차지하고있음을부정할수없는것도사실이다. 여기에서는국민기초생활보장제도를중심으로하는 협의의기초보장 개선과제를중심으로논의하되, 필요에따라 광의의기초보장 제도간조합과연계방안에대해서도언급하고자한다. 가. 단기과제기초보장을위한단기과제는무엇보다도제 1차기초생활보장기본계획및종합계획을내실있게추진하기위한실천기반을확보하는것이다. 앞서언급한바와같이 2017년에급여별로기본계획을수립함과아울러이를통합한종합계획을수립하고, 2018년부터기본 종합계획을추진할예정이다. 기본 종합계획에포함된부양의무자기준의단계적완화와폐지, 재산기준완화, 급지체계개편, 기준중위소득 가구균등화지수개선, 사례관리강화, 자립지원강화등많은추진과제가급여간유기적협력을요하는것들이다. 통합적이고체계적인종합계획의추진을위해서는첫째, 중앙생활보장위원회와소위원회의기능이강화될필요가있다. 기존중앙생활보장위원회가주요하게선정과급여기준이던최저생계비를중심으로실행부처인보건복지부와재정을담당하는기획재정부가줄다리기를하는 장 ( 場 ) 이었다면, 급여별담당부처가다원화된현중앙생활보장위원회에서는그역할과결정범위가좀더다양하고중요해졌다고할수있다. 기준중위소득결정은물론이고기본계획및종합계획의수립과이행점검, 평가, 기초생활보장급여를둘러싼부처간역할과갈등조정등의기능이추가되어야한다. 특히, 주지한바와같이부처내 부처간유기적협력을요하는과제들이상당수이기때문에이러한과제들에대한심도있는논의와평가를위해서는소위원회의역할도강화되고활성화될필요가있다. 둘째, 이와함께보건복지부혹은범부처차원의실행기구로기초생활보장기본계획및종합계획추진 점검단설치를검토해봄직하다. 복지부내기본계획과종합계획실행의주무부서는기초생활보장과 ( 전반, 생계급여 ), 자립지원과 ( 자활사업 ), 기초의료보장과 ( 의료급여 ) 등이다. 기본계획과종합계획의효율적실행을위해서는주무부서간에도유기적인업무협력이이루어져야할뿐아니라복지정책과, 급여기준과, 보건의료정책과, 지역복지과, 복지정보기획과, 노인정책과등관련사업부서와도긴밀한협업이이루어져야한다. 하지만현실적으로자체과제가산적한상황에서부서간업무협력이말처럼쉬운일은아니다. 따라서기본계획및종합계획추진점검및평가를위한태스크포스 (TF) 팀과같은형식을빌려주기적으로추진현황과문제점을함께점검하고, 연계작업을위해협력해나갈필요가있다. 나아가국토교통부의주거복지과등도이러한 TF에포함시킴으로써부처간협 보건복지포럼 (2018. 1.)
기초보장정책의환경전망과방향 47 업을강구할필요도있다. 특히, 주거급여의경우 2018년에부양의무자기준폐지가예고돼있기때문에이와관련한준비사항검검과향후영향도파악등을위해서라도두부처간긴밀한협력체계구축이필요할것으로보인다. 셋째, 과제별평가지표와전체평가틀개발, 행복이음데이터정비, 일선담당공무원에대한기본계획및종합계획설명회개최등관련인프라정비작업이필요하다. 법상으로매 3년평가와차기계획수립이명시되어있으나사실상 1 차계획마지막연도인 2020년에 1차계획에대한평가와 2차계획수립이이루어져야하기때문에평가틀구축과정보화작업등사전정비작업이선행되어야한다. 특히, 행복이음데이터는국민기초생활보장수급자뿐아니라차상위계층등에대한많은정보를담고있지만정보의접근성과활용성이다소떨어지는부분이있다. 예컨대, 탈수급관련변수, 개인특성변수, 주거급여 자활급여관련변수등에서정비작업이필요할것으로보인다. 또한 1차평가보다좀더정밀하게평가하기위해서는조사방식에대한사전논의와예산, 기간등을확보할필요가있다. 아울러기본계획과종합계획의주요과제에대해일선공무원의이해와협조를구하고, 관련한고충이나문제점등을공유하며, 홍보를강화하기위한교육이나설명회도필요할것으로보인다. 나. 중장기과제기초보장종합계획은국민기초생활보장제도 를중심으로빈곤정책의향후 3년간목표와추진계획을수립하고있다. 하지만광의의기초보장은국민기초생활보장제도와관련빈곤정책만으로달성될수없는목표이다. 오히려공공부조중심의빈곤정책을통해전국민의최저생활을보장하고자하는것은재정적부담뿐만아니라형평성위기를초래할위험을배제할수없다. 따라서기초보장을위한중장기과제로다음과같은사안을염두에둘것을제안하고자한다. 첫째, 무엇보다도기초보장을위한생애주기별정책패키지를구성하고, 이들의배치, 상호관련성, 우선순위등세부적인구조화작업이필요하다. 예를들면, 노인의경우국민연금, 기초연금, 국민기초생활보장제도, 사적연금 ( 기업연금, 주택연금, 개인연금등 ) 등이향후어떠한비중으로노인빈곤을해소해나가도록할것인지에대한구체적인설계와추계가필요하다. 이러한작업은특히부양의무자기준의단계적폐지계획과맞물려진행될필요가있다. 대부분의복지국가들에서노후소득보장과건강보장은가장많은복지예산이투입되는부분이다. 특히우리나라는가장빠른속도로인구고령화가진행되고있기때문에이두부문의예산이향후급격히증가하리라는것은명약관화하다. 이보다더큰문제는제도간형평성을견지하면서노인빈곤을최소화하는황금률을찾기가쉽지않다는점이다. 사회보험방식의국민연금, 사회수당과사회부조의중간성격을가진기초연금, 공공부조성격의국민기초생활보장제도의적절한조합을통해노인의삶의질과존엄성을유지하면서도형
48 이달의초점 평성이저해되지않는최선의방안을찾는것이향후기초보장의가장어려운숙제가될것이다. 둘째, 이와관련하여장기급여의급여증액 (benefit uprating) 원칙과방식을재정립할필요가있다. 우리나라의경우국민연금, 기초연금, 장애인연금등장기급여의급여액은대체로소비자물가지수에연동해매년조정되고있다. 국민기초생활보장제도는명확한장기급여는아니지만수급자의상당수가고령자라는점에서장기수급자의비중이상당히높다. 생계급여의경우일반적인시민이누리는생활수준의일정비율을영위하도록한다는취지로소득에연동되도록설계되어있다. 따라서전자의급여들과후자의급여는동일한금액으로출발하더라도시간이지날수록급여의차이가발생할가능성이높다. 이경우추가적인형평성논란이발생할가능성을배제할수없다. 외국의경우장기급여증액방식에있어사회보험급여와공공부조급여가동일하거나, 전자는소득이나임금에연동되고후자는소비자물가지수에연동되어있는경우가더많은것으로나타난다. 따라서기초보장의체계적발전을위해서는급여산정의원칙과증액방식에대한좀더포괄적인연구가필요하다. 셋째, 국민기초생활보장제도의실제소득과재산산정시공제, 병급, 부가등의원칙을정립할필요가있다. 국민기초생활보장제도도입을전후로많은소득보장제도들이도입됨에따라급여간관계가중요한이슈로부상하고있다. 최근헌법소원이제기된기초연금을포함하여국민연금, 장애인연금, 한부모양육수당, 아동수당, 근로장려세제에이르기까지각종복지급여와국민기초생활보장제도생계급여의관계설정과관련된문제들은향후에도이어질가능성이크다. 이뿐만아니라각종시장소득, 부업소득, 자활소득등에대한공제적용, 주택연금과농지연금등재산의유동화에따른소득, 기업연금과퇴직일시금등소득 재산산정과관련된문제는매우복잡하게얽혀있다. 복지급여 소득 재산의성격에따른분류와소득 재산산정원칙의정립방안도체계적인연구가필요한과제이다. 4. 나가며지금까지논의한바와같이국민기초생활보장제도는생활의안정 (security) 을보장하고, 빈곤을완화하기위한 (anti-poverty) 최후의보루일뿐, 그자체가 기초보장 을전담하는제도라고보기는어렵다. 기초보장을 기초생활보장제도 와동일시하는것은제도명 ( 名 ) 에서기인하는오해일수도있고, 지나치게국민기초생활보장제도에의존하는우리나라빈곤정책의한계에서기인하는오해일수도있다. 노동시장안에있든밖에있든모든국민의인간다운생활을보장하기위해서는다양한제도적조합이요구된다. 실제로선진복지국가에서노인빈곤의대부분은공적연금과기초연금등의조합을통해해소되며, 근로빈곤층의대부분은실업급여나상병급여를통해빈곤으로부터벗어난다. 따라서기초보장의지평을좀더넓혀서논의할필요성이제기된다. 물론최후의안전망으로서국민기초생 보건복지포럼 (2018. 1.)
기초보장정책의환경전망과방향 49 활보장제도의위상과중요성이평가절하되어서는안되겠지만, 인구 ( 가구 ) 특성별로어떠한제도적조합을통해현실의빈곤과박탈을완화할수있는가에대한구체적인대안모색이필요한시점이다 참고문헌 관계부처합동. (2017). 제1차기초생활보장종합계획 (2018~2020)( 안 ). 국민기초생활보장법, 법률제15185호 (2017). 여유진, 김미곤, 김태완등. (2017). 제1차기초생활보장기본계획및종합계획연구. 한국보건사회연구원. OECD. (2015). In It Together: Why Less Inequality Benefits All. 통계청. (2017.5.25.). 2016년소득분배지표. 보도자료 한국보건사회연구원. (2003). 국민생활실태조사. 한국보건사회연구원. (2014). 복지욕구실태조사.