동향과분석국제사회대북제재에대한전망이론적 전망 국제사회의대북제재에대한전망이론적 전망 * 박지연 한국수출입은행북한 동북아연구센터책임연구원 jypark@koreaexim.go.kr Ⅰ. 서론 경제제재는국가혹은집단이무역및금융관계에대한철회혹은철회에대한위협을 통해외교적목적을달성하기위해하는행위이다. 20세기들어경제제재의발의빈도는 급격히증가해왔지만모든경제제재가효과적이었던것은아니었다. 여기서경제제재의 효과란발의국의요구사항에대한대상국의수용정도를의미하므로, 대상국들이발의국의 경제제재에대해각기다른의사결정을내려왔음을의미한다. 동일한요구사항의제재에 대해서한국가가시기별로다른대응을보인경우도있다. 예를들어 1993년북한이 NPT 탈퇴를선언하자미국은 1994 년개발원조공여의중단, 체육 문화 과학등에서의교류 및지원금지, 무기수출금지등의경제제재를통해북한의 NPT 복귀를요구하였다. 결국 경제제재이후북한은미국과의제네바합의를통해한반도비핵화에합의하였다. 한편, 2002 년 이후미국은북한의핵개발의혹에대해중유제공중단, 한반도에너지개발기구 (KEDO) 의 경수로사업중단등을포함한경제제재조치를발의하였다. 미국의이러한조치에도불구하고 북한은현재까지 4 차례의핵실험등으로국제사회의경제제재에강력히저항하였다. 시기별로 다르게나타난북한의대응을어떻게분석할수있을까? 전망이론은경제제재의효과를분석함에있어 준거점 이라는실마리를제공한다. 제재의 효과즉, 제재대상국의의사결정이대상국의대내외적상황에기반한준거점의변화에 따라다르게나타날수있다는것이다. 본고에서는전망이론의함의를바탕으로과거발의된 * 본글은저자의박사학위논문 경제제재대상국의의사결정요인분석 ( 이화여자대학교대학원, 2013) 의이론적논의를바탕으로작성하였으며, 한국수출입은행의공식의견이아님을밝힘. 27
KDI 북한경제리뷰 2016년 4월호 국제사회의대북제재효과를분석한다. 더불어지난 3월 3일채택된최근유엔결의안의 효과를전망해보고자한다. Ⅱ. 전망이론과경제제재 경제제재의흐름도는 [ 그림 1] 과같이정리할수있다. 우선발의국은특정외교적요구에 대한반대급부로경제제재를발의한다. 대상국은이에대해수용(back down) 과저항(stand firm) 의선택을가진다. 만약대상국이요구를수용한다면, 양측의합의(settlement) 가이루어져 게임이종료된다. 그러나대상국이경제제재에저항한다면, 발의국은경제제재를철회하거나 지속할수있다. 만약철회한다면대상국은경제제재가발의되기이전의상태(status quo) 를 유지하며, 지속한다면대상국은발의국과의대치(contest) 상태에놓이게된다. 대치의최종적 결과로서대상국은승리(win) 혹은패배(lose) 를예상하게된다. 대상국은선택의결과인합의와대치의기대효용을비교하여최종선택을내린다. 현실에서 의대상국의선택은완전합의혹은완전저항이라는이분법적인선택이아니라일정수준의 수용혹은저항으로나타나는경우가일반적이다. 즉, 수용과저항이라는두점중에서하나를 선택하는것이아니라두점을포함하여수용과저항을연결하는선상에서어느한지점을 선택하는것이다. 따라서이제대상국의선택을 수용의정도 혹은 저항의정도 로분석해 보자. 우선두선택의효용이동일하여선택의선호가무차별한지점을경계점 s* 라고하자. [ 그림 1] 경제제재와대상국의선택 28
동향과분석국제사회대북제재에대한전망이론적 전망 예를들어대상국이요구를수용한후 s 1(s 1 <s*) 에놓인다면대상국은요구를수용하지 않을것이며, 반대로 s 2(s 2 >s*) 에놓인다면대상국은요구를수용할것이다. 결국 s* 는대상국이 요구를수용하기시작하는지점이며, 저항하는마지막지점이된다. 따라서대상국의선택은 경계점 s* 를찾는것이되며, 대상국이수용가능한 s* 가작을수록경제제재의효과는높다고 분석할수있다. 전망이론역시경계점 s* 를통해경제제재의효과를분석한다는점에있어서는 합리적선택이론의분석틀과다르지않다. 그러나전망이론의가치함수와확률가중함수에서 보이는것처럼전망이론은준거점 R(0 R 1) 에따라 s* 를파악한다는점에서차이가있다. 전망이론이예측하는통상적인값을대입하면, R이증가하면 s* 는증가한다. 1) 즉, 경제제재의 효과는감소함을알수있다. 동일한제재에서준거점이증가하면제재수용에따른효용 감소가크고( 손실이상대적으로크게증가), 상대적으로제재저항에따른효용감소크기가 작기( 손실이상대적으로작게증가) 때문에제재에저항할가능성이높아지며, 이는낮은 제재의효과로나타난다. 여기서핵심은준거점 2) 의측정이된다. 전망이론을도입한국제정치경제연구들은국가의 정책결정에영향을주는준거점으로정치 경제적상황의특징을분석한다. 예를들어 McDermott(1994) 는국내정치적안정도를카터대통령의의사결정의준거점으로다루고 있다. 3) 그의논문에따르면, 카터대통령은자신이인지했던국내정치적불안의정도를 근거로선택지들간의기대효용을판단하였다. 카터는현상황을그대로유지할경우국내의 정치적혼란이가중될것이라는큰손실을전망하였다. 반면, 위험을동반하지만무력을 사용해서라도이란의미국인인질을구출해낼경우에는국내정치적불안정이완화될수 있을것이라판단하였다. 또한 Hwang(2005) 은북한의경제상황, 군사능력, 대외관계의 특징을북한지도부의준거점으로분석하고있다. 그는북한의경제적불안정성및군사력 약화와대외관계악화가북한의대미강경정책의결정에중요한영향을미쳤다고주장한다. 4) 더욱이경제제재의효과를분석한여러논문들도국내외정치 경제적인요인들을경제제재의 효과를결정짓는독립변수라고분석한다. 첫째, Hufbauer et al.(2007) 에따르면정치 경제 안정도는경제제재효과에중요한영향을미친다. 5) 성공한경제제재의경우에대상국들의 정치 경제안정도지수의평균은 1.9 이며, 실패한경제제재의경우에해당값은 2.1 인데, 1) 연산의구체적인내용은박지연, 경제제재대상국의의사결정요인분석, 이화여자대학교박사학위논문, 2013 을참조. 2) 준거점이외변수들에대한논의는박지연, 경제제재대상국의의사결정요인분석, 이화여자대학교박사학위논문, 2013 을참조. 3) McDermott, Rose, Prospect Theory in International Relations: The Iranian Hostage Rescue Mission, in Barbara Farnham (ed.), Avoiding Losses/Taking Risks Prospect Theory and International Conflict, Ann Arbor: University of Michigan Press, 1994, pp.75~78. 4) Hwang, Jihwan, Weaker States, Risk-Taking, and Foreign Policy: Rethinking North Korea's Nuclear Policy, 1989~2005, University of Colorado Ph.D Dissertation, 2005, p.97. 5) Hufbauer et al., Economic Sanctions Reconsidered, 3 rd edition, Washington, DC: Peterson Institute of International Economics, 2007, pp.166~168. 29
KDI 북한경제리뷰 2016년 4월호 이는성공한제재의대상국이실패한제재의대상국보다정치 경제적으로불안정했었음을 의미하는것이다. 둘째, Nincic and Wallensteen(1983) 도국내정치 경제적상황이경제제재 의효과에중요한영향을미칠수있다고주장한다. 그들의연구결과를살펴보면, 정치 경제적 으로불안정한대상국의경우에외부의경제적인공격에대하여경제적저항력이약할뿐 아니라정치적인응집력이약하여쉽게분열되고, 이에정책결정자는경제제재에저항하기 어려워진다. 6) 따라서본글은북한의정치 경제적상황변화의특징을분석하여북한의 준거점을측정하고, 이에따른북한의경제제재에대한대응을살펴본다. Ⅲ. 국제사회의경제제재와북한 국제사회대북제재와북한의대응 북한의핵활동이국제사회의이슈로부각된것은 1989년 9월프랑스상업위성에의해 북한영변지역의사진이공개되면서부터였다. 북한은 IAEA 안전조치협정서명 과 핵사찰 카드를사용하여미국과의양자회담을이끌어내면서북핵문제의해결에협조하는행태를 보였다. 그러나 1993년북한이 NPT 탈퇴를언급함에따라미국은주변국가들과의협력을 통해점진적으로제재를확대해나가는방안을추진하게되었다. 7) 미국은북한에게유엔 안보리회부를통한경제제재를언급하였는데, 실제로미국, 한국, 일본등은북한의 NPT 탈퇴가실제이루어진다면경제제재조치에대한논의를시작하기로합의한상태였다. 미국은 중국에게도 북한이 NPT에서탈퇴하면북한에대해제재를가하라는국제사회의압력이 매우커질것 이라고통보했다. 8) 1994 년 6월 3 일갈루치(Robert Gallucci) 차관보는한미일 공동성명을통해북한에대한경제제재를발표하였다. 9) 이는개발원조공여의중단, 체육 문 화 과학등에서의교류및지원금지, 무기수출금지등을포함한경제제재였으며, 만약 이러한경제제재에도불구하고 IAEA 의특별사찰이이루어지지않을경우무역과금융거래를 중단한다는강경조치였다. 이때북한은카터전미국대통령의방북을통해북한은자국의 6) Nincic, Miroslav and Peter Wallensteen, Dilemmas of Economic Coercion: Sanctions in World Politics, Praeger, 1983, pp.107~112. 7) Wit, Joel, Daniel Poneman and Robert Gallucci, 김태현역, 북핵위기의전말, 서울: 모음북스, 2004, p.38. 8) 위의책, p.69. 9) Hufbauer et al., Economic Sanctions Reconsidered, 3 rd edition, Washington, DC: Peterson Institute of International Economics, 2007, Case Histories and Data No. 93-1; Drezner, Daniel, The Sanctions Paradox, Cambridge: Cambridge University Press, 1999, pp.280~282. 30
동향과분석국제사회대북제재에대한전망이론적 전망 핵개발은미국의제재때문이라면서미국과의협상을통해핵동결의의사가있음을내비쳤 다. 10) 카터전미국대통령의방북기점을계기로최고조에이르렀던북미갈등은완화되었고, 그해 10월북미간제네바합의로제1 차북핵위기는마무리되었다. 본제재의경우제재 대상국인북한은경제제재에대한위협만으로제재요구사항을수용한것으로평가할수 있다. 한편, 북한은 2006년 9월 1 차핵실험을감행하였다. 유엔안보리는이에대응하여 5일 후인 10월 14일에안보리결의 1718 호를만장일치로채택하여북한에대한경제제재를부과하 고안보리산하에북한제재위원회를설치하였다. 안보리결의 1718 호의대북한제재는무기금 수, 자산동결, 해외여행금지이외핵무기등 WMD 및탄도미사일관련거래금수, 사치품 금수와의심화물에대한검색등일부특이요소를포함하였다. 그러나당시국제사회의 목표는 6자회담을통한북한핵문제의외교적해결에있었기때문에실제제재이행을강제하는 데중점을두지않고, 추후북한제재위원회가지정하도록위임하였다. 또한사치품금수의 경우에도구체적인정의를내리지않고각국의재량에위임하였다. 유엔을중심으로한 국제사회의제재에도불구하고, 북한은 2009 년 4월장거리로켓발사와 5월핵실험을감행하였 다. 유엔은안보리결의 1874 호를통해제재조치를대폭강화하게된다. 결의안은전면무기금수, 금융제재강화, 여행제한과자산동결대상지정, 제재이행감독을위한전문가패널설치 등을포함한다. 안보리는북한이국제사회의경고를무시하고 2012 년 12월장거리로켓발사를 강행한지 43일만인 2013년 2월에결의안 2087 호를채택하였다. 북한은결의안협의과정 중인 2013년 2월 3 차핵실험도추진하였다. 결의안에는제재대상의확대, 금수품목확대, 북한의금융기관관련모든활동에대한감시강화촉구, 공해상의심선박에대한검색 강화등이포함된다. 안보리결의안 2087호의특징은제재대상을본문에직접첨부하여 이전의제재위원회를통한지정보다진일보한형식을띠고있었다는점이다. 한편, 미국, EU, 일본등은유엔을통한제재와더불어독자제재를통해북한을압박해왔다. 미국은 적성국교역법, 대외원조법, 애국법, 이란 북한 시리아법등의제재법을근거로대북제재를 지속적으로강화해왔다. 특히미국은관련법을바탕으로행정명령을통해즉각적인대북제재 를발의해왔다. 예를들어 2008년행정명령 13466호는북한자산동결과북한선박소유 금지등의제재를, 2010년행정명령 13551호는대량살상무기비확산이외의불법행위에 대한제재들을추가하였으며, 2011년에는행정명령 13570 호를통해미국정부의허가없이 북한으로부터의수입금지등의항목을추가하였다. EU는유엔제재에적극적으로참여해 10) Wit, Joel, Daniel Poneman and Robert Gallucci, 김태현역, 북핵위기의전말, 서울: 모음북스, 2004, p.275. 31
KDI 북한경제리뷰 2016년 4월호 < 표 1> 국제사회의대북제재와북한의선택 제재수출입제재금융제재선박 화물 항공기타특징북한선택 UNSCR1718 ( 06. 10) / 기타개별국제재 - 일부무기관련수출금지 - 사치품수출금지 - 금융제재 - 의심선박및화물검색 - 여행금지 - 구체적인품목및대상지정안됨. - 이행보고서제출국가 71 개국, 대부분형식적인수준 - 09. 4 장거리로켓발사 - 09. 5 핵실험 UNSCR2087 ( 13. 1) / 기타개별국제재 - 사치품수출금지 - 무기개발관련품목전면통제 ( 캐치올) - 금융제재강화및대상확대 - 사치품구입에사용되는벌크캐시제재 - 의심선박및화물검색강화 - 여행금지대상자추가지정및강화 - 추가도발시중대조치표명 ( 트리거조항) - 제재가이행되기전에이미북한의핵실험발생 - 13. 2 핵실험 UNSCR2094 ( 13. 3) / 기타개별국제재 - 기존제재강화 - 기존제재강화 - 외교관등의이상행위감시포함 - 기존제재강화 - 항공기통제추가 - 기존제재가항목별로 - 16. 1 핵실험강화, 그러나중국의소극적인참여 왔을뿐아니라자체적으로금융, 무역등에대한제재를발의하여강력한북한압력에 동참해왔다. Council Regulation No. 324(2007 년), Council Regulation No. 137(2013 년), Council Regulation No. 386(2014 년) 이대표적인제재안으로수출제한품목의추가지정과 더불어북한선박의유럽항구사용제한등의내용을담고있다. 일본또한유엔제재에 적극적으로참여, 일본인납치관련무역금지, 북한선박입항금지, 대북송금제한등의 대북제재를독자적으로추진해왔다. 그럼에도불구하고북한은 2016년 1 월, 4차핵실험을 감행했다. 요컨대지속적이고, 강력한제재발의에도불구하고북한은제재에강력히대응하는 결정을내려온것으로분석된다. 북한의준거점변화와제재의효과 국제사회의대북제재에대한북한의지속적이고강력한저항의원인은다양한방식으로 논의될수있을것이나, 본글에서는북한의준거점변화가제재저항의주요한원인일 것이라는전망이론적가정을수용한다. 준거점변화가제재의효과와어떤방식으로연관되었 는가는직접적인검증이불가능하기때문에일반적으로는통계분석을통한회귀관계를먼저 검증해야하나, 본글에서는저자의사전적검증11) 을바탕으로북한사례를살펴본다. 즉, 11) 통계분석은박지연, 경제제재대상국의의사결정요인분석, 이화여자대학교박사학위논문, 2013 을참조. 32
동향과분석국제사회대북제재에대한전망이론적 전망 1990 년대북한의준거점을기준으로 2000 년대중반이후북한의준거점의변화를분석한다. 먼저북한의최근정치적상황 12) 은 1990 년대의매우불안했던상황과비교해상대적으로 안정적인수준인것으로분석된다. 이를구체적으로살펴보면, 1990년대초반의경제제재 당시북한은정권수립이래최대의우방이었던소련과중국의한국과의수교및동유럽 사회주의국가들의시장경제체제로의전환으로정치적안정성유지에매우커다란타격을 입었을것으로판단된다. 북한스스로사회주의의붕괴로인해 동유럽에이은북조선의 조락은필연적인시간문제 라는외부시각이팽배해졌다고인식할정도로북한의정치적 상황은안정은커녕체제자체의유지를우려할정도로불안정하였다. 13) 북한의정치적상황은 2000년대초반 1990 년대초반의 매우불안정 상태보다는개선된것으로볼수 있다. 1994년김일성의사망이후김정일은 1997년 10 월총비서로추대되었으며, 1998년 9월국방위원장으로재추대되면서 2000 년대들어본격적인행보를이어나갈수있었다. 더불어김정일은자신의체제를공고화하는성격의헌법개정을단행하면서제도적기반 위에정치적안정성을확보해갔다. 한편, 최근북한의정치적안정성은 1990 년대와비교해 크게높아진것으로분석된다. 특히장성택등핵심실세의처형등을통해김정은이절대권력을 보유하게되면서정치적안정성과시사례가다수발견되고있다. 김정은은 2012년 7월에 군부의핵심실세였던리영호총참모장을전격적으로해임하였으며, 이후 2013년 12월 8 일당중앙위원회정치국확대회의를개최해장성택을모든직무에서해임시키고사형까지 집행하였다. 이것은김정은이그만큼절대적인권력을가지고있음을보여주는것으로풀이된 다. 1956년 8월종파사건이후연안파와소련파숙청그리고 1967년갑산파숙청사례를 감안, 장성택파에대한숙청은김정은체제에불안정을가져오기보다오히려정권을더욱 공고히시킬가능성이있다. 14) 더욱이김정은집권이후경제상황개선은국내정치의안정성을 공고히하는데긍정적인영향을미칠것으로예상된다. 북한의경제또한 1990 년대와비교해최근안정적인추세를보이고있다. 1993 년북한은 제3차 7 개년계획의실패를이례적으로인정하였다. 사회주의권의붕괴에따른대외시장의 와해는북한경제에매우커다란충격이었다. 북한무역의대부분을차지하고있었던소련과 중국의국제가격및경화결제요구는북한의원자재수입급감을야기하였고, 15) 이는마이너스 경제성장률로이어졌다. 더욱이 1995 년부터 3 년간연속된가뭄, 홍수등의자연재해는북한의 곡물생산량을사상최저수준으로감소시켰다. 1990년대중후반북한의실질경제성장률은 12) 1990년대와 2000 년대정치적상황에대한분석은박지연(2013) 의 Ⅳ장을참조. 13) 강성길, 선군시대의조국을가다, 평양: 평양출판사, 2002, p.3. 14) 정성장, 장성택숙청이후김정은체제의안정성평가, 국방연구, 제47 권, 제1 호, 2014, pp.21~22. 15) 대외경제정책연구원, 2002 북한경제백서, 서울: 대외경제정책연구원, 2002, pp.55~57. 33
KDI 북한경제리뷰 2016년 4월호 [ 그림 2] 북한의경제성장률추이(1994~2014 년) 자료: 한국은행경제통계시스템(http://ecos.bok.or.kr, 검색일: 2016. 3. 7). -1.7%(1994 년) 에서 -6.8%(1997 년) 까지로경제난이심각한상황이었다. 이러한북한의 경제상황은 2000 년대들어크게개선된것으로판단된다. 1990년대후반부터본격화된 국제기구, 중국, 일본, 한국등으로부터의지원에힘입어북한경제는 1999년부터플러스 성장을보이기시작하였다. 경제위기가완전히사라진것은아니었으나 2000 년대들어북한경 제는지속적인플러스성장세를보이기시작하였다. 2000년대중후반일시적인마이너스 성장이관찰되나 1990년대와비교해경제성장률이안정적인수준에서유지되고있음을 알수있다. 북한경제의안정성은정치적안정성확보와함께유지혹은개선이가능하였던 것으로분석된다. 북한의정치, 경제상황의개선, 즉준거점의증가는결과적으로 [ 그림 3] 과같은분석을 가능케한다. 북한은준거점의지속적인증가로인해제재수용에대한손실의크기가크게 증가하였고, 반면제재저항에따른손실의크기는상대적으로작게증가하였기때문에 북한은지속적으로제재에강하게저항하게되었다. 정치, 그리고경제적인안정은제재 수용의손실을더욱크게인식하도록하기때문에상대적으로정치, 경제적으로불안정 한조건에서보다제재에강력히저항하게되어제재의효과는크게감소하게된것이다. 34
동향과분석국제사회대북제재에대한전망이론적 전망 [ 그림 3] 북한의준거점변화와제재의효과 주: s 는 제재수용, w 는 제재저항후승리, l 은 제재저항후패배 를의미. Ⅳ. 전망이론적 전망 최근북한이 4차핵실험과미사일발사를감행함에따라국제사회는다방면의제재방안을 모색해왔다. 유엔의경우기존대북제재에북한의광물수출제한, 북한행 발모든화물의 검색의무화, 의심항공기이착륙금지, 항공유수출금지등을추가하였다. 더불어미국은 지난 2 월핵확산은물론불법행위, 인권침해등에관여한개인과기관뿐만아니라, 관련 거래를하는제3 국의개인과기업도대상( 세컨더리보이콧 ) 이되는강력하고포괄적인제재 법안을마련해상 하원을신속하게통과시키고, 대통령서명으로공식발효하였다. 이례적으 로중국또한강력하고실효적인유엔제재조치에합의하였으며, 북한의추가적핵무장을 막도록협력한다는의지를피력하며독자적으로도석탄거래중단, 금융거래축소등경제 압박추진중에있다. 35
KDI 북한경제리뷰 2016년 4월호 주요국들의적극적인유엔제재참여와독자제재추진이본격화될경우에는대북제재의 경제적효과는과거보다높아질가능성이없지는않다. 특히북중무역이북한대외무역의 90% 이상을차지하는점을감안하면중국의적극적인제재이행에따른대북제재의실효성을 기대할수있을것이다. 더불어미국의제재에따른세컨더리보이콧이실제로이행될경우, 직접제재대상이아닌금융기관들의제재참여가확대될것이며이에따른제재의실효성 증대를기대해볼수있다. 그러나본글에서다룬제재대상국의의사결정이론에따르면, 최근북한의준거점상승의추세는대북경제제재에부정적인영향을미칠것으로예상된다. 즉, 북한의정치, 경제적인상황이비교적안정적임을감안한다면, 상대적으로강력한제재안의 발의와철저한이행이북한의준거점증가수준을상회할경우에만제재의효과를기대해 볼수있을것으로전망된다. 향후제재효과증진을위해서는제재발의와이행에대한 개선과함께북한에대한준거점변화유도가전제되어야할것이다. 36
동향과분석국제사회대북제재에대한전망이론적 전망 참고문헌 강성길, 선군시대의조국을가다, 평양: 평양출판사, 2002. 대외경제정책연구원, 2002 북한경제백서, 서울: 대외경제정책연구원, 2002. 박지연, 경제제재대상국의의사결정요인분석, 이화여자대학교박사학위논문, 2013. 정성장, 장성택숙청이후김정은체제의안정성평가, 국방연구, 제47 권, 제1 호, 2014. McDermott, Rose, Prospect Theory in International Relations: The Iranian Hostage Rescue Mission, in Barbara Farnham (ed.), Avoiding Losses/Taking Risks Prospect Theory and International Conflict, Ann Arbor: University of Michigan Press, 1994. Hwang, Jihwan, Weaker States, Risk-Taking, and Foreign Policy: Rethinking North Korea s Nuclear Policy, 1989~2005, University of Colorado Ph.D Dissertation, 2005. Hufbauer et al., Economic Sanctions Reconsidered, 3 rd edition, Washington, DC: Peterson Institute of International Economics, 2007. Nincic, Miroslav and Peter Wallensteen, Dilemmas of Economic Coercion: Sanctions in World Politics, Praeger, 1983. Wit, Joel, Daniel Poneman and Robert Gallucci, 김태현역, 북핵위기의전말, 서울: 모음북스, 2004. Drezner, Daniel, The Sanctions Paradox, Cambridge: Cambridge University Press, 1999. < 웹사이트> 한국은행경제통계시스템 (http://ecos.bok.or.kr, 검색일: 2016. 3. 7). 37