대법원 제 부 판 결 사건 2017 두 33176 여객자동차운송사업계획변경인가처분취소 원고, 상고인 주식회사대한관광리무진 소송대리인법무법인 ( 유한 ) 태평양 담당변호사김응수외 4 인 피고, 피상고인 피고보조참가인 전라북도지사 1. 주식회사전북고속 2. 유한회사호남고속 피고보조참가인들소송대리인법무법인 ( 유한 ) 바른 담당변호사김관중외 3 인 원심판결 광주고등법원 2017. 1. 9. 선고 ( 전주 )2016 누 1771 판결 판결선고 2018. 9. 13. 주 문 원심판결을파기하고, 사건을광주고등법원에환송한다. 이 유 - 1 -
상고이유 ( 상고이유서제출기간이지난후에제출된상고이유보충서의기재는상고이유를보충하는범위내에서 ) 를판단한다. 상고이유를판단한다. 1. 법령위반에관한상고이유에대하여 ( 상고이유제2점 ) 가. 이사건사업계획변경이변경인가대상이아니라는주장에관하여 (1) 원심은, 이사건사업계획변경의내용이 계통분할 ' 과 단축연장 등을결합한형태로서사실상노선의 신설 에해당되어법령상허용될수없으므로그신청을인가한이사건처분은위법하다 라는원고의주장에대하여, 이사건사업계획변경의내용은단순한 단축연장 으로서법령에규정된사업계획변경대상에해당된다는이유로이를배척하였다. (2) 원심판결의이유와원심이적법하게채택한증거에의하면, 이사건사업계획변경의내용은 ➀ 기존의 서울 ( 남부 )~ 전주 ~ 임실, 운행횟수 1일 9회 노선을같은구간 1 일 6회 노선과 1일 3회 노선으로계통분할 ( 운행횟수분할 ) 하고, ➁ 그중 1일 3회 노선에관하여일부구간을단축한후, 단축된지점부터운행경로를변경하여인천국제공항까지종점을연장한것으로서, 여객자동차운수사업인 면허업무처리요령 제2조제5호및제2호 ( 나 ) 목에규정된 분할 과 단축연장 을결합한형태에해당한다. 따라서원심이이사건사업계획변경의내용을단순한 단축연장 으로판단한것은잘못이다. (3) 그러나구여객자동차운수사업법 (2017. 3. 21. 법률제14716호로개정되기전의것, 이하 여객자동차법 이라한다 ) 제10조제3항에서정하고있는사업계획변경제한사유에해당하지않는한사업계획변경의횟수나기간을제한하는별도의규정이없으므로수개의사업계획변경사항을동시에또는연달아신청하는것도가능하다 ( 대법원 - 2 -
2010. 6. 12. 선고 2009두10512 판결등참조 ). 사업계획변경에관한여객자동차법령규정과위법리에비추어살펴보면, 이사건사업계획변경은수개의변경사항이결합된것이어서허용될수없다거나, 신규면허발급절차에의하여야하므로이사건과같은사업계획변경은허용되지않는다는취지의원고주장은그전제를달리하는것으로서그자체로받아들일수없다. (4) 따라서원심의이유설시에일부미흡한부분이있으나, 원고의주장을배척한원심의결론은정당하다. 이러한원심의판단에사업계획변경에관한법리등을오해하여판결에영향을미친잘못이없다. 나. 여객자동차법시행규칙제32조제2항제6호위반주장에관하여 (1) 원심은, 이사건사업계획변경에 감회 가포함되어있으므로그에관하여여객자동차법시행규칙제32조제2항제6호에서정하고있는수송수요조사등을거쳐야하는데이를거치치아니하였으므로이사건처분이위법하다 라는원고의주장에대하여, 이사건사업계획변경전후로운행계통의운행횟수가동일하여 감회 로볼수없다는이유로이를배척하였다. (2) 원심판결이유를관련규정및법리에비추어살펴보면, 이러한원심의판단에여객자동차법시행규칙제32조제2항제6호에관한법리를오해한잘못이없다. 2. 재량권일탈 남용에관한상고이유에대하여 ( 상고이유제1점 ) 가. 원심은다음과같은이유로원고가한정면허를받아운행하고있던공항버스노선과중복되는노선을참가인들에게허용한이사건처분에재량권일탈 남용의위법이없다고판단하였다. (1) 피고는원고에게한정면허를부여하면서원고가운송할여객을 해외여행업체의 - 3 -
공항이용계약자 로한정하여그업무범위를제한하였다. 따라서원고가운행하는공항버스를이용할수있는승객은 해외여행업체와여행계약을체결한사람 으로한정되고, 원고가기대할수있는신뢰이익도그범위내에서인정되는것에불과하다. (2) 전주 ~ 인천국제공항 노선의승객수요는현저하게증가하였으나 해외여행업체와여행계약을체결한사람 이외의일반해외여행자와일반교통이용자의경우는직통교통편이존재하지아니한상태로서이들을위한노선을신설할필요성이있다. (3) 원고가누리고있는독점적이익을보호해야할필요성보다는시외버스운송사업자에게도 전주 ~ 인천국제공항 노선에대한중복운행을허용함으로써달성될수있는공익이더크다. 나. 그러나원심의판단은다음과같은이유로그대로수긍하기어렵다. (1) 여객자동차법에따른여객자동차운송사업면허나운송사업계획변경인가여부는원칙적으로행정청의재량에속하는것이나, 행정청이기존업자가이미면허를받아운행하고있는노선과중복되는노선의신설등을신규업자에게허용하는처분을하고자하는경우에는그로인하여달성하고자하는공익적측면이외에도관련운송사업자들사이의이해관계조정등사익적측면을아울러고려하여야한다. 특히해당노선에대한기존업자가한정면허를받은운송사업자인경우에는한정면허의내용, 그경위와목적, 한정면허당시와비교한사정변경여부등을함께고려하여야한다. (2) 원고가피고로부터최초로한정면허를받은 1996. 12. 경시행중이던구자동차운수사업법시행규칙 (1997. 3. 17. 건설교통부령제94호로개정되기전의것 ) 제14조의 2 제5항은 한정면허를하는경우의노선버스운행계통의기점및종점은일반면허를받은노선버스가운행하기어렵거나수요의불규칙성또는여객의특수성등으로일반 - 4 -
면허를받은노선버스운송사업자가운행하지아니하는고지대마을등의소재지등으로하여야한다 고규정하였다. 그리고 버스운송사업한정면허제도운영요령 (1995. 5. 8. 건설교통부훈령제68호 ) 제3조제3호는관할관청은공항을이용하는내 외국인의교통불편을해소하기위하여공항버스의운행이필요하다고판단될경우공항버스를운행하도록할수있다고규정하였다. 현행여객자동차법시행규칙또한제17조제1항제1호 ( 가 ) 목에서행정청이한정면허를할수있는경우로 여객의특수성또는수요의불규칙성등으로인하여노선버스를운행하기어려운경우로서다음의어느하나에해당하는경우 를규정하면서, 공항, 도심공항터미널또는국제여객선터미널을기점또는종점으로하는경우로서공항, 도심공항터미널또는국제여객선터미널이용자의교통불편을해소하기위하여필요하다고인정되는경우 를그중하나로들고있다. (3) 위규정의문언과취지, 기록에나타난원고의한정면허발급시기와경위등을종합하여보면, 이사건한정면허의부여조건에서원고가운송할여객으로규정한 해외여행업체의공항이용계약자 의의미를 해외여행업체와여행계약을체결한사람 으로한정하여볼수는없고, 공항이용 라는문언에중점을두어널리 공항을이용하여출입국하는여객 으로새기는것이타당하다. 그이유는다음과같다. ➀ 원심은위문구의의미를 해외여행업체와여행계약을체결한사람 으로보았는데문언자체만을보더라도 공항이용계약자 라고만규정할뿐 여행계약 에관한내용이없어이처럼축소해석할근거가부족하다. ➁ 통상의경우공항을이용하여출입국하는여객은, 공항이용료를부담할뿐만아니라공항이용과관련한한국공항공사등이정한규칙에따라야한다. 이러한맥락에서이사건한정면허의부여조건은공항을이용하여출입국하는사람을널리 공항이 - 5 -
용계약자 라고지칭하여표현한것으로볼수있다. ➂ 피고는이사건한정면허부여당시 해외여행을위하여공항을이용하는내 외국인또는관광등을목적으로국내를방문하는외국인들 의교통불편을해소하기위하여운송할여객등에관한원고의업무범위를 해외여행업체의공항이용계약자 로한정한바있다. ➃ 원심과같이해석할경우인천국제공항에서전주를방문하는외국인여행객도공항버스를이용할수없게되어공항버스면허를부여한취지에도반한다. (4) 이러한이사건한정면허의부여조건에따르면, 여행객이아닌일반교통이용자들은여전히원고의공항버스를이용할수없으나, 그비율은극히미미할것으로보이고이들이이용할다른교통수단도존재하므로, 이를별도의노선신설의근거로삼기는어렵다. (5) 한정면허를부여받았다고하여해당노선에대한우선권이나독점적운영권이법률상보장되는것이아님은분명하다. 다만, 전주 ~ 인천국제공항 노선이여객의특수성또는수요의불규칙성으로인하여노선버스를운행하기어려운경우에해당된다는이유로이사건한정면허가부여된이상, 원고에게는사업초기에불규칙한수요의위험을감수하고해당노선을운영함으로써공익에기여한정도에상응하는안정적사업운영에관한일정한기대이익이인정될수는있다. 따라서해당노선에일시적인수요증가가있었다는이유만으로곧바로중복노선의신설을허용하는것은타당하지않고, 해당노선에대한수요증감의폭과추이, 원고가해당노선을운영한기간, 공익적기여도, 그간노선을운행하면서취한이익의정도등을종합적으로고려한후에그허용여부를판단하여야한다. - 6 -
다. 이러한사정을앞서본법리에비추어살펴보면, 원심으로서는피고가위와같은요소들을모두고려하여이사건처분과관련한공익과사익을정당하게비교형량하였는지를심리하였어야할것이다. 그런데도, 원심은원고가운송할여객이 해외여행업체와여행계약을체결한사람 으로한정된다는잘못된전제에서그판시와같은이유만을들어이사건처분이적법하다고판단하였다. 이러한원심의판단에는재량권일탈 남용에관한법리를오해하여필요한심리를다하지않음으로써판결에영향을미친잘못이있다. 이를지적하는상고이유주장은이유있다. 3. 결론그러므로원심판결을파기하고, 사건을다시심리 판단하게하기위하여원심법원에환송하기로하여, 관여대법관의일치된의견으로주문과같이판결한다. 재판장대법관권순일 대법관 이기택 주심대법관박정화 대법관 김선수 - 7 -