연구보고서 2012-31 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 Old-age Poverty in Korea and How Should the Government Reduce It 여유진 김미곤 권문일 최옥금 최준영
연구보고서 2012-31 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 발행일저자발행인발행처주소전화홈페이지등록인쇄처가격 2012 년여유진외최병호한국보건사회연구원서울특별시은평구진흥로 235( 우 : 122-705) 대표전화 : 02) 380-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994 년 7 월 1 일 ( 제 8-142 호 ) 범신사 6,000 원 c 한국보건사회연구원 2012 ISBN 978-89-8187-959-4 93330
머리말 현대문명의이기덕분에태어난사람은이전보다더오래살가능성이높아졌다. 인생칠십고래희 ( 人生七十古來稀 ) 라는두보의시도이제는옛말이되었다. 그러나오래산다는것은인간에게축복이기도하지만다른한편커다란과제이기도하다. OECD 국가중노인빈곤율이타의추종을불허할정도로높은데다, 인구고령화속도가세계에서가장빠른우리나라에서이는더더욱큰과제로제기되고있다. 특히, 일제강점과전쟁의화마를겪으면서오늘날과같은눈부신경제성장을일구는데주역을담당해왔던현세대노인의상당수가절대적빈곤의상태에놓여있다는것은씁쓸한일이아닐수없다. 그들은유교의효를체득하여온세대로대부분그들의부모를스스로봉양해왔지만, 막상자신들이나이들어서는자식들로부터도사회로부터도적절한부양을받지못한채빈곤의위험에노출되어있는것이다. 누가얼마나어떻게현세대노인의빈곤문제를책임져야하는가에대한사회적합의를도출하고시급히이문제에대응해야할때다. 본보고서는이러한문제의식에서현세대노인의빈곤과노후소득보장의실태를진단하고, 주요 OECD 국가가노인빈곤문제에어떻게대응하고있는지를검토하였다. 보고서는이러한현실진단과외국사례분석을통해좀더현실성있고효과적인노후소득보장의대안을도출하고자하는데역점을두었다. 본보고서의이같은노력이현세대노인의빈곤문제대응에실질적인도움을줄수있기를기대해본다.
본보고서는여유진연구위원의책임하에원내의김미곤연구위원과덕성여대권문일교수, 국민연금연구원의최옥금박사, 그리고최준영연구원에의해수행되었다. 보고서작성과관련하여처음부터끝까지꼼꼼히검토해주시고유익한의견을제시해주신원내의김태완연구위원최현수, 염주희부연구위원, 그리고정재훈서울여대교수, 강성호국민연금연구원박사, 그리고주은선경기대교수께감사의말씀을전한다. 본연구가이분야의이론적 정책적측면에대해다양한관심을가지고있는관계전문가, 공무원, 학생들에게좋은참고자료로활용되기를바라며, 아울러향후연구를더욱풍성하게만들어줄비판적이고발전적인의견들이제기될것으로기대한다. 2012 년 12 월 한국보건사회연구원장 최병호
목차 Abstract 1 요약 3 Contents 제 1 장서론 23 제 1 절연구필요성및목적 23 제 2 절연구내용및연구방법 27 제 2 장노후소득보장체계의목표및기본원칙 33 제 1 절노후소득보장체계의목표 33 제 2 절노후소득보장체계의기본원칙 35 제3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 41 제1 절서론 41 제2 절기존연구및연구방법 43 제3 절분석결과 50 제4 절소결 87 제4 장주요국의노후소득보장제도 93 제1 절캐나다 96 제2 절뉴질랜드 102 제3 절네덜란드 107
제 4 절스웨덴 111 제 5 절영국 117 제 6 절각국의연금제도평가및시사점 123 제5 장노후소득보장체계에대한평가와대안모색 131 제1 절서론 131 제2 절노후소득보장체계평가 133 제3 절공적노후소득보장체계의재구조화모델 143 제4 절노후소득보장체계의재구조화 150 제 6 장결론및정책적함의 165 참고문헌 169
표목차 Contents 표 3-1 가구수 48 표 3-2 분석대상가구의분류 48 표 3-3 분석대상가구의분류 49 표 3-4 가구유형별가구특성 51 표 3-5 가구유형별가구주학력 52 표 3-6 가구유형별가구주경제활동 53 표 3-7 가구유형별주택유형 54 표 3-8 가구유형별주거점유형태 55 표 3-9 가구유형별재산 56 표 3-10 가구유형별소득과재산 57 표 3-11 가구유형별노인빈곤율및빈곤갭 ( 노인 ) 59 표 3-12 가구유형별빈곤율및빈곤갭 ( 전체 ) 60 표 3-13 빈곤율분해결과 61 표 3-14 빈곤갭분해결과 61 표 3-15 가구유형별불평등지표 65 표 3-16 가구유형별소득비중 66 표 3-17 가구유형별기초보장급여수급률 67 표 3-18 가구유형별기초노령연금수급률및가구당평균수급액 68 표 3-19 가구유형별공적노령연금수급률및가구당평균수급액 69 표 3-20 가구유형별기초보장급여수급률및가구당평균수급액 71 표 3-21 가구유형별 5분위별소득액 73 표 3-22 가구유형별 5분위별소득비중 75 표 3-23 가구유형별 5분위별공적이전소득의수급액 78 표 3-24 가구유형별각소득원천의빈곤율감소효과 80
표 3-25 가구유형별각소득원천의빈곤갭감소효과 83 표 3-26 가구유형별지니계수및각소득원천의지니계수감소효과 86 표 4-1 OECD 30 개국가의빈곤율및 GDP 대비공적연금지출 94 표 4-2 분석대상국가선정 95 표 4-3 분석대상국가의노후소득보장유형분류 95 표 4-4 OAS 및 GIS 급여 (2012년 3월기준 ) 99 표 4-5 CPP 급여수준 101 표 4-6 뉴질랜드기초연금급여수준 (2012년기준 ) 104 표 4-7 네덜란드기초노령연금급여수준 (2012년 7월이후기준 ) 109 표 4-8 네덜란드기초유족연금급여수준 (2012년 7월이후기준 ) 110 표 4-9 최근 5년간공적연금수급자추이 115 표 4-10 퇴직연금유형및보험료율 116 표 4-10 국민보험가입유형및보험료부담수준 (2011.4.6~2012.4.5) 120 표 4-11 보혐료납부유형별수급급여종류 121 표 4-12 국가별연금수급조건 124 표 4-13 국가별수급률및소득대체율 126 표 5-1 65세이상인구의국민기초생활보장수급자현황 135 표 5-2 국민기초생활보장제도총지출액추이 135 표 5-3 기초노령연금의적용대상확대 136 표 5-4 기초노령연금급여액추이 137 표 5-5 기초노령연금액지출추이 138 표 5-6 65세이상공적연금수급자현황 (2009년기준 ) 140 표 5-7 공적연금유형별총지출액 141
그림목차 Contents 그림 1-1 OECD 국가의노인빈곤율과아동빈곤율비교 26 그림 3-1 OECD 국가의연령별자살률 42 그림 3-2 가구유형별각소득원천의비중 57 그림 3-3 가구유형별경상소득분포 62 그림 3-4 가구유형별 5분위분포 64 그림 3-5 가구유형별 5분위별소득 (2009년 ) 74 그림 3-6 가구유형별 5분위별소득비중 76 그림 3-7 가구유형별각소득원천의빈곤율감소효과 81 그림 3-8 가구유형별각소득원천의빈곤갭감소효과 84 그림 3-9 가구유형별각소득원천의지니계수감소효과 87 그림 4-1 캐나다연금제도개괄 97 그림 4-2 뉴질랜드의연금제도개괄 103 그림 4-3 네덜란드연금제도개괄 108 그림 4-4 스웨덴연금제도개괄 113 그림 4-5 영국연금제도개괄 118 그림 5-1 우리나라노후소득보장체계 133 그림 5-2 공적연금적용현황 (2010년 12월기준 ) 140 그림 5-3 유형1: 노령부조 + 소득비례연금 ( 미국형 ) 146 그림 5-4 모델2: 최저연금보증 + 소득 ( 기여 ) 비례연금 ( 스웨덴형 ) 147 그림 5-5 모델3: 기초연금 + 소득비례연금 ( 준강제직업연금 )( 네덜란드형 ) 148 그림 5-6 모델 4: 공공부조식기초연금 + 소득비례연금 ( 강제가입식기업연금 ) 148 그림 5-7 모델5: 기초연금 + 특별부조 + 소득비례연금 ( 캐나다형 ) 149 그림 5-8 유형 6: 기초연금 (50% 최저보증 ) + 소득비례연금 150
Abstract Old-age Poverty in Korea and How Should the Government Reduce It This study aims to propose workable and effective models of old-age income protection. For this purpose, the authors looked into the poverty situations of the current elderly in Korea and their socioeconomic consequences, and examined how a selected number of OECD countries tackle problems concerning old-age poverty. The findings suggest first that poverty rate is significantly higher among one-person elderly households than among elderly-couple households. Second, broad though the Basic Old-age Pension may be in its coverage, its benefit level is considered far less than appropriate. On the other hand, both the Old-age Pension and the National Basic Social Security provide relatively generous benefits, but they cover only 31.1% and 9.4%, respectively, of the elderly population. Third, a number of OECD countries, including Canada, New Zealand, the Netherlands, Sweden, and the UK, are found to provide an amount equivalent to 20~30% of average worker s income to their senior citizens in the forms of means-tested supplementary benefit, Basic Pension, Guaranteed Minimum Pension. The policy suggestions we make in this study boil down to two things: i) broaden the
2 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 beneficiary base of the National Pension while strengthening public assistance programs as a supplemental income protection scheme, and; ii) establish outside the National Pension another income protection pillar with the primary objective of reducing poverty among the elderly. The first option, while likely to be more target-efficient, but may well be regarded as less fair, inter-generationally and intra-generationally, than expected of a public income protection scheme. The second can be highly effective, but more costly and less target-efficient.
요약 Ⅰ. 서론 연구필요성및목적 현세대노인은자식의교육 결혼과주거문제등으로자신의노후소득보장을준비할여력이없었을뿐만아니라공적소득보장의혜택으로부터소외된세대임 - 이결과높은수준의빈곤상태에놓여있음 이에본연구는현세대노인의빈곤문제와그로인한사회 경제적결과를면밀히분석하고, 이에기반을두어좀더현실성과실현성을갖춘노후소득보장체계의대안을모색하는데그목적이있음 연구내용및연구방법 본보고서는크게여섯개의장으로구성되어있음. 1장은보고서전체의서론에해당하며, 제2 장에서는노후소득보장의목표와노후소득보장체계설계상원칙을국내외문헌을바탕으로간략하게정리하였음 제3 장에서는현세대노인의빈곤및노후소득보장실태에서는구체적인미시자료를통해현세대노인 ( 가구 ) 의기본적인특성과빈곤및불평등실태를가구유형별로비교분석하고자하였으며, 분석을위해서 2007년과 2010년 최저생계비계측을위한국민생활실태조사
4 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 원자료가활용되었음 제4 장은 OECD 국가들중몇가지기준을통하여선정된국가들의노후소득보장체계와주요특징및내용을개괄하여비교 분석하는데할애되었음 제5 장에서는지금까지의논의들을바탕으로우리나라노후소득보장체계를평가하고, 향후노후소득보장체계개선혹은개혁의방향성과대안을제시하고자하였으며, 마지막으로, 제6 장결론에서는보고서의내용을요약하고, 정책적함의를제시하였음 Ⅱ. 노후소득보장체계의목표및기본원칙 노후소득보장체계의목표 OECD(2001), ILO(1997), EU(2003) 등의국제기구와연구자들이공통적으로제시하는노후소득보장체계의목표는빈곤방지와퇴직전의생활수준의보장이라는두가지목표임 노후소득보장체계의기본원칙 노후소득보장체계의목표에대해서는별달리이견이존재하지않지만목표를성취하기위해체계를구성하는제도들의원칙에대해서는국가, 정책결정자, 혹은학자들간에서도상당한논란의대상이되기도함 Steuerle와 Bakija(1994) 의공공재정이론의기초적인원칙을노후보장체계에적용하여다음과같은원칙을제시함 - 수직적형평성 (vertical equity), 개인적형평성 (individual equity), 수평적형평성 (Horizontal equity) 이라는세가지원칙을제시함 유럽연합이사회 (Council of European Union) 는사회적적절성, 재정적지속가능성, 현대화라는세가지원칙을세워 11개의세부목표를설정하여제시함
요약 5 Ⅲ. 현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 노인가구의가구유형별특성과빈곤실태, 그리고노후소득보장수급현황과소득재부분효과분석 분석결과는기존연구들과크게다르지않지만본연구에서는가구유형별로분석을수행함으로써정책적인함의를얻고자하는데초점을둠 첫째, 가구유형별가구특성과가구주특성을교차분석한결과에의하면, 노인단독가구는여성, 고령, 저학력, 비경활의대표적인특성을지님 이에비해노인부부가구의경우노인단독가구에비해상대적으로남성, 고학력, 경활의비율이높게나타날뿐만아니라, 특히주거와재산상황이노인단독가구와비교할때월등히양호한상태라할수있음 특히, 자산상태와관련해서는노인단독가구와노인부부가구의소득보장개입에서상이한접근의가능성을내포하고있다는점에서시사적임 - 즉, 노인부부가구의경우부양의무자기준을완화하더라도기초보장수급확률이노인단독가구의경우보다상대적으로낮으므로공적역모기지등의재산을감안한정책대안을모색할필요가있을것으로보임 둘째, 노인단독가구의경우다른가구유형에비해소득수준이매우열악하고, 따라서빈곤율과빈곤갭모두월등히높은수준임 노인단독가구의 80% 내외가소득하위 20% 에집중되어있는데비해노인부부가구의상황은이보다는덜하지만 50% 내외의가구가역시소득하위 20% 에몰려있음 이러한결과를놓고볼때, 특히, 대다수의가구들이저소득층에집중되어있는만큼하나의기준선으로대상을선정할경우형평성의
6 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 문제가다른집단들보다더크게제기될수있으며, 상대적박탈감과 공적연금가입에대한비유인 (disincentive) 커질수있음에주목해야 할것임 셋째, 노인가구의경우여전히사적이전소득에크게의존하고있는것으로나타남 2005년에서 2009년사이사적이전이비록절대액수는증가하였지만전체소득에서차지하는비중에주목할필요가있음 - 이는크게두가지차원으로해설될수있는데, 하나는공적이전소득에의한대체효과이고, 다른하나는소득을이전하는친지 ( 주로자녀 ) 의경제적상황악화, 평균자녀수감소, 부양의식저하등의이전주체요인임 - 특히, 후자의요인은향후실질적인사적이전약화를주도하는요인인만큼이를공적이전으로대체하거나여타의대안을강구할필요성을더욱강화시키는요인임 넷째, 현세대노인의공적노후소득보장수급실태를살펴본결과, 기초노령연금와공적노령연금의실질적인노후소득보장의기능과역할이매우미흡한것으로나타남 현재의공적노후소득보장은노인빈곤을예방하는든든한버팀목이되기에는턱없이미흡한상태라할수있음 기여를전제로급여하는현재의공적노령연금의확대가 현세대 노인에대한소득보장대안이되기는어렵기때문에기초노령연금과기초보장제도에좀더무게가실린대안이요구됨 마지막으로공적노후소득보장제도는각각이독립적으로빈곤과불평등을줄이는효과는크지않지만, 결합적효과는상당하다고볼수있음 그러나그효과는선진복지국가에비해서는턱없이작을뿐아니라,
요약 7 2009년까지도여전히사적이전소득에비해약한것으로나타남 우리나라의최저생계비가중위소득 40% 에도못미친다는점을감안할때, 국가간비교연구에서가장많이활용되는빈곤선기준인중위소득 50% 기준을사용한다면노인에대한공적이전의소득재분배효과는극히미미할것으로추정됨 이러한점에서, 반빈곤 (anti-poverty) 이라는측면에서의공적노후소득보장의적정선이어느수준정도인지에대한사회적합의도필요한부분이라할수있음 Ⅳ. 주요국의노후소득보장제도 검토국가선정 OECD 30개국을대상으로 65세이상노인빈곤율이 OECD 평균빈곤율보다낮고공적연금지출수준이평균보다낮은국가선정 - 2007-2008년기준으로두조건을충족하는국가는캐나다, 덴마크, 아이슬란드, 룩셈부르크, 네덜란드, 뉴질랜드, 노르웨이, 슬로바키아, 영국 ( 스웨덴추가 ) - 기초보장성격의제도유형을고려, 4유형으로구분 자산조사 + 기초연금의성격을가진캐나다, 덴마크, 아이슬란드 기초연금의성격을가진뉴질랜드와네덜란드 최저보장의성격을가진스웨덴과슬로바키아 자산조사 + 기초연금 + 최저보장의성격을가진영국과룩셈부르크 - 각유형을대표하는국가선정및퇴직연금특성에따라국가추가검토 자산조사 + 기초연금 : 캐나다 기초연금 : 뉴질랜드와네덜란드 최저보장 : 스웨덴
8 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 자산조사 + 기초연금 + 최저보장 : 영국 캐나다 캐나다공적연금은조세로운영하는기초연금 (OAS) 과최저보장연금 (GIS), 근로소득이있는자를가입자로이들의보험료로운영하는캐나다연금보험 (CPP) 으로구성, 또한자발적성격을갖는퇴직연금인고용주연금플랜 (EPP) 존재 - 기초연금 (OAS) 은 65세이상, 18세이후 10년이상캐나다에거주한모든국민에게정액급여를제공하는보편적기초연금, 고소득자대상으로급여환수제도운영 기초연금의급여수준은평균소득의약 15% 정도 - 최저보장연금 (GIS) 은저소득노인의소득을보충하는제도 - 캐나다연금보험 (CPP) 은 18세이상 70세미만의모든캐나다근로자로연간근로소득이일정수준이상인사람을대상으로하며, 노령연금, 유족연금, 장애연금으로구성 2011년기준캐나다연금보험의수급률은약 77% 수준 - 고용주연금플랜 (EPP) 은퇴직연금으로고용주가보험료의절반이상을부담하는제도, 자발적가입의성격으로, 가입자는전체피고용자의약 38% 정도 (2008년기준 ) 뉴질랜드 뉴질랜드연금제도는조세로운영하는기초연금 (NZS) 과자발적퇴직연금인키위세이버로운영 - 기초연금 (NZS) 은 65세이상, 20세이후 10년이상뉴질랜드에거주한모든국민에게정액급여제공하는보편적기초연금으로노령연금, 장애연금, 유족연금으로구성 기초연금의급여수준은평균임금대비약 39% 정도
요약 9 - 키위세이버는자발적형태의퇴직연금제도로, 확정기여형연금제도 정부는키위세이버확대를위해착수금을지원하고근로자가키위 세이버에가입할경우고용주에대한의무기여제도화등노력 네덜란드 네덜란드연금제도는기초연금과준강제제도인퇴직연금으로구성, 기초연금과퇴직연금의급여를합산한목표소득대체율이 70% 가되도록연계 - 기초연금은 15-64세로네덜란드에거주하는국민을가입자로하는기초노령연금 (AOW) 과기초유족연금 (ANW), 장애연금 (WIA) 존재 기초노령연금 (AOW) 지급은 65세이상이며거주요건에따라하지만, 재원은보험료로충당하는것이특징, 급여수준은최저임금에연동되어최저소득보장을목표로함 - 퇴직연금은노사분담, 급여수준은 40년가입자기준으로기초노령연금 (AOW) 과합산한소득대체율이퇴직직전소득의 70%, 혹은전생애소득평균의 80% 가되도록설계 ( 프랜차이즈제도 ) 스웨덴 스웨덴연금제도는무연금 저연금노인을대상으로선별적으로지급되는최저보장연금 (GP), 명목확정기여방식의소득비례연금 (IP) 과적립식개인계정연금 (PP) 으로구성, 또한기업과노조단체의협약으로이루어지는퇴직연금도존재 - 최저보장연금은 65세이상이면서스웨덴에최소 3년거주한무연금 저연금자를대상으로하며, 연금테스트실시 급여수준은중위소득의 50% 를상회하는수준 - 소득비례연금 (IP) 과적립식개인계정연금 (PP) 은 16세이상모든
10 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 근로자와자영자를대상으로하며, 보험료율은 18.5% 로기가운데 16% 는소득비례연금 (IP) 로, 2.5% 는적립식개인계정연금 (PP) 으로귀속 소득비례연금급여는가입자가납부한총기여액에가상이자를퇴직시점의잔여수명으로나누어급여액산정 적립식개인계정연금급여는가입자가납부한총기여액에개인이선택한펀드의시장수익률을퇴직시점의잔여수명으로나누어급여액산정 - 퇴직연금은기업과노조단체의협약으로이루어지는준강제제도로직업군별로 4가지플랜이있고, 대부분의근로자 (90%) 가퇴직연금에가입 영국 영국연금제도는 0층의연금크레딧 (PC), 1층의기초국가연금 (BSP), 2층의국가2 층연금 (S2P), 퇴직연금, 개인연금, 스텍홀더연금, 3층의부가적기여연금등으로구성 - 연금크레딧 (PC) 은영국에거주하는 60세이상의저소득층을대상으로소득에따라차등지급하는공공부조로, 보장크레딧과저축크레딧으로구성되어있음 - 국가기초연금 (BSP) 은 16세이상부터연금수급연령이전까지일정소득이상인자를대상으로일정기간동안보험료기여를요구하는사회보험제도임 - 국가2 층연금 (S2P) 은일정수준이상의임금소득이잇는사람으로국가기초연금이상의소득수준을보장하는제도로, 적용제외규정을통해사적연금과긴밀하게결합 개인연금과직역연금, 스텍홀더연금등사적연금을가입할경우국가 2층연금 (S2P) 가입에서적용제외됨
요약 11 각국의연금제도평가및시사점 ( 공적연금수급의보편성 ) 검토국가대부분이느슨한수급조건을통해공적연금수급의보편성확보 - 캐나다는 10년의거주요건과연령조건을충족하면기초연금 (OAS) 수급가능, 소득이일정수준이하인경우최저보장연금 (GIS) 를통해보충 - 뉴질랜드는 10년의거주요건과연령조건을충족하면받는기초연금 (NZS) 운영 - 네덜란드는거주요건및연령조건충족을충족하면받을수있는기초연금운영 - 영국은사회보험방식이지만기초연금의성격을갖는국가기초연금 (BSP) 운영, 여성의경우배우자연금존재 - 스웨덴의경우보편적기초연금에서연금테스트를통해운영하는최저보장연금 (GP) 을운영하지만소득비례연금의가입및수급률이높고최저보장연금의수급률도높은편 ( 공적연금급여의적정성 ) 검토국가대부분이적정한수준의급여수준유지 - 네덜란드, 뉴질랜드의경우기초연금급여수준이중위소득의 50% 근접, 캐나다의경우중위소득의 40% 수준, 스웨덴은중위소득의 44%, 영국의경우중위소득 29%( 연금크레딧보충 ) ( 공ㆍ사적연금의적절한역할분담 ) 대부분이퇴직연금을통해공ㆍ사적연금의역할분담 - 뉴질랜드ㆍ네덜란드의경우모든노인대상의기초보장, 그이상에대해서는퇴직연금을통해보충 - 캐나다의경우에도모든노인대상의기초보장, 캐나다연금보험을통해그이상의노후소득보장, 퇴직연금도존재 - 영국의경우국가기초연금을통해기초수준보장, 그이상에대해
12 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 서는국가이층연금 (S2P) 및사적연금을통해노후소득보장 - 스웨덴의경우에도적립식개인계정및대부분의근로자가가입한 퇴직연금을통해역할분담 Ⅴ. 노후소득보장체계에대한평가와대안모색 1. 노후소득보장체계에대한평가 국민기초생활보장제도 국민기초생활보장제도는최저생계비이하의저소득층에대한기초생활을보장하는제도로서소득인정액이최저생계비이하이고, 부양의무자기준을충족하여야선정됨 그러나높은소득환산율적용과비합리적인부양의무자기준으로기초보장의사각지대존재 - 2011년현재노인의경우상대빈곤율이 40% 대후반이고, 절대빈곤율이 33% 이르고있음에도불구하고 65세이상노인의기초보장수급률은 6.6% 에머물고있음 기초노령연금제도 기초노령연금제도는현세대노인을위한소득보장제도로도입되어공적소득보장률 35.2%( 07) 에서 85.9%( 09) 로획기적으로상승시켰다는점에서긍정적인측면이있음 그럼에도불구하고막대한재정자원을투입함으로써얻을수있는사회적효과성내지자원배분의효율성과관련해서는사회적으로의견이분분함 이에기초노령연금에대한막대한규모의재정자원투입의노후소득보장효과성을증진하고, 자원배분의효율성을증진하기위해서는전
요약 13 체노후소득보장체계하에서국민연금이기초생활보장제도등과의역 할부담을염두에두면서통합내지재구조화할필요가있음 국민연금 두차례에걸친연금개혁으로국민연금노령연금급여수준은 40년가입평균소득자의경우 70% 에서 60% 로, 다시 60% 에서 20년에걸쳐 40% 로줄어들도록되었는데이는의도한정책적결과는아닐지라도적어도급여수준면에서는우리의공적연금체계가은퇴전소득의대체기능이강한비스마르크형에서은퇴전소득의대체기능이약한베버지리형으로이동하고있다고볼수있음 그럼에도불구하고첫째, 급여수준을삭감한것외에베버리지형에걸맞는조치들, 무엇보다도최저생활수준을보장하기위해소득재분배를강화하는조치들이별반도입되지않았음 둘째, 국민연금적용의사각지대가존재하여국민연금제도가노후빈곤방지라는목적을성취하는데제한적일수밖에없음 셋째, 65세이상인구중국민연금급여수급률은 2009년기준 24.4% 에불과하였으며, 특수직역연금을포함하더라도 27.6% 에불과함. 이는제도도입당시이미고령에이르렀거나고령에임박하여국민연금수급에필요한가입기간을충족하지못한이들이많았기때문일것임 넷째, 국민연금에서유족연금이나장애연금의급여수준은너무낮게설계되어있으며, 유족연금과장애연금수급자는노령연금수급연령에이르더라도노령연금으로전환되지않음. 유족연금이나장애연금수급자는노후이전에도빈곤에처할가능성이높은데노후에이르면어떤집단보다도빈곤에처할가능성이높은집단임
14 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 제도간역할분담 현행공적연금체계는일반국민을대상으로한국민연금과공무원, 군인, 사립학교교직원등특수직역종사자를대상으로하는특수직역연금으로이원화되어있으며, 특수직역연금은국민연금에비해일찍도입및시행됨으로써제도의성숙도가높다고할수있음 문제는공무원연금과군인연금제도가기여 급여구조의불균형으로인해이미연간막대한적자를내고있으며그적자를국고로보전해주고있다는점임 특수직역연금의재정적자에대한국고보전은저소득계층의노후빈곤방지를위해사용될수도있는잠재적자원이일반국민으로부터특수직역연금가입자및수급자에게로분배됨을의미함으로써정당성문제가제기될수있음 2. 공적노후소득보장체계의재구조화모델 공적연금체계의구조와특징분석 연금체계를유형화하는전형적인분류방법은비스마르크형과베버리지형이며, 이두유형간에는철학이나연금제도의구조면에서뚜렷한차이를보임 우선비스마르크형연금체계는피용근로자를강제가입대상으로하며, 직역별로범주적으로조직 관리되고, 급여수급권을개인의기여금과엄격하게연계지우고, 대부분의연금수급자에게상당한수준의높은대체율의급여를제공함 반면베버리지형연금체계는전체경제활동인구를적용대상으로하며, 기여와급여간연계가상대적으로약하며, 급여는대개최저수준의퇴직소득을보장하는수준으로낮은편임
요약 15 공적연금과공공부조의역할분담유형 공적노후소득보장체계를유형화하는데기준으로삼을수있는몇가지고려사항들은제시하면다음과같음 - 첫째, 최저안전망으로일반사회부조, 노인들을대상으로한특별부조, 최저보증연금, 기초연금중어떤것을선택하고있는가?, 둘째, 재분배적요소와소득대체적요소간역할분담을어떻게설정하고있는가?, 셋째, 공적노후소득보장체계가몇개의층으로구성되어있는가?, 넷째, 조세, 기여금, 또는그둘의혼합중어떤형태의재원방식을선택하고있는가? 위의네가지사항을고려하여선진국의노후소득보장체계에있어공공부조, 기초연금, 사회보험식공적연금의역할분담관계를 6가지로유형화할수있음 - ( 유형 1) 은재분배와과거소득대체의역할을구분한가장단순한형태로서소득대체기능은주로 1층의사회보험방식의소득비례연금에서담당하고, 재분배및최저안전망기능은 0층의공공부조에기반한노인부조에서담당하는유형이며, 대표국가로는미국, 독일, 프랑스을꼽을수있음 - ( 유형 2) 는소득재분배와최저안전망기능은최저보증연금이담당하고소득대체기능은생애기여금에비례하여급여액을결정하는명목확정기여형연금 (Notional Defined Contribution Scheme) 이맡는형태이며, 1998년이후스웨덴을대표적인국가로들수있음 - ( 유형 3) 은네덜란드노후소득보장체계로부터도출한유형인데, 사회보험형과조세형연금의특성이혼재된기초연금을통해사회안전망과소득재분배기능을담당하도록하고소득대체기능은준강제직역연금의형태인사적연금이맡는유형임 - ( 유형 4) 는최저안전망및소득재분배기능은공공부조기반의기초연금을통해수행하고, 소득대체기능은강제가입형기업연금을통해
16 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 담당하도록하는유형이며, 대표적인국가로는호주를들수있음 - ( 유형 5) 는사회안전망및소득재분배기능은기초연금과특별노령보조를통해담당하도록하고소득대체기능은사회보험방식의소득비례연금이담당하도록하는유형임 - ( 유형 6) 은실존하는특정국가를두고도출한유형이기보다는모델 5를부분변경한모델이라고할수있는데, 기존에사회보험방식의소득비례연금을운영해오던국가에서빈곤방지완화효과를제고하기위하여조세재원의보편적기초연금을도입하고자할때부딪힐수있는조세수입확보의어려움을덜고자일반적인보편적기초연금의수준을 2분의 1로낮추는대신나머지에상응하는부분을기존의사회보험방식의정액급여를통해충족하고자할때적합한유형될수있음 3. 노후소득보장체계의재구조화 재구조화의방향 공적노후소득보장체계를둘러싼우리의사회경제적, 제도적, 문화의식적제약요인들을염두에두면서아래와같은세부원칙하에빈곤완화기능의효과성, 효율성을제고하는방향으로국민연금, 기초노령연금, 기초생활보장제도를재구조화하는방안을모색할필요가있음. - 첫째, 재원과재정방식, 급여수급요건등제도의적용원리면에서유사한경우에는통합하여제도를운영하고, 적용원리면에서현저히다른경우에는제도통합보다는별도의제도로존속시키면서제도의역할조정내지연계를통해빈곤방지효과강화 - 둘째, 사회보험은자조와사회연대성의이념을결합하고있고기여와급여간연계를통해제도의투명성이높으며, 권리의식의고양을통해조세보다부담에대한저항이낮은등의이점이있으
요약 17 므로국민연금을빈곤방지와관련한중추적기능을행하는제도로위상정립하는것이바람직함 - 셋째, 인구고령화에따른급여지출의급속한증대로인해미래세대의부담이과중되지않도록급여수준및수급자격을설정하고, 사회보장제도와조세체계와의기능통합또는조정을통해재원을지속적으로발굴해나감 - 넷째, 현시점에서우리가상정할수있는적정부담수준은 OECD 의평균공적연금지출인 GDP 대비 10% 이내일것임 재구조화를위한모델분석 대안 1: 국민연금의내실화및가칭 경로부조 의도입 - 사회보험제도인국민연금제도의내실화를통해국민연금의적용및수급의사각지대를최소화해나감으로써빈곤방지기능을강화하는한편, 국민연금제도로부터수급권을갖지못하거나저액의연금수급권을확보하여빈곤선을벗어날수없는노인에대해서는기초노령연금과빈곤선이하의노인에게지급되는기초생활보장제도의생계급여를통합하여노인을위한범주적공공부조제도인가칭 경로부조 제도를도입하여빈곤을해소해주는방안 - 대안 1의장점은제도기술적으로, 재정적으로실행가능성이높고, 공공부조제도의대상효율성을높임으로써재정지출절약할수있으며, 사회보험방식인국민연금제도를중추적노후소득보장제도로활용할수있다는것등임 - 단점은기초노령연금기득권자의반발, 노인특별부조운영에따른노인계층내, 노인계층간비형평성문제, 저소득계층의국민연금보험료기피확률증가등임 대안 2: 기초연금도입과국민연금의완전소득비례연금으로의전환 - 대안 2의기본골자는공공부조기반의기초노령연금과국민연금의
18 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 균등부문을통합한하이브리드형기초연금을도입하고, 국민연금은균등부문이분리된만큼완전소득비례연금제도로전환하는방안임 - 본대안의장점은수치심을자극하지않으면서노인빈곤의근본적으로감소할수있고, 적용및수급의사각지대를근절할수있으며, 사회권으로서의연금수급권의위상이강화될것이라는점등임 - 단점은중장기적으로기초연금의재원을충당하기위한재원확보방안이마련되어야하며, 다른사회적지출에대한잠재적구축효과가있을수있고, 고령화진전에따른기초연금지급액이급증할수있다는점등임 Ⅵ. 결론및정책적함의 결론및정책적함의 노인단독가구의 80% 내외, 노인부부가구의 50% 내외의가구가경상소득하위 20% 에몰려있을정도로전체적으로빈곤위험에노출되어있음 - 현세대노인의빈곤문제를완화하기위해서는기초노령연금의현실화, 국민기초생활보장제도의기준 ( 특히부양의무자기준 ) 완화, 공적역모기지제도의도입등다양한대안을올려놓고우선순위와현실성을함께고려하여이문제에접근해야함 - 특히, 노인부부가구의경우평균적으로재산수준이비노인가구에비해서도높은수준이라는점등을감안할때, 공적역모기지제도의도입과적극적활용은충분히검토할가치가있음 국민연금이지나치게재정안정성이라는전제 ( 목표가아니라전제이다 ) 에만몰입하다보니, 현세대노인뿐만아니라미래세대노인까지도상당비율이빈곤에노출될위험을안고있음 - 본연구에서검토한대부분의나라에서자산조사형보충급여, 기
요약 19 초연금, 최저보장연금등의형태로최소평균소득의 20~30% 의소득을노인에게보장하고있음 이와같이, 최저보장에비교적성공한나라들은오히려 GDP 대비노인지출수준이평균보다낮거나평균수준이며, 노인빈곤에대응하는데도비교적성공하고있음 - 본연구에서제시한두가지대안, 즉국민연금의포괄성을대폭넓히면서보완적으로공공부조제도를강화하는방안과, 국민연금외부에빈곤경감을일차적목표로하는제도를또하나의기둥 (pillar) 으로세우는방안모두지금보다훨씬더많은재원을요할것이라는점이자명함 특히현세대노인에대한빈곤문제에대한부당성을전제한다면, 이는현세대경제활동인구가감당해야할부분임 * 주요용어 : 현세대노인빈곤, 노후소득보장
1 장 K I H A S A 서론
제 1 장서론 제 1 절연구필요성및목적 시장경제에서개인의복지는세가지수단, 즉시장에서의경제활동, 가족내혹은가족간부양, 국가의공적자원을통해주로달성된다. 프랑스사회학자 Paugam(1996) 에의하면, 빈곤은사회적차원에서단적으로표현된배제의하나의차원으로써사회진전에따라서경제적으로미발달된전통농업사회의 통합적빈곤 에서산업사회의 주변적빈곤 으로변화되었다고주장한다 ( 김상호 김형수 2004 재인용 ). 즉, 전통사회에서빈곤은공동체내에서완충되고흡수되었지만, 산업사회에서이문제는파편화되고주변화되었다는것이다. 특히, 근로능력이쇠퇴하거나상실된노인의경우, 농업사회에서는자신의노동력과자녀의부양을통해이러한문제에대처했다. 그러나노동시장을통해자신의노동력을판매해야하는산업사회에서노인은노동력의가치가저하되거나상실되어노동시장으로부터주변화되고밀려나게된다. 또한잦은물리적이동과핵가족화의특성상가족의결속력과부양의무도약화된다. 물론이과정에서신체적 정서적부양뿐만아니라금전적부양관계도약화된다. 결국개인의복지를결정하는세가지수단중시장에서의경제활동과가족부양이약화됨으로써노인의복지수준은주로국가의공적자원에의해좌우되는경향이있다. 복지국가는형성단계부터
24 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 노인의빈곤에주목해왔으며, 19세기말에서전후복지국가의완성단계에이르기까지노인의소득보장장치를탄탄히구비해왔다. 노인의소득보장은주로시민권으로서의최저보장원리, 기여에대한보상원리, 그리고세대내 세대간연대의원리에기반하여정당화되었다. 특히사회복지가발달한선진복지국가일수록일찍부터이러한문제를더이상개인에국한된문제가아니라사회적위험 (social risk) 으로인식하고대처해왔다. 우리나라의경우도급속한산업화의과정에서나타나는사회 경제적문제는이와대동소이하지만, 사적부양전통과규범이서구사회에비해상대적으로강했다는점에서다소의차이가발견된다. 그러나외환위기를전후해서우리사회에서도사적부양의식이점차약화되고있으며, 이를대체하거나보완해줄수있는공적부양기재가제대로작동하고있다고보기도어렵다. 통계청의 2011년고령자통계 에따르면, 65~69세노인의 50%, 70~79세노인의 35.8%, 80세이상노인의 21.2% 만이노후준비가되어있다고응답하였다. 노후준비가되어있지않은응답자의 50% 이상 (65~69세노인의 61.1%, 70~79세노인의 53.5%, 80세이상노인의 46.0%) 은준비능력이없는것으로나타났다. 그나마 80세이상노인의경우노후준비가되어있지않은노인의 52.7% 가자녀에게의탁한다고응답하였지만그비율은 70~79세노인의경우 41.4%, 65~69세노인의 28.4% 로낮아졌다. 이는사적부양이최근들어급격히약화되고있는세태를반영한다고볼수있는결과이다. 한편, 우리나라역시급격한산업화과정에서노인의소득보장에대한공적개입을확대해온것은사실이다. 1963년공무원연금과군인연금을, 1975년에는사립학교교직원연금을도입하였다. 1988년국민연금을도입한이래 1999년전국민연금시대를열었다. 그러나이과정에서현세대노인의소득보장문제는상대적으로도외시되어왔다 1). 2011년현재국민연금, 공 1) 양재진 (2011) 은경제력에비해매우늦게일반국민을상대로한연금제도가도입되었고,
제 1 장서론 25 무원연금등공적연금을받는고령자수급자는총 180여만명으로전체고령자인구중 31.8% 에불과하다. 그나마국민연금수급자의평균급여액은 18만원정도로매우낮은수준이다 ( 홍백의 2011:93-97). 공적연금도입당시의노인들에대한소득보장문제를해결하기위하여많은선진자본주의국가들은부과방식을채택함으로써직접적인기여를하지않은현세대노인에게도연금을지급하거나, 노인만을타겟으로하는수당방식혹은사회부조방식의기초노령연금제도를운용하였다. 우리나라도 2008년비로소준보편적인기초노령연금제도를도입하였으나, 그수준이연금가입자소득의 5% (2012년 12월기준 1인최고금액 94,600원 ) 로실질적인소득보장의역할을하기에는턱없이부족하다는것이일반적인평가이다. 최후의안전망 (last resort) 으로서국민기초생활보장제도는부양의무자기준과재산기준이라는높은장벽으로인해절대빈곤해소에일부기능만을담당하고있다 2). 우리나라의노인에대한공적지출 (public expenditure on old-age and survivors benefits) 은 2007년기준으로 GDP 대비 1.7% 로, 멕시코에이어두번째로낮은수준이며, OECD 평균인 7.0% 의약 1/4 수준에불과하다는사실이공적노후보장의현주소를단적으로보여주는예이다. 총정부지출에서노인관련지출역시 5.7% 에불과해 OECD 회원국중가장낮은수준이며, 회원국평균 (16.5%) 의약 1/3 수준이다 (OECD. 2011). 이러한상황에서현세대노인은사적부양과공적부양의 공백기 속에서빈곤의사각지대에방치되기쉽다. 우리나라의노인빈곤율은 OECD 국 그것도기여를일정기간지속적으로해야수급권이발생하는사회보험형식으로도입되었기때문에현세대노인의상당수가빈곤에직접적으로노출되어있고, 영세사업장의근로자와비정규직등은보험형식의국민연금제도에서사실상배제되어있는소위 사각지대 문제가구조화되었다고주장한다. Phillips(2000:14) 역시노인들의낮은경제적지위는대부분의아시아 태평양지역에서그렇듯이, 국가복지의미흡, 불안정한가족과공동체의지원, 비우호적인환경에서비롯된다고서술하고있다 ( 김상호 김형수 2004 재인용 ). 2) 2011 년현재국민기초생활보장수급자 138 만명중노인의비중은 27.4% 이며, 노인중기초생활보장수급자의비율인수급률은 6.7% 이다 ( 통계청 2012). 노인의최저생계비기준빈곤율이 30% 내외에달하는것을감안할때, 노인수급률은 1/4 내외이다.
26 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 가들중타의추종을불허할정도로높은수준이다. 아래그림에서보는바와같이, 한국의노인빈곤율은 45.1% 로 OECD 평균 (15.1%) 의 3배에달한다. 한국의높은노인빈곤율은아동빈곤율과의관계에있어서도독특한양상을보여준다. 즉, 대부분의 OECD 국가에서노인빈곤율과아동빈곤율은회귀선주위에몰려있는데비해, 한국은회귀선으로부터심하게이탈된이상치 (outlier) 를나타낸다. 이는한국의근로활동가구에주로분포하고있는아동의빈곤율이 10.3% 로 OECD 평균치 12.3% 에비해오히려낮은것과대조적으로노인빈곤율은극히높은데서기인한결과이다. 그림 1-1 OECD 국가의노인빈곤율과아동빈곤율비교 자료 : http://www.oecd.org/statistics/(2012 년 10 월 4 일최종방문 ) 주지한바와같이, 우리나라의높은수준의노인빈곤은무엇보다도현세 대노인의경우국민연금의본격적개시이전세대로서, 한국경제발전의 주역으로활동하였지만, 자식의교육 결혼과주거문제등으로자신의노후
제 1 장서론 27 소득보장을준비할여력이없었을뿐만아니라공적소득보장의혜택으로부터도소외된세대라는데서그원인을찾을수있다. 물론이러한사적부양을대체해주어야할공적노후소득보장체계가현세대노인의빈곤문제를등한시한것도심각한노인빈곤문제를야기한동전의다른한면이다. 이러한문제의식하에, 본연구는현세대노인의빈곤문제와그로인한사회 경제적결과를면밀히분석하고, 이에기반하여좀더현실성과실효성을갖춘노후소득보장체계의대안을모색하는데그목적이있다. 좀더구체적으로, 현세대노인 ( 가구 ) 의가구유형별특성과자산실태, 공적 사적이전실태및빈곤감소효과등을체계적으로분석하고, 이를완화할수있는제도적장치의현황과문제점을심층적으로분석함으로써좀더효과적인효율적인제도개선방안을모색하고자하는데목적이있다. 특히, 국민기초생활보장제도, 기초노령연금, 국민연금의제도간연계성과형평성을높이는방안을모색하는데초점을두고자한다. 제 2 절연구내용및연구방법 본보고서는크게여섯개의장으로구성되어있다. 각장별주요연구내용은다음과같다. 먼저, 1장은보고서전체의서론에해당하며, 현세대노인의빈곤과노후소득보장실태연구의필요성과연구목적을구체적으로밝히고, 연구의주요내용과연구방법등을제시하였다. 제2 장에서는본보고서의이론적배경에해당하는장으로서노후소득보장의목표와이를실현함에있어노후소득보장체계의설계상원칙을국내외문헌을바탕으로간략하게정리하는데할애되었다. 제3 장현세대노인의빈곤및노후소득보장실태에서는구체적인미시자료를통해현세대노인 ( 가구 ) 의기본적인특성과빈곤및불평등실태를가구유형별로비교분석하고자한다. 분석을위해서 2007년과 2010년 최저
28 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 생계비계측을위한국민생활실태조사 원자료가활용되었으며, 분석의구체성을높이기위하여노인가구를단독노인가구, 노인부부가구, 노인이포함된복합가구로구분하고, 이를노인이포함되지않은가구와비교분석하였다. 또한, 현세대노인이국가로부터받고있는공적노후소득보장의수급률과수급액을산정하였다. 마지막으로, 이러한공적노후소득보장제도가노인가구의빈곤과불평등을감소시키는데얼마나효과가있는지를분석함으로써정책적함의를얻고자하였다. 다음으로제4 장은 OECD 국가들중몇가지기준을통하여선정된국가들의노후소득보장체계와주요특징및내용을개괄하여비교 분석하는데할애되었다. 좀더구체적으로, 노인빈곤율이 OECD 평균보다낮으면서, GDP 대비공적연금지출역시 OECD 평균보다비교적낮은, 소위노후소득보장체계의 우등사례 들을선정하였다. 비교대상국가들은캐나다, 네덜란드, 뉴질랜드, 스웨덴, 영국이다. 본연구에서초점을두고있는빈곤의예방이라는관점에서노후소득보장체계를구분할때, 이들중캐나다는자산조사형급여와기초연금을함께가진나라이며, 뉴질랜드와네덜란드는보편적인기초연금을가진나라이다. 스웨덴의경우개혁을통해기존의기초연금형에서최저보장형으로전환된대표적국가이며, 영국은자산조사형급여와기초연금, 최저보장형급여를복합적으로운용하고있는나라이다. 이들국가들의급여체계, 재정방식과급여수준을비교분석함으로써각나라의노후소득보장체계가가진특성을통해간접적으로정책적함의를도출하고자하였다. 제5 장에서는지금까지의논의들, 즉노후소득보장의목표와원칙, 현세대노인의빈곤실태와노후소득보장의효과, 그리고외국의노후소득보장체계에대한비교분석결과를바탕으로우리나라노후소득보장체계를평가하고, 향후노후소득보장체계개선혹은개혁의방향성과대안을제시하고자하였다. 마지막으로, 제6 장결론에서는보고서의내용을요약하고, 정책적함의를제시하는데할애되었다.
제 1 장서론 29 본보고서에서는현세대노인의빈곤실태를분석하고노후소득보장대안을모색하기위하여, 기존국내외문헌검토, 원자료와이차자료분석, 국가간비교연구등의연구방법을활용하고있다. 먼저, 노인빈곤과노후소득보장정책및제도에관한국내외문헌을검토하였다. 노인빈곤과관련해서는빈곤관련이론, 노인빈곤의실태및특성, 노인빈곤의결정요인등에관한문헌과연구논문을숙독하였다. 노후소득보장정책과관련해서는노후소득보장체계및내용, 최근개혁동향, 원칙과원리에관한이론등을살펴보았다. 노인빈곤과노후소득보장실태를분석하기위하여주지한바와같이, 2007년과 2010년 최저생계비계측을위한국민생활실태조사 원자료가활용되었다. 본조사는노인뿐만아니라대표성있는가구와개인의특성변수, 소득, 지출, 재산등의자산변수들이세밀하게조사되어있기때문에, 본연구의분석목적과부합된다고보았다. 원자료를활용하여다양한빈곤과불평등지표를가구유형별, 5분위별로산출하였으며, 소득원천별로빈곤과불평등감소효과를산정함으로써노후소득보장제도의소득재분배효과를분석하였다. 본연구에서는 OECD 국가들중몇개국을선정하여노후소득보장체계의내용과특성등을구체적으로비교분석하는국가간비교연구도수행하였다. 이역시본연구의목적, 즉현세대노인의노후소득방안모색을위한필요에부합하는연구방법이라사료된다. 마지막으로, 본연구에서는여러차례의전문가및연구진회의를통해분석결과와대안모색방안에대한검토화논의를거쳤다. 본연구는현세대노인의빈곤실태를살펴보고, 특히반빈곤의목표에초점을맞추어현실성과실효성있는노후소득보장체계의대안을모색하는데그목적이있음을밝힌바있다. 그럼에도불구하고본보고서는이와관련하여몇가지한계점을가진다. 먼저, 본연구의대상이 현세대노인 임에도불구하고대안은좀더중
30 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 장기적인측면에서제시할수밖에없다는점이본연구의가장큰한계로지적될수있다. 이러한대상과대안간의다소간의괴리는그러나, 어느정도불가피한측면이있다. 즉, 현세대노인의빈곤에지나치게초점을맞추다보면, 대안이매우임기응변적이거나보수적이될수밖에없다. 또한, 현시점 이라는것이사실상의불가능성을가지고있기때문에 보고서에서의현시점은이미현실에서는과거시점이기때문에- 대안의미래지향성을부정할수없다. 더구나제도의 경로의존성 (path dependency) 을감안할때비록현세대노인에초점을두더라도좀더근본적인노후소득보장체계의대안까지염두에둘수밖에없었다. 다음으로본연구에서는실현가능성 (feasibility) 을대안의주요기준으로염두에두기는했지만, 구체적인소요예산이나재정적실현가능성을제시하지는않았다. 이또한어느정도의도성을띠는한계라할수있다. 재정적실현가능성은 정책의지 와무관치않기때문에어느정도의소요예산까지가 정당성 과 현실성 을띠는지는판단하기어려운문제이다. 대신, 본연구에서는다양한대안의가능성을좀더열어두고검토하려하였음을밝힌다. 마지막으로, 공적노후소득보장의범위를직접적이전 (transfer) 으로한정하였다. 오늘날고령자의활성화 (activation) 를통한간접적지원이사회복지의또하나의중요한축으로떠오르고있지만이부분까지를연구범위에포함시킬경우연구의집중도가떨어질것으로우려되므로연구범위에서제외하기로하였다. 따라서, 본연구에서공적노후소득보장은국민연금, 기초노령연금, 기초보장제도를근간으로하는직접적소득보장정책으로제한하고자한다.
2 장 K I H A S A 노후소득보장체계의목표및기본원칙
제 2 장 노후소득보장체계의목표및기본원칙 제 1 절노후소득보장체계의목표 노후소득보장체계를통해추구하는목표들은매우다양할수있다. OECD(2001:21) 에따르면노후소득보장체계는크게두가지목표를지니고있다고한다. 첫번째목표는은퇴후소득중단내지감소로인한생활수준하락으로부터보호하는것이다. 두번째목표는노후에최저소득미만으로떨어지는위험으로부터보호하는것이다. 국제노동기구 (ILO. 1997: 6) 또한노후소득보장체계의목표를두가지로제시하고있는데하나는적어도현대적인사회보호체계라고할수있으려면빈곤에노출된사회구성원에게최저소득의제공해야하는목표이며, 다른하나는노령, 장애, 사망등사회적위험에처했을때적절한생활수준을보장해야한다는목표이다. 유럽연합 (European Union) 은회원국들의연금체계는다소상이할지라도크게세가지목표를추구한다는점에서유사하다고한다. 첫째, 노인들의빈곤을방지하며, 둘째, 퇴직후생활수준을합당한수준으로유지할수있도록하며셋째, 세대내세대간연대 (solidarity) 를촉진하는목표를갖고있다고한다 (Council of European Union. 2003: 23). Davis(1995: 28) 는 OECD 회원국들의사회보장체계를분석한후서로다른목적을지닌두가지유형의사회보장제도로구분된다고하였다. 그에따르면하나는보편적기초제도로모든연금수급자에게최저수준의생활을
34 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 보장하는것을목표로하는제도이며, 다른하나는보험기반의제도로소득비례기여금으로재원을충당하며근로활동을하던때와유사한생활수준을제공하는것을목표로하는제도이다. 한편 OECD는또다른연구에서노후소득보장체계를구성하는하위체계별로구분하여목표를제시하고있는데 (OECD, 2007: 21-23, Whitehouse. 2007: 6-8), 1층체계로공공부문에의해제공되는기초연금이나최저보장연금은재분배적기능을수행하는안전망 (safety net) 의기능을수행하는것으로노인들의빈곤방지를목표를한다. 반면 2층체계는 1층체계와강제라는점에서는동일하지만보험적기능을수행하는것으로단순히빈곤을예방하는절대적생활수준을보장하기보다는퇴직전소득대비퇴직후의적절한소득을보장하는것을목표로한다. Barr와 Diamond(2010) 는앞서제시한노후소득보장체계의목표를보다세분화하되개인및가구차원과공적차원으로구분하여제시하고있다. 개인및가구차원에서는생애전체적으로소비를평준화하는기제 (mechanism) 를제공하고노후에소득과부가감소할때를대비하여보험을제공해야하는것을목표로설정하고있다. 이를연금의돼지저금통 (piggy bank) 기능이라한다. 공적차원에서는두가지목표를제시하고있는데하나는생애내내빈곤에노출되어노후에스스로부양할만큼저축여력이없는사람들에게자원을집중배분하여빈곤을구제하는목표이다. 다른하나는저소득층에게는그들의소비평준화에대해일종의보조금을지급하는셈으로다른소득계층에비해보다높은대체율의연금을제공함으로써소득재분배를도모하는목표이다. 이러한목표를로빈훗 (Robin Hood) 기능이라고한다 3). 3) Barr 와 Diamond(2010: 29-30) 는이러한소비평준화, 보험, 빈곤구제, 재분배를 1 차적, 직접적목표로칭하고경제개발보다구체적인목표로는경제성장을 2 차적, 간접적목표로제시하였다. 즉공적연금체계는노동시장및자본시장의원활한작동을지원하며저축을장려해야함을목표를내세웠다. 그들이 1 차적목표와 2 차적목표간에비중을얼마나두어야할지에대해서는사회적으로상당히논란이있음을인식하고있다.
제 2 장노후소득보장체계의목표및기본원칙 35 제 2 절노후소득보장체계의기본원칙 우리는앞서노후소득보장체계의목표는빈곤방지와퇴직전의생활수준의보장이란두가지목표를추구하고있다는점에대해서는별달리이견이존재하지않음을알수있다. 그런데이두가지목표중어느목표를보다중요하게다룰지, 목표를성취하기위해서체계및체계를구성하는요소로서의각제도들을어떤원칙에기반해서설계해야할지에대해서는국가마다상당한차이가존재할뿐만아니라정책결정자나학자들간에도상당한논란의대상이된다고하겠다. 그렇다면과연어떤원칙들에기준을두고노후소득보장체계및그것을구성하는하위제도들의역할과기능을결정하고, 제도들간역할분담을설정하며, 노후소득보장제도들을사회경제적환경변화에조응시켜나갈것인가? Steuerle와 Bakija(1994) 는공공재정이론의기초적인원칙을노후보장체계에적용하여다음과같은원칙을제시하고있다. 첫번째원칙은수직적형평성 (vertical equity) 이다. 즉, 공적연금제도는고소득계층으로부터저소득계층으로소득을이전시킴으로써소득불평등을완화시키는역할을수행하여야한다. 두번째원칙은개인적형평성 (individual equity) 이다. 이것은기여와급여간에는상관성이존재하여야한다는원칙으로공적연금제도에서개인의기여와급여수준은연계되어야한다는것이다. 세번째원칙은수평적형평성 (Horizontal equity) 으로, 이는동일한경제적능력이있는사람들은동일한기여를해야한다는원칙이다. 이원칙이가지는장점은다른가치나원칙들과상충되지않아다른원칙들보다정치적으로수용성이높다는점이다. 네번째원칙은경제적효율성 (economic efficiency) 으로, 개인이제한된자원으로효용의극대화를이루어야한다는것이다. 공적연금제도와관련시켜보면기여와급여의양측면에서근로자의노동동기를약화시키거나저축동기를감소시키지않아야한다는것이다. 유럽연합이사회 (Council of European Union) 는인구노령화가공적연금
36 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 제도에미치는영향을검토하고이에따른대응전략을마련하기위하여 2000년리스본 (Lisborn) 및 2002년바르셀로나 (Barcelona) 회의에이르기까지수차례에걸친논의를진행해왔다. 그결과끝에인구노령화에지속가능하고적절한연금체계를구축하기위한전략으로사회적적절성, 재정적지속가능성, 현대화라는세가지원칙하에 11개의세부목표를설정하여제시하였다. 우선사회적적절성의원칙하에대부분의노인들이연금수급권을취득하도록보장하고최저수준의소득을제공하는하는것이다. 이런원칙을달성하기위해세가지세부목표를제시하고있다. 첫번째목표는노인들의빈곤과사회적소외를방지하는것이다. 즉, 노인들이빈곤의위험에더이상노출되지않도록하고최소한의인간다운생활을보장하도록하는것이다. 두번째목표는퇴직후에도퇴직전의생활수준을유지할수있도록하는것이다. 첫번째목표인빈곤으로부터의보호외에도연금제도는퇴직자들이노후에도근로기간동안누렸던적절한생활수준을유지할수있어야한다는것이다. 이를위해모든개인이퇴직후적정생활수준을유지하기위한연금수급권을획득할수있도록하고공적연금과민간연금을적절히조합하여이를달성하도록한다. 세번째목표는사회적연대성의강화를들고있다. 사회적연대성의강화는세대간연대성과세대내연대성으로나누어살펴볼수있다. 세대간연대성의원칙에입각하여과도한미래세대의부담은완화하며세대내연대성의원칙에입각하여고소득자로부터저소득자로의소득이전을도모하여소득불평등을완화시킬필요가있다. 재정적지속가능성의원칙하에다섯가지세부목표를제시하였다. 대부분의선진국들은급속한노령화와경제성장의둔화로인한수급구조의불균형으로인해연금재정의불안정을경험하고있다. 이러한연금재정의불안정성문제를해결하고자인구노령화에적절히대응할수있고동시에지속가능한제도를공적연금체계를개혁하고자하고있다. 첫째, 고용수준을증대시킨다. 경제활동참가율및고용률을증가시킴으
제 2 장노후소득보장체계의목표및기본원칙 37 로써연금보험료를납부하는과세대상을확대하고동시에부양비율을낮춤으로써연금의재정적지속가능성을높이고자하는것이다. 특히, 여성및노령근로자, 그리고이민자등의고용을증대시킴으로써재정적지속가능성을보장할필요가있다. 둘째, 근로자들이조기퇴직을하지않도록유도하거나장기근로를권장하도록제도를개선하여근로기간을연장하도록한다. 전세계적으로평균기대수명은 10년마다약 1년씩지속적으로증가한반면, 실제평균퇴직연령은점점낮아짐으로써법정연금수급연령과실제퇴직연령간에상당한격차가발생하게되었다. 셋째, 공적연금지출이국가재정에서차지하는비중을적절하게유지함으로써공적연금제도의지속가능성을유지하고자하는것이다. 이는공적연금의지출규모가전체국가예산에서차지하는비중이적정수준에머물러있어야하며, 인구노령화로인한국가예산상의채무를감소시켜야한다는것이다. 넷째, 공적연금제도는현행퇴직자에게적절한급여를제공하고근로자에게는과도한부담을전가하지않음으로써이들세대간의형평성을유지한다. 즉, 과도하게기여금을증액하여재정불안정문제를근로세대나미래세대에게전가하는방안을지양하고, 미래연금지출을억제하여미래세대의과도한부담을줄이도록한다. 마지막으로, 개인연금제도의적절성및재정적견실성을확보하여전체노후소득보장체계에서공적연금과개인연금의높은효율성및보장성을확보하도록하여야한다. 특히개인연금제도의안정적인자산운용과지급보장을담보하기위해투자및자산운영에대한엄격한관리감독및지급보장책이마련되어야한다. 연금제도가변화하는사회 노동시장의환경에적절하게대응하여야한다는현대화의원칙하에는세가지세부목표를두고있다. 첫째, 정규고용형태가아닌비정기적인고용형태및근로경력의중단이잦은직종에적절하
38 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 게대응할수있도록탄력적인고용및직업형태에적응할수있도록설계되어야한다. 둘째, 여성의경제활동참가가확대되고있는현실을반영하여남녀간고용차이로인해발생하고있는연금에서의성별차이를완화하여야한다. 셋째, 연금제도의재정현황및장기전망에대해가입자가지속적으로신뢰할수있도록하여야한다.
3 장 K I H A S A 현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태
제3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 제 1 절서론 우리나라의노인빈곤율은 OECD 국가에서가장높은수준이다 (OECD 2011). 우리나라의경우중위소득의 50% 의빈곤선을기준으로할때 65세이상노인의 45.1% 가빈곤한것으로추산되었다. 이는 OECD 30개국평균인 13.5% 의 3배가넘는수치이다. 특히, 혼자사는노인의경우는 4명중에약 3명 (76.6%) 가빈곤한것으로나타났으며, 이역시 OECD 평균인 25% 보다 3배정도높은수준이다. 이와같이높은수준의노인빈곤은심각한수준의노인자살률과도무관치않음은주지의사실이다. 아래그림은몇몇 OECD 국가의연령별자살률분포를보여주고있다. 우리나라의경우 10만명당자살률은 25-34세의청년층의경우 18.3명이던것이 55-64세에서는 42.7명, 65-74세에서는 81.9명으로, 그리고 75세이상은 160.4명으로급증하고있음을알수있다. 연령이증가함에따라매우미미하게증가하거나 ( 그리스, 이탈리아등 ), 오히려감소하는나라들 ( 뉴질랜드, 노르웨이등 ) 과는극히대조적인양상을띠고있다. 이는물론좀더심층적분석을요하는부분이기는하지만, 급속한근대화와산업화의가려진노인의소위 4고 ( 苦 )( 빈고, 병고, 고독고, 무위고 ) 가빚어낸결과물이라는점을부인하기는어려울것이다.
42 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 그림 3-1 OECD 국가의연령별자살률 자료 : OECD(2009) 이와같이, 노인의빈곤과질병, 자살이라는사회병리적악순환의고리를끊기위해서는현세대노인의빈곤문제에대한보다적극적인공적개입의확대가요구된다는점은이미많은학자와정책입안자들의입과글을통해주장되어왔다. 본장은노인에대한공적개입의구체적인방향성과대안을제시하기에앞서, 현세대노인의빈곤수준과노후소득보장의실태를다각적인차원에서좀더면밀히분석하는데할애하고자한다. 제2 절에서는노인의빈곤과공적노후소득보장에관한기존연구를검토하고, 본연구에서사용할자료와연구방법을제시한다. 3절에서는현세대노인가구의가구유형별특성, 빈곤과불평등실태, 그리고공적노후소득을포함한각소득원천의빈곤및불평등감소효과등을분석한결과를제시하고있다. 마지막으로 4절에서는분석결과를재검토하고그시사점을언급하였다.
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 43 제 2 절기존연구및연구방법 1. 기존연구검토 우리나라의빈곤과불평등실태에대한구체적인자료분석은 2000 년을 전후로봇물처럼쏟아져나왔다. 이는무엇보다도사회분석을할수있는 원자료가 2000 년이전의경우에는접근에있어상당히제약이있거나대상 이제한적이었던데비해, 2000 년을전후로세부적인소득과가구상태를 담고있는사회조사자료원이크게확대된데서그원인을찾을수있다 4). 다른한편, 1997 년민주화이후사회적이슈에대한학술적 정책적 정치적 관심이크게증가한것도 2000 년을전후로빈곤관련연구과분석이활발 하게이루어지고있는배경으로지적될수있을것이다. 특히, 노인의경우 가장편재하고있으면서경제적으로가장열악한인구집단중하나라는점 에서일찍이빈곤과불평등관련연구의주요소재로다루어져왔다. 노인의빈곤과불평등수준, 노인의빈곤결정요인, 이전소득의노인빈 곤감소효과등의주제를주요하게다루고있는연구들로는손병돈 (1999, 2009), 석재은 김태완 (2000), 홍경준 (2002), 최현수 류연규 (2003), 김진욱 (2004, 2011), 홍백의 (2005), 김수완 조유미 (2006), 김경아 (2007, 2012), 석재은 임정기 (2007), 장지연 (2007), 최옥금 (2007), 김영종 여유진 (2008), 김희삼 (2008), 석상훈 (2010, 2012) 등을들수있다. 이들연구와분석의 주요결과들은다음과같은몇가지로정리해볼수있다. 첫째, 노인의빈곤과불평등은다른인구집단의그것에비해월등히높 으며, 최근까지도감소하지않거나오히려악화되는경향을보인다. 통계청 의가구소비실태조사 2000 년원자료를활용하여노인가구의소득구성과빈 4) 현재노인이나중고령자들의빈곤과경제적상태를분석할수있는대표적인원자료로는국민연금연구원의노후소득보장패널, 노동연구원의고령자패널, 한국보건사회연구원의노인생활실태조사등이있으며, 이밖에전체인구를대상으로주기적으로생산하는원자료들로는통계청의가구소비실태조사와가계동향조사, 노동연구원의한국노동패널, 한국보건사회연구원의한국복지패널등이있다.
44 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 곤율을분석한김수완 조유미 (2006) 의분석결과에의하면, 우리나라노인가구는서구복지국가들의노인가구와비교할때근로소득과사적이전비중이매우높은편이고, 노인가구의빈곤율또한 35.6% 에이르는것으로나타났다. 좀더최근자료인통계청의 2003년 ~2007년가계조사를이용하여빈곤율을분석한김영종 여유진 (2008) 의연구에서도노인인구의절대빈곤율은 36% 로아동빈곤율 13% 에비해약 3배정도높은것으로분석하고있다. 특히, 기초노령연금도입전후의독거노인빈곤율을분석하고있는김수영 이강훈 (2009) 에의하면, 기초노령연금도입에도불구하고 2008년노인독거가구의빈곤율은전년에비해감소하지않은것으로보고하고있다. 또한, 1996년가구소비실태조사와 2006년가계조사두개연도자료를활용하여노년층의소득불평등도를비교분석한김경아 (2007) 의연구결과에의하면, 분석기간 10여년동안노년층의소득불평등도는점차심화된것으로분석되었다. 이러한공통된연구결과들은노인빈곤에대한 OECD 국가들의분석결과와는대조된다는점에주목할필요가있다. 많은해외연구의분석결과에의하면지난수십년동안노인빈곤은지속적으로완화되어온것으로나타났다. 이와관련하여, Blank(1997) 는 노인은공공정책의가장큰성공스토리 ; 노인에대한정부급여의확대는빈곤율을매우낮은수준으로낮추었다 고주장하고있다 (Brady 2004). 노인소득과빈곤율에관한해외연구결과를검토한김수완 (2006) 은이들연구들의공통적인결론으로일단추세에있어지난몇십년간퇴직이후의소득수준이크게향상되었으며, 이는주로공사연금의발전과성숙에기인한것으로평가된다고지적하고있다. 우리나라의공적연금미성숙이노인빈곤문제의주요원인중하나라는점을감안하더라도, 산업화과정에서노인빈곤을지속적으로감소시켜온서구에비해상대적으로이를도외시하거나경시한결과가오늘날의높은노인빈곤과그부수효과들을초래하고있다는점을지적해야할것이다.
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 45 둘째, 이전소득의빈곤감소효과에있어서는사적이전소득의빈곤감소효과가공적이전소득의효과를압도하고있으며, 이러한경향은최근까지지속되고있다. 그러나최근으로올수록사적이전의빈곤감소효과가점차감소하는반면, 공적이전의빈곤감소효과는상대적으로증가하는경향성이공통적으로발견된다. 이전소득의소득재분배효과를분석한초기연구인손병돈 (1999) 의연구결과에의하면, 우리나라의사적이전은공적이전과는비교가안될정도로큰규모를형성하고있지만사적이전의빈곤감소율은 10~11% 로상대적으로작다는점에주목하고있다. 특히사적이전은극빈층의빈곤감소에는거의기여하지못하는것으로분석되었다. 한국노동패널 1, 2차자료를활용하여이전소득의빈곤완화효과를분석한김교성 (2002) 의연구결과역시이와유사하여, 공적이전소득 (0.9%p) 의빈곤완화효과보다사적이전소득 (2.2%p) 의빈곤완화효과가월등히큰것으로분석되었다. 통계청의 2000년가구소비실태조사로소득이전의효과성을분석한김진욱 (2004) 은이전소득은소득불평등을감소시키는효과는미미하였지만, 빈곤규모변화에는상당한영향을미친다고주장하고있다. 즉, 사적이전소득은빈곤율을 34.9%, 빈곤갭을 28.5% 감소시켰으며, 공적이전소득의경우그감소율이각각 9.9% 와 9.2% 였다. 이와같이, 비교적최근까지도사적이전소득은여전히노인가구의주요소득원천으로서기능하고있으며, 한국사회에서가족의역할이여전히강하게작용하고있음을보여준다. 그럼에도불구하고, 2000년대중반을전후로공적이전소득의역할역시점차강화되고있는것으로보인다. 2001년도시가계자료를활용한홍경준 (2002) 의분석결과에서는공적이전과사적이전의빈곤감소효과격차가상당히줄어든것으로주장하고있다. 즉, 노인가구의경우공적이전의빈곤율감소효과는 15.98% 였으며, 사적이전의빈곤율감소효과는 19.79% 로그차이가 4% 내외로줄어든것이다. 비교적최근연구들에서도이러한경향이확인된다. 김경아 (2007) 의연구결과에서도 1996년과 2006년사이
46 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 에사적이전의규모와수혜가구의비율모두상당히하락한반면, 공적이전의규모와비율은모두확대된것으로나타났다. 한국노동패널원자료를분석한김희삼 (2008) 역시사적이전이공적이전보다빈곤완화효과가크지만외환위기이후복지지출의확대와함께공적이전의비중이대폭높아져, 공적이전을주소득원으로살아가는만 60세이상고령자가 2003년기준으로약 4분의 1에달한다고추정한다. 가장최근의연구중하나로석상훈 (2012) 의연구에서도노인가구의소득구성은기초노령연금의도입으로큰변화를보이고있는것으로지적하고있다. 즉, 전통적으로노인가구의주된소득원이었던사적이전소득의비중이낮아지고, 기초노령연금을포함한공적이전소득의비중이높아지고있는경향이확인된다는것이다. 이와같이, 여전히개인화되고공적노후소득보장체계가잘짜여져있는서구사회에비해서는사적이전소득의비중이높고상대적으로높고공적이전소득의비중은낮은수준이지만, 최근으로올수록차츰그격차가줄어들고있다는것이관련연구들의공통된결과이다. 마지막으로, 노인의빈곤결정요인을분석한연구결과에서는공통적으로성별로여성, 가구특성별로독거노인가구를상대적으로빈곤위험이높은집단으로지목하고있다. 통계청가구소비실태조사를분석한최현수 류연규 (2003) 에의하면, 2000년당시여성노인이남성노인보다약 5~6%p 정도빈곤율이더높았다. 한국노동패널을이용하여노인가구의빈곤결정요인을분석한홍백의 (2005) 의연구에서도여성노인의빈곤율이 43.3% 로남성노인 33.6% 에비해높은빈곤율을보였고, 가구규모가증가할수록빈곤율은감소한다고주장하고있다. 노인빈곤에영향을미치는요인을체계적으로분석하고있는최옥금 (2007) 의연구결과에서도여성의경우혼인상태 ( 배우자유무 ) 가빈곤에결정적인영향을미치고있음을보여주었다. OECD(2011) 에서도독거노인가구의빈곤율이 76.6% 에이를정도로높게나타나고있음은이미지적한바있다. 이와같이, 많은국내연구에서동일한노인이라는인구학적특성을가졌더라도성별과가구형태에비해상이한빈곤위험
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 47 에도출될수있음을지적하고있다. 이와같이, 노인빈곤에관한많은국내연구가진행되어왔지만, 노인의가구형태별로빈곤위험과공적노후소득보장실태를체계적으로분석하고, 이를비노인가구와비교한연구는드물다. 본연구에서는노인가구를노인단독가구, 노인부부가구, 노인을포함한복합가구로구분하여이들가구유형에따른가구및가구특성, 빈곤실태와위험도, 노후소득보장수급실태와이들공적이전소득이빈곤감소에미치는영향을체계적으로분석하고, 이를비노인가구와비교함으로써노인가구의상대적지위와실태를살펴보고자한다. 2. 연구방법 주지한바와같이, 본연구는특히경제적생활수준과빈곤에주목하여노인의생활실태를분석하고, 공적노후소득보장수급현황과효과를살펴보는데주요목적이있다. 이를위하여본연구에서는 2007년과 2010년 최저생계비계측을위한국민생활실태조사 ( 이하국민생활실태조사 ) 원자료를활용하여분석을수행하고자한다. 국민생활실태조사는국민기초생활보장법제6 조제3 항에의거하여 3년마다실시되는최저생계비계측자료로활용하기위한조사이다. 제주도를포함한전국의대표성있는가구를표집하여조사한최종표본가구는 2007년의경우 24,978가구, 2010년 19,469가구이다. 이와같이, 국민생활실태조사는대표성이높을뿐만아니라표본가구수가크기때문에가구특성과개인특성을세분화하여분석하여도유의한결과를산출할수있다는점을무엇보다도큰장점으로꼽을수있다. 본조사시점은 2007년과 2010년이지만, 소득과기타변수의기준시점은각각 2005년과 2009년이다.
48 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 표 3-1 가구수 ( 단위 : 가구 ) 시점 2005 2009 가구수 24,978 19,469 이기간동안완전노령연금이개시되었을뿐만아니라, 기초노령연금이도입되는등공적노후소득보장에서큰변화가있었다는점에서분석결과에서의변화에주목해볼수있다. 즉, 2005년과 2009년의비교를통해노후소득보장관련많은시사점을얻을수있을것으로기대된다. 분석을위해본연구에서는가구유형을노인단독가구, 노인부부가구, 노인포함복합가구, 노인이포함되지않은가구의네가지로분류하였다. 노인단독가구는 65세이상노인이혼자사는가구, 노인부부가구는부부중 1명이상이 65세이상노인인가구, 노인포함복합가구는 65세이상노인이 1인이상포함된가구로서 2세대이상이함께거주하는가구, 노인이포함되지않은가구는 65세미만의경제활동인구나아동으로만구성된가구를지칭한다. 표 3-2 분석대상가구의분류 구분노인단독가구노인부부가구노인복합가구노인비포함가구 정의 65세이상노인이혼자사는가구부부중 1명이상이 65세이상노인인가구 65세이상노인이 1인이상포함된가구로서 2세대이상이함께거주하는가구 65세미만의경제활동인구나아동으로만구성된가구 분석에사용될소득은근로소득, 재산소득, 사적이전소득, 공적이전소득으로구분되며, 각소득원천별빈곤감소효과를분석하기위해서근로소득에나머지소득하나씩을합산하는방식을취하였다 5). 공적노후소득보장의효 5) 축차적으로근로소득에소득원천을하나씩더해나가는방식은어떤소득원천을먼저더하
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 49 과성을좀더세밀하게분석하기위하여, 공적이전소득을기초노령연금, 사회보험 ( 노령연금포함 ), 국민기초생활보장급여, 기타공적이전급여로세부화하였다. 마지막으로경상소득은이들네가지소득을합산한값이며, 최종적인빈곤율을산출하기위한개념으로사용되었다. 소득구분방식은아래표와같다. 표 3-3 분석대상가구의분류 구분근로소득재산소득효과사적이전소득효과공적이전소득효과경상소득 정의임금소득 + 사업소득 ( 농어업소득포함 )+ 부업소득근로소득 + 재산소득근로소득 + 사적이전소득근로소득 + 공적이전소득 * * 공적이전소득 = 기초노령연금 + 사회보험 + 국민기초생활보장급여 + 기타공적이전급여근로소득 + 재산소득 + 사적이전소득 + 공적이전소득 본연구는정책적함의를도출하는데주요한목적이있으므로대부분의빈곤및재분배효과분석에서정책적빈곤선인최저생계비를빈곤선으로활용하였다 6). 단, 빈곤율을좀더다각적이고국가간비교가가능한수준으로검토하기위해, 노인빈곤율산출에있어서는최저생계비기준뿐만아니라, 중위소득 40%, 50%, 60% 도빈곤선으로설정하여분석을수행하였다. 현세대노인의빈곤과생활실태를분석하기위하여, 가구유형별 가구및가구주특성별교차분석, 빈곤율 빈곤갭등의빈곤지표, 지니계수, p10/p90 등의불평등지표, 1인균등화된경상소득 5분위별단순기술분석등의방법이활용되었다. 또한, 노인빈곤에있어서의인구구조변화효과를통제하기위하여 FGT 분해 (decomposition) 방법이사용되었다. 느냐에따라빈곤감소효과가달라지는단점이있어, 본연구에서는근로소득에해당소득원천하나만더하는방식으로빈곤감소효과를산출하였다. 6) 단, 기초보장수급가구의경우법정생계급여이외에도의료급여등다양한현물급여를받고있다는점에서비수급자와의복지수준이어느정도동등화한다는차원에서현금급여기준선을빈곤선으로사용하였다.
50 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 제 3 절분석결과 1. 현세대노인가구의가구유형별특성 2005년과 2009년사이가구유형별분포는노인단독가구와노인부부가구의증가와이에반비례한노인비포함가구의감소를그특징으로한다. 특히, 이기간동안노인이포함된 2세대이상의가구의비율은정체된데비해, 노인단독가구와부부가구의비율은급격히늘어난것으로나타났다 7). 노인이있는가구만을대상으로했을때, 2005년의경우노인단독가구의비율이 24.2% 였으나, 2009년에는 31.3% 로노인단독가구의증가가두드러진다. 많은연구결과 ( 홍경준 2005; 김수완 2006; 김수영 이강훈 2009: OECD 2011) 에서노인단독가구의빈곤율이상대적으로매우높게나타난다는점을감안할때, 이러한가구형태의증가는노인빈곤에큰영향을미쳤을것으로판단된다. 이기간동안가구유형별로여성가구주의분포는거의변화가없는것으로나타났다. 예상할수있는바와같이, 노인단독가구중 80% 이상이여성노인독거가구였다. 이는남성에비해상대적으로여성의평균수명과기대여명이높은데서기인한다고볼수있다 8). 앞서살펴본노인단독가구에서여성의비율이절대적으로높게나타나는이러한현상은국내외를막론하고 빈곤의여성화 (feminization of poverty) 9) 의중요한축을형성하고있다. 또한독거노인의평균연령은노인부부가구의가구주평균 7) 통계청의고령자통계 (2012) 에의하면 65 세이상노인을가구주로하는고령가구의비율은 2005 년 15.2% 에서 2009 년 17.4% 로 2.2%p 증가하였다. 본연구의분석결과는이보다다소높게나타났으며, 표집과조사상의오차를다소감안해야할것으로보인다. 8) 여성의평균수명은 83.29 세로남성의 76.54 세로 6.75 세더긴것으로나타났다 ( 통계청 2010). 9) Pierson(2001) 은빈곤의여성화 (feminization of poverty) 란용어를사용하여급속히퍼져나가는여성빈곤의심각성표현하였다. 여성은노동시장에서배제되고여성의경제적지위는소득활동을하는남편에의해종속적으로결정되었으며, 따라서부양책임자인남성이부재한경우다양한사회문제에노출된다. 또한복지국가의사회보장제도는부양의무자인남성이없을경우여성은사회보험급여의제한을받게된다는것이다 ( 석재은 임정기 2007).
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 51 연령에비해다소높게나타난다. 이는배우자와사별한여성노인이노인 단독가구의다수를차지하고있다는점으로설명가능하다. 표 3-4 가구유형별가구특성 구분 가구유형별분포 1 가구유형별분포 2 평균가구원수 여성가구주비율 가구주평균연령 ( 단위 : %) 가구유형별분포 노인단독가구 노인부부가구 노인포함복합가구 노인비포함가구 전체가구 2005 5.8 6.8 11.3 76.2 100.0 2009 9.1 8.6 11.4 70.8 100.0 2005 24.2 28.7 47.2-100.0 2009 31.3 29.6 39.2-100.0 2005 1.0 2.0 3.9 3.0 2.9 2009 1.0 2.0 3.8 3.0 2.8 2005 83.3 1.6 14.6 16.2 18.9 2009 81.3 1.4 15.6 16.2 20.8 2005 73.6 71.5 53.4 43.2 48.0 2009 74.1 72.1 56.4 45.5 51.7 아래표는가구유형별로가구주의최종학력을보여주고있다. 노인이포함되어있지가구의가구주의학력이평균적으로높은반면, 여성노인가구주가주를이루는노인단독가구의가구주의학력이평균적으로가장낮았다. 2009년의경우노인단독가구가구주의 81% 가초등학교졸업이하의학력을가진반면, 노인이없는가구의가구주는 40.3% 가대학진학이상, 39.5% 가고등학교진학이상의학력을가진것으로나타났다. 그러나, 베이비부머세대이자산업화초기세대가노인인구로진입함에따라노인가구의학력이차츰높아지는경향이있다.
52 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 표 3-5 가구유형별가구주학력 연도 2005 2009 ( 단위 : %) 가구유형 노인단독노인부부노인포함노인비포전체가구가구복합가구함가구가구 초졸이하 85.5 49.4 25.1 10.5 19.2 중졸이하 6.0 15.5 13.9 10.6 11.1 고졸이하 5.8 19.1 34.4 40.4 36.3 대학이상 2.7 16.0 26.5 38.4 33.4 계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 초졸이하 81.0 46.3 23.9 9.3 20.7 중졸이하 9.2 17.8 15.0 10.9 11.8 고졸이하 6.8 19.8 35.2 39.5 34.3 대학이상 3.0 16.1 26.0 40.3 33.1 계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 노인단독가구의경우비경제활동인구가 80% 내외로매우높은비중을차지하고있으며, 노인부부가구의가구주도 60% 내외가비경활자로구성되어있다. 이러한결과는 2009년기준으로 65세이상노인의경제활동참가율은 30.1% 로, 남성의경우 41.5%, 여성의경우 22.2% 가경제활동에참가하고있다는통계청 ( 통계청 2010) 의결과와도유사한것이다. 노인이포함된복합가구의가구주도 24% 내외가비경활자로, 노인이없는가구의가구주비경활자비율 (10% 내외 ) 에비해상대적으로비경활자비율이높게나타났다. 그러나이러한노인의경제활동참가율은독일 4.1%, 네덜란드 5.6%, 스웨덴 12.7%, 미국 17.2%, 일본의 20.1% 등 OECD 국가들에비해상당히높은수준이다 (stats.oecd.org). 이는상대적으로공적인노후소득보장체계가잘갖춰져있지않은우리나라에서상당수의노인은시장소득이나사적이전소득에의존할수밖에없음을보여주는결과라고도볼수있다.
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 53 표 3-6 가구유형별가구주경제활동 연도 2005 2009 ( 단위 : %) 가구유형 노인단독노인부부노인포함노인비포전체가구가구복합가구함가구가구 상용직 0.1 1.2 22.9 38.6 32.1 임시일용 6.8 9.8 23.7 28.7 25.6 고용자영 13.8 28.7 27.1 21.0 21.8 실업 0.2 0.5 2.8 2.5 2.2 비경활 79.1 59.9 23.6 9.2 18.3 합계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 상용직 0.4 3.1 24.3 44.3 34.4 임시일용 8.8 10.8 21.2 24.2 21.3 고용자영 10.3 28.0 24.0 19.7 20.0 실업 0.4 0.6 1.6 2.2 1.8 비경활 80.2 57.5 28.9 9.7 22.4 합계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 지금까지의가구유형별 가구특성별교차분석의결과만을놓고볼때, 노인단독가구를대표하는특성은 여성 고령 저학력 비경활 로이는빈곤을결정하는요인과도직결되어있음을알수있다. 다만노인부부가구의경우이러한특성은상당히약화된다. 다음으로, < 표 3-7>는가구유형별로주택의유형과주거점유형태를제시하고있다. 노인단독가구와노인부부가구는단독주택거주비율이아파트거주비율보다높게나타나는데비해, 노인이없는가구의경우아파트거주비율이더높게나타난다. 이는거주지역적요인과세대선호적요인등이복합적으로작용한결과로보인다. 즉, 노인의경우상대적으로농어촌이나중소도시거주비율이높고, 공동주택형태보다는독립적인공간을선호할가능성이많다는것이다. 다만, 2005년에비해 2009년에아파트거주비율이전체적으로상승한것으로나타났다.
54 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 표 3-7 가구유형별주택유형 연도 2005 2009 가구유형 노인단독가구 노인부부가구 노인포함복합가구 노인비포함가구 ( 단위 : %) 전체가구 단독주택 73.0 65.9 53.0 39.4 44.6 아파트 17.6 23.9 31.3 42.6 38.6 다세대 7.5 8.9 13.7 15.3 14.2 기타 1.9 1.3 2.0 2.8 2.5 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 단독주택 66.7 59.0 47.2 31.4 38.8 아파트 23.0 31.5 37.5 52.5 46.2 다세대 8.9 8.5 14.0 14.8 13.6 기타 1.4 1.1 1.3 1.4 1.3 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 2005년의경우, 자가거주비율은노인부부가구에서 78.9% 로가장높고, 다음으로노인을포함하는복합가구 74.4%, 노인단독가구 51.3%, 노인이포함되지않은가구 49.6% 의순이었다. 노인부부가구와노인이있는복합가구에서자가보유율이높게나타나는것은자산축적이상대적으로많으나소득은상대적으로적은노인세대의전형적특성을반영한다고볼수있다. 이러한점을감안한다면, 노후소득보장의하나의선택지로서공공형역모기지제도의활용을적극적으로검토해봄직하다. 다만, 전체적인자가거주율이미미하게나마증가했음에도불구하고, 노인가구의자가주택거주비율은다소떨어진것으로나타나그원인에대한검토가필요할것으로보인다.
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 55 표 3-8 가구유형별주거점유형태 연도 2005 2009 ( 단위 : %) 가구유형 노인단독노인부부노인포함노인비포전체가구가구복합가구함가구가구 자가 51.3 78.9 74.4 49.6 54.5 전세 15.7 7.8 11.3 22.8 20.1 보증부 12.4 6.2 8.2 18.6 16.2 월세 4.8 1.2 1.8 3.5 3.2 기타 15.8 5.9 4.2 5.5 6.0 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 자가 45.0 76.5 71.3 51.8 55.6 전세 15.0 9.3 14.1 23.2 20.2 보증부 11.6 5.7 8.9 18.7 15.8 월세 5.0 1.4 1.6 2.0 2.2 기타 23.4 7.1 4.1 4.3 6.2 계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 거주하고있는주택을포함한총재산은 2009년을기준으로전체가구평균 24,343만원으로조사되었다. 이는 2005년의 21,463만원에비해 13.4% 정도증가한금액이다. 절대액을기준으로볼때, 노인부부가구의재산이 5,156만원정도증가하여가장큰증가를보였고, 노인포함복합가구와노인비포함가구의경우공히 3,100만원정도증가한것으로나타났다. 이에비해노인단독가구의재산상승액은 2,680만원으로상승률 (39.1%) 은가장높은반면, 상승액은가장낮았다. 노인부부가구의상대적인자산가치상승은이시기동안부동산상승률과밀접한관계가있을것으로보인다. 앞서본바와같이, 노인부부가구의자가거주율이가장높은것도이러한추정을가능케하는점이다 10). 그러나 2009년을기준으로볼때, 거주하고있는주택을제외한총재산역시노인부부가구가절대액 (14,491만원) 에서가장높게나타났다. 이같은결과로볼때, 배우자의생존 남성배우자일가능성이매우높음 이노인가구의경제적수준과복지에매우큰영향을 10) 2005 년 12 월대비 2009 년 12 월의주택가격상승률은평균 20.5% 였다 ( 통계청 (www.kosis.kr) 의유형별주택매매가격지수에서계산 ).
56 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 미칠것으로보인다. 표 3-9 가구유형별재산 노인단독노인부부노인포함노인비포전체구분가구가구복합가구함가구가구 2005 6,856.4 24,998.4 29,419.9 21,081.6 21,462.9 총재산 2009 9,536.3 30,154.3 32,582.2 24,215.5 24,342.7 주택제외총재산 순재산 ( 단위 : 만원 ) 2005 2,438.2 10,725.0 12,381.0 9,029.0 9,140.0 2009 3,821.3 14,491.0 14,527.3 11,551.3 11,438.6 2005 6,551.3 21,652.0 25,027.0 17,926.6 18,318.0 2009 8,776.5 27,561.0 28,405.9 20,669.3 21,060.0 2. 현세대노인의빈곤과불평등 가. 현세대노인의소득실태 이기간동안경상소득의명목증가율은 20.4%, 근로소득의상승률은이보다도낮은 16.9% 였다. 경상소득증가율은노인부부가구에서가장높아 48.3% 에이르렀으며, 다음으로노인단독가구 (35.3%), 노인비포함가구 (25.4%) 의순이었다. 이기간동안노인부부가구의경우재산소득 (59.1%), 근로소득 (58.0%), 공적이전소득 (47.8%) 이골고루높은상승률을보이고있으며, 다만사적이전소득의상승률은 29.5% 로다소낮게나타났다. 이에비해노인단독가구의소득상승을주도한것은공적이전소득 (62.6%) 과재산소득 (57.8%) 이었으며, 근로소득 (12.3%) 과사적이전소득 (26.1%) 의상승률은상대적으로낮았다. 노인이포함된복합가구와노인비포함가구역시공적이전소득의상승률이 70% 를넘어이기간동안공적이전소득이비약적으로증가하였음을알수있다. 노인을대상으로한기초노령연금과근로자를대상으로한근로장려세제, 그리고세계적경제위기에대처하기위해도입된한시보호등다양한복지제도의효과가주효했음을보여준다.
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 57 표 3-10 가구유형별소득과재산 근로소득 재산소득 사적이전소득 공적이전소득 경상소득 구분 ( 단위 : 만원 ) 노인단독가구 노인부부가구 노인포함복합가구 노인비포함가구 전체가구 2005 7.9 37.6 238.1 273.2 237.8 2009 8.9 59.4 277.2 339.4 278.0 2005 4.6 15.6 14.9 8.9 9.8 2009 7.3 24.8 18.3 10.5 12.3 2005 27.5 32.8 14.9 9.9 13.0 2009 34.7 42.5 20.1 13.1 18.4 2005 12.3 25.1 18.5 6.1 9.2 2009 20.0 37.1 31.9 10.5 16.1 2005 52.3 110.4 286.7 297.9 269.7 2009 70.8 163.8 347.6 373.5 324.8 그림 3-2 가구유형별각소득원천의비중 ( 단위 : %)
58 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 그결과, 그림에서보는바와같이특히노인단독가구와노인이포함된복합가구에서경상소득중공적이전소득이차지하는비중이크게상승하였다. 대신사적이전소득의비중은노인단독가구의경우 2005년 52.6% 에서 2009년 49% 로, 노인부부가구의경우 29.7% 에서 25.9% 로 3%p 이상하락하였다. 그럼에도불구하고, 특히노인단독가구의경우여전히 50% 내외의소득을가족간이전을비롯한사적이전에의존하고있음을알수있다. 이에비해, 가구주의경제활동참가비율이높은복합가구와비노인가구에서는각각 80% 내외, 90% 내외의소득을근로활동을통해획득하고있는것으로나타났다. 이기간동안노인단독가구와부부가구의소득이상대적으로크게증가한것은사실이지만, 특히노인단독가구의경상소득은 2009년에 70.8만원으로노인이포함되지않은청장년가구소득의 19% 에불과하다. 이러한노인단독가구의평균적인소득수준은또한노후의주관적표준생활비 112 만원은물론이고, 최소생활비로조사된 76.3만원에도못미치는수준이다 11). 나. 현세대노인의빈곤실태 현세대노인의빈곤실태를살펴보기위하여노인빈곤율과빈곤갭을산출한결과는아래표와같다. 전체적으로볼때, 2005년에비해 2009년에노인의빈곤은다소감소하였으나, 감소의폭은빈곤선의수준이낮은최저생계비기준이나중위소득 40% 기준에서상당히높은반면, 빈곤선수준이높은중위소득 50% 와 60% 기준에서는다소낮게나타났다. 즉, 절대빈곤수준에서의빈곤은다소간감소하였으나, 상대빈곤수준에서의빈곤은미미 11) 국민연금공단에서실시하는국민노후소득보장패널조사를분석한김헌수 석상훈 (2012) 의연구결과에따르면, 50 세이상중고령자들이노후에최소생활비로혼자살경우최소 76.3 만원, 부부 121.5 만원을필요로하는것으로나타났다. 노후표준적인생활을영위하기위한적정생활비는혼자살경우 112.0 만원, 부부의경우 174.6 만원으로조사되었다.
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 59 하게감소하거나거의변화가없었다. 특히, 노인단독가구의빈곤율이두드러지게높게나타나서, 최저생계비기준으로도세가구중한가구, 중위소득 60% 기준으로는열가구중여덟가구이상이빈곤상태에놓여있는것으로나타났다. 이에비해경제활동인구와동거하고있는노인가구의빈곤율은이보다훨씬낮은수준이었다. 표 3-11 가구유형별노인빈곤율및빈곤갭 1) 2) ( 노인 ) 구분 노인단독가구 노인부부가구 노인포함복합가구 ( 단위 : %) 전체노인 최저생계비기준 2005 37.9 34.0 13.7 25.7 빈곤율 2009 30.1 23.7 8.7 19.6 빈곤갭 2005 10.7 10.9 4.4 8.0 2009 7.4 5.8 2.5 4.9 중위소득 40% 기준 2005 66.9 44.4 16.2 36.1 빈곤율 2009 61.6 34.1 12.0 32.4 빈곤갭 2005 22.4 15.1 5.4 12.2 2009 19.2 9.0 3.7 9.5 중위소득 50% 기준 2005 80.2 58.8 24.1 47.5 빈곤율 2009 75.1 51.0 21.5 45.7 빈곤갭 2005 33.2 22.8 8.5 18.4 2009 29.2 15.8 6.3 15.5 중위소득 60% 기준 2005 88.1 69.7 31.7 56.3 빈곤율 2009 83.3 64.8 30.2 56.3 2005 41.7 29.8 11.7 24.0 빈곤갭 2009 37.6 22.9 9.6 21.4 주 : 1) 노인빈곤율 = 빈곤노인수 / 전체노인수 *100 2) 최저생계비빈곤율은경상소득기준이며, 중위소득 40%, 50%, 60% 빈곤율은 1인균등화된가처분소득기준임.
60 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 전체가구와비교해서노인가구의빈곤실태를가늠하기위해아래표에서는전체가구의가구유형별빈곤지표를산출하였다. 표에서보는바와같이, 빈곤율과빈곤갭은노인단독가구 > 노인부부가구 > 노인포함복합가구 > 노인비포함가구의순으로높게나타나고있다. 2009년을기준으로볼때, 노인단독가구의빈곤율은노인을포함하지않은가구빈곤율의 10.8배에이르며, 전체가구빈곤율에대비해서도 5.4배에이른다. 다만 2005년에서 2009년기간동안노인단독가구와노인부부가구를포함한모든가구유형의빈곤지표가다소개선된것으로나타났다. 표 3-12 가구유형별빈곤율및빈곤갭 ( 전체 ) 구분 노인단독가구 노인부부가구 1) 노인포함복합가구 노인비포함가구 ( 단위 : %) 전체가구 최저생계비기준 2005 37.9 32.9 11.0 4.8 7.7 빈곤율 2009 30.1 22.5 7.1 2.8 5.6 빈곤갭 2005 10.7 10.3 3.6 1.8 2.7 2009 7.4 5.5 2.0 1.0 1.6 주 : 1) 노인부부가구의빈곤율과빈곤갭이위의노인빈곤율과다소차이가나는것은노인부부가구에노인의배우자인비노인이포함되어있기때문임. 그러나 2005년과 2009년기간동안이러한경상소득빈곤지표의개선이각집단의빈곤위험도를오도할수있음에주의해야한다. 즉, 특정가구유형의빈곤지표가개선되었더라도, 그집단이전체에서차지하는비중이증가하여결과적으로빈곤의절대적규모가커졌다면이를 개선 되었다고보기어려울수도있다. 이러한점에착안하여빈곤위험도를계산한결과가아래표에제시되어있다. 이때, 하위집단 k의빈곤인구비율은 k의인구비율 * (k의빈곤율 / 전체빈곤율 ) 로, 빈곤위험도는 (k의빈곤율 / 전체빈곤율 ) 로계산된다. 빈곤율을기준으로각가구유형의빈곤위험도추정결과빈곤율지표와
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 61 는다소다른결과가산출되었다. 즉, 2005년과 2009년사이경상소득의빈곤위험도는노인단독가구에서크게증가하였다. 이는이기간동안노인단독가구의비율이크게증가한데서기인하는것이다. 이러한결과는빈곤갭을중심으로한빈곤위험도산출결과에서도동일하게나타난다. 이러한결과를놓고볼때, 표면적으로빈곤지표가크게개선되었더라도, 상대적인인구증가나상대빈곤율에따라실질적인빈곤인구와상대적박탈은증가하였을수있음을알수있다. 표 3-13 빈곤율분해결과 2005 2009 경상소득 경상소득 구분 노인단독가구 노인부부가구 노인포함복합가구 노인없는가구 ( 단위 : %) 전체가구 인구비율 2.0 4.6 15.0 78.4 100.0 빈곤인구비율 9.6 19.7 21.5 49.1 100.0 빈곤위험도 4.911 4.265 1.433 0.626 인구비율 3.2 6.1 15.3 75.4 100.0 빈곤인구비율 17.4 24.6 19.6 38.4 100.0 빈곤위험도 5.407 4.041 1.281 0.509 표 3-14 빈곤갭분해결과 2005 2009 경상소득 경상소득 구분 노인단독가구 노인부부가구 노인포함복합가구 노인없는가구 ( 단위 : %) 전체가구 인구비율 2.0 4.6 15.0 78.4 100.0 빈곤인구비율 7.9 17.9 20.5 53.8 100.0 빈곤위험도 4.000 3.868 1.362 0.686 인구비율 3.2 6.1 15.3 75.4 100.0 빈곤인구비율 14.5 20.3 19.1 46.1 100.0 빈곤위험도 4.505 3.329 1.249 0.612
62 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 다. 현세대노인의불평등실태 불평등은노인세대내 (intra-generation) 불평등과노인세대와비노인세대간, 즉세대간 (inter-generation) 불평등의측면에서살펴볼수있다. 먼저세대간불평등의측면에서, 아래그림은가구유형별로경상소득의분포를살펴본결과이다. 얼핏보아도, 노인단독가구의소득은 100만원내외에집중적으로편포되어있으며, 200만원이상소득가구는극히적은것을알수있다. 노인부부가구의경우이보다는좀더넓게분포하고있지만, 역시 200만원미만의경상소득구간에집중되어있다. 이에비해, 경제활동인구가포함된가구의경상소득은 100만원미만의저소득부터 500만원이상의고소득에이르기까지그범위가상당히넓게분포되어있다. 그림 3-3 가구유형별경상소득분포 (2005 년 ) 노노노노노노 노노노노노노 Fraction 0.1.2.3 노노노노노노노노 노노노노노노 0.1.2.3 0 200 400 600 800 0 200 400 600 800 경경경경 Graphs by 노노가가
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 63 (2009 년 ) 노노노노노노 노노노노노노 Fraction 0.1.2.3 0.1.2.3 노노노노노노노노노노노노노노 0 200 400 600 800 0 200 400 600 800 경경경경 Graphs by 노노가가 이러한결과는아래그림에서보는바와같이, 가구유형별 5분위분포실태에서좀더명확히나타난다. 경상소득을가구규모의제곱근으로나누어주는방식으로 1인균등화된소득을산출하였으며, 이를 5분위로나누어분석하였다. 무엇보다도두드러진점중하나는노인단독가구의경우하위 4 분위와 5분위에가구가집중적으로분포해있다는점이다. 2005년의경우노인단독가구중 95.2% 가하위 4, 5분위에몰려있었으며, 2009년에는이보다는약간줄어들었지만 93.2% 의가구가하위 40% 에속해있는것으로나타났다. 굳이빈곤율을산출하지않더라도노인단독가구의빈곤율이매우높다는것을짐작할수있다. 노인부부가구의경우도이보다는덜하지만하위 40% 내에집중적으로분포해있다는점은대동소이하다. 2005 년기준으로 82.4%, 2009년기준으로 77% 의노인부부가구가하위 40% 내에분포하고있는것으로나타났다. 이에비해, 2009년기준으로최상위 20% 에속하는노인단독가구는 0.9%, 노인부부가구는 5.3% 에불과해소득분포상이두가구유형은심각하게저소득층쪽으로편포되어있는것으로나타났다. 노인이포함된복합가구의경우소득 5분위에비교적골고
64 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 루분포해있는것으로나타났으며, 노인이포함되어있지않은가구들의 경우상위 40% 에좀더많이분포하고있었다. 그림 3-4 가구유형별 5 분위분포 ( 단위 : %) 위의두그림의결과에서알수있는바와같이, 노인만으로구성된가구의경우경상소득은저소득층에집중적으로편포되어있는반면, 경제활동인구가포함된가구는소득이비교적골고루분포되어있음을알수있다. 아래에서살펴보겠지만, 노인가구의경우세대내불평등보다는세대내빈곤과세대간불평등의문제가좀더심각한문제로제기된다.
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 65 실제로아래표에서보는바와같이, 특히노인단독가구의세대내불평등은다른가구유형에비해비교적낮게나타난다. 이는노인단독가구의소득이저소득층에집중적으로분포해있기때문이다. 2009년을기준으로볼때, 전체 1인균등화된경상소득의지니계수는 0.343인데비해, 노인단독가구의지니계수는 0.306으로상대적으로불평등도가낮은수준이다. 반면, 노인부부가구의소득불평등도는 0.386으로전체가구는물론이고노인이포함되어있지않은가구의지니계수 0.319에비해서도높은수준인것으로나타났다. 표 3-15 가구유형별불평등지표 구분 노인단독가구 노인부부가구 노인포함복합가구 노인비포함가구 전체가구 2005년 p90/p10 3.618 5.198 5.448 4.430 5.356 p90/p50 1.968 2.374 2.108 2.020 2.073 p10/p50 0.544 0.457 0.387 0.456 0.387 지니계수 0.307 0.376 0.361 0.322 0.345 2009년 p90/p10 3.475 4.308 4.688 3.983 4.976 p90/p50 2.020 2.272 2.077 1.957 2.033 p10/p50 0.581 0.527 0.443 0.491 0.409 지니계수 0.306 0.386 0.331 0.319 0.343 마지막으로, 아래표는각가구유형별인구비중과소득비중을보여주고있다. 2005년의경우, 노인단독가구의인구비중은 2.0% 인데비해, 전체소득에서노인단독가구의소득이차지하는비중은 0.6% 에불과하다 ( 완전히평등한상황을가정한다면소득비중은 2.0% 가되어야한다 ). 노인부부가구역시인구비중은 4.6% 에이르는데비해, 소득비중은 2.2% 에불과한것으로나타났다. 이에비해, 노인이포함되지않은가구의경우전체에서차지하는인구비중은 78.4% 인데비해, 소득비중은 83.6% 로소득비중이좀더높게나타났다. 2009년의경우에도비중의변화가약간있기는하지
66 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 만이러한경향은크게변화하지않았다. 2009 년의 1 인균등화된경상소득 은노인단독가구의경우 34.3 만원으로전체평균소득의 34.4% 에불과한반 면, 노인비포함가구의경우 223.8 만원으로전체평균소득의 108.4% 였다. 표 3-16 가구유형별소득비중 구분 노인단독노인부부노인포함노인비포함가구가구복합가구가구 2005년 인구비중 2.0 4.6 15.0 78.4 평균소득 52.3 78.1 151.5 177.8 상대평균 31.4 46.8 90.8 106.6 소득비중 0.6 2.2 13.6 83.6 2009년 인구비중 3.2 6.1 15.3 75.4 평균소득 70.8 115.8 186.0 223.8 상대평균 34.3 56.1 90.1 108.4 소득비중 1.1 3.4 13.8 81.7 3. 현세대노인의공적노후소득보장실태및재분배효과 가. 공적노후소득보장실태 1) 공적노후소득보장의수급률 공적노후소득보장은다양한형태로분류되지만, 여기에서는일반적으로소득보장제도의분류에서가장흔히사용되는수당 (demogrant), 사회보험 (social insurance), 그리고공공부조 (public(social) assistance) 로구분하여분석하고자한다. 한국의공적노후소득보장체계에서 2008년도입된기초노령연금은일반조세를재원으로하고노인의 70% 내외를포괄한다는점에서비록느슨한자산조사가이루어지고있기는하지만데모그란트라해도큰손색은없을것이다. 국민연금과직역연금들 ( 공무원연금, 사립학교교직원연금, 군인연금등 ) 은기여 (contribution) 을기반으로하는전형적인사회보험
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 67 이다. 이에비해, 국민기초생활보장제도는일반국민을대상으로하고엄격한자산조사 (means test) 를거친다는점에서일반적공공부조 (general public assistance) 라할수있다. 2009년 12월을기준으로할때, 거시행정통계상각노후소득보장제도의수급자규모는아래표와같다. 먼저, 포괄성측면에서가장넓지만수급액이낮은기초노령연금의경우 2009년 12월기준으로수급자수가 3,610천명에이르러, 노인인구의 68.5% 가수급하고있는것으로나타났다. 2008년에야비로소완전노령연금 (20년기준 ) 수급자가발생하는국민연금과상대적으로높은수급액을수령하는직역연금의수급자수는총 1,429천명으로전체노인의 27.1% 에불과하다 12). 즉, 사회보험형태의노령연금을받고있는현세대노인은네명중한명정도에불과하다. 기초생활보장의수혜를받고있는노인은 388천명으로전체노인의 7.4% 이다. 표 3-17 가구유형별기초보장급여수급률 ( 단위 : 천명, %) 구분 수급자수 수급비율 기초노령연금 3,610 68.5 국민연금 + 특수직연연금 1,429 27.1 국민기초생활보장 388 7.4 총노인인구 5,268 100 자료 : 기초노령연금, 국민연금 + 특수직연연금은강성호 이지은 (2010), 국민기초생활보장은보건복지부 (2010). 이와같이, 수급액이매우미미한기초노령연금의경우 10명의노인중약 7명이수령하고있지만이는노인의생활수준개선과빈곤예방에크게기여한다고보기어렵다. 노인의생활안정과반빈곤에실질적으로기여하는노령연금과국민기초생활보장수급자를합칠때수급률은전체노인의 34.5% 에불과하다. 이와같이, 공적노후소득보장제도는포괄성과적절성의부조화로인해현세대노인의소득보장기능을제대로수행하고있다고보 12) 이중국민연금수급자가 1,269 천명, 공무원연금수급자가 144 천명, 사학연금수급자가 20 천명이다 ( 강성호 이지은 2010).
68 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 기어렵다. 좀더구체적으로공적소득보장수급실태를살펴보기위해서, 기초노령연금, 노령연금을포함한사회보험, 국민기초생활보장, 그리고기타소득보장제도의수급실태를분석한결과는아래표와같다. 먼저가구유형별기초노령연금의수급률을살펴보면, 노인단독가구의 83%, 노인부부가구의 60.5%, 노인을포함한복합가구의 71.6% 가기초노령연금을수령하고있는것으로나타났다. 앞서살펴본바와같이, 노인단독가구의빈곤율이매우높고재산수준이상대적으로낮다는점에서노인단독가구의대다수가기초노령연금의자격조건을충족하고있는것으로보인다. 또한기초노령연금의경우자녀나부양의무자의자산을따지지않기때문에노인을포함한복합가구의기초노령연금수급률도 71.6% 로노인부부가구의 60.5% 에비해서도수급률이높게나타났다. 노인을포함한가구 ( 노인단독가구, 노인부부가구, 노인포함복합가구 ) 들중기초노령연금을받고있는가구는 71.9% 에이르렀다. 기초노령연금을받는노인의평균급여액은노인단독가구의경우 8.5만원, 노인부부가구의경우 11.9만원, 노인복합가구의경우 9.6만원으로나타났다 13). 표 3-18 가구유형별기초노령연금수급률및가구당평균수급액 ( 단위 : %, 만원 ) 구분 연도 노인단독노인부부노인포함노인비포전체가구가구복합가구함가구가구 1) 수급률 2009 83.0 60.5 71.6 0.1 21.0(71.9) 평균수급액 2009 8.5 11.9 9.6 7.9 9.7(9.7) 주 : 1) 괄호안의수치는노인비포함가구를제외한결과임. 13) 2009 년 3 월까지단독노인의경우월 8.4 만원노인부부의경우 13.4 만원의기초노령연금이지급되었다. 2009 년 4 월부터 2010 년 3 월까지급여액은약간인상되어단독노인의경우 8.8 만원, 노인부부의경우 14 만원의월급여가지급되었다.
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 69 다음으로아래표는사회보험및공적노령연금의수급률과가구당평균수급액을보여주고있다. 노인을포함한가구의경우사회보험의대부분이노령연금인것으로나타났다. 즉, 노인가구에서사회보험수급률과공적노령연금수급률의차이는 1%p 미만으로극히낮은가구만이공적노령연금이외의사회보험, 예컨대산재보험의요양급여나장해급여등을수급하고있는것으로보인다. 2005년의경우, 공적노령연금의수급률은노인부부가구에서 36.9% 로가장높게나타났고, 다음으로노인복합가구 20.0%, 노인단독가구 12.4% 순이었다. 2009년의경우, 공적노령연금수급률은노인부부가구 47.1%, 노인포함복합가구 27.9%, 노인단독가구 20.1% 였다. 전체적으로 2005년에비해 2009년의공적노령연금수급률이크게상승하여, 2005년의노인가구중공적노령연금수급가구의비율은 20.3% 였으나, 2009년에그비율은 31.1% 로증가하였다. 표 3-19 가구유형별공적노령연금수급률및가구당평균수급액 구분 사회보험수급률 평균수급액노령연금수급률수급액구간별분포 (2009) ( 단위 : %, 만원 ) 연도 / 구분 노인단독노인부부노인포함노인비포전체가구가구복합가구함가구가구 1) 2005 12.5 37.2 21.0 7.9 11.6(23.6) 2009 20.3 47.3 29.8 10.5 16.7(32.0) 2005 41.0 52.1 54.3 45.7 48.6(51.6) 2009 35.0 54.5 56.6 53.3 52.2(51.4) 2005 12.4 36.9 20.0 7.1 10.9(20.3) 2009 20.1 47.1 27.9 8.1 14.8(31.1) 50만원미만 16.3 35.8 19.9 5.8 11.0 100만원미만 1.1 2.9 2.9 1.1 1.5 200만원미만 2.4 4.4 3.0 0.6 1.4 200만원이상 0.3 3.9 2.0 0.6 1.0 주 : 1) 괄호안의수치는노인비포함가구를제외한결과임.
70 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 2008 년이국민연금개시 20 년되는시점으로, 20 년기준완전노령연금이 지급되기시작되었다는것이이러한상승을설명해준다고볼수있다. 그 럼에도불구하고, 현세대노인세대중공적노령연금을받고있는가구는 열가구중세가구에불과하여, 나머지노인가구들은자력이나자녀부양, 혹은공공부조등에의존할수밖에없는실정이다. 또한, 공적노령연금을받고있더라도그급여액이극히미미하여최저생 계비에도못미치는경우가대다수이다. 실제로 2009 년공적노령연금수급 가구 14.8% 중 74.3% 는급여액이 50 만원미만이었다. 즉, 공적노령연금을 받는세가구중한가구는 2009 년 1 인최저생계비 ( 약 49 만원 ) 에못미치 는급여를받고있다는것이다. 기존연구들의연장선상에서, 본연구의결 과에서도국민연금의수급률이매우낮을뿐만아니라, 급여를받더라도수 급액이빈곤선에도못미치는경우가많다는점이현세대노인의빈곤을 설명하는가장중요한요인중하나라는것이드러났다. 마지막으로, 아래표는우리나라의최후안전망이라할수있는국민기초 생활보장제도의수급률을보여주고있다. 노인단독가구의기초보장급여수 급률은 2005 년 18.4%, 2009 년 16.4% 로상당히높게나타났다. 그러나노 인부부가구의경우수급률은 2005 년과 2009 년에각각 5.3% 와 3.5% 로노 인이있는복합가구에비해서도상대적으로더낮은수급률을보인다. 가구 유형별상대적인수급비율측면에서보면, 노인이없는가구가전체기초 보장수급가구중 50% 를내외를차지하고있다. 다음으로노인단독가구, 노인이있는복합가구, 노인부부가구의순이다. 노인단독가구의경우상대 적비율에있어서는수급률이감소한것으로나타나지만, 노인단독가구의 절대적수가증가한결과전체수급가구에서노인단독가구가차지하는비율 은 2005 년 21.7% 에서 2009 년 30% 로오히려크게증가한것으로나타났 다 14). 14) 앞서살펴본바와같이고령자중기초생활보장수급자의비율인수급률은 7.4% 이다. 그러나이러한수치는인구단위이고, 본분석결과는가구단위이기때문에둘간의절대적비교는가능하지않다.
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 71 표 3-20 가구유형별기초보장급여수급률및가구당평균수급액 구분 수급률 상대적비율 평균수급액 ( 단위 : %, 만원 ) 연도 노인단독노인부부노인포함노인비포전체가구가구복합가구함가구가구 1) 2005 18.4 5.3 8.4 3.3 4.9(9.9) 2009 16.4 3.5 8.2 3.2 5.0(9.4) 2005 21.7 7.4 19.3 51.6 100.0 2009 30.0 6.1 18.7 45.2 100.0 2005 23.4 28.3 29.7 28.9 27.8(26.7) 2009 24.3 34.1 41.5 39.5 35.0(31.2) 주 : 1) 괄호안의수치는노인비포함가구를제외한결과임 2) 소득 5 분위별공적노후소득보장수급실태 아래표는 1인균등화된경상소득 5분위별로균등화되지않은각소득원천과경상소득의분포를보여주고있다. 먼저, 노인단독가구에서근로소득의 5분위별분포는역-U자형을띤다. 즉, 하위 1, 2분위에서근로소득이낮고, 3, 4분위에서증가하였다가, 5분위에서다시낮아지는형태를띤다 15). 반면재산소득은소득분위가올라갈수록그액수와비중이극적으로높아지는것으로나타났다. 노인단독가구의또다른특징으로꼽을수있는것은특히소득하위분위일수록사적이전소득이전체소득에서차지하는비중이매우높다는점이다. 최하위 20% 에속하는노인단독가구의경우 2005 년에는전체소득의 61.3%, 2009년에는 53.3% 가사적이전소득이었다. 이러한비중은상위분위로올라갈수록점차낮아지는경향을보인다. 이러한결과는저소득층이공적이전에의존하는비중이높고주로부유층을중심으로사적이전이이루어지는선진복지국가들과는달리, 한국에서는사적이전이빈곤층의생계에서중요한비중을차지함으로써오히려소득분배를개선시킨다는기존연구들 ( 손병돈 1999; 석재은 김태완 2000; 김교성 2002; 15) 노인단독가구에서상위 3, 4, 5 분위에속하는가구는합해서도 2005 년과 2009 년에각각 4.9% 와 6.9% 에지나지않기때문에, 금액자체에의미를두기어렵다. 따라서주로 1~3 분위를중심으로해석하고자한다.
72 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 홍경준 2002; 김진욱 2004; 박찬욱 2005; 김희삼 2008 재인용 ) 과비교적일치하는결과이다. 다만, 사적이전의절대액에있어서는고소득층이훨씬높게나타나사적이전이소득분배를개선시킨다는주장에대해서는재검토될필요가있을것으로보인다. 노인단독가구와관련해서또다른주목할만한점은 2005년에서 2009년기간동안특히하위분위의공적이전소득이절대액과경상소득에서차지하는비중모두급격히상승했다는점이다. 최하위 20% 노인의경우 2005년공적이전소득이월 9만원에서 2009년 16.9만원으로 87.8% 상승하였으며, 비중역시 2005년 22.7% 에서 2009년 33.4% 로증가하였다. 2분위와 3분위에서도비슷한규모로공적이전소득이증가한것으로나타났다. 이러한결과는이기간동안기초노령연금의도입효과로보는것이타당할것이다. 다만, 기존연구들 ( 김희삼 2008; 김진욱 2011 등 ) 과마찬가지로여전히사적이전소득이규모나비중면에서공적이전소득을압도하고있는것으로나타났으며, 공적노후소득보장체계의근본적인개혁이없는한그비중의격차로볼때앞으로도상당기간이러한결과는유지될것으로판단된다.
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 73 표 3-21 가구유형별 5 분위별소득액 연도 2 0 0 5 년 연도 2 0 0 9 년 가구유형 노인단독 노인부부 노인포함복합 노인없음 가구유형 노인단독 노인부부 노인포함복합 노인없음 ( 단위 : 만원 ) 분위 근로재산사적이전공적이전경상소득소득소득소득소득 1분위 4.6 1.7 24.3 9.0 39.7 2분위 17.9 9.9 39.9 15.6 83.3 3분위 34.3 27.6 47.6 14.5 124.0 4분위 35.4 19.7 39.5 84.8 179.3 5분위 23.9 104.4 35.8 133.2 297.3 1분위 16.1 4.9 27.2 11.4 59.6 2분위 43.8 15.9 40.7 20.8 121.1 3분위 53.7 28.5 31.5 69.1 182.8 4분위 79.4 37.5 54.1 87.9 258.8 5분위 239.6 133.0 45.8 81.0 499.4 1분위 39.6 4.0 17.1 18.1 78.7 2분위 134.9 6.6 16.2 13.8 171.5 3분위 222.9 9.2 14.3 18.5 264.9 4분위 321.1 19.1 12.5 19.7 372.5 5분위 633.1 49.5 13.6 25.7 722.0 1분위 42.7 2.2 10.9 11.2 67.0 2분위 133.0 3.0 9.7 6.6 152.3 3분위 212.0 3.9 7.8 5.1 228.9 4분위 300.8 6.6 7.4 5.1 319.9 5분위 530.7 23.7 14.0 5.0 573.4 분위 근로재산사적이전공적이전경상소득소득소득소득소득 1분위 4.7 2.0 27.0 16.9 50.6 2분위 20.1 7.3 52.6 22.4 102.4 3분위 24.4 26.7 65.1 36.0 152.1 4분위 25.5 62.8 61.5 72.4 222.2 5분위 13.7 263.4 104.4 59.0 440.4 1분위 18.0 5.9 33.9 23.7 81.5 2분위 53.6 13.9 48.0 30.4 145.9 3분위 85.7 34.9 43.3 54.4 218.3 4분위 104.7 60.8 60.6 85.7 311.8 5분위 355.0 192.9 67.8 104.8 720.5 1분위 45.6 3.9 21.5 33.6 104.5 2분위 142.3 7.2 20.1 30.3 200.0 3분위 250.9 9.1 19.2 28.4 307.6 4분위 371.8 24.1 16.1 31.3 443.4 5분위 668.9 57.2 24.7 37.6 788.5 1분위 49.9 2.7 13.6 17.7 84.0 2분위 151.8 2.6 14.0 13.1 181.5 3분위 249.1 3.7 13.1 10.0 275.8 4분위 359.1 7.3 11.0 8.7 386.1 5분위 655.4 28.8 14.2 7.8 706.2
74 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 그림 3-5 가구유형별 5 분위별소득 (2009 년 ) ( 단위 : 만원 )
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 75 표 3-22 가구유형별 5 분위별소득비중 연도 2 0 0 5 년 연도 2 0 0 9 년 가구유형 노인단독 노인부부 노인포함복합 노인없음 가구유형 노인단독 노인부부 노인포함복합 노인없음 ( 단위 : %) 분위 근로재산사적이전공적이전경상소득소득소득소득소득 1분위 11.6 4.4 61.3 22.7 100.0 2분위 21.5 11.9 47.9 18.7 100.0 3분위 27.6 22.3 38.4 11.7 100.0 4분위 19.7 11.0 22.0 47.3 100.0 5분위 8.0 35.1 12.0 44.8 100.0 1분위 27.0 8.2 45.7 19.2 100.0 2분위 36.1 13.1 33.6 17.1 100.0 3분위 29.4 15.6 17.3 37.8 100.0 4분위 30.7 14.5 20.9 33.9 100.0 5분위 48.0 26.6 9.2 16.2 100.0 1분위 50.3 5.0 21.7 23.0 100.0 2분위 78.6 3.9 9.5 8.0 100.0 3분위 84.2 3.5 5.4 7.0 100.0 4분위 86.2 5.1 3.4 5.3 100.0 5분위 87.7 6.9 1.9 3.6 100.0 1분위 63.7 3.3 16.3 16.7 100.0 2분위 87.3 2.0 6.4 4.4 100.0 3분위 92.6 1.7 3.4 2.2 100.0 4분위 94.0 2.0 2.3 1.6 100.0 5분위 92.6 4.1 2.4 0.9 100.0 분위 근로재산사적이전공적이전경상소득소득소득소득소득 1분위 9.3 4.0 53.3 33.4 100.0 2분위 19.6 7.1 51.4 21.9 100.0 3분위 16.0 17.5 42.8 23.6 100.0 4분위 11.5 28.3 27.7 32.6 100.0 5분위 3.1 59.8 23.7 13.4 100.0 1분위 22.1 7.2 41.6 29.1 100.0 2분위 36.7 9.6 32.9 20.8 100.0 3분위 39.3 16.0 19.8 24.9 100.0 4분위 33.6 19.5 19.4 27.5 100.0 5분위 49.3 26.8 9.4 14.5 100.0 1분위 43.6 3.7 20.5 32.1 100.0 2분위 71.2 3.6 10.0 15.2 100.0 3분위 81.6 3.0 6.2 9.2 100.0 4분위 83.9 5.4 3.6 7.1 100.0 5분위 84.8 7.3 3.1 4.8 100.0 1분위 59.5 3.2 16.2 21.1 100.0 2분위 83.7 1.4 7.7 7.2 100.0 3분위 90.3 1.3 4.7 3.6 100.0 4분위 93.0 1.9 2.9 2.3 100.0 5분위 92.8 4.1 2.0 1.1 100.0
76 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 그림 3-6 가구유형별 5 분위별소득비중 ( 단위 : %) 노인단독가구와비교할때노인부부가구의가장특징적인점은근로소득이절대액과비중의측면에서모두상대적으로높다는점이다. 예컨대, 노인부부가구의 2009년하위 1분위근로소득은 18만원으로노인단독가구에비해 3.8배더많고, 하위 2분위의경우도 53만원으로노인단독가구에비해 2.7배정도더많다. 이는앞서분석결과에서살펴본바와같이, 노인
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 77 단독가구의경우여성의비율이높고, 평균연령도높아근로능력이거의소실된경우가많은반면, 노인부부가구의경우남성의비율이높고, 상대적으로평균연령이낮아근로활동을할수있는가능성이상대적으로더크다는점에서그원인을찾을수있다. 노인부부가구의경우 2005년과 2009년사이하위 40% 의가구에서공적이전소득의비중이증가하기는했지만, 노인단독가구만큼극적이지는않으며, 하위분위에서사적이전의비율이 40% 이상으로매우높기는하지만이역시노인단독가구보다는낮은수준이다. 공적이전소득의분포와변화를좀더구체적으로살펴보기위하여, 사회보험, 국민기초생활보장제도와 2008년부터개시된기초노령연금의가구유형별 분위별수급액을검토해보았다. 그결과, 예상할수있는바와같이상위분위에속한가구일수록사회보험의급여액이체계적으로높게나타났으며, 하위분위에속한가구일수록표적화된공공부조프로그램이기초보장수급액이체계적으로높았다. 특히, 평균급여액은하위 20% 에속한가구에서월등히높고, 상위분위에서는거의 0에가깝게나타난다. 기초노령연금의경우노인이있는가구중대부분의분위에서급여액이나타나지만, 하위분위일수록급여액은더높게나타남으로써느슨한자산조사가제대로작동하고있음을보여준다. 사회보험의평균급여액은노인이있는가구들중특히상위 40% 에서급격히증가하는경향을보이는데, 이는주로공무원연금이나사립학교교직원연금수령자가많이분포하고있기때문으로추정된다.
78 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 표 3-23 가구유형별 5 분위별공적이전소득의수급액 ( 단위 : 만원 ) 가구유형 분위 2005년 2009년사회보험기초보장사회보험기초연금기초보장 1분위 1.0 5.1 2.2 7.7 5.1 2분위 11.3 1.5 13.9 5.7 1.4 노인단독 3분위 11.9 1.0 30.2 3.9 0.5 4분위 83.3 0.0 69.2 1.3 0.0 5분위 132.1 0.0 57.1 1.4 0.0 전체 5.1 4.4 7.1 7.0 4.1 1분위 4.5 2.5 8.3 9.8 2.6 2분위 16.7 0.3 20.5 6.7 0.2 노인부부 3분위 64.4 0.0 48.7 3.2 0.0 4분위 84.1 0.0 79.9 2.2 0.0 5분위 77.9 0.0 102.5 0.5 0.0 전체 19.4 1.5 25.8 7.2 1.3 1분위 3.4 8.1 6.8 8.5 10.8 2분위 7.2 2.1 11.1 7.6 4.9 노인포함 3분위 13.0 0.7 16.8 7.0 0.4 복합 4분위 15.8 0.3 22.1 5.9 0.7 5분위 22.6 0.2 30.8 4.8 0.0 전체 11.4 2.5 16.9 6.8 3.4 1분위 2.7 5.4 4.1 0.0 8.4 2분위 2.6 1.3 4.7 0.0 2.3 노인없음 3분위 3.4 0.3 5.2 0.0 0.3 4분위 4.2 0.0 6.2 0.0 0.0 5분위 4.4 0.0 6.7 0.0 0.0 전체 3.6 1.0 5.6 0.0 1.8 합계 5.6 1.4 8.8 2.0 1.8
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 79 나. 공적노후소득보장의빈곤및불평등감소효과 1) 공적노후소득보장의빈곤감소효과 2009년근로소득빈곤율은 17.8% 로 2005년 17.1% 에비해약간높지만, 경상소득빈곤율은 5.6% 로 2005년의 7.7% 에비해 2.1%p 낮은수준이다. 이는무엇보다도이기간동안특히공적이전소득에의한빈곤감소효과가크게증가한결과이다. 주목할만한대목은전체가구의경우 2005년에는사적이전의빈곤감소효과가공적이전의그것에비해약간더컸으나, 2009 년에는반대로공적이전의빈곤감소효과가약간더큰것으로나타났다는점이다. 즉, 2005년의경우사적이전소득은전체가구의빈곤율을 4%p 감소시키고, 공적이전소득은 3.7%p 감소시킨데비해, 2009년의경우전자는 4.9%, 후자는 5.3%p 감소시켰다. 이는앞서절대적금액이나규모면에서사적이전소득이여전히공적이전소득을압도하는것과대비되는결과이다. 이러한결과는비록전체적인규모면에서는사적이전소득이공적이전소득보다크지만, 사적이전소득은전체소득분위에서발생하고특히절대금액면에서는 3, 4분위에서더큰반면, 공적이전소득은빈곤감소혹은시장소득을대체하기위한목표로시장소득이낮은인구집단혹은가구에집중적으로제공되는경우가많아빈곤경감에더효율적으로작용하기때문인것으로보인다. 특히, 이기간동안사회보험, 기초보장, 기초노령연금, 기타공적이전으로분류된세부공적이전소득들의빈곤경감효과가모두커진것으로나타났다.
80 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 표 3-24 가구유형별각소득원천의빈곤율감소효과 구분 노인단독가구 노인부부가구 노인포함복합가구 노인비포함가구 ( 단위 : %) 전체가구 2005 근로소득 93.5 80.0 23.7 10.3 17.1 재산소득 89.7 73.3 21.7 9.4 15.8 사적이전 63.2 58.8 19.5 8.0 13.2 사회보험 89.4 69.3 21.3 9.3 15.5 기초보장 90.8 79.5 23.0 9.7 16.5 기초연금 - - - - -. 기타 92.0 78.6 21.9 9.6 16.2 공적이전 80.7 66.1 18.2 7.8 13.5 경상소득 37.9 32.9 11.0 4.8 7.7 2009 근로소득 94.6 77.5 22.4 8.8 17.8 재산소득 90.4 70.1 20.5 8.1 16.4 사적이전 63.0 55.8 17.6 6.4 12.9 사회보험 89.7 66.4 19.4 7.7 15.7 기초보장 93.9 77.2 21.3 7.9 16.9 기초연금 92.7 74.7 20.7 8.8 17.3 기타 94.2 76.7 20.8 7.5 16.5 공적이전 78.6 60.7 14.3 5.4 12.5 경상소득 30.1 22.5 7.1 2.8 5.6
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 81 그림 3-7 가구유형별각소득원천의빈곤율감소효과 ( 단위 : %p) 가구유형별로좀더구체적으로살펴보면, 2005년의경우재산소득, 사적이전소득, 공적이전소득의결합적빈곤감소효과는노인단독가구의빈곤을 55.6%p, 노인부부가구의빈곤을 47.1%p, 노인을포함하고있는복합가구의빈곤을 12.6%p, 노인이포함되지않는가구의빈곤을 5.4%p 각각감소시켰다. 2009년의경우빈곤감소효과가각가구유형에서 64.4%p, 54.9%p, 15.3%p, 5.9%p 감소시켰다. 이와같이, 모든가구유형에서이기간동안빈곤감소의규모가커진것으로나타났다. 시장소득이낮은가구유형일수록나머지소득원의빈곤감소효과역시더커서, 빈곤감소의규모는노인단독가구, 노인부부가구, 노인포함복합가구, 노인비포함가구의순으
82 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 로크게나타나고있다. 앞서전체가구를대상으로하였을때는 2009년에공적이전소득이사적이전소득의빈곤감소효과를앞지른것으로나타났으나, 이는노인단독가구와노인부부가구에는적용되지않는것으로보인다. 특히, 노인단독가구의경우 2009년에도여전히사적이전소득의빈곤감소효과가 31.5%p로사적이전소득의빈곤감소효과보다 2배정도높게나타나고있다. 노인복합가구의경우가족내이전이주로일어난다고볼때, 노인가구의경우여전히가족의부양이일차적으로중요한빈곤감소의기재로작동하고있다고볼수있다. 빈곤갭역시전반적인경향에있어서는빈곤율과대동소이하다. 2009년의경우전체가구의경상소득빈곤갭은 1.6% 로서 2005년의 2.7% 보다 1.1%p 낮은수치를보이고있다. 또한, 모든가구유형에서이기간동안빈곤갭감소효과는커졌다. 빈곤율과마찬가지로재산소득, 사적이전소득, 공적이전소득의결합적인빈곤갭감소규모는노인단독가구, 노인부부가구, 노인이포함된 2세대이상의복합가구, 노인이포함되지않은가구의순이었다. 노인단독가구와노인부부가구의빈곤갭을감소시키는데가장큰역할을하는소득원역시사적이전소득으로, 노인단독가구의빈곤갭을 50%p 이상, 노인부부가구의빈곤갭을 30%p 이상낮추는효과가있는것으로나타났다. 다만, 이기간동안사적이전소득의빈곤갭감소효과는미미하게줄어든반면, 공적이전소득의빈곤갭감소효과는큰폭으로늘어났다는점에도주목할필요가있다. 특히, 공적이전소득은이기간동안빈곤갭을 10%p 이상추가로감소시키는효과를보였다. 이러한효과는주로기초노령연금의효과에서기인하는것으로보인다. 즉, 2008년부터실시된기초노령연금은노인단독가구의빈곤갭을 13.8%p, 노인부부가구의빈곤갭을 7.2%p 줄여주는것으로나타나, 이기간동안빈곤갭감소효과가다소줄어든기초보장의효과를상쇄하고도남았다.
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 83 표 3-25 가구유형별각소득원천의빈곤갭감소효과 구분 노인단독가구 노인부부가구 노인포함복합가구 노인비포함가구 ( 단위 : %) 전체가구 2005 근로소득 85.1 65.8 14.6 5.8 11.5 재산소득 77.9 53.9 12.4 5.0 9.8 사적이전 31.8 31.5 9.7 3.9 6.6 사회보험 79.5 52.6 12.1 4.9 9.7 기초보장 73.1 63.3 12.7 5.0 10.2 기초연금기타 78.5 60.8 12.9 5.3 10.4 공적이전 62.2 45.9 8.9 3.8 7.6 경상소득 10.7 10.3 3.6 1.8 2.7 2009 근로소득 85.6 61.6 13.6 4.8 12.2 재산소득 78.3 49.5 11.7 4.2 10.5 사적이전 32.9 27.7 0.9 3.0 6.4 사회보험 77.5 47.4 10.8 3.9 10.0 기초보장 75.9 59.9 11.3 3.8 10.7 기초연금 71.7 54.4 12.2 4.8 11.1 기타 82.0 59.0 11.8 4.1 11.2 공적이전 51.9 36.6 6.2 2.5 6.7 경상소득 7.4 5.5 2.0 1.0 1.6
84 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 그림 3-8 가구유형별각소득원천의빈곤갭감소효과 ( 단위 : %p) 공적이전소득의분포와변화를좀더구체적으로살펴보기위하여, 사회보험, 국민기초생활보장제도와 2008년부터개시된기초노령연금의가구유형별 분위별수급액을검토해보았다. 그결과, 예상할수있는바와같이상위분위에속한가구일수록사회보험의급여액이체계적으로높게나타났으며, 하위분위에속한가구일수록표적화된공공부조프로그램이기초보장수급액이체계적으로높았다. 특히, 평균급여액은하위 20% 에속한가구에서월등히높고, 상위분위에서는거의 0에가깝게나타난다. 기초노령연금의경우노인이있는가구중대부분의분위에서급여액이나타나지만,
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 85 하위분위일수록급여액은더높게나타남으로써느슨한자산조사가제대로작동하고있음을보여준다. 사회보험의평균급여액은노인이있는가구들중특히상위 40% 에서급격히증가하는경향을보이는데, 이는주로공무원연금이나사립학교교직원연금수령자가많이분포하고있기때문으로추정된다. 2) 공적노후소득보장의소득불평등감소효과 아래표는가구유형별로각소득원천의지니계수감소효과를산정한결과를제시하고있다. 전체가구에서각소득원천의독립적인불평등도감소효과는극히미미한것을알수있다. 그러나재산소득, 사적이전소득, 공적이전소득은결합적으로지니계수를 0.066 감소시킨것으로나타났다. 특히, 노인단독가구의경우이러한결합효과는지니계수를 2005년 0.536, 2009년 0.529나감소시켰다. 2009년에두드러진특징중하나는공적이전소득의불평등도감소효과가크게개선되었다는점이다. 2005년의경우노인단독가구에서공적이전은지니계수를 0.172 떨어뜨리는데그쳤지만, 2009년에는지니계수를 0.318 감소시켰다. 이러한결과는주로기초노령연금의도입에의해설명된다. 즉, 2008년도입된기초노령연금으로인해노인단독가구의지니계수가 0.311 감소한것으로나타났다. 그럼에도불구하고, 노인단독가구에서불평등도를감소시키는데가장큰역할을하는것은여전히사적이전소득이며, 이는정도의차이는있지만노인부부가구에도마찬가지로적용된다. 다만, 이기간동안공적이전소득의불평등도감소효과가크게개선되어사적이전소득과의감소효과격차가크게줄어들었다. 예상할수있는바와같이, 근로소득이전체소득중대부분을차지하는노인비포함가구의경우사적이전소득이나공적이전소득의불평등감소효과는크지않음을알수있다. 결과적으로, 노인단독가구의불평등도는이전소득으로인해크게감소하여, 경상소득의불평등도는노인이포함되지않은가구에비해
86 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 오히려낮게나타났다. 표 3-26 가구유형별지니계수및각소득원천의지니계수감소효과 구분 노인단독가구 노인부부가구 노인포함복합가구 노인비포함가구 전체가구 2005 근로소득 0.843 0.747 0.429 0.346 0.395 재산소득 0.793 0.665 0.422 0.347 0.391 사적이전 0.410 0.477 0.396 0.334 0.368 사회보험 0.824 0.662 0.411 0.340 0.382 기초보장 0.737 0.726 0.419 0.343 0.389 기초연금기타 0.715 0.690 0.418 0.342 0.388 공적이전 0.671 0.607 0.392 0.332 0.371 경상소득 0.307 0.376 0.361 0.322 0.345 2009 근로소득 0.835 0.742 0.412 0.349 0.408 재산소득 0.809 0.676 0.405 0.351 0.404 사적이전 0.426 0.488 0.379 0.333 0.375 사회보험 0.792 0.646 0.391 0.341 0.393 기초보장 0.739 0.729 0.400 0.345 0.402 기초연금 0.524 0.669 0.400 0.349 0.403 기타 0.776 0.719 0.400 0.342 0.400 공적이전 0.517 0.560 0.359 0.330 0.374 경상소득 0.306 0.386 0.331 0.319 0.343
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 87 그림 3-9 가구유형별각소득원천의지니계수감소효과 제 4 절소결 본장에서는노인가구의가구유형별특성과빈곤실태, 그리고노후소득보장수급현황과소득재분배효과등을 국민생활실태조사 자료를활용하여분석하였다. 분석의결과는기존연구들과크게다르지않지만, 본연구에서는가구유형별로분석을수행함으로써정책적인함의를얻고자하는데초점을두었다. 먼저, 가구유형별가구특성과가구주특성을교차분석한결과에의하면, 노인단독가구는여성, 고령, 저학력, 비경활로특징지울수있다. 이러한독거가구의특성의노인빈곤과도직결된다는것은주지의사실이다. 이
88 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 에비해, 노인부부가구의경우노인단독가구에비해상대적으로남성, 고학력, 경활의비율이높게나타날뿐만아니라, 특히주거와재산상황이노인단독가구와비교할때월등히양호한상태라할수있다. 특히, 자산상태와관련해서는노인단독가구와노인부부가구의소득보장개입에서상이한접근의가능성을제안한다는점에서시사적이다. 즉, 만약공공부조를통한정책적개입을염두에둔다면, 노인단독가구의경우부양의무자기준을완화할경우재산수준이낮아기초보장수급확률이높지만, 노인부부가구의경우부양의무자기준을완화하더라도그가능성은상대적으로낮다. 따라서, 후자가구의경우공적역모기지등의재산을감안한정책대안을모색할필요가있을것으로보인다. 다음으로, 노인단독가구의경우다른가구유형에비해소득수준이매우열악하고, 따라서빈곤율과빈곤갭모두월등히높은수준이다. 뿐만아니라, 노인단독가구의 80% 내외가소득하위 20% 에집중되어있다. 노인부부가구의상황은이보다는덜하지만 50% 내외의가구가역시소득하위 20% 에몰려있다. 이러한결과를놓고볼때, 공공부조중심의노후소득보장대안의설계는여러가지위험을노정할가능성이크다. 특히, 대다수의가구들이저소득층에집중되어있는만큼하나 혹은그이상이더라도 의기준선으로대상을선정할경우형평성의문제가다른집단들보다더크게제기될수있으며, 상대적박탈감과공적연금가입에대한비유인 (disincentive) 커질수있음에주목해야할것이다. 셋째, 노인가구의경우여전히사적이전소득에크게의존하고있는것으로나타났다. 2009년을기준으로할때, 노인단독가구의소득중 49%, 노인부부가구의소득중 25.9% 가사적이전소득이었다. 노인을포함한복합가구는가구내에서사실상의경제적부양이이루어지고있는만큼사적이전의의미가무색할것이다. 그러나 2005년에서 2009년사이사적이전이전체소득에서차지하는비중감소 비록절대액수는증가하였지만 에주목할필요가있다. 이는크게두가지차원으로해설될수있는데, 하나는
제 3 장현세대노인의빈곤및공적노후소득보장실태 89 공적이전소득에의한대체효과이고, 다른하나는소득을이전하는친지 ( 주로자녀 ) 의경제적상황악화, 평균자녀수감소, 부양의식저하등의이전주체요인이다. 물론이둘은상호보완적이고상승작용하는요인이라할수있다. 특히, 후자의요인은향후실질적인사적이전약화를주도하는요인인만큼이를공적이전으로대체하거나 소극적으로사적이전에대한유인 (incentive) 을강화할수도있지만이는근본적인대안이라보기어렵다- 여타의대안을강구할필요성을더욱강화시키는요인이다. 넷째, 현세대노인의공적노후소득보장수급실태를살펴본결과, 기초노령연금와공적노령연금은실질적인노후소득보장의기능과역할이매우미흡한것으로나타났다. 잘알려진바와같이, 기초노령연금의경우수급률은매우높지만수급액이너무낮아 2009년기준으로노인단독가구의평균수급액은 8.5만원, 노인부부가구의평균수급액은 11.9만원에불과하였다. 노령연금의경우, 노인단독가구의수급률은 20.1% 로노인부부가구 (47.1%) 의절반에도못미쳤다. 수급액또한최저생계비에도못미치는수준으로, 노인단독가구의경우 35만원, 노인부부가구의경우 54.5만원이었다. 노령연금을수급하는세가구중한가구정도는수급액이 50만원미만인것으로나타났다. 기초보장급여의경우노인단독가구의수급률은 2009 년을기준으로할때 16.4% 로전체평균보다세배이상높지만, 빈곤율을감안할때절반이상의노인이 사각지대 로남아있는것으로추정된다. 이와같이, 현재의공적노후소득보장은노인빈곤을예방하는든든한버팀목이되기에는턱없이미흡한상태라할수있다. 기여를전제로급여하는현재의공적노령연금의확대가 현세대 노인에대한소득보장대안이되기는어렵다는것이자명하다. 따라서기초노령연금과기초보장제도에좀더무게가실린대안이요구된다하겠다. 마지막으로, 공적노후소득보장제도는각각이독립적으로빈곤과불평등을줄이는효과는크지않지만, 결합적효과는상당하다고볼수있다. 그러나그효과는선진복지국가에비해서는턱없이작을뿐아니라, 2009년까
90 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 지도여전히사적이전소득에비해약한것으로나타났다. 우리나라의최저생계비가중위소득 40% 에도못미친다는점을감안할때, 국가간비교연구에서가장많이활용되는빈곤선기준이중위소득 50% 기준을사용한다면노인에대한공적이전의소득재분배효과는극히미미할것으로추정된다 ( 본연구에서는정책적개입효과를보는데초점을두었기때문에최저생계비를빈곤선을활용하였다 ). 이러한점에서, 반빈곤 (anti-poverty) 이라는측면에서의공적노후소득보장의적정선이어느수준정도인지에대한사회적합의도필요한부분이라할수있다 16). 16) 예를들면, 국민노후소득보장패널을분석한김헌수 석상훈 (2012) 에의하면, 50 세이상중 고령자들이응답한노후최소생활비는혼자살경우 76.3 만원, 부부 121.5 만원이었다.
4 장 K I H A S A 주요국의노후소득보장제도
제 4 장주요국의노후소득보장제도 본장에서는 OECD 국가가운데공적연금지출이상대적으로적으면서도노인빈곤율이낮게나타나는국가들의노후소득보장제도내용및특징을살펴보고, 이를통해우리나라노후소득보장제도에주는정책적시사점을도출하고자한다. 이를위해 OECD 30개국을대상으로 65세이상노인빈곤율과 GDP 대비공적연금지출비중을살펴보았으며, 이를토대로노인빈곤율이 OECD 30개국평균빈곤율보다낮고공적연금지출수준이낮은국가를선정하였다. 그결과 2008년기준으로 65세이상노인빈곤율 17) 이 OECD 30개국평균빈곤율 13.5% 보다낮은국가는오스트리아, 벨기에, 캐나다, 체코, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 독일, 헝가리, 아이슬란드, 이탈리아, 룩셈부르크, 네덜란드, 뉴질랜드, 노르웨이, 폴란드, 슬로바키아, 스웨덴, 영국으로나타났다. 또한 2007년기준으로 GDP 대비공적연금지출비중 18) 이 OECD 30 개국평균 7.1% 보다낮게나타난국가는호주, 캐나다, 덴마크, 아이슬란드, 아일랜드, 한국, 룩셈부르크, 멕시코, 네덜란드, 뉴질랜드, 노르웨이, 슬로바키아, 스위스, 터키, 영국, 미국으로나타났다. 여기에서두가지조건모두를충족하는국가는캐나다, 덴마크, 아이슬란드, 룩셈부르크, 네덜란드, 뉴질랜드, 노르웨이, 슬로바키아, 영국으로나타났는데, 스웨덴의경우 GDP 대비공적연금지출비중이 OECD 평균보 17) 가구가처분소득이중위값의 50% 미만을빈곤으로정의 18) 노인및유족에대한현금성공공지출
94 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 다 0.1% 높지만스웨덴공적연금이갖는의미와다른국가와비교시노인 빈곤율과공적연금지출수준모두에서좋은지표를보인다는점을고려하 여분석국가에포함시켰다. 표 4-1 OECD 30 개국가의빈곤율및 GDP 대비공적연금지출 ( 단위 : %) 국가 65세이상노인빈곤율 1) GDP 대비공적연금지출 2) 호주 (Australia) 26.9 3.4 오스트리아 (Austria) 7.5 12.3 벨기에 (Belgium) 12.8 8.9 캐나다 (Canada) 5.9 4.2 체코 (Czech Republic) 2.3 7.4 덴마크 (Denmark) 10.0 5.6 핀란드 (Finland) 12.7 8.3 프랑스 (France) 8.8 12.5 독일 (Germany) 8.4 10.7 그리스 (Greece) 22.7 11.9 헝가리 (Hungary) 4.6 9.1 아이슬란드 (Iceland) 5.0 1.9 아일랜드 (Ireland) 30.6 3.6 이탈리아 (Italy) 12.8 14.1 일본 (Japan) 22.0 8.8 한국 (Korea) 45.1 1.7 룩셈부르크 (Luxembourg) 3.1 6.5 멕시코 (Mexico) 28.0 1.4 네덜란드 (Netherlands) 2.1 4.7 뉴질랜드 (New Zealand) 1.5 4.3 노르웨이 (Norway) 9.1 4.7 폴란드 (Poland) 4.8 10.6 포르투갈 (Portugal) 16.6 10.8 슬로바키아 (Slovak Republic) 5.9 5.8 스페인 (Spain) 22.8 8.0 스웨덴 (Sweden) 6.2 7.2 스위스 (Switzerland) 17.6 6.4 터키 (Turkey) 15.1 6.1 영국 (United Kingdom) 10.3 5.4 미국 (United States) 22.4 6.0 OECD 30 평균 13.5 7.1 자료 : 1) OECD Social Expenditures database (SOCX); OECD Main Economic Indicators database(2008 기준 ). 2) OECD Income Distribution database; see OECD (2008), Growing Unequal?, Table 5.3(2007 기준 ).
제 4 장주요국의노후소득보장제도 95 표 4-2 분석대상국가선정 구분 GDP 대비공적연금지출 OECD 평균보다낮은국가 GDP 대비공적연금지출 OECD 평균보다높은국가 노인빈곤율 OECD 평균보다낮은국가캐나다, 덴마크, 아이슬란드, 룩셈부르크, 네덜란드, 뉴질랜드, 노르웨이, 슬로바키아, 영국 오스트리아, 벨기에, 체코, 핀란드, 프랑스, 독일, 헝가리, 이탈리아, 폴란드스웨덴 노인빈곤율 OECD 평균보다높은국가 호주, 아일랜드, 대한민국, 멕시코, 스위스, 터키, 미국 그리스, 일본, 포르투갈, 스페인 이때분석국가선정을위해각국의노후소득보장유형을고려하였는데, 본고가노인의빈곤문제에초점을맞추고있다는점에주목하여각국의공적연금가운데기초보장성격의제도중심으로살펴보았다. 그결과분석대상국가는 1 자산조사 + 기초연금의성격을갖고있는캐나다, 덴마크, 아이슬란드와 2 기초연금의성격을갖고있는뉴질랜드와네덜란드, 3 최저보장의성격을갖는스웨덴과슬로바키아, 마지막으로 4 자산조사 + 기초 + 최저보장의성격을갖는영국과룩셈부르크와같이 4가지유형으로구분할수있다. 표 4-3 분석대상국가의노후소득보장유형분류 국가 공적연금퇴직연금기초보장소득비례자산조사기초최저보장유형강제 / 준강제자발적 캐나다 덴마크 1 아이슬란드 뉴질랜드 2 네덜란드 스웨덴 3 슬로바키아 룩셈부르크 4 영국 자료 : Pensions at a Glance, 2011; OECD Pensions Outlook, 2012
96 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 여기에서는각유형을대표할수있는 1개국가를선정하는것을기본으로하되, 퇴직연금및제도의특성에따라국가를추가검토하였다. 따라서자산조사 + 기초연금유형에서는캐나다를선정하였으며, 기초연금유형에서는뉴질랜드와네덜란드모두를검토할예정인데, 네덜란드의경우기초연금의성격을갖고있지만재원을보험료로운영하며퇴직연금을준강제적성격으로운영하는반면뉴질랜드는퇴직연금을자발적성격으로운영하기때문에두국가모두를검토할것이다. 다음으로최저보장유형에서는스웨덴을, 마지막으로자산조사 + 기초 + 최저보장유형에서는영국을검토하도록한다. 한편검토국가들은공적연금지출이적으면서노인빈곤율이낮게나타나므로노후소득보장에서공적연금뿐아니라사적연금과의역할분담및관계를살펴보는것이중요하다. 따라서여기에서는각국의공적연금과퇴직연금의내용을살펴보고, 이를바탕으로우리나라노후소득보장에주는시사점을도출할것이다. 제 1 절캐나다 19) 1. 캐나다연금제도개괄 캐나다공적연금의특징은 1층을구성하는기초연금 (Old Age Security: 이하 OAS) 과 0층을구성하는최저보장연금 (Guaranteed Income Supplement: 이하 GIS) 이노인의탈빈곤을위한강력한제도로운영되고있다는점이다. 20) 또한노령보장법 (Old Age Security Act) 에근거하여지 19) 특별한언급이없는경우이부분은 SSA(2009), OECD(2011), Servicecanada(2012a), Servicecanada(2012b), Servicecanada(2012c), 국민연금연구원 (2012) 에기초하여서술하였다. 20) 캐나다노인의 96% 가 OAS 연금을수급하고있으며, 수급하지못하는경우는이주로인해 10 년의거주요건을충족하지못하거나소득수준이충분하여급여반납제도인 Repayment tax 또는급여환수제도 (Clawback) 로인해연금을반납하기때문이다 (Edward Tamagno, 2005).
제 4 장주요국의노후소득보장제도 97 급되는모든급여인 OAS, GIS, 배우자수당및유족배우자수당 (Allowance, Allowance for the Survivor) 은조세로재원을마련한다. 그림 4-1 캐나다연금제도개괄 4 층개인연금, 저축등 3 층퇴직연금 2 층캐나다연금보험 (Canada Pension Plan: CPP) 1 층기초노령연금 (OAS: Old Age Security) 0 층최저보장연금 (GIS:Guaranteed Income Supplement) 구분경활비경활주 : 실선은공적연금을의미하며, 점선은사적연금을의미함. 굵은점선은강제 / 준강제적용되는사적연금을의미자료 : 캐나다연금제도의내용을토대로저자작성 이때캐나다공적연금에서가장기본적인역할을담당하는것은 OAS로, 65세이상이면서 10년이상캐나다에거주한모든국민들에게정액급여를제공하는보편적기초연금이다. 한편 GIS는 OAS를수급하지만소득이낮은노인에게매월지급되는급여로서연간소득에따라지급급여액이다르고, 수급요건을충족하는경우 OAS와함께지급되어빈곤층도보호받을수있도록하고있다. 다음으로캐나다공적연금의 2층을구성하는캐나다연금보험 (Canada Pension Plan: 이하 CPP) 은근로소득이있는 18~70세의근로자와자영업자를대부분포괄하는제도로서가입자의납부보험료를기반으로부분적립방식 (partially funded) 의재정방식을취하고있다. 다만연간소득이 $3,500(Year's Basic Exemption: YBE) 미만인경우에는 CPP 가입에서제외된다. 마지막으로캐나다는자발적성격을갖는퇴직연금인고용주연금플랜 (Employer Pension Plans: EPP) 도운영하고있다.
98 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 2. 캐나다연금제도현황 가. 기초연금 (OAS) 과최저보장연금 (GIS) 캐나다기초연금인 OAS는 65세이상이며 18세이후 10년이상캐나다에거주한모든국민들에게정액급여를제공하는보편적기초연금의성격을갖는다. 그러나 1989년급여환수제도 (clawback of OAS benefits) 를도입하여 1996년 7월이후급여환수대상자에게환수해당액을급여로지급하지않기때문에준보편적프로그램으로전환되었다고평가되기도한다. 이러한급여환수제도는 1989년 OAS제도에도입되었으며, 고소득자들은급여의일부를다음해봄소득세신고시환수하게된다. 당시 $50,000 이상소득의 $1당 15센트를환수하고순소득 $72,521을초과하는사람은소득세정산시 OAS 급여전부를환수하도록하였는데제도의적용을받는사람은 1989년 OAS 수급자의 4% 였으며 2000년 5%, 2007년에는수급자의 7.2% 까지증가하였다. 또한 1989년이후급여환수를위한기준소득 ($50,000) 은물가인상에따른연동이되지않아급여환수를위한실질기준소득이계속하락하여급여환수대상자가보다많아지게되었다. 21) 2012년 3월현재급여환수기준소득은 $69,562이며기준소득이상소득의 15% 는다음해에삭감하여지급하고소득이 $112,772 이상이면 OAS 급여를지급하지않는다 ( 국민연금연구원, 2012). 한편, 캐나다에서는 OAS 뿐아니라 GIS를통해노인빈곤층의소득을보장하고있다. 최저보장연금인 GIS의수급자격은 2012년 3월기준연소득 $16,368( 독신기준 ) 미만이며, 수급기준을판단하는소득은 OAS, GIS, Allowance 급여는포함되지않고근로소득및임대소득, CPP 급여및사적연금이포함된다. 또한유족배우자수당 (Allowance and Allowance for 21) 1996 년 7 월이후에는연방정부가연금급여를지급할때환수할금액을미리제하고급여를지급한다.
제 4 장주요국의노후소득보장제도 99 the Survivor) 은캐나다에거주하는 60~64세이면서 18세이후 10년이상캐나다에거주하고일정한소득기준을충족한자에게지급하는데 22), 이들은 65세이후 OAS 및 GIS 수급자로전환된다. 급여수준을살펴보면, OAS는 40년거주시완전연금 (full pension) 수급이가능하며, 거주기간이 40년에미달될경우연 1/40만큼씩감액되는부분연금을수급하게된다. 2012년 3월기준으로평균월급여액은 $510.17이며, 최고월급여액은 $544.98로평균소득의약 15% 수준이다. 또한앞서살펴본바와같이순소득 $69,562 이상노인은초과소득 $1당 15센트의급여를환수하고 $112,966 이상인사람은 OAS의급여가모두환수된다. GIS의급여수준은평균 $492.23, 최대 $738.96이며추가소득이있는경우 $2당 $1만큼급여가감소한다. 다음으로유족배우자수당 (Allowance and Allowance for the Survivor) 의급여수준은배우자의경우월평균 $643.34이며급여는 CPI에따라물가연동된다. 표 4-4 OAS 및 GIS 급여 (2012 년 3 월기준 ) 연령 급여종류 수급자 월평균급여 (2012.3월) 월최대급여 OAS $510.17 $544.98 독신 $492.23 $738.96 65세비수급자배우자 $466.79 $738.96 이상 GIS 수급자배우자 $309.53 $489.98 수당수급자배우자 $400.37 $489.98 60~64세 수당 (Allowance) $416.98 $1,034.96 유족배우자수당 $643.31 $1,158.69 자료 : www.servicecanada.gc.ca/eng/isp/oas/oasrates.shtml 이러한 OAS와 GIS의수급자규모를살펴본결과, 2011년기준으로 OAS 수급자는 4,765천명이었으며, GIS와유족배우자수당수급자는각각 1,620천명, 92천명이었다. 2011년기준 65세이상인구는약 4,973천명이므로약 95.8% 가 OAS를수급하고있으며, GIS는약 34%, 유족배우자 22) 배우자는사실혼포함, 2000 년부터동성배우자도포함한다.
100 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 수당은약 2% 가수급하고있다 ( 국민연금연구원, 2012). 앞서살펴보았듯이 OAS 와 GIS 의재원은연방정부예산으로부담하며일부주 ( 약 10 개주 ) 의 경우에는연방정부의 OAS 외에지방정부의보조금이추가된다. 나. 캐나다연금제도 (CPP) CPP 가입대상은 18세이상 70세미만의모든캐나다근로자 ( 공무원, 경찰포함, 농업노동자, 임시직노동자등은제외 ) 와자영자로서연간근로소득이 $3,500 이상인사람이다. 23) CPP는원래부과방식으로운영되다가 1998년개혁을통해 5년의급여지급분을사전적립하는방식으로전환하였으며보험료와적립금이자수입으로충당하고있다. 보험료율은 2003년이후 9.9%( 근로자 고용주각 4.95% 씩부담, 자영자본인전액부담 ) 이며, 보험료가부과되는소득은 2011년기준연간 $3,500 ~ $50,100까지이다 (Servicecanada, 2012c). CPP 연금급여는노령연금, 유족연금, 장애연금으로구성되어있는데, 그내용을살펴보면다음과같다. 노령연금은가입자의가입기간중과거 5년간의연간최대소득의평균액을기준으로산정되며그이후에는물가인상에따라연동된다. 평균소득산정시소득이낮거나없는기간은가입기간의 15% 기간만큼제외를인정하며, 추가로 7세미만아동양육기간동안소득이낮거나없는기간에대해서도평균소득계산시제외한다. 급여수준은월평균소득의 25% 수준이며, 2012년기준최대노령연금액은월 $986.67이다. 수급연령은 65세이며, 65세수급시 100% 급여수준을기준으로 60~ 64세까지는미달한개월수에따라월 0.5%pt만큼급여가감소하며, 65~ 70세까지급여연기시초과한개월수에따라월 0.5%pt만큼급여가증가하게된다 (www.servicecanada.gc.ca). 23) 퀘벡주는독자적인공적연금제도인 QPP(Quebec Pension Plan) 를운영하고있다.
제 4 장주요국의노후소득보장제도 101 표 4-5 CPP 급여수준 급여유형 평균급여 최대급여 65세노령연금 $528.92 $986.67 장애 $842.98 $1,185.50 유족 (65세미만 ) $378.38 $543.82 유족 (65세이상 ) $308.80 $592.00 장애가입자의아동 $224.62 $224.62 사망한가입자의아동 $224.62 $224.62 사망일시금 $2,273.66 $2,500.00 자료 : www.servicecanada.gc.ca/eng/isp/pub/factsheets/rates.shtml 한편장애연금은영속적인장애로더이상노동시장에서일하는것이불가능한사람들에대해지급되며, 수급자격은과거 6년중 4년간보험료를납부한자를대상으로한다. 급여는정액급여와소득비례급여로구성되는데, 정액급여는모든장애연금수급자에게정액으로지급되며소득비례급여부분은노령연금의 75% 수준이다. 장애연금은 65세가되면노령연금으로전환된다. 마지막으로유족연금수급조건은사망한가입자가보험가입가능한기간중 1/3이상보험료를납부하거나 ( 최소 3년이상기여 ), 10년이상기여해야한다. 급여수준은배우자가 65세이상인경우사망한가입자의노령연금의 60% 가지급되며, 65세미만인경우는급여액이정액급여와소득비례급여로구성되는데정액급여는장애연금의정액급여보다훨씬적고소득비례부분은사망한가입자의노령연금의 37.5% 정도로지급한다. 2011년기준으로 CPP의노령연금수급자는약 3,868천명이며, 유족연금 1,034천명, 장애연금 321천명이다. 이를통해살펴볼때, 캐나다연금제도수급률은 65세이상인구 ( 약 4,973천명 ) 대비약 77% 수준이라고할수있겠다 ( 국민연금연구원, 2012). 다. 퇴직연금 캐나다퇴직연금은고용주연금플랜 (Employer Pension Plan: EPP) 이라
102 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 불리는제도로운영된다. EPP는고용주가보험료의절반이상을부담하는제도로, 대기업의경우독자적인 EPP를운영하지만중소기업의경우복수의고용주가연합하거나노동조합과의협조를통해 EPP를운영하기도한다. 근로자는입사후 2년이내에 EPP에가입해야하지만, 기업에따라자발적으로선택할수있으므로자발적인성격을갖는다고할수있다. EPP는확정급여형 (DB) 과확정기여형 (DC) 으로운영되며, 확정급여형의경우소득대체율은플랜에따라다른데근속 1년당평균소득의 2% 가최고한도이며확정기여형의경우기여는소득의 18% 를한도로하는데대부분확정급여형을선택하고있으며 65세이후수급가능하며연기도가능하다. 2008년 2분기기준으로 EPP 가입자는피고용자의 38% 인 560만명인것으로제시되고있다. 제 2 절뉴질랜드 24) 1. 뉴질랜드연금제도개괄 뉴질랜드연금제도는 1898년빈곤층을대상으로처음도입된이후 1977 년 60세이상노인을대상으로기초연금 (New Zealand Superannuation : 이하 NZS) 을도입하였으며 2007년자발적퇴직연금인키위세이버 (KiwiSaver) 를도입하였다. NZS는보편적특성을가진정액노령연금이며, 소득을재분배하여노인의노후빈곤방지를목표로하고있기때문에뉴질랜드연금은노인빈곤문제에매우효과적인제도로평가되고있다. 한편뉴질랜드도다른국가와마찬가지로저출산 고령화위험에직면하여연금재원의부분적인사전조성을위해 2001년뉴질랜드노령연금기금 (New Zealand Superannuation Fund : NZSF) 을조성하였다. 이에따라 24) 특별한언급이없는경우이부분은 SSA(2009), OECD(2011), Ministry of Social Development 홈페이지 (www.msd.govt.nz), 국민연금연구원 (2012) 에기초하여서술하였다.
제 4 장주요국의노후소득보장제도 103 정부는향후 40년간기초연금의지급수준을유지하기위해 GDP의일정비율에해당하는금액을펀드에전입해야하며 2030년이후뉴질랜드노령연금기금에서기초연금을지급하도록하였다. 따라서노령연금기초연금을보완하기위해 2006년자발적형태의퇴직연금프로그램을도입하는법률 (Kiwisaver Act) 을제정하여 2007년 7월부터시행하고있다. [ 그림 4-2] 는뉴질랜드의연금제도를나타낸것이다. 그림 4-2 뉴질랜드의연금제도개괄 3 층개인연금, 저축등 2 층퇴직연금 : 키위세이버 (Kiwisaver) 1 층기초연금 (New Zealand Superannuation) 구분경활비경활주 : 실선은공적연금을의미하며, 점선은사적연금을의미함. 굵은점선은강제 / 준강제적용되는사적연금을의미자료 : 뉴질랜드연금제도의내용을토대로저자작성 2. 뉴질랜드연금제도현황 가. 기초연금 (NZS) NZS는일반조세를재원으로 65세이상노인에게지급하는정액의기초연금으로 65세이상노인이면서 20세이후적어도 10년을거주한뉴질랜드시민이나영구거주자면소득수준, 자산, 그리고고용상태에관계없이기초연금수급이가능하다. 25) 2009년현재 NZS의수급자수는약 520,000명 25) 다음과같은이유로해외에거주한경우는뉴질랜드기초연금을위한거주기간으로산정될수있다. 특별한의료및수술, 치료등을받거나 직업훈련을받았거나 선교사로서종사하였거나 해외자원봉사자로서일했거나 영연방군인의일원으로서복무했거나
104 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 으로이는뉴질랜드 65세이상인구의약 95% 에해당한다 (Rodway, 2009; 국민연금연구원, 2011에서재인용 ). NZS의급여는노령연금, 장애연금, 유족연금으로구성되며급여수준은배우자유무, 다른사람과의동거여부, 자녀와의동거여부, 주택의공유여부, 배우자의뉴질랜드기초연금수급여부, 타급여수급여부에따라달라진다. 2012년기준으로급여수준은 ( 세금코드 M 26) 과세후금액, 주당 ) 다음 < 표 4-6> 과같다. 또한뉴질랜드기초연금은소비자물가지수변화를반영하여급여액이조정되는데 OECD(2011) 에의하면, NZS의급여수준은평균임금대비약 39% 수준이며, 세후순소득 (average full-time net earnings) 대비 66% 일것으로제시된다. 27) 또한급여수준은물가에연동되기때문에소득의변화에따라상한선과하한선이적용된다. 부부의경우매년 4월 1일을기준으로세금을제외한연금액이세후주당소득의 65% 이상 ~72.5% 이하여야한다는규정이있으며독신자의경우부부의세후연금액의 65%( 단독거주 ), 60%( 공동거주 ) 로정해져있다. 표 4-6 뉴질랜드기초연금급여수준 (2012 년기준 ) 조건 주당, 순급여수준 독신, 단독거주 $ 348.92 독신, 다른사람과공동거주 $ 322.08 부부, 배우자언급이없는경우 $ 268.40 부부, 기초연금수급배우자인경우 $ 536.80 부부, 기초연금수급배우자가아닌경우 $ 510.18 주 : 1) 뉴질랜드기초연금은 2 주에 1 번, 화요일에은행계좌로지급 2) 병원에입원하는경우별도로주당 $41.64 지급자료 : Ministry of Social Development 홈페이지 (www.msd.govt.nz) 외국에서일하면서근무지로부터소득에관계된세금을뉴질랜드에납부한경우 뉴질랜드소유혹은등록된무역선에서근무한경우 26) 뉴질랜드의 NZS 는소득유무혹은고용상태에관계없이급여를수급할수있으나, 소득수준에따라 NZS 의과세급액이 ( 소득세율 ) 다르며, 과세코드는 M, S, SH, ST 로구분된다. 27) www.workandincome.govt.nz/about-work-and-income/news/2011/payment-changes-forapril-2011.html
제 4 장주요국의노후소득보장제도 105 다음으로유족연금 (widow's benefit) 은 16세이상인뉴질랜드시민이나영구거주자를대상으로하며양육을필요로하는어린자녀가있는경우, 15년이상의혼인기간을유지하였으며자녀가있었던경우, 배우자가사망할당시 50세이상으로 5년이상의혼인기간이있는경우, 유족연금신청당시 50세이상이고 10년동안의혼인기간이있는경우수급할수있다. 2012년기준급여수준은배우자혼자인경우주당순 (net) 급여 $213.49 ( 총액 $238.54), 자녀가있는경우에는주당순급여 $293.58( 총액 $333.01) 로병원에입원하는경우노령연금과마찬가지로별도로주당순급여 $42.38( 총액 $47.35) 을지급한다. 28) 마지막으로장애연금 (Invalid's Benefit) 은 16세이상으로뉴질랜드시민이나영구거주자 ( 뉴질랜드시민이된이후에최소 2년은뉴질랜드거주 ) 를대상으로하며의학조건과근로조건을동시에충족해야한다. 의학적조건은질병, 상해, 장애 ( 사고혹은선천적 ) 로인하여근로능력이영구적 (permanently) 혹은심각하게 (severely) 제한된자, 혹은시력을상실한자이며근로조건으로는주당 15시간이상정기적으로근로를하는경우장애연금을수급할수없다. 2012년기준급여수준은 16-17세독신인경우주당순급여액 $207.32( 총액 $231.64), 18세이상독신인경우는주당순급여액 $256.19( 총액 $287.69), 배우자가있는경우 (1인기준급여액 ) 주당순급여액 $213.55( 총액 $238.54), 한부모인경우주당순급여액 $336.55( 총액 $385.10) 를지급한다. 29) 28) http://www.workandincome.govt.nz/manuals-and-procedures/deskfile/main_benefits _rates/widows_benefit_tables.htm 29) http://www.workandincome.govt.nz/manuals-and-procedures/deskfile/main_benefits _rates/invalids_benefit_tables.htm
106 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 나. 퇴직연금 : 키위세이버 30) 뉴질랜드는저출산 고령화에의한노동가능인구의감소에따른노후소득보장및기초연금의보완, 가계저축률의증대를목적으로 2006년자발적 ( 임의가입 ) 형태의퇴직연금인키위세이버 (KiwiSaver Act) 를도입하여 2007년 7월부터시행하고있다. 키위세이버는확정기여형 (defined-contribution) 연금으로근로소득의 2%, 4%, 혹은 8%( 가입자선택 ) 를원천징수하여민간사업자가관리하는금융자산투자프로그램을통해운용한후, 65세이후투자수익을연금형태로지급하는제도이다. 최초취업자의경우자동으로키위세이버에편입되지만최초취업일로부터 2주 ~8주기간내에키위세이버를탈퇴할수있으며, 자영자혹은비경활인구는키위세이버기여금을민간사업자와임의로정할수있다. 뉴질랜드정부는키위세이버확대를위한부양책으로 $1,000의착수금 (kick-start payment) 을지원하고근로자가키위세이버에가입할경우고용주에의한의무기여를제도화하고있다. 또한정부에의한감세혜택 ( 최대매년 $521.43) 을제공하고생애첫주택구입시계약금을위한보조금을키위세이버에가입한 1년당 $1,000씩지원하며, 최대 $5,000까지지원하고있다. 한편키위세이버는다른민간연금저축프로그램과마찬가지로정부규제를받는등록된민간사업자에의해관리되지만, 투자수익에대한정부보증이없다. 따라서가입자혹은고용주는각각다른자산포트폴리오를운영하는다양한사업자중하나를선택하여가입할수있으며, 기여기간동안사업자를변경할수있다. 가입자혹은고용주모두키위세이버를운영하는민간회사를선택하지않은경우, 국세청은 6개적격사업자중하나를선택한다. 가입자는최초기여분을납부한지 1년이지난후부터납부중지 (Contribution Holidays) 를신청할수있는데, 이경우최소 3개월에서최 30) 본절의내용은키위세이버홈페이지 (www.kiwisaver.govt.nz) 의내용을참고로작성하였다.
제 4 장주요국의노후소득보장제도 107 장 5년동안납부중지가가능하며가입자는거주를목적으로하는생애첫주택을구입할경우 ($1,000의정부착수보조금과세제혜택부분제외 ), 외국으로이민갈경우, 심각하게재정적으로어려운상황일경우, 심각하게아픈경우키위세이버계좌의일부혹은전부를사용할수있다. 이를통해볼때키위세이버가다른국가들의퇴직연금제도와비교할때의특징은최초취업자는자동적으로키위세이버에편입되지만이후탈퇴할수있다는점, 주택구입을직 간접적으로지원한다는점, 납부중지의반복이가능하다는점이다. 뉴질랜드에서는키위세이버를운영한첫해인 2008.6.30까지 855,443명이키위세이버에가입한것으로제시되며, 2011.6.30까지약 1,760,000명이키위세이버에가입한것으로제시되고있다. 31) 제 3 절네덜란드 32) 1. 네덜란드연금제도개괄 네덜란드의연금제도는공적연금인기초연금과준강제제도 (quasi-mandatory occupational schemes) 인퇴직연금으로구성되어있다. 정액의기초연금은 1957년일반노령연금법 (National Old Age Pensions Act) 에서제정되어시행되는기초노령연금 (Algemene Ouderdomswet: 이하 AOW) 과, 각각별도의법에제정되어운영하는 1959년도입한기초유족연금 (ANW), 1967년도입된피용자장애연금 (WAO) 이있다. 또한퇴직연금은 1952년연금저축법에의해사용자가공공부문근로자연금, 산별연금혹은개별기업연금에강제가입하도록하였으며, 2007년에는강제제도에서노사합의에의하여가입을결정하도 31) http://www.ird.govt.nz/aboutir/reports/research/report-ks/research-ks-annual-report- 2011.html#01 32) 특별한언급이없는경우이부분은 SSA(2010), OECD(2011), Social Insurance Bank 홈페이지 (http://www.svb.nl), 국민연금연구원 (2012) 에기초하여서술하였다.
108 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 록하는준강제제도로전환되었다. 네덜란드연금제도의가장큰특징은기초연금과퇴직연금이균형적으로발전되어있고두연금제도간의유기적연계가잘되어있다는점이다. 네덜란드의연금제도는기초연금과퇴직연금의급여를합산하여목표소득대체율이 70% 가되도록연계하고있으며, AOW는네덜란드에거주하는것을조건으로지급하기때문에소득재분배효과및노후빈곤예방효과가뛰어난제도로평가받고있다. 다음 [ 그림 4-3] 은네덜란드연금제도를나타낸것이다. 그림 4-3 네덜란드연금제도개괄 3 층개인연금, 저축등 2 층퇴직연금 (Occupational Pension) 1 층 기초연금 ( 기초노령연금, 유족연금 ) 기초장애연금 ( 피용자 ) 구분경활비경활 주 : 실선은공적연금을의미하며, 점선은사적연금을의미함. 굵은점선은강제 / 준강제적용되는사적연금을의미자료 : 네덜란드연금제도의내용을토대로저자작성 2. 네덜란드연금제도현황 가. 기초연금 (AOW, ANW, WIA) 기초연금은 15~64세로네덜란드에거주하는모든국민을대상으로운영하는기초노령연금 (AOW) 과기초유족연금 (ANW), 피용자를대상으로운영하는장애연금 (WIA) 을의미한다. AOW는거주요건에따라지급하지만, 그재원은보험료로충당하는데보험료는소득의 17.9% 로전액본인부담이며, 2001년부터는급여지급시부족한재정에국고보조를하고있다. 이때보
제 4 장주요국의노후소득보장제도 109 험료를부과하는소득의상한액은 2012년기준으로연 33,863이며, 하한선은없다. ANW의경우도 AOW와마찬가지로부과방식이며, 보험료는소득의 1.1% 이고보험료의상한선은노령연금과동일하다. WIA의보험료는전액사용자가부담하며 2011년기준으로보험료율은 5.1% 이다. 정부는최저생계비 (social minimum) 수준까지의급여를보장하도록보조할뿐아니라, 아동기혹은청소년기에장애를입은사람들의연금지급에대한지원을보조한다. 표 4-7 네덜란드기초노령연금급여수준 (2012 년 7 월이후기준 ) 가족유무 2012년급여수준휴가급여 2) ( 월, gross) ( 월 ) 독신 1,085.63 59.16 독신 (18세이하자녀와거주 ) 1,368.48 76.06 부부 ( 모두 65세이상 ) 각각 756.39 42.25 부부 (65 세미만배우자와거주 ) 보충급여비수급 756.39 42.25 완전보충급여수급 1,479.13 84.50 주 : 1) 보충급여 (supplementary allowance) 는 AOW 급여수급자의배우자가 65 세미만인경우, 배우자가 65 세가되어 AOW 수급자가되기전까지지급하는급여로보충급여의급여수준은배우자의 AOW 가입기간, 배우자의소득, 가계소득의합계에의하여결정하는데 2015 년부터폐지될예정임. 2) 휴가급여는매년 5 월한번에지급함. 자료 : www.svb.nl AOW 의수급연령은 65 세로, 15 세 ~65 세사이에네덜란드에거주한사 람을대상으로그기간동안일을했다면보험료를납부해야한다. 연금급 여수준을살펴보면, AOW 의경우급여는 15 번째생일에서 65 번째생일까 지 50 년의완전가입기간을기준으로보험에기여하지않은기간에대해 1 년당 2% 의감액률을적용하여지급한다. 급여수준은반년마다최저임금에 연동되어최저소득보장을목표로하고있으며, 정액급여방식이다. 급여수 준은연금가입기간과함께거주하는가족유무에의해결정된다. 이는 < 표 4-7> 에정리되어있다. 다음으로 ANW 는사망한배우자가사망당시유족연금에가입중이었던 경우, 유족배우자가 1950 년이전에출생했거나, 18 세미만자녀를양육하거
110 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 나, 근로능력의 45% 이상상실한경우수급이가능하며 65세부터는 AOW 급여로대체된다. 급여수준은유족배우자의소득과가족상황, 고아의연령에따라차등지급되며, 그수준은다음 < 표 4-8> 과같다. 마지막으로 WIA는 65세이하근로자가 104주동안의치료및재활이후에도근로능력이 35% 이상상실된경우급여수급이가능하며완전장애 (IVA) 는장애직전소득의 75% 까지지급하고부분장애 (WGA) 는장애직전소득의 70~75% 까지지급한다. 33) 표 4-8 네덜란드기초유족연금급여수준 (2012 년 7 월이후기준 ) 급여종류 급여수준 ( 월, gross) 휴가급여 ( 월 ) 유족연금 (Survivor benefit) 1,130.97 71.21 18세미만아동수당 270.12 20.33 18세이하자녀를돌보는유족연금 1,385.21 91.54 고아연금 (9세까지) 372.71 22.79 고아연금 (10세이상 ~ 15세 ) 551.12 34.18 고아연금 (16세이상 ~ 20세 ) 729.54 45.57 주 : 1) 유족의근로소득에따라급여액감액 ( 단, 근로소득중최저임금의 50% 34) 및이를초과하는총소득의 1/3 은감액여부결정시고려되지않음 ) 2) 유족배우자의월소득이 2,391.23 (2012 년 ) 이상이면기초유족연금은지급되지않음자료 : www.svb.nl 나. 퇴직연금 네덜란드의퇴직연금은 1952년연금저축법에의해사용자가공공부문근로자연금, 산별연금혹은개별기업연금에강제가입하며, 2007년에는강제제도에서노사합의에의하여가입을결정하도록하는준강제제도로변환되었다. 퇴직연금은근로자를대상으로운영하며 2011년기준으로전체근로자의약 91% 가직역기업연금에가입한것으로제시된다 (OECD, 2011). 또한네덜란드의퇴직연금은 656개의연금기금으로구성되어있으며 (2008년 33) 장애연금 (WIA) 은 2006 년부터기존의장애연금 (WAO) 을대체하였으며, 2006 년이전에장애가발생하여 WAO 의급여를수급하고있던장애인은 WAO 의급여를계속수급 34) 2012 년현재 723.30
제 4 장주요국의노후소득보장제도 111 말기준 ), 그중 95개는산업별제도인데특정조건하에서기업들이자체제도를운영할경우산업별제도적용이제외된다 (OECD, 2011). 퇴직연금의보험료는근로자가소속된해당부문의단체교섭에따른합의에의해결정되는데, 평균적으로임금의약 16.1% 인것으로제시되지만 8%~25% 까지기업연금기금별로격차가큰것으로나타난다. 보험료는노사가분담하고, 고용주와근로자는일반적으로 67% 대 33% 의비율로기여한다. 재정은완전적립방식으로운영되며모든연금펀드가적립률 100% 를확보하여건전하게운영중인것으로제시되고있다. 퇴직연금가입자중약 90% 는확정급여체계 (DB) 를선택하였으며, 약 10% 는확정기여 (DC) 를선택한것으로나타난다 (OECD, 2011). 또한퇴직연금은공적연금제도와통합되어있어급여수준은 40년가입자기준으로 AOW 급여액과합산한소득대체율이퇴직직전소득의 70% 혹은전생애소득평균의 80% 가되도록설계 ( 프랜차이즈제도 franchise) 되어있는데 35), 평균적으로는공적연금인기초연금이 32.6% 정도이고 2층이 37.4% 수준인것으로제시되고있다 ( 국민연금연구원, 2012). 제 4 절스웨덴 36) 1. 스웨덴연금제도개괄 스웨덴은 1913년세계최초로전국민에게강제로적용되는공적연금을도입하였을뿐아니라 1946년조세를재정으로운영하는무기여기초연금 (Allmänna Fork Pension: AFP), 1960년고용주의기여를통해재원을마련하는소득비례연금 (Allmänna Tilläggspension: ATP) 을도입하여 1980년대에이르기까지적용대상을넓히고보장수준을높여공적연금이중심이되 35) 급여산식 = 1.75~2% 생애평균소득 가입연수 - AOW 급여 36) 특별한언급이없는경우이부분은 SSA(2010), OECD(2011), Social Insurance Bank 홈페이지 (http://www.svb.nl), 국민연금연구원 (2012) 에기초하여서술하였다.
112 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 는노후소득보장체계를구축하였다. 그러나 1980년대이후인구고령화, 장기경기침체, 고령화등대ㆍ내외적환경변화로인한장기적재정안정성문제의대두, 기여와급여의느슨한연계에따른제도내공평성에대한불만등으로공적연금에대한국민적지지가약화되면서 1998년개혁을통해기존무기여기초연금과보험방식의소득비례연금으로이원화되어있던연금체계를구조적으로개편하였다. 1998년개혁결과현재스웨덴공적연금제도는기존기초연금을폐지하고그대신저연금ㆍ무연금노인을대상으로선별적으로지급되는최저보장연금 (Guarantee Pension: 이하 GP), 기존의확정급여식소득비례연금을명목확정기여 (Notional Defined Contribution: NDC) 방식의소득비례연금 (Income Pension: 이하 IP) 로전환하였다. 마지막으로연금총보험료 18.5% 중 2.5% 는개인계정에적립되어각자가선택하는연금펀드에투입되고, 투자수익에따라급여가결정되도록하는적립식개인계정연금 (Premium Pension: 이하 PP) 이도입되어공적연금을부분민영화 (Partial Privatization) 하였다. 한편스웨덴의퇴직연금제도는기업과노조단체의협약으로이루어지며, 직업군별로 4가지플랜이있고대부분의근로자들 ( 약 90%) 이회사가제공하는퇴직연금에가입하고있다. 개혁이후의스웨덴연금제도를나타낸것은 [ 그림 4-4] 이다.
제 4 장주요국의노후소득보장제도 113 그림 4-4 스웨덴연금제도개괄 3 층개인연금, 저축등 2 층퇴직연금 (Occupational Pension) 1 층 적립식개인계정연금 (Premium Pension) 소득비례연금 (Income Pension) 0 층최저보장연금 (Guarantee Pension) 구분경활비경활주 : 실선은공적연금을의미하며, 점선은사적연금을의미함. 굵은점선은강제 / 준강제적용되는사적연금을의미자료 : 스웨덴연금제도의내용을토대로저자작성 2. 스웨덴연금제도현황 가. 최저보장연금 (GP) 기초연금이폐지되면서도입된 GP는연금개혁으로공적연금이확정급여에서확정기여방식으로전환되면서무연금ㆍ저연금노인에대한소득보장제도보완및강화필요성에의해도입되었다. 이제도는 IP의급여가최저보장수준보다낮은경우그차액을지급하는방식으로, 65세이상이면서스웨덴에최소 3년이상거주한무연금ㆍ저연금자를대상으로한다. 이때최저보장연금수급을위해연금조사 (pension test) 를실시하는데, GP가저축이나근로유인을저해하지않도록하기위해여기에는공적연금소득만포함된다. 완전최저보장연금액은 2010년기준으로독신인경우물가기준액의 2.13 배로월 7,526 SEK( 한화약 120만원 ) 이며부부인경우물가기준액의 1.90 배로월 6,713 SEK( 한화약 110만원 ) 이다. 이는중위소득의 50% 를상회하는수준 ( 현외성외, 2011) 으로물가에연동된다. GP의급여수준은거주기간과결혼여부에따라달라지는데, 40년거주시완전최저보장연금액을
114 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 보장하고거주기간 1 년미달시 1/40 씩감액되며부부인경우에는 11% 가 추가감액된다. 한편 2010 년기준으로최저보장연금수급자는 77 만 1 천명 정도로, 이는 65 세이상스웨덴인구 37) 의약 44.4% 에해당된다. 나. 소득비례연금 (IP) 과적립식개인계정연금 (PP) 1998년연금개혁이전확정급여방식으로운영되던소득비례연금인 ATP 는명목확정기여방식으로운영되는새로운소득비례연금인 IP로전환되었다. 이와동시에공적연금제도내에사적연금을이용한적립식개인계정연금인 PP가도입되었는데, IP와 PP는한법에통합되어운영되므로 IP 가입자는자동으로 PP에도가입된다. IP와 PP는 16세이상모든근로자와자영업자를대상으로하며, 스웨덴시민권획득여부에상관없이스웨덴에거주하면가입할수있다. 보험료율은 18.5% 로이가운데 16% 는 IP의보험료로귀속되고, 2.5% 는 PP의보험료로귀속된다. 이때연금기여액산정을위해소득제한선을부과하는데, 2010년기준으로하한액은물가기준액 (Price base amounts) 38) 의 42.3% 이하소득 (SEK 17,935) 이며, 상한액은기준소득액 (Income base amounts) 39) 의 8.07배 (SEK 412,377) 이다. IP는기존의확정급여방식에서명목확정기여방식 40) 으로전환되었기때문에 IP 급여는가입자가납부한총기여액에가상이자를퇴직시점의잔여수명으로나누어급여액이산정된다. 한편 PP의경우확정기여방식이며, 가입자가납부한총기여액에개인이선택한펀드의시장수익률을퇴직시점의잔여수명으로나누어급여액이산정된다. 이때가상이자율은실질소득상승률 (3년평균명목소득상승률 -3년평균물가상승률 ) 에연동되므로결국연 37) 2010 년기준 65 세이상노인인구는 1,737,246 명이다 ( 스웨덴통계청 : www.ssd.scb.se). 38) 물가기준액은 2010 년기준 SEK 42,400 39) 종전기초연금의산정기준소득으로활용되었던금액으로 2010 년기준 SEK 51,100 40) 부과방식에확정기여식요소를절충하여부과방식으로운영되기때문에실제로기금이적립되지는않지만연금가입자개개인의보험료납부액및실질임금상승분등의가상의수익률조정액을가입자개인에게귀속시킨다.
제 4 장주요국의노후소득보장제도 115 금액은생애소득, 퇴직연령, 코호트의기대수명, 경제상황 ( 현재임금수준 ) 에의해결정된다. 곧동일한액수를적립하더라도퇴직시기의경제상황과인구전망에따라급여수준이달라지며이는인구고령화에대한대응이라할수있다 ( 현외성외, 2011). 이로인해공적연금에요구되는최소가입기간도없어졌고, 수급연령은 61세이후언제든수급하도록조정되었다. 2010년기준으로전체공적연금수급자는 61세이상노인인구의약 85.5% 이며, < 표 4-9> 를통해볼때남성과여성의연금수급자차이가크지않아 1인 1연금제도에근접한것으로평가할수있다. 한편 IP는부과방식으로운영하며정부가운영하는완충기금 41) 을보유하고있고 PP는적립방식으로정부가운영하는 1개의펀드 (AP7) 와다수의민간금융회사가운영하는펀드에서운영하고각개인이민간의펀드를자유롭게선택할수있다. 표 4-9 최근 5 년간공적연금수급자추이 ( 단위 : 명 ) 2010 2009 2008 2007 2006 IP PP IP PP IP PP IP PP IP PP 남 441,913 374,435 380,310 319,271 319,418 265,842 260,418 213,337 203,345 161,658 녀 431,635 380,114 369,306 323,711 308,779 271,169 249,288 219,133 192,873 167,762 총계 1) 1,911,209 1,858,130 1,809,400 1,762,885 1,720,616 주 : 1) 다른공적연금수급자도포함. 자료 : 스웨덴연금청통계 (https://secure.pensionsmyndigheten.se), OECD 주요국의공적연금제도와개혁동향, 2012. 국민연금연구원 다. 퇴직연금 스웨덴의퇴직연금은기업과노조단체의협약으로이루어지는준강제제도 로, 직업군별로 4 가지플랜이있고대부분의근로자 ( 약 90%) 가회사가제 공하는퇴직연금에가입하고있다. 4 가지주요플랜은가입대상에따라구 41) 5 개의 AP 펀드로 AP1~AP4, AP6 을의미한다.
116 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 분되는데민간부문사무직에종사하는화이트칼라노동자들을대상으로하는 ITP-ITPK, 블루칼라노동자들 ( 주로농업ㆍ광업ㆍ제재업, 무역업, 운송및통신업종사자 ) 대상인 SAF-LO, 지방정부공무원들 ( 의료서비스, 노인 / 장애인대상서비스, 사회보장, 교육, 경찰, 소방 ) 을대상으로하는 KAP-KL, 중앙정부공무원들을대상으로하는 PA-03이다 (The World Bank, 2008). 42) 표 4-10 퇴직연금유형및보험료율 민간부문공공부문구분 ITPK SAF-LO PA03 KAP-KL 시행시기 2007 1996 2003 1998 1979년이후 1968년이후 1973년이후 1971년이후적용연령출생자출생자출생자출생자적립개시연령 25세 21세 23세 21세사무직근로자를생산직근로자를중앙정부공무원지방정부공무원위한연금으로위한연금으로을위한연금으로을위한연금으로특징 2007년운영방식 1996년 DB에서 DC형연금제도 DC형연금제도을 DC로변경 DC로전환도입도입 자료 : Swedish Institute for Social Research, 류건식 (2012) 에서재인용 사무직근로자를대상으로하는 ITPK는 2007년개혁을통해확정기여방식의퇴직연금이도입되었으며, 기준소득 7.5배이하의경우보험료는급여의 4.5%, 7.5배초과분에대해서는 30% 를부과하고있다. 완전급여를수급하기위해서는 30년이상재직한사람이 65세에도달해야하며, 이또한기준소득을기준으로급여율을차등적용하여급여를제공한다. 한편생산직근로자를대상으로하는 SAF-LO는전체생산직근로자의 90% 이상이적용받고있으며, 2007년보험료를단계적으로상향조정하였다. 수급연령은 ITPK와마찬가지로 65세이다. 다음으로공공부문의경우중앙정부공무원을대상으로하는 PA03과지방정부공무원을대상으로하는 KAP-KL의 42) The Market for Retirement Products in Sweden(2008. 10), The World Bank
제 4 장주요국의노후소득보장제도 117 경우완전연금을받기위해서 30 년의재직기간이요구된다. 제 5 절영국 1. 영국연금제도개괄 영국의공적연금제도는 0층의연금크레딧 (Pension credit: 이하 PC), 1층의기초국가연금 (Basic State Pension: 이하 BSP), 2층의국가2 층연금 (State Second Pension: 이하 S2P), 퇴직연금, 개인연금, 스텍홀더연금, 3 층의부가적기여연금등으로구성되어있다. PC는 2003년기존의최저소득보장제도 (Minimum Income Guarantee) 를대체한제도로사적저축이있을때공적소득보장혜택이줄어드는것을방지하여저소득층의저축을장려하도록한제도이다. 한편영국공적연금의주축인 BSP는국민보험 (National insurance) 의당연적용범위인 16세이상연급수급연령전까지의일정소득이상인자를포괄하는기초연금의역할을담당하며, 2층연금제도는공적연금인 S2P와적격사적연금 ( 기업퇴직연금 + 개인연금 + 스텍홀더연금 ) 으로구성되고적격사적연금에가입한근로자는 S2P에서적용제외 (Contract-out) 된다. 마지막으로 3층은가입자개인들이자발적으로가입하는개인연금이다.
118 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 그림 4-5 영국연금제도개괄 3 층부가적기여 (AVCs 혹은 FSAVCs) 2 층 국가이층연금 (S2P) & 퇴직연금 ( 확정급여, 확정기여 )/ 스텍홀더퇴직연금 개인연금 / 스텍홀더연금 1 층기초국가연금 0 층연금크레딧 ( 보장크레딧 + 저축크레딧 ) 구분경활비경활 주 : 실선은공적연금을의미하며, 점선은사적연금을의미함. 굵은점선은강제 / 준강제적용되는사적연금을의미자료 : 영국연금제도의내용을토대로저자작성 2. 영국연금제도현황 가. 연금크레딧 (PC) PC는영국에거주하는 60세이상의저소득층을대상으로이들의소득에따라차등지급하는제도로, 조세로충당되는공공부조이다. 이는 2003년종전의최저소득보장제도 (Minimum Income Guarantee) 가갖고있던단점인저축및개인의노후준비에대한동기저하문제를보완하기위하여도입하였다. PC는보장크레딧 (Guarantee Credit: 이하 GC) 과저축크레딧 (Saving Credit: 이하 SC) 으로구성되는데, 각수급대상에차이가있다. GC는 60 세 43) 이상으로영국에거주하고있는저소득층노인을대상으로하며수급선정기준에포함되는소득은현금화가가능한모든재산과각종급여를포함한소득의합산액으로, 이합산액이소득및자산이최저수준미만인경우수급가능하며, 부부인경우배우자까지소득과재산조사를실시하여수급대상을결정한다. 한편 SC는 65세이상으로일정소득이하의저축액이 43) Guarantee credit 은 2010 년부터점차 65 세로상향조정
제 4 장주요국의노후소득보장제도 119 있는저소득층노인을대상으로한다. 44) 한편 GC는수급자의순소득이일정금액 (2010년기준독신주당 132.6, 부부 202.4) 에못미치는경우그차액을지급하는방식이며, 저축크레딧의경우보장크레딧이보장하는소득이상 (2010년기준독신주당 184, 부부 270) 을가진자를대상으로저축액에따라일정한급여를지급하므로소득이다소높아도수급이가능하다. 이때독신은주당최대 20.52( 기초연금의약 30%), 부부는주당 27.09( 기초연금의 28.4%) 까지수급이가능한것으로나타나고있다. 2008/9 기준으로전체연금크레딧수급자수는 261만명 ( 노인인구의 27%) 정도이며, 수급조건은충족되나신청을하지않은비수급자의규모는 98~160만명으로추정되고있다 ( 국민연금연구원, 2012). 나. 국가기초연금 (BSP) BSP는베버리지보고서이후 1946년정액기여 정액급여방식의보편적국민보험으로도입되었으며, 영국공적연금에서기초적인역할을담당하고있다. 적용대상은공적연금을포함하는국민보험당연적용범위인 16세이상부터연금수급연령전까지일정소득 ( 주 102) 이상인자를대상으로하며, 일정기간동안보험료기여를요구하는사회보험방식이다. BSP 보험료는국민보험 (National insurance) 에포함되어일괄적으로징수되며보험료는근로소득과자영소득에부과하는데소득이없거나, 있더라도보험료납부하한소득보다낮으면보험료를납부하지않는다. 보험료를부과하는방식은대상에따라크게네가지유형으로구분되며이러한유형에따라받는급여종류도달라진다. ( 다음의 < 표 4-10> 참고 ). 44) 저축크레딧의수급대상선정기준은보장크레딧과동일하다.
120 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 표 4-10 국민보험가입유형및보험료부담수준 (2011.4.6~2012.4.5) 기여유형 소득수준 피용자 사용자 주 0-102이하 보험료납부제외 납부제외 주 102초과- 139 2) 0% 0% 12% 13.8% 제 1 유형 ( 근로소득 ) 혼인한여자감율보험료제2유형 ( 자영저소득 ) 제3유형 ( 임의가입 ) 제4유형1) ( 자영고소득 ) 주 139 초과 - 817 민간연금적용대체시환불율 1.6% 봉급연계제도대체시환불율 3.7% 확정기여형연금대체시환불율 1.4% 주 770초과소득 3) 급여비산정 좌동 주 817 초과소득 4) 2% 13,8% ( 적용대체시 2%) ( 적용대체시 13.8%) 139~ 817 5.85% 817 초과소득 2% 연 5,315이하 납부제외 연 5,315~ 7,225 주 2.50 소득이없는자등주 12.6 연 7,225~ 42,475 9% 연 42,475 초과 2% 주 : 1) 단, 4 유형은 2 유형에추가하여징수됨 2) 이구간 (Lower earnings limit) 의근로소득은보험료를납부하지않지만주 139 소득 (Primary threshold) 에대한보험료를납부한것으로간주해줌. 기초연금은하한소득에대한보험료납부로수급권을얻을수있으나소득비례연금은하한소득을초과한소득에대한보험료납부로수급권을획득하므로이구간소득인자는기초연금만수급 3) 2007 년개정법에의하여 2009 년 4 월부터 급여산정상한소득 (Upper acruals point) 제도를도입하였음. 이로인하여 770 이상소득에대한보험료납부는급여산정시인정되지않고급여는 770 까지인정하여산정되고국가연금제도로부터민간연금으로적용대체 (contracting out) 시보험료환불대상소득도 770 까지임 4) 상한소득한계 (Upper earnings limit) 까지는국민보험보험료로다양한기여형보험급여지급에사용하고, 그이상보험료 1% 는 NHS 국민보건서비스재원으로사용 BSP는기여또는크레딧에의한가입인정기간 (qualifying years) 에비례하여남성의경우근로기간 (Working years) 인 44년, 여성의경우 39년 ( 최대근로기간각각 49년, 44년에서 5년을뺀년수 ) 을기여하거나가입기간이인정되어야완전연금을수급할수있었으나 2007년법개정으로 2010년 4월 6일부터 30년가입또는국민보험크레딧인정시남성 65세, 여성 60세 45) 인경우완전정액연금을수급할수있다. 완전기초연금은 2011/2012 현재기준으로주당 102.15로, 이는근로자평균소득대비 15~16% 수준이다. 46) 45) 2010~2020 년까지 65 세로조정. 46) 기초연금급여산식 (2010 년 4 월 6 일부터 ) 완전연금액 기여년수 ( + 기여인정년수 ) 1/30
제 4 장주요국의노후소득보장제도 121 표 4-11 보혐료납부유형별수급급여종류 보험료유형수급급여종류기초국가연금 (Basic State Pension) 국가2층연금 (S2P) 실업급여 (Jobseeker s Allowance - 기여 ) 장애연금 (Employment and Support Allowance - 기여 ) 1유형보험료모성급여 (Maternity Allowance) 유족연금 (Bereavement Allowance) 유족일시금 (Bereavement Payment) 유족부모연금 (Widowed Parent s Allowance) 기초국가연금 (Basic State Pension) 유족연금 (Bereavement Allowance) 유족일시금 (Bereavement Payment) 2유형보험료유족부모연금 (Widowed Parent s Allowance) 모성급여 (Maternity Allowance) 장애연금 (Employment and Support Allowance - 기여 ) 기초국가연금 (Basic State Pension) 유족연금 (Bereavement Allowance) 3유형보험료유족일시금 (Bereavement Payment) 유족부모연금 (Widowed Parent s Allowance) 4유형보험료제2유형에해당하는급여만수급 자료 : www.dwp.gov.uk 이때기여년수가짧아자신의기여로기초연금을받을수없거나급여수준이낮은경우배우자의기여에의해배우자기초연금을받을수있으며완전배우자연금은주 61.2로이는완전기초연금의약 60% 에해당한다. 또한 80세이상으로국가연금이없거나그수준이낮고일정한거주조건충족시 61.2의노인연금을수급할수있다 (Over 80 Pension). 2008년 9월기준으로남성수급자의 0.2%, 여성수급자의 34% 는완전기초연금의 60% 이하를받고있는데, 여성은수급자의절반이상이감액된연금을받는다는것을알수있다.
122 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 다. 국가 2 층연금 (S2P) S2P는 2002년부터법정소득비례연금 (Statutory Earnings Related Pension Scheme: SERPS) 을대체하는제도로주요대상은 2012/2013년기준으로매년 5,564 이상의임금소득이있는사람, 12세이하의아동을돌보거나장애인등을돌보는사람등을주요대상으로국가기초연금이상의소득수준을보장하는제도 47) 이다. S2P의가장큰특징은적용제외규정 (Contracting-Out) 을통해사적연금과긴밀하게결합되어있다는점으로, 이는공적연금을점진적으로부분민영화하기위한의도로도입되었다. 따라서개인연금과직역연금, 스텍홀더연금등사적연금을가입할경우 S2P에서적용제외된다. 곧 5인이상사업장은국가가운영하는 S2P나시장에서운영하는직역연금, 개인연금, 스텍홀더연금가운데하나를가입해야한다. 다만 S2P의급여산식은 2010년 4월 5일까지국가평균임금증가에연동되는소득선을새롭게설정하여소득계층별로다른소득대체율을적용하여저소득층은유리하고 ( 소득대체율 40%), 중간소득 ( 중하계층소득대체율 10%, 중상계층 20%) 이상은불리하도록급여수준을설정하여저소득층이 S2P를선택하도록하였다. 한편 1978/1979년천7 백 8십만명이었던 2층연금 (S2P/SERPS 포함 ) 의가입자수는 2009/2010년에 2천6 백4 십만명으로증가하였다. 2009/2010년현재 S2P( 혹은 SERPS) 에만가입한가입자수는약천8 백만명이며, S2P( 혹은 SERPS) 에가입하며동시에퇴직연금에도가입한가입자수는약 5백만명이고, 적용대체를선택하여 S2P( 혹은 SERPS) 에가입하지않고퇴직연금에만가입한가입자수는약 3백5 십만명인것으로예상되고있다. 이러한증가는여성들의 S2P 혹은퇴직연금가입자수의증가에기인한것으로분석되며또한 2002/2003년 S2P 가입의증가로, 이는 2002년개혁으로인해저소득자들의가입이증가하여나타난현상으로판단된다 ( 국민연금연구원, 2012). 47) 자영자, 실업자나전일제로훈련을받는경우에는국가 2 층연금에가입할수없다.
제 4 장주요국의노후소득보장제도 123 라. 사적연금 공적연금인 S2P를대체할수있는사적연금에는퇴직연금, 스텍홀더연금 (Stakeholder pension), 개인연금이있다. 여기에서는퇴직연금과정부가지원하는스텍홀더연금을중심으로살펴보도록하겠다. 퇴직연금은고용주가단독, 혹은다른고용주와연합하여퇴직연금체계를관리하고근로자가퇴직했을때연금을지급하는것이다. 여기에는확정기여형과확정급여형이있으며전일제근로자뿐아니라시간제근로자에게도적용된다. 스텍홀더연금은 1999년연금법개정으로도입되었으며, 이제도는기존의퇴직연금이나개인연금의적용을받지못하는자영자, 혹은저소득근로자를대상으로설계된확정기여형연금이다. 이는개인이개별단위가아닌단체로가입하는사적연금으로가입ㆍ보험료징수등을집단적으로추진하여관리비용이나펀드운영비를절감할수있다. 또한가입자가이직, 휴직, 전직, 기타고용불안등개인사정으로보험료납부를중단하거나다른상품으로이동해도별도의벌과금을부과하지않는다 ( 현외성외, 2011). 그러나 2012.4.6일부터 S2P 대신에확정기여방식의퇴직연금, 개인연금으로의적용대체를폐지할예정이므로확정기여로운영되는스텍홀더연금으로적용대체가불가능하며, 그이전에스텍홀더연금으로적용제외된사람들은다시 S2P의가입자로변환된다. 곧확정급여방식의퇴직연금으로만적용대체가가능하도록하고있는데이는저소득근로자들이 S2P를선택하도록유인하는방안이라평가할수있다. 제 6 절각국의연금제도평가및시사점 본장에서는노인빈곤율과 GDP 대비공적연금지출이 OECD 국가의 평균보다낮은국가를선정하고, 기초보장성격을갖는노후소득보장유형 을고려하여캐나다와뉴질랜드, 네덜란드, 스웨덴, 영국의노후소득보장제
124 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 도를검토하였다. 그결과, 검토국가들의연금제도특징은다음과같이정 리할수있다. 표 4-12 국가별연금수급조건 국가 제도 수급연령 거주 기여 자산조사범위 자산조사단위 OAS 65세 10년 - - - 캐나다 GIS 65세 10년 - 소득 ( 연금소득제외 ) 본인 + 배우자 CPP 65세 - 1년 - - 뉴질랜드 NZS 65세 10년 (50세이후 5년 ) - - - 네덜란드 AOW 65세 50년 (15-65 세사이거주 ) - - - 스웨덴 영국 GP 65 세 40 년 ( 최소 3 년 ) IP 61 세 - BSP Over 80 Pension PC 남 : 65 세여 : 60 세 - - 최소가입기간없음 1년 ( 완전 30년 ) 연금소득 (IP+PP) 본인 - - - - 80 세이상 10 년 - 연금소득 (BSP) 본인 보장크레딧 : 60 세저축크레딧 :65 세 - - 소득및자산 ( 거주하는집제외 ) 본인 + 배우자 우선공적연금수급의보편성이다. 검토국가의대부분이느슨한수급조건을통해공적연금수급의보편성을확보하고있는데, 우선캐나다는 10년의거주요건과연령조건을충족하면수급하는기초연금인 OAS를운영하고있으며, 소득이일정수준미만인경우이를보충하는 GIS를통해저소득노인의노후소득을보장하고있다. 뉴질랜드의경우에도 10년의거주요건과연령조건을충족하면받는기초연금인 NZS를운영하고있으며, 네덜란드의경우재원은보험료로충당하지만연금수급시에는캐나다, 뉴질랜
제 4 장주요국의노후소득보장제도 125 드와마찬가지로거주요건과연령조건을충족하면수급하는기초연금을운영하여보편성을확보하고있다. 이렇게연령조건및거주요건을통해연금을지급하는국가들의연금수급률은 100% 에가깝게나타나고있다는것을 < 표 4-13> 을통해확인할수있다. 한편영국의경우에도사회보험방식이긴하지만기초연금의성격을갖는 BSP를운영하고있으며, 1년을가입하더라도연금수급이가능하다, 또한배우자연금을운영하기때문에대부분의노인이연금을수급하는것을확인할수있다. 마지막으로스웨덴의경우기존의보편적기초연금에서연금테스트를통해운영하는 GP로전환되었으나소득비례연금의가입및수급률이높고 GP의수급률이노인의약 45% 로높은편이라는점에서공공부조이지만어느정도의보편성은확보하고있다고하겠다. 검토국가별연금수급조건은다음 < 표 4-12> 에정리되어있다. 다음으로공적연금급여의적정성이다. 상대빈곤선은대부분중위소득의 50% 를기준으로상정하기때문에중위소득기준으로검토국가의급여수준을살펴보면, 네덜란드와뉴질랜드의경우기초연금의급여수준이중위소득의 50% 에근접하고있으며, 캐나다는중위소득의 40% 수준, 스웨덴은중위소득 44% 수준, 영국은중위소득의 29% 수준으로제시되고있다 ( 우해봉, 미간행 ). 이는곧영국을제외하면공적연금수급만으로도빈곤선이상의생활을영위할수있다는것을의미한다고하겠다 ( 영국의경우 PC를통해빈곤노인의노후소득을어느정도보충 ). 한편 < 표 4-13> 은평균소득을기준으로한소득대체율을정리한것인데, 평균소득을기준으로살펴보아도기초보장의성격을갖고있는제도의경우대부분의국가들이평균소득의 20~30% 를보장하는것을확인할수있다.
126 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 표 4-13 국가별수급률및소득대체율 국가수급률소득대체율 캐나다 OAS: 65 세이상인구의약 95.8%(2011) CPP: 60 세이상인구의약 76.5%(2011) GIS: 평균소득의약 18%(2008) OAS: 평균소득의약 14%( 완전연금, 2008) CPP: 평균소득의 25% 수준 뉴질랜드 NZS: 65세이상인구의약 95~100% 추정 NZS: 평균소득의약 31~32%(2008) 네덜란드 AOW: 65세이상인구의약 100% 추정 AOW: 평균소득의약 29%( 완전연금, 2008) 스웨덴 IP: 61세이상노인의 85.5%(2010) GP: 평균소득의약 25%( 완전연금, 2008), GP: 65세이상인구의 44.4%(2010) 중위소득의약 50% 수준 영국 PC: 평균소득의 22%(2008/09) PC: 65세이상인구의약 27%(2008/9 기준 ) BSP: 평균소득의 15~16% 수준 ( 완전연금 ) BSP: 배우자연금존재, 65세이상인구의 Over 80 Pension: 평균소득의 97%-100% 추정 8.32(2008/2009) 주 : 소득대체율의캐나다 (GIS, OAS), 뉴질랜드, 네덜란드, 영국사례는우해봉 (2012), 미간행에서인용함 마지막으로공적연금과사적연금의적절한역할분담이다. 검토국가들을살펴보면, 뉴질랜드와네덜란드의경우기본적으로모든노인을대상으로기초보장을하고, 그이상에대해서는퇴직연금을통해보충하고있다. 뉴질랜드와네덜란드와는다르지만, 캐나다의경우에도 OAS를통해모든노인을대상으로기초보장을하고, CPP를통해그수준이상의노후소득을보장하고있으며그이상은퇴직연금이담당한다. 영국의경우에도낮은수준의 BSP 급여를통해기초수준을보장하고, 그이상에대해서는공적연금 (S2P), 혹은사적연금을통해보완하고있다. 스웨덴의경우에도 1998년개혁이후시장요소를도입한 PP와대부분의근로자가포함되어있는퇴직연금을통해노후소득보장에서공ㆍ사적연금의역할을분담하고있다. 이러한역할분담을통해공적연금에대한정부지출을어느정도완화하고, 노인빈곤을낮게유지할수있을것이라판단된다. 최근우리나라에서도기초노령연금의재구조화이슈와관련하여향후한국의노후소득보장체계를어떻게구축할것인지에대한논의가기초연금형과선별적공공부조형중심으로활발하게이루어지고있다. 그러나현재와같이이념형적으로어떤유형을선택할것인가를중심으로논의가이루어지
제 4 장주요국의노후소득보장제도 127 는것도중요하지만, 제도를구체적으로어떻게설계할것인지를중심으로논의가발전할필요가있다. 본장에서살펴본국가들의사례에서도알수있듯이, 제도의이념적유형보다는구체적인제도설계를어떻게하느냐에따라비용대비효과가좋은제도를운영할수있기때문이다. 스웨덴은개혁이후보편적기초연금을포기하고선별적인제도로전환했지만기초연금보다높은급여수준을보장하여노인빈곤에큰영향을미치지않았고, 캐나다는보편적기초연금을운영하지만고소득층대상으로는급여를환수하는제도를운영하고있다는것이좋은예이다. 또한대부분의국가들이공 사연금의적절한역할분담을통해공적연금에지출되는비용을절감하고있다. 따라서본장에서는향후노후소득보장체계구축시우리나라의사회 경제적상황을고려하고실질적으로수급의보편성과급여의적정성을담보할수있는구체적인제도설계방안을공적연금과사적연금과의역할분담차원에서고민할필요가있다는점을제시하고자한다.
5 장 K I H A S A 노후소득보장체계에대한평가와대안모색
제5 장노후소득보장체계에대한평가와대안모색 제 1 절서론 앞장에서보았듯이우리나라현세대노인들의빈곤문제는대단히심각한것으로나타났다. 이는국제비교를통해서도알수있는데, 중위소득의 50% 를빈곤선기준으로할때 2009년현재우리나라노인들의빈곤율은 45.1% 로서스웨덴 6.2%, 네덜란드 2.1%, 독일 8.4%, 프랑스 8.8%, 영국 10.3%, 이탈리아 12.8% 보다월등하게높으며, 비교적빈곤율이높은미국 22.4%, 일본 22.0%, 그리스 22.7% 에비해서도두배정도높았다 (OECD. 2011.149). 이와같이우리나라현세대노인들의빈곤율이높게나타난것은이들이자식의교육과주거문제등으로자신의노후소득보장을준비할여력이없었고또한자신들의노부모를부양해야했지만정작자신들은자녀세대로부터제대로부양받지못한데서그이유를찾을수있을것이다. 현세대노인들의빈곤에대한원인은사회보장제도적차원에서도찾을수있다. 즉현세대노인의경우노후소득보장의핵심제도라고할수있는국민연금제도가도입되었을때이미노령에이르러가입할수없었거나가입은할수있었지만이미장년에이르러가입기간이짧아국민연금의노령연금을수급조차할수없거나저액의금액만을수급하고있는데서찾을수있다. 이는국민연금제도가현세대노인의상당수에게는노후소득을보
132 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 장해주는제도로서별실효성이없는수단에지나지않은것이다. 한편기여기반의국민연금제도로부터수급권을획득하지못하였거나저액의연금만을수급한다고하더라도반드시노후빈곤으로귀결되지는않는다. 대부분의선진국가에서는개인의자산이나여타사회보장급여를동원하였음에도불구하고여전히사회적으로최저수준미만의생활을영위할수밖에없는경우에는안전망으로서조세를재원으로한최저소득보증연금, 일반공공부조, 범주적부조제도를통해국민들의최저수준생활을보장해주고있다. 우리나라도이러한사회적안전망으로서 2000년기초생활보장제도를, 2008년기초노령연금을각각도입하여실시하고있다. 그럼에도불구하고노인빈곤율이 45.1% 에달하는이유는기초생활보장제도나기초노령연금이사회적안전망으로서의기능을효과적으로수행하지못하기때문이라고할수있다. 우리나라의노후소득보장체계는그역사가짧은데다제도구조상의문제와체계를구성하고있는제도들간연계내지역할분담의비효율성으로인해현세대노인들의노후빈곤또는과거생활수준유지를보장하기는어렵다. 그래서노후소득보장체계를구성하는하위제도들의구조및제도들간역할관계를대폭혁신하지않는한현세대노인들의빈곤문제는물론앞으로제도들이성숙화되더라도미래노인들의노후빈곤문제를해결하는데그다지효과적일것같지는않다. 그렇다면우리나라의노후소득보장체계는어떤제도구조적인문제들을가지고있는지, 제도들간연계내지역할분담면에서어떤문제들이존재하는지를체계적으로분석해볼필요가있다. 이들문제에대한규명이이루어지면이들문제들을완화또는제거하기위해서는어떤구조적대안들을모색해야하는지, 제도간역할을재구조화해야하는지등을살펴볼것이다.
제 5 장노후소득보장체계에대한평가와대안모색 133 제 2 절노후소득보장체계평가 우리나라노후소득보장체계는아래 < 그림 5-1> 과같이 0층영역에는저소득층노인들을대상으로기초생활보장제도와 65세이상노인의 70% 를대상으로하는기초노령연금이해당된다. 1층영역에는강제가입으로소득에비례하여연금을지급하는국민연금과공무원연금 사립학교교직원연금 군인연금등특수직역연금이해당한다. 한편퇴직연금 ( 퇴직금 ) 제도는민간에의해운영되는제도임에도불구하고법으로강제화되어있고, 소득에비례하여급여를지급한다는점에서 2층영역에포괄할수있을것이다. 3층영역에는개인연금이해당한다. 그림 5-1 우리나라노후소득보장체계 3 층개인연금 2 층퇴직연금 ( 퇴직금 ) 1 층국민연금 특수직역연금 기초노령연금 ( 무기여 65 세이상소득하위 70%) 0 층 국민기초생활보장제도 대상근로자자영자기타공무원등
134 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 1. 국민기초생활보장제도 국민기초생활보장제도는최저생계비이하의저소득층에대한기초생활을보장하는제도로가구 ( 세대 ) 단위로소득을조사하고급여를지급한다. 기초생활보장제도의수급자로선정되기위해서는가구의소득인정액이최저생계비이하이며동시에수급권자의 1촌이내직계혈족인부양의무자가없거나있어도부양능력이미약할경우또는부양능력이있는부양의무자여도부양을받을수없는상황에있어야한다. 국민기초생활보장제도에서는수급자격의기준이되는소득인정액은실제소득과재산의소득환산액의합으로결정된다. 그런데소득환산액을산정할때일반재산은월 4.17%, 금융자산은월 6.2%, 승용차는월 100% 의너무나높은소득환산율을적용함으로써재산을가진많은수의저소득자들이실제소득이없음에도불구하고소득환산액으로인해기초생활보장제도의소득요건을충족하지못해기초생활수급자로되지못하는결과를낳는다. 이로인해실제로는최저생계수준미만의소득에해당되면서도기초생활보장수급자가되지못해최저생계수준을영위하지못하는사람들이상당수존재하게되는것이다. 국민기초생활보장제도는소득인정액요건을충족해야할뿐만아니라부양의무자가부양능력이없거나미약해야한다. 이는실제부양의무자로부터아무런부양비를받지못하는데도부양의무자가부양능력이있는경우에는기초생활보장제도의수급자격을갖추지못하는사례가발생한다. 국민기초생활보장제도의수급자격을제한하기위해서재산의소득환산율을높이고부양의무자조건을엄격하게적용한결과 < 표 5-1> 과같이 2011 년현재 65세이상기초생활보장수급자수가전체노인인구에서차지하는비율은 6.6% 에지나지않으며전체기초생활보장수급자수에서차지하는비율도 27.4% 에불과한것으로나타났다 ( 보건복지부, 2012). 이마저 2011 년전체기초생활보장수급자수와노인수급자수는 2010년에비해줄어든양
제 5 장노후소득보장체계에대한평가와대안모색 135 상을보이고있다. 표 5-1 65 세이상인구의국민기초생활보장수급자현황 ( 단위 : 명, %) 연도 총수급자 65세이상 구성비 1) 수급률 2) 남수급률여수급률 2007 1,463,140 386,157 26.4 8.0 101,228 5.2 284,929 9.9 2008 1,440,010 382,050 26.5 7.6 100,772 5.0 281,278 9.4 2009 1,482,719 387,847 26.2 7.4 104,014 4.9 283,833 9.0 2010 1,458,198 391,214 26.8 7.1 106,723 4.8 284,491 8.7 2011 1,379,865 378,411 27.4 6.6 104,901 4.5 273,510 8.1 주 : 1) 65 세이상수급자가전체기초생활수급자에서차지하는비율 2) 65 세이상수급자가 65 세이상전체인구에서차지하는비율자료 : 보건복지부. 기초생활보장수급자현황. 각년도. < 표 5-2> 는국민기초생활보장제도총지출액추이를보여주고있는데, 2006년 3조 1760억원이던총지출액이 2011년 4조 170억원으로대폭증가하였다. 하지만연도별증가율을보면최근에들어올수록감소하는경향을보여주고있는데 2006년 12.7% 를최정점으로하여 2008년 6.6%, 2010 년 1.9%. 2011년 0.5% 로증가율이현저하게감소하였다. 표 5-2 국민기초생활보장제도총지출액추이 구분 2006 2007 2008 2009 2010 2011 총지출액 (10억원) 3,176 3,438 3,676 3,923 3,998 4,017 증감률 12.7 8.3 6.9 6.7 1.9 0.5 자료 : 보건복지부. 2012. 보건복지통계연보. 우리나라국민이면누구든지최저생계비미만의소득에해당할경우수급 자로받아들여빈곤으로부터보호하는기초생활보장제도가실시되고있음에 도불구하고우리나라노인빈곤율이 45.1% 에이르는것은최후안전망으로
136 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 의기능을행하는기초생활보장제도의 65 세이상노인의수급률이 6.6% 로 너무낮은데서결정적인이유를찾을수있을것이다. 2. 기초노령연금제도 기초노령연금은공적노후소득보장의사각지대를완화하고노인의생활안정을지원하다는목적으로 2007년 4월에입법화되어 2008년에 1월부터시행되고있는조세를재원으로한무기여연금제도이다. 기초노령연금제도는수급자를선별하기위해자산조사를실시하고있으며, 2008년 1월부터 6월까지는 70세이상노인인구의하위 60% 를, 2008년 7월부터 12월까지는 65세이상노인인구의하위 60% 를, 2009년부터는지금까지 65세이상노인인구의하위 70% 를대상으로하고있다. 표 5-3 기초노령연금의적용대상확대 단계 기간 대상 지급인원 1단계 08.1~6 월 70세이상노인의 60% 08년 6월 194만명 2단계 08.7~12월 65세이상노인의 60% 08년 12월 290만명 3단계 09.1월~ 65세이상노인의 70% 10년 12월 373만명 기초노령연금제도는비록기초생활보장제도와유사한소득조사방식을채택하고있지만실지조사를하는것이아니라전산화된소득정보를주로활용하고, 재산의소득환산시월단위가아닌연단위로 5% 환산율을제시함으로써상대적으로절차를간소화하고있다. 급여는단독과부부에따라달리하는데부부의경우에는노인단독금액의 20% 를감하고지급한다. 기초노령연금은제도가도입될때월급여액을국민연금가입자평균소득월액의 5% 하고정하고 2028년까지급여액을올려서 10% 까지인상하는것
제 5 장노후소득보장체계에대한평가와대안모색 137 으로하였다. 2012년까지기초노령연금급여액은국민연금가입자평균소득월액의 5% 로고정되어있지만국민연금가입자평균소득월액의절대액이증가한결과 2008년기준노인단독의경우 8.4만원이던것이 2012년에는 9.5 만원으로인상되었다. 표 5-4 기초노령연금급여액추이 구분 08~ 09.3 09.4~ 10.3 10.4~ 11.3 11.4~ 12.3 12.4~ 13.3 A 값 ( 만원 ) 167 175 179 182 189 연금액 ( 단독 / 부부 ) 8.4 / 13.4 8.8 / 14 9 / 14.4 9.1 / 14.6 9.5 / 15.1 기초노령연금의 1인당급여지출액은 9.5만원으로소액일지라도 65세이상노인인구의 70% 를수급대상으로하기때문에연간지출액의규모는상당히큰편이라고할수있는데 2008년국비와지방비포함 2조 2094억이던지출액이 2011년에는 3조 7904억원으로서기초생활보장제도총지출액과거의맞먹는수준을보이고있다. 윤석명 (2011) 에따르면기초노령연금급여수준을국민연금가입자평균소득월액의 5% 로유지하더라도기초노령수급자수는 2010년 376만명에서 2050년경 1,060만명으로늘어나고지출규모는 2010년 4조원에서 2050년 41조원으로대폭증가할전망이다.
138 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 표 5-5 기초노령연금액지출추이 구분 08년 09년 10년 11년 총소요 22,094 34,106 37,110 37,904 국비 15,908 24,659 27,202 28,223 지방비 6,186 9,447 9,908 9,681 자료 : 보건복지부, 2012. 기초노령연금수급자현황. 기초노령연금은현세대노인을위한소득보장제도로도입되어공적소득보장률을 2007년 35.2% 에서 2009년 85.9% 로획기적으로상승시켰다는점에서긍정적인측면이있다. 그럼에도불구하고앞서보았듯이막대한재정자원을투입함으로써얻을수있는사회적효과성내지자원배분의효율성과관련해서는사회적으로의견이분분한것같다. 이러한기초노령연금제도를둘러싼사회적이견은제도도입시한시적성격의공공부조로할지조세방식의기초연금의전단계로할지제도의성격을명확히하지못하고, 낮은급여수준으로인해실질적인의미의노후소득보장과는상당한거리가있으며 ( 윤석명. 2011), 노후소득보장체계에서국민연금이나기초생활보장등다른제도와의역할분담을어떻게할지에대한비전을설정하지않은데서비롯된것이라고할수있다. 따라서앞으로기초노령연금에대한막대한규모의재정자원투입의노후소득보장효과성을증진하고, 자원배분의효율성을증진하기위해서는전체노후소득보장체계하에서국민연금이나기초생활보장제도등과의역할분담을염두에두면서통합내지재구조화할필요가있다. 3. 국민연금 공적노후소득보장체계의중추라고할수있는국민연금제도는제도의구조 상노후빈곤방지의효과성및효율성면에서여러가지문제를갖고있다.
제 5 장노후소득보장체계에대한평가와대안모색 139 첫째, 두차례에걸친연금개혁으로인해국민연금노령연금급여수준은 40년가입평균소득자의경우 70% 에서 60% 로, 다시 60% 에서 20년에걸쳐 40% 로줄어들도록되어있다. 이는의도한정책적결과는아닐지라도적어도급여수준면에서보면우리의공적연금체계는은퇴전소득의대체기능이강한비스마르크형에서은퇴전소득의대체기능이약한베버리지형으로이동하고있다고볼수있다. 그럼에도불구하고실제단행된개혁조치들의내용들을분석해보면급여수준을삭감한것외에베버리지형에부합하는조치들, 무엇보다도최저생활수준을보장하기위해소득재분배를강화하는조치들이별반도입되지않았다는것이다. 향후 2070년경에이르러서도국민연금평균가입기간이 23년을약간상회하는수준에그칠것으로전망되고있음을고려할때현행국민연금제도를유지하는한중간소득계층조차노후빈곤방지로부터자유로울수없을것으로전망할수있다. 둘째, 국민연금제도는 27세미만의무소득자, 가입자및수급자의무소득배우자란이유로아예적용조차되지않는자가 2010년기준약 1,196만명, 국민연금에가입되어있지만소득이없다고신고하여보험료를납부하지않아연금수급권이발생되지않는납부예외자가 510만명, 국민연금지역가입자중소득신고를하고도보험료를 4개월이상체납하고있는자가약 167만명등총 1,873만명이국민연금적용의사각지대에놓여있다. 이는 18세이상 59세이하총인구 3,258 만명의 57.5% 에해당한다. 반면보험료를납부하는실질적인국민연금적용자는 1,246만명으로이는 18세이상 59세이하총인구의 38.3% 에불과하다 48) ( 강성호. 2011: 51). 이와같이 18세이상 59세이하인구의절반이상이국민연금적용의사각지대에놓여있는한향후국민연금제도가노후빈곤방지라는목적을성취하는데매우제한적일수밖에없을것이다. 48) 국민연금보험료납부자에특수직역연금가입자 139 만명을합한실질적공적연금가입률은 42.5% 이다.
140 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 그림 5-2 공적연금적용현황 (2010 년 12 월기준 ) 비경제활동인구 10,599 천명 공적연금비적용자 1) 1,357 천명 18~59 세총인구 32,577 천명 (100%) 납부예외자 5,100 천명 경제활동인구 21,978 천명 공적연금적용자 20,621천명국민연금 19,229천명 미납자 2) 1,666 명 소득신고자 14,129 천명 보험료납부자 12,463 천명 특수직역연금 1,393 천명 32.5% 4.2% 15.7% 5.1% 38.3% 4.3% 적용사각지대 18,722 천명 (57.5%) 주 : 1) 공적연금비적용자 (= 경제활동인구 - 공적연금적용자 ) 에는 18~59 세실업자중일부포함 2) 2010 년 12 월수납기준 4 개월이상보험료미납자자료 : 강성호. 2011: 51. 실질적적용자 13,856 천명 (42.5%) 셋째, 65세이상인구중국민연금급여를수급하고비율, 즉수급률은 < 표 5-6> 에서볼수있듯이 2009년현재 24.4% 에지나지않으며, 특수직역연금을포함하더라도수급률이 27.6% 에불과하다. 이와같이수급률이낮은것은국민연금제도가도입되었을때이미고령에이르렀거나고령에임박하여국민연금수급에필요한가입기간을충족하지못한이들이많았기때문일것이다. 표 5-6 65 세이상공적연금수급자현황 (2009 년기준 ) 구분 합계 노령연금 ( 퇴직연금 ) 장애연금 ( 장해연금 ) 유족연금 수급률 총수급자 1,432(100.0) 1,273(88.9) 8.5(0.6) 150(10.5) 27.6 국민연금 1,269(88.6) 1,130 7.83 131 24.4 공무원연금 144(10.0) 126 0.67 18 2.8 사학연금 20(1.4) 18 0.014 1.64 0.4 자료 : 국민연금공단. 2010; 공무원연금공단. 2010; 사립학교교직원연금공단. 2010; 통계청. 2010; 강성호. 2011 에서재인용.
제 5 장노후소득보장체계에대한평가와대안모색 141 < 표 5-7> 은국민연금, 공무원연금, 사학연금, 군인연금의총급여지출액추이를보여주고있는데, 2011년현재국민연금총급여지출액은 9조 8,190 억원으로네개의공적연금중지출규모면에서가장크다. 반면 1인당기준으로보면네개공적연금중국민연금이가장낮다고할수있는데 2011년현재 1인당국민연금월평균급여지출액은 27.7만원으로동년도최저생계비에도훨씬못미치는금액이다. 표 5-7 공적연금유형별총지출액 ( 단위 : 천명, 10 억원 ) 국민연금공무원연금사학연금군인연금 2009 2010 2011 총수급자 2,787 293 34 73 총지출액 7,472 7,685 1,419 2,057 총수급자 2,992 311 37 76 총지출액 8,635 8,482 1,578 2,206 총수급자 3,185 327 41 78 총지출액 9,819 9,002 1,717 2,314 넷째, 국민연금에서유족연금이나장애연금의급여수준은너무낮게설계되어있다. 국민연금에서유족연금이나장애연금의수급자는노령연금수급연령에이르더라도노령연금으로전환되지않는다. 그런데유족연금이나장애연금은제도도입당시정책결정자및일반국민들의인식부족으로인해너무낮게설계된데에다두번에걸쳐단행된노령연금급여수준의하락에맞춰일률적으로비례하여감액함으로써빈곤방지기능면에서보다취약해졌다고할수있다. 그래서유족연금이나장애연금수급자는노후이전에도빈곤에처할가능성이높은데노후에이르면어떤집단보다빈곤에처할가능성이높은집단이라고할것이다.
142 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 4. 제도간역할분담 국민연금, 특수직역연금기초노령연금, 기초생활보장제도는각기독자적, 분립적으로도입되어발전되어온결과노후소득보장의효과성및효율성을 증진하기위해서는제도간역할분담이정립될필요성이크다고하겠다. 기초노령연금은두차례연금개혁을통해하향조정된국민연금의급여수 준을보충함으로써공적노후소득보장의적절성을높이는데기여할수도있 지만, 급여수준이너무낮아그러한역할을기대하기에는상당한한계가있 다고할것이다. 어떤측면에서보면기초노령연금수급자선정시에국민 연금급여액을소득으로포함하기때문에기초노령연금수급자격박탈을우 려한중하소득계층이국민연금보험료납부를꺼리는유인으로작용할수도 있다. 한편기초노령연금제도는 65 세이상인구에대한지출규모 49) 면에서 2011 년현재기초생활보장제도에비해약 3.4 배나막대한규모의재정자 원을투입하면서도대상효율성 (target efficiency) 이낮아노인빈곤완화면 에서효과성은낮을수있다. 현행공적연금체계는일반국민을대상으로한국민연금과공무원, 군인, 사립학교교직원등특수직역종사자를대상으로하는특수직역연금으로이원 화되어있다. 그런데특수직역연금은국민연금에비해일찍도입시행됨으 로써상대적으로제도의성숙도가높다고할수있다. 문제는공무원연금과 군인연금제도가기여 급여구조의불균형으로인해이미연간막대한적자 를내고있으며그적자를국고로보전해주고있다는점이다. 2013 년기 준두연금의적자분을메우는데만 3 조 2,800 억이국고보전금으로투입될 예정이며 2018 년 8 조 6,000 억원, 2023 년 15 조 5,000 억원, 2030 년 30 조 원으로기하급수적으로증가할전망이다. 특수직역연금의재정적자에대한 국고보전은저소득계층의노후빈곤방지를위해사용될수도있는잠재적 49) 2011 년현재기초노령연금총지출액 3 조 7,904 억원 (A) 이다. 반면 2011 년현재 65 세이상노인에대한기초생활보장총지출액은 1 조 1,007 억원 (B) 이다 ( 기초생활보장총지출액 4 조 170 억원에 65 세이상노인수급자비중 27.4% 을곱함 ). A/B 는 3.4 이다.
제 5 장노후소득보장체계에대한평가와대안모색 143 자원이일반국민으로부터특수직역연금가입자및수급자에게로분배됨을의미함으로써정당성문제가제기될수있는것이다 50). 한편국민연금제도는제도내에강력한소득재분배기능을갖고있어서기본적으로일반국민들은고소득계층으로부터저소득계층에게로소득을이전하도록되어있다. 그러나특수직역연금제도는연금급여가가입자의소득에비례하도록설계되어있음으로써소득계층간소득재분배가일어나지않는다. 일반국민은저소득층의노후보장을위해자신의소득을재분배하는데공무원, 사립학교교직원, 군인은그러한재분배과정에별다른기여를하지않음으로써부당이득을누리고있다고할수있다. 인구고령화가지속될수록많아지는노인들의빈곤방지를위해서는소득재분배에보다많은자원을투입해야함을고려할때공공부문의특수직역연금종사자들이소득재분배에가용할수있는자원을독점적으로활용하는것은노후빈곤방지를저해할뿐만아니라사회적형평에도어긋나며나아가소득재분배를둘러싼국가권력행사의정당성에대한의문을제기할수있을것이다. 제 3 절공적노후소득보장체계의재구조화모델 1. 공적연금체계의구조와특징분석 선진국들간에도연금지출규모에서상당한차이를보이는데, 그이유는노후소득을보장하는데있어사용하는접근법과철학면에서국가들마다각기다른데서찾을수있다. 일부연구자들은몇가지기준을활용하여유사한특성을공유하고있는국가들을하나의집단으로분류하는유형화작업들을수행해왔다. 50) 실제한한국납세자연맹은대통령선거를앞두고공무원연금적자분을메우는데세금투입하지말라고 100 만명서명운동을벌인적도있다 ( 한국경제 12 월 7 일 ).
144 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 연금체계를유형화하는전형적인분류방법은비스마르크형과베버리지형이다. 이두유형간에는철학이나연금제도의구조면에서뚜렷한차이를보인다. 우선비스마르크형연금체계는피용근로자를강제가입대상으로하며, 직역별로범주적으로조직 관리되고, 급여수급권을개인의기여금과엄격하게연계지우고, 대부분의연금수급자에게상당한수준의높은대체율의급여를제공한다. 반면베버리지형연금체계는전체경제활동인구를적용대상으로하며, 기여와급여간연계가상대적으로약하며, 급여는대개최저수준의퇴직소득을보장하는수준으로낮은편이다 (Werding. 2003: 11-12). Disney(2004) 는비스마르크형의특징을높은수준의보험수리적형평성, 낮은수준의세대간형평성, 사적연금의역할제한등에서찾고있는반면, 베버리지형의특징은낮은수준의보험수리적형평성, 세대간형평성의가변성, 사적연금의높은역할비중등의특징을제시하고있다. 한편 Whiteford와 Whitehouse(2006) 는노인의빈곤을방지하는사회적안전망으로서기능하는 1층제도를기준으로하여네가지유형으로구분하고있다. 첫째기초연금으로모든퇴직자에게동액의급여를제공한다. 둘째, 표적화연금으로서보다빈곤한연금수급자에게높은급여를제공하고부유한퇴직자에게는감액된급여를지급하거나아예지급조차하지않는다. 셋째, 최저연금은이층의소득비례연금제도규칙의일부로서최저수준이하로연금수급자의생활이떨어지지않도록방지하는제도이다. 넷째, 사회부조로서젊은계층과동일한방식으로가난한노인들을보호한다. 2. 공적연금과공공부조의역할분담유형 노후소득보장의근본적목표는두가지라고할수있는데, 하나는개인의전생애에걸쳐소득흐름을평준화하는것, 즉근로활동기때의소득에비견될수있는수준의생활수준을퇴직시에도누리게하는것이다. 다른하나는노인들이적어도최저생활수준을성취할수있도록보장하는것으로,
제 5 장노후소득보장체계에대한평가와대안모색 145 달리말하면전반적인사회의복리수준에상응하는적절한소득을획득하도록하는것이다. 전자는소득대체적또는보험수리적요소에해당되며, 후자는재분배적요소에해당하는것으로양자간의균형은국가들마다다르고두가지목표를성취하는접근법도국가들마다다르다 (Tanaka. 2011). 공적노후소득보장체계를구성하는하위제도들간역할분담관계는앞서 OECD 국가들에대한국제사례비교에서살펴보았듯이다양한유형이존재할수있다. 공적노후소득보장체계를유형화하는데기준으로삼을수있는몇가지고려사항들은제시하면다음과같다. 첫째, 최저안전망으로일반사회부조, 노인들을대상으로한특별부조, 최저보증연금, 기초연금중어떤것을선택하고있는가? 둘째, 재분배적요소와소득대체적요소간역할분담을어떻게설정하고있는가? 셋째, 공적노후소득보장체계가몇개의층으로구성되어있는가? 넷째, 조세, 기여금, 또는그둘의혼합중어떤형태의재원방식을선택하고있는가? 이러한네가지사항을고려하여선진국의노후소득보장체계에서공공부조, 기초연금, 사회보험식공적연금의역할분담관계를유형화하면크게 6가지로구분할수있을것이다. 첫째, 유형 1은 < 그림 5-3> 과같이재분배와과거소득대체의역할을구분한가장단순한형태로서소득대체기능은주로 1층의사회보험방식의소득비례연금에서담당하고, 재분배및최저안전망기능은 0층의공공부조에기반한노인부조에서담당하는유형이다. 미국, 독일등을이유형의대표국가로꼽을수있다. 그렇지만미국의사회보험방식의소득비례연금인 OASDI에서저소득계층에게는고소득계층보다상대적으로높은소득대체율이적용됨으로써소득재분배기능이소득비례공적연금제도에도일부가미되어있다.
146 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 그림 5-3 유형 1: 노령부조 + 소득비례연금 ( 미국형 ) means test 소득비례연금 1. 일정소득이상인자는일원형연금제도에기여 2. 사회안전망은노령부조가담당 둘째, 유형 2는 < 그림 5-4> 와같이소득재분배와최저안전망기능은최저보증연금이담당하고소득대체기능은생애기여금에비례하여급여액을결정하는명목확정기여형연금 (Notional Defined Contribution Scheme, NDC) 이맡는형태이다. 이유형의대표적인국가로는 1998년이후스웨덴을들수있다. 1998년이전스웨덴은보편적기초연금과확정급여형소득비례연금으로구성되어있었으나그것이노후소득보장에비효율적인것으로인식되어명목확정기여형연금 (NDC) 과조세를재원으로한최저보증연금 (Minimum Guarantee Pension) 으로개편되었다. 스웨덴에서최저보증연금은연금조사 (pension test) 51) 를통해명목확정기여연금으로부터받는급여액이최저보증연금에서설정한기준에미달될때그차액을보전해준다. 유형 1과유형 2 간에공통점을찾는다면기여에기초한단일의 (single-tier) 소득비례연금을통해소득대체기능을담당하도록하고있다는것이다. 51) NDC 연금수급자가사적연금, 배당금, 이자등의다른소득이있다고하더라도최저보증연금의연금조사에서는이를고려하지않기때문에최저보증연금의수급자격은매우관대하다고할수있다.
제 5 장노후소득보장체계에대한평가와대안모색 147 그림 5-4 모델 2: 최저연금보증 + 소득 ( 기여 ) 비례연금 ( 스웨덴형 ) income-test 소득비례연금 1. 일정소득이상인자는일원형 NDC 에기여 2. 최저보증연금이거주에기반하여제공 3. 소득조사는단지소득비례연금인 NDC 에만적용됨 셋째, 유형 3은 < 그림 5-5> 와같이네덜란드노후소득보장체계로부터도출한유형인데, 사회보험형과조세형연금의특성이혼재된기초연금을통해사회안전망과소득재분배기능을담당하도록하고소득대체기능은준강제직역연금의형태인사적연금이맡는유형이다. 이유형에해당하는대표적인국가가네덜란드이다. 네덜란드의기초연금은재원의대부분을기여를통해충당하기때문에사회보험으로분류될수도있지만, 보다엄밀히말하면급여가기여와관계없이누구에게나보편적으로지급되기때문에데모그란트 (demogrant) 에가깝다. 기여또한사회보험료형태를취하고있지만실질적으로는재원의활용용도가정해진일종의목적세에가깝다고할수있다.
148 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 그림 5-5 모델 3: 기초연금 + 소득비례연금 ( 준강제직업연금 )( 네덜란드형 ) 소득비례연금 기초연금 1. 근로소득이있는한기초연금에기여 2. 기초연금은거주에기반하여제공됨 3. 소득비례연금은준강제의직업연금으로주로피용인에게적용 넷째, 유형 4는최저안전망및소득재분배기능은공공부조기반의기초연금을통해수행하고, 소득대체기능은강제가입형기업연금을통해담당하도록하는유형이다. 대표적인국가로는호주를들수있다. 호주에서기초연금의수급자격및수급액결정은수치심이따를수있는자산조사를통해이루어지지만거의대상이보편화되어있어서수치심이연금수급과관련하여사회문제로부각되는경우란거의없다. 강제가입형기업연금소득비례연금은 18세이상 70세미만으로일정소득이상의근로자들만을적용대상으로하는적립방식의확정기여형연금형태를취하고있다. 그림 5-6 모델 4: 공공부조식기초연금 + 소득비례연금 ( 강제가입식기업연금 ) means-test 1. 안전망은자산조사의보편적기초연금이담당 2. 소득비례연금은강제기업연금으로주로피용인에게적용
제 5 장노후소득보장체계에대한평가와대안모색 149 다섯째, 유형 5는사회안전망및소득재분배기능은기초연금과특별노령보조를통해담당하도록하고소득대체기능은사회보험방식의소득비례연금이담당하도록하는유형이다. 유형 4와유형 5는이층의체계로되어있다는점에서유사하지만두모델의철학적기반은상이하다고할수있다. 유형 4에서기초연금은공공부조제도에대응하는제도로서기능하기때문에기초연금급여만으로도최저생계비를충당할수있는반면, 유형 5에서기초연금은자산조사없이 65세이상노인이면누구에게나보편적으로지급하기때문에급여액은최저생계비에미치지못해특별노령부조를통해차액을보충해주는점에서차이를보인다. 유형 4에서소득비례연금은확정기여형태의적립식강제기업연금의형태를취하고있는반면, 유형 5에서소득비례연금은확정급여형태의부과방식의사회보험방식의공적연금형태를취하고있다. 그림 5-7 모델 5: 기초연금 + 특별부조 + 소득비례연금 ( 캐나다형 ) income-test 소득비례연금 1. 안전망은보편적연금과소득조사를수반하는노인특별부조 2. 일정소득이상자는소득비례연금에기여 여섯째, 유형 6은실존하는특정국가를두고도출한유형이기보다는모델 5를부분변경한모델이라고할수있다. 유형 5에서기초연금의재원은조세에서나오는데, 조세는일반적으로사회보험료에비해조세저항이큰것으로알려져있다. 사회보험방식의공적연금을운영하고있는국가에서조세방식의기초연금으로전환하고자할때두제도의총지출이같다면이
150 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 론적으로는재정중립적일수있지만실제로는조세저항때문에재정중립적이지않을수있다. 그래서유형 6은기존에사회보험방식의소득비례연금을운영해오던국가에서빈곤방지완화효과를제고하기위하여조세재원의보편적기초연금을도입하고자할때부딪힐수있는조세수입확보의어려움을덜고자일반적인보편적기초연금의수준을 2분의 1로낮추는대신나머지에상응하는부분을기존의사회보험방식의정액급여를통해충족하고자할때적합한유형이될수있다. 일본의경우사회보험방식의정액급여인기초연금이대규모의보험료납부기피현상으로인해연금사각지대문제가심각해지자 2004년연금개혁을통해기초연금지출액의 2분의 1 을 2009년까지조세수입으로충당하기로결정한바있다. 그래서이유형은일본의공적노후소득보장제도통합을위한대안으로일부검토되기도하였다 (Tanaka. 2008). 그림 5-8 유형 6: 기초연금 (50% 최저보증 ) + 소득비례연금 means-t claw-back 1. 안전망은 1/2보증연금과특별노령부조가담당 2. 일정소득이상인자는보험형기초연금과소득비례연금에기여 제 4 절노후소득보장체계의재구조화 1. 재구조화의방향 우리나라노후소득보장체계를어떻게재구조화할것인가는국민연금, 기
제 5 장노후소득보장체계에대한평가와대안모색 151 초노령연금, 기초생활보장제도의기능및역할을어떻게설정하느냐에달려있다. 최근사회보장개혁의동향은재정적지속가능성차원에서공적연금의소득대체기능을약화시키되기여와급여간연계는보다강화하며, 저소득층에대한노후빈곤방지기능은오히려강화하는추세를보이고있다. 우리나라는 2007년국민연금급여수준을평균소득자기준 60% 에서 40% 로축소하면서그에따른빈곤방지기능의약화에대응하고사회보험기반의국민연금이구조적으로갖고있는연금수급의사각지대를해소하는차원에서자산조사기반의기초노령연금제도를도입하였다. 그러나기초노령연금제도가가질수있는순기능에도불구하고재정적효율성, 사회적형평성, 다른사회복지지출의구축효과등다양한문제들을드러내고있다. 기초노령연금은전체노인의 70% 를대상으로저액의급여를제공함으로써목표효율성이떨어지며, 엄격한자산조사를적용하기어렵기때문에수급자와비수급자간형평성문제가제기되며, 국민연금급여를자산조사시포함으로써국민연금보험료납부에대한유인을약화시키고, 막대한재정지출로인해중앙및지방정부의재정을압박하여다른사회복지지출을구축하는효과를지니고있다는비판을받고있다. 우리는국민연금의재정적지속가능성확보에너무치중한나머지서구국가들과는달리소득대체기능뿐만아니라빈곤방지기능조차약화시키는방향으로공적노후소득보장체계를대대적으로개편하였다. 그러나그러한개편과정에서공적노후소득보장체계를구성하고있는국민연금, 기초노령연금, 기초생활보장제도의역할및제도간역할분담에대한분석및그에따른재구조화를소홀히함으로써향후우리나라노후소득보장체계의지속가능성뿐만아니라노후빈곤방지면에서비효과성문제가부각되고있는실정이다. 그렇다면현행공적노후소득보장체계가사회적효과성을발휘하기위해서는어떤방향으로어떻게재구조화되어야할것인가? 앞서서구국가들의경험에비추어볼때재구조화하는방안들은매우다양할수있다.
152 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 앞서우리는공적노후소득보장체계를구성하는제도들간통합내지연계와관련하여 6가지유형을살펴보았다. 이 6가지유형들은각국이처한사회경제적환경, 국가의재정상태및과세부과능력, 제도의과거유산, 공적보장에대한국민들의기대를반영하고있는것이기때문에우리나라에그대로적용하기는쉽지않다. 공적노후소득보장체계를둘러싼우리의사회경제적, 제도적, 문화의식적제약요인들을염두에두면서아래와같은세부원칙하에빈곤완화기능의효과성, 효율성을제고하는방향으로국민연금, 기초노령연금, 기초생활보장제도를재구조화하는방안을모색할필요가있다. 첫째, 재원과재정방식, 급여수급요건등제도의적용원리면에서유사한경우에는통합하여제도를운영하고, 적용원리면에서현저히다른경우에는제도통합보다는별도의제도로존속시키면서제도의역할조정내지연계를통해빈곤방지효과를강화한다. 둘째, 사회보험은자조와사회연대성의이념을결합하고있고기여와급여간연계를통해제도의투명성이높으며, 권리의식의고양을통해조세보다부담에대한저항이낮은등의이점이있으므로국민연금을빈곤방지와관련한중추적기능을행하는제도로하는바람직할것이다. 국민연금이그러한기능을담당하기위해서는각종크레딧의확대, 저소득층에대한보험료감면또는지원, 최저연금의도입, 관리운영의효율화등제도내용면에서대대적인혁신을꾀한다. 셋째, 인구고령화에따른급여지출의급속한증대로인해미래세대의부담이과중되지않도록급여수준및수급자격을설정하고, 사회보장제도와조세체계와의기능통합또는조정을통해재원을지속적으로발굴해나간다. 넷째, 현재및미래세대의부담가능성을담보할수있는적정수준은국가마다, 국가내에서도시대별로차이가있겠지만우리나라의경제력, 국가의재정규모및행정능력, 공적연금에대한기대, 정부에대한신뢰등을고려
제 5 장노후소득보장체계에대한평가와대안모색 153 할때현시점에서우리가상정할수있는적정부담수준은 OECD 의평균공 적연금지출인 GDP 대비 10% 이내일것이다. 2. 재구조화를위한모델분석 재구조화에있어앞서언급한세부원칙과노후보장제도를둘러싼우리의사회경제적, 재정적, 제도적제약상황들을연관시켜종합적으로고려할때우리나라공적노후소득보장제도재구조화를위한모델은앞서살펴본 6개의유형중두가지모델, 즉, 유형 1과유형 6 정도가적합할것으로판단된다. 유형 1은현행노후소득보장체계를크게변경하지않고서도기술적으로실행가능한모델이라고할수있다. 이유형의적용에서핵심적사항은첫째, 국민연금제도의내실화를통해빈곤완화와관련된국민연금의역할을강화하고, 둘째, 재정지출면에서대상효율성이떨어지는기초노령연금의재원과 65세이상노인에게지출되는기초생활보장제도의생계급여를통합하여노인들만을대상으로한범주적공공부조제도, 가칭 경로부조 제도를도입하여노인빈곤을보다효율적으로완화하는것이다. 이모델은기술적으로는적용하는데그다지문제가없으나이미 65세이상노인의 70% 가연금을수급하고있는상황이어서기득권상실에따른반발을정치적으로수용할수있느냐가실행의관건이라고할수있다. 유형 2는국민연금을확정기여방식의 NDC연금제도로완전히구조를전환해야하는복잡한문제를발생시키는동시에, 최저보증연금제도의급여수준이비교적높고연금소득에만소득조사를한정함으로써재정지출이크고국민연금보험료납입을회피하게만들수있다는점에서우리가처한여건에서는실행하는데어려움이클것으로판단된다. 유형 3은국민연금제도를보편적기초연금제도로전환하고기초노령연금은폐지하되그에따라절약되는재원의일부를국민연금에돌리는방안이
154 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 다. 그런데유형 3에서공적소득보장제도는기초연금이유일하기때문에빈곤방지차원에서급여수준을높게설정해야한다. 반면수급자격은국민연금보험료와관계없이거주에의해결정되어거의모든노인들이연금을수급하게됨으로써총급여지출액의규모는매우크고향후인구노령화에따라기하급수적으로커질것으로예상된다. 결국국민연금의보편적기초연금으로의전환에대한정치적실행가능성문제는차치하더라도당장재정측면에서현행국민연금보험료수준으로는기초연금급여지출에필요한재원을지속적으로충당하기는어려울것으로전망된다. 유형 4는현재보충급여적성격보다는선별적사회수당적성격의기초노령연금을호주와같이보충급여적성격이강한사회부조식기초연금으로확대개편하고국민연금을강제퇴직연금으로대체하는유형이다. 이유형에서는유형 3과마찬가지로공적으로관리되는제도로는기초연금이유일하기때문에중하위소득계층의빈곤방지를위해서는기초연금의급여수준을비교적높게설정해야하고연금수급권을대부분의노인에게보장해주어야함으로써국가재정을크게압박할것으로예상된다. 또한보충급여로의전환에따라현재의기초노령연금제도와는비교할수없을정도로엄격한자산조사가시행되어야함으로막대한수준의관리행정비용이발생할수있다. 일찍이퇴직금제도를퇴직연금제도로전환하고자했던과거정부의노력에대한노동계의강력한반발이있었음을고려하건데국민연금을강제사적연금으로전환하는것은바람직하지도않으며무엇보다정치적으로실현불가능할것으로판단된다. 유형 5는국민연금의정액부문과기초노령연금을통합하여조세를재원으로하는보편적기초연금으로전환하되국가재정부담의여력을고려하여기초연금의급여수준을최저생계비보다낮게설정하고, 그차액은특별노령부조로충당하는모델로서일견실현가능성이있는것으로보이기도한다. 그러나국민연금정액부문을기초연금으로의전환하는데관건은정액부문에해당하는보험료수입을조세로대체하여재정적중립성을확보하는것인데
제 5 장노후소득보장체계에대한평가와대안모색 155 사회보험료와조세에대한국민의순응태도의차이, 새로운세원의발굴등의문제를고려했을때결코재정중립적일수없을것으로판단된다. 또한유형 5는국민연금제도에제기되는각종문제들에도불구하고 20여년시행착오를겪어오는과정에서축적해온과거의성과들을계승하지못하고날려버리는우를범하는것일수있다. 유형 6은유형 5의실행과정에서발생될수있는문제점들을상당정도완화시켜줄수있을것으로판단된다. 현행기초노령연금을완전기초연금액의대략 2분의 1에해당하는보편적기초연금으로개편하고, 나머지 2분의 1에해당하는액은국민연금의균등부문을분리한정액연금으로충당하도록만드는방안이다. 이모델은국민연금의균등부문과소득비례부문을분리하여각기독립된제도로하고있다. 그결과일원형태의소득비례연금에대한국가보조금지급시제기될수있는소득재분배왜곡문제 52) 를상당정도완화할수있다. 한편국민연금균등부문과소득비례부문이분리됨으로써국가보조금의차별적지원 ( 균등부문에집중 ) 이가능해져사회보험에대한국고보조의정당성을확보하기용이할것이다. 3. 통합을위한재구조화방안 국민연금, 기초노령연금, 기초생활보장제도등공적노후소득보장제도의통합을위한대안은다양할수있지만, 우리가처한사회경제적, 재정적, 제도적맥락들을고려할때앞서살펴본유형 1과유형 6을기준모델로하여두가지대안을제시하고자한다. 52) 공적연금가입인구가전국민의일부에지나지않을때공적연금에국가가보조금을지급하게되면그것은전국민이낸세금을상대적으로소득이높은계층에게이전시키는소득재분배왜곡문제를발생시킬수있다.
156 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 가. 대안 1: 국민연금의내실화및가칭 경로부조 의도입 대안 1의기본골자는사회보험제도인국민연금제도의내실화를통해국민연금의적용및수급의사각지대를최소화해나감으로써빈곤방지기능을강화하는한편, 국민연금제도로부터수급권을갖지못하거나저액의연금수급권을확보하여빈곤선을벗어날수없는노인에대해서는기초노령연금과빈곤선이하의노인에게지급되는기초생활보장제도의생계급여를통합하여노인을위한범주적공공부조제도인가칭 경로부조 제도를도입하여빈곤을해소해주는방안이다. 먼저국민연금제도의내실화를위해서국민연금제도의적용및연금수급의사각지대를해소하기위하여저소득계층에대한보험료지원, 크레딧제도의범위및수준확대, 현금성사회보장급여수급시보험료지원등제도내실화방안들을지속적으로추진해나간다. 가입자관리및징수행정을혁신하고, 국세청과의업무조정내지연계를강화하여소득파악을적시에적절히수행함으로써적용사각지대를최소화해야한다, 둘째, 기초노령연금의노인에대한빈곤완화효과를제고하고재정지출의효율성을제고하기위하여선별적사회수당적성격의기초노령연금을보충급여성격의공공부조인가칭 경로부조 제도로전환한다. 동시에기초생활보장제도에서담당하던노인빈곤방지를 경로부조 에서담당하게하고그에상응하는예산을이전받도록한다. 경로부조제도는기초노령연금예산에노인에대한기초생활보장제도의생계급여지원분을추가하면 2011년기준약 7조 8070원내외의재원을확보하는바그렇게되면적어도우리나라의노인빈곤문제를획기적으로개선할수있을것으로전망된다. 또한 경로부조 제도는기초노령연금시행과정에서자산조사의느슨함으로인해발생한수급자와비수급간형평성문제를해소하는데기여할것으로판단된다.
제 5 장노후소득보장체계에대한평가와대안모색 157 대안1 은무엇보다도현노령소득보장체계에서근간이되는국민연금제도에도큰손질을가하지않은채, 현행의기초노령연금과기초보장제도를일부통합함으로써제도기술적으로, 그리고재정적으로실행이용이하다는점을가장큰장점으로꼽을수있다. 또한, 현재운영되고있는기초노령연금보다는좀더표적화 (tageting) 되고기초보장제도보다는좀더느슨한형태의범주적공공부조제도를통해대상효율성을높임으로써재정지출을절약할수있다. 이와함께, 주지한바와같이, 20년이상운영해온국민연금제도의포괄성과적절성을높이는방향으로제도를개선함으로써사회보험방식의국민연금제도를중추적노후소득보장제도로지속적으로활용할수있다. 그러나대안1 이가지는단점과약점또한무시할수없다. 첫번째로지적될수있는문제점은현재기초노령연금수급권자중상당수가가칭 경로부조 제도에서는적용대상에서탈락될가능성이높아, 새로운제도에편입되어현재보다더높은급여를받는수급자와그렇지못한비수급자간비형평성과비수급자의반발이우려된다는점이다. 제도의하방경직성과노인의정치세력화등을감안할때범위의축소는쉽지않은난관에부딪힐수있다. 더구나, 3장에서살펴본바와같이, 독거노인가구와노인부부가구의소득분포가저소득층에집중되어있는만큼, 수급자와비수급자간의생활수준격차가크지않을것으로예상된다. 그만큼비수급자가갖게되는상대적박탈감은커질것이다. 두번째로, 경로부조수급자와국민연금수급자간형평성문제가제기될수있다. 2012년현재국민연금가입자의경우 20년가입한최저등급수급자가받는월급여액은 26만원에불과하지만, 1인최저생계비는 53만원, 현금급여기준액도 45만원에이른다. 만약최저생계비를경로부조의선정및급여기준으로사용한다면예상할수있는세가지이상의문제가발생할수있다. 첫째는현재경제활동인구중저소득층혹은자영자의국민연금가입유인이크게저하될수있다. 저소득층일수록한계소비성향이높고미
158 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 래를위한저축여력이적다는것은잘알려진사실이다. 그런데보충급여 방식의경로부조제도가도입된다면, 이들이힘들여국민연금의자격을유지 할유인은감소하게될것이다. 물론사회보험방식은강제가입을전제로 하므로자발적탈퇴가가능하지않지만, 현제도하에서도 18~59 세인구의 절반이상이실질적미가입상태인점을감안한다면이러한가입회피가현실 적으로불가능한것은아닐수있다. 둘째, 첫째문제의연장선상에서 20 년 이상국민연금에가입한노인과그렇지않은노인이최종적으로는동일한 급여 보충급여라는점에서 를받게됨으로써세대내비형평성문제가 제기된다. 셋째, 경로부조의단위롤개인으로할것인가가구로할것인가에 따라제도설계가크게바뀔수있지만, 개인단위로할경우재정소요액 이크게증가할것이고, 가구단위로할경우가구분리의가능성이크게증 가할것이다. 즉, 현재자녀등과동거하고있기때문에빈곤노인으로카운 트되지않는노인의상당수가사실상 빈곤노인화 함으로써제도가빈곤을 조장한다는비판을피해가기어려울뿐만아니라, 단순한추계보다훨씬더 많은재원이소요될수있다 53). 이와같이, 대안 1 은 ( 즉각적인 ) 실행의용이성이라는큰장점과더불어 제도설계상의어려움과형평성의문제로인해예견되는문제점도만만치 않다. 무엇보다도현세대노인뿐만아니라, 현재경제활동인구중상당부 분도적용제외나납부예외로 국민연금사각지대 에남겨져있는만큼, 이들 중얼마만큼이나국민연금에포괄할수있느냐가대안 1 모형의성공에관건 이될것으로보인다. 특히, 경로부조제도가빈곤완화의목표를충족시키면 시킬수록국민연금가입의유인이떨어질수있다는아이러니를해결하도록 제도가설계되는것이중요하다. 또한, 국민연금의포괄성이크게개선된다 하더라도급여의수준이빈곤을방지할만큼높지않은한노후소득보장체 계의최고의목표중하나인반빈곤 (anti-poverty) 목표는여전히충족되지 53) 그렇다고해서가구단위로경로부조선정기준을정할경우, 부모를모시고사는소위 효자가구 는급여를받지못하는반면, 독거노인가구혹은노인부부가구는수급을받게되는문제가발생한다.
제 5 장노후소득보장체계에대한평가와대안모색 159 못한채남아있게될것이다. 나. 대안 2: 기초연금도입과국민연금의완전소득비례연금으로의전환 이안은앞서유형 6에기초한대안으로서취업인구중자영자및비정규직근로자가차지하는비율이매우높고향후에도개선된조짐을찾기어려운우리의현실에서기여방식의국민연금제도로는빈곤완화를위한노후소득보장의중추적제도로활용하는데무리가있다고전제한대안이라고할수있다. 대안 2의기본골자는공공부조기반의기초노령연금과국민연금의균등부문을통합한하이브리드형기초연금을도입하고, 국민연금은균등부문이분리된만큼완전소득비례연금제도로전환하는방안이다. 대안2 에서노후빈곤해소의중추적인제도는대안 1과는달리국민연금제도가아니라기초연금제도가된다. 그러나조세를재원으로하여최저생계를충당할수있는있는정도의보편적기초연금을도입하는데는막대한규모의국고가필요하고그에따라대대적인조세제도개편이전제되어야할것이다. 대안 2에서는보편적기초연금도입에따른막대한국고동원과그에따른조세체계개편문제를덜고자기초연금급여의 50% 정도는전통적인조세형으로하되, 50% 정도는기여형으로설계하는이른바조세 -기여의혼합형기초연금제도를모색하고있다. 혼합형기초연금의세부구성전략은조세형에해당하는부분은기존의기초노령연금을조세방식의보편적정액연금으로개편하여담당하게하고, 기여형에해당하는부분은국민연금의균등부문을분리하여기여기반의정액연금으로전환하여맡도록한다. 혼합형기초연금의소득대체율은조세형이평균소득의 10% 를담당하게하고기여형이평균소득의 10% 를담당하도록하여총 20% 에이르도록한다. 제도의실행가능성을높이기위해서는조세형에해당하는급여수준은
160 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 처음부터 10% 로 10여년기간을두고점진적으로증가하도록하는경과조치를마련할수있다. 기여기간이짧아연금액이많지않고다른소득도거의없어서소득이최저생계비미만으로떨어진경우에는기초생활보장제도로부터차액을보충할수있도록한다. 한편국민연금제도는균등부문이기초연금의한요소로분리되어나감으로써국민연금제도는소득대체율 30% 의완전한소득비례연금제도로하여전환하도록한다. 국민연금제도가완전한소득비례연금제도로전환된만큼국가재정을투입할명분이없기때문에독립재정원칙을견지할필요가있다. 따라서국민연금보험료율은보험수리적형평성을유지할수있도록당장은곤란하더라도단계적인보험료인상계획을세워집행할필요가크다고하겠다. 앞서언급한바와같이, 대안 2의가장큰장점은우리나라의특수한상황, 즉국민연금의실질적인사각지대가광범위하게편재되어있는상황에서노인빈곤에근본적이고보편적으로대응할수있다는점이다. 특히, 현재기초연금과국민연금의재분배부분의일부를통합하여보편적기초연금으로운용함으로써공공부조제도에서발생할수있는수치심을자극하지않으면서노후소득보장의반빈곤 (anti-poverty) 목표에대응할수있다. 이로써, 사회권으로서의연금수급권의위상이강화됨으로써정치적 경제적상황변화에덜민감하게반응할수있다는장점도있다. 반면대안2 에서예상되는난점내지는단점또한만만치않다. 먼저, 현재국민연금가입자와비가입자간형평성과관련된문제이다. 비록, 국민연금의소득비례부분의일부만을기초연금화한다고는하지만, 국민연금의중장기적인재구조화작업이불가피하며, 이에따른혼란과국민적불신을어떻게수습하느냐가일차적관건이라할수있다. 국민연금의급여를기여에대한당연한권리로인식하고있는많은국민들에게줄어든국민연금급여 기초연금은모든노인이다받기때문에국민연금과는또다른차원의급여로인식할가능성이높다 에대해설득력있는논리를제공해야한다. 또한, 인구구조의급속한노령화에발맞추어필요한재원을어떻게확보하
제 5 장노후소득보장체계에대한평가와대안모색 161 느냐가가장중요한이슈로떠오를것이며, 이에따라무료급식이나보육의보편화과정에서빚어졌던사회갈등과정치적반대도대안 2가극복해야할과제가될것이다. 이와함께, 기초연금에많은재원을투여함으로써다른사회복지정책의여력이줄어들거나, 경제활동인구의추가부담이크게증가한것처럼비춰질경우세대갈등의불씨가될수있음도주지의사실이다. 이와같이, 노후소득보장의적절성 ( 빈곤예방 ) 을확보하는것과이에따른사회적재원을확보하는것은동전의양면과같다. 사회복지가사회통합에기여하기도하지만사회갈등을유발하기도한다는것을우리는이미여러차례경험을통해알고있다. 세대내 세대간연대성 (solidarity) 을확보하는것이사회복지제도의구축과실현에서무엇보다중요한것도이와같은이유에서이다.
6 장 K I H A S A 결론및정책적함의
제6 장결론및정책적함의 현세대노인에대한공적보호의취약성은한편으로는과거정부의개발주의적정책지향성에서그원인을찾을수있으며, 다른한편으로는유교주의적인사적부양에대한전통적가치부여에서기인하는바도크다. 그러나이러한현세대노인에대한공적노후소득보장의취약성은여러가지측면에서불합리할뿐만아니라부당하다. 첫째, 사회복지는단순히금전적기여에상응하는보상을하는시장의교환원리와는다른작동원리, 즉이전원리에기반한다. 이전 (tranfer) 의원리는직접적이고가시적인기여뿐아니라, 간접적이고비가시적인기여 ( 예컨대참전이나국가발전에대한기여 ) 에의해혹은시민권적기본권이나최저보장의원리에의해서도급여가제공될수있다. 현세대노인은전쟁을경험하였거나전쟁의화마속에서오늘날의경제발전을이루어낸지대한공헌을하고도다수가빈곤을경험하고있는세대라는점에서정당한보상이나댓가를받고있다고보기어렵다. 현세대노인이가진사회경제적발전에대한지분의상당부분은현세대경제활동인구가누리고있다고볼때, 현세대경제활동인구가현세대노인을사회적으로부양해야하는것은교환이론적으로보아도타당하다. 둘째, 사회복지는사적복지를사회화하는과정이며, 세대간 세대내연대 (solidarity) 의체현물이다. 현세대노인은자신이경제활동에참여하던시절대부분그시대의노인세대를사적으로부양했던세대이다. 그러나정
166 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 작자신이부양받아야할시점에서사적부양은약화되어자식으로부터기대할수있는부양의수준은지극히적거나없는것이오늘날의현실이다. 또한농업에기반한사회에서는노년기에도노동력을활용한자립의가능성이높은것이보통이지만, 제조업과서비스업에기반한사회에서는자신이원하든원하지않던간에노동력의제공을통한소득의확보가어렵게된다. 사회복지는이러한산업사회의위험에대해노후소득을사회적으로보장하는사회제도로정착해왔다. 하지만우리나라는산업발전과정에서이러한사회제도의발전이지체되어왔고, 현세대노인은시장으로부터도사적으로도공적으로도보장받지못하는이른바 소득보장의공백기 에놓여있는것이다. 복지에있어저부담 저급여는현재경제활동을하고있는세대에게는하나의논리로성립될수있을지모르지만, 부담능력이없는노인에게는타당한논리라할수없다. 노인의소득보장은세대간이전을전제로하고있기때문이다. 셋째, 잘알려진바와같이, 사회복지와조세는 소득재분배 의가장중요한기재이다. 이것이사적복지나시장을통한배분과의가장큰차이점이다. 앞서살펴본바와같이, 우리나라의경우저소득노인가구의소득에서가장큰부분을차지하고있는것은여전히사적이전소득이다. 세대간부와소득이어느정도전승한다는점을감안한다면, 공적노후소득보장체계의미비는저소득노인가구뿐만아니라저소득자녀가구에도큰부담이될수있으며, 이는 빈익빈부익부 를또다른차원에서가속화시킬수있음에유의할필요가있다. 따라서, 노인의소득보장을사회화하는것은간접적으로현세대경제활동인구내에서의재분배를암시하기도한다. 또한사적부양부담으로인한가족갈등이나단절의문제를완화시킬수있다는점에서사회통합에도기여할수있다. 본연구에서는이와같은문제의식하에서, 현세대노인의공적노후소득보장의실태와문제점, 그리고대안을제시하는데그목적이있었다. 결론에서는본문의내용을바탕으로간략하게정책적함의만을제시하고자한다.
제 6 장결론및정책적함의 167 첫째, 가구유형별로볼때, 여성, 고령, 저학력, 비경활로특징지워지는노인단독가구의빈곤율이노인부부가구에비해서도훨씬높게나타났으며, 이는비단소득에서뿐만아니라재산상황에서도그러하다. 노인단독가구의 80% 내외, 노인부부가구의 50% 내외의가구가경상소득하위 20% 에몰려있을정도로전체적으로빈곤위험에노출되어있다. 따라서, 공공부조성급여만으로노인의빈곤문제를해결하기에는일정한한계가있을것으로보인다. 현세대노인의빈곤문제를완화하기위해서는기초노령연금의현실화, 국민기초생활보장제도의기준 ( 특히부양의무자기준 ) 완화, 공적역모기지제도의도입등다양한대안을올려놓고우선순위와현실성을함께고려하여이문제에접근해야할것으로보인다. 특히, 현세대노인의빈곤문제와관련해서 근본적인대안이라보기는어렵지만 - 공적역모기지제도의도입과적극적활용은충분히검토할가치가있을것으로보인다. 노인단독가구의경우평균적인재산상태도열악하지만, 노인부부가구의경우가구원수를감안할때평균적인재산상태가비노인가구에비해서도양호한수준이다. 따라서, 소득수준은낮지만재산수준은양호한노인가구에게재산을소득화하되좀더안정적으로이를활용할수있는공적역모기지제도를모색할필요가있다. 둘째, 공적노후소득보장체계의가장중요한두가지목표는반빈곤 (anti-poverty) 과퇴직전소득의유지 (security) 임에도불구하고, 현재국민연금은이러한목표에서특히전자의목표가상대적으로부각되지못한것으로보인다. 국민연금이지나치게재정안정성이라는전제 ( 목표가아니라전제이다 ) 에만몰입하다보니, 현세대노인뿐만아니라미래세대노인까지도상당비율이빈곤에노출될위험을안고있다. 이는제도의포괄성과급여의수준모두에서드러나는문제점이다. 많은선진복지국가에서도재정안정성의문제에부딪혀연금개혁을단행해왔지만, 두가지목표를포기하거나후퇴했다고보기는어렵다. 보고서에서검토한대부분의나라에서자산조사형보충급여, 기초연금, 최저보장연금등의형태로최소평균소득의
168 현세대노인의빈곤실태및소득보장방안연구 20~30% 의소득을노인에게보장하고있다. 이와같이, 최저보장에비교적성공한나라들은오히려 GDP 대비노인지출수준이평균보다낮거나평균수준이며, 노인빈곤에대응하는데도비교적성공하고있다. 이에비해, 최저보장보다는소득비례형연금으로기득권의보장에치중한그리스, 포르투갈, 스페인과같은나라에서 GDP 대비노인지출수준도평균이상으로높을뿐만아니라노인빈곤대응에도실패하고있다는것도눈여겨보아야할점이다. 우리나라의경우, 국민연금내부에소득재분배요소가강하게작동하고있다고는하지만, 국민연금의절대적수준과포괄성이매우낮고비경제활동인구를사실상제외함으로써적용자와비적용자간의불평등뿐만아니라젠더불평등을강화한다는비판으로부터도자유롭지못하다. 특히, 국민연금의적용제외자나미가입자들이대부분저소득자영자, 비정규직, 주부등으로구성되어있다는점에서이들은노후까지지속적으로빈곤할가능성이높은집단이다. 단순하게생각할때, 이문제는두가지해결방안, 즉국민연금의포괄성을대폭넓히면서보완적으로공공부조제도를강화하는방안과, 국민연금외부에빈곤경감을일차적목표로하는제도를또하나의기둥 (pillar) 으로세우는방안이존재한다. 어떤방안이더현실적인지, 어떤방안이더효과적인지는연구자들간에도의견이분분하며, 앞서 5장에서각각의장단점을제시한바있으므로여기에서는언급을생략하겠다. 분명한것은두가지대안모두지금보다훨씬더많은재원을요할것이라는점이다. 그러나특히현세대노인에대한빈곤문제는앞서언급한부당성의논리가어느정도타당성을가진다고전제한다면, 이는현세대경제활동인구가감당해야할부분이라판단된다.
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참고문헌 177 영국 Direcgov 홈페이지 : www.direct.gov.uk 영국국세청홈페이지 : www.hmrc.gov.uk 영국연금노동부홈페이지 : www.dwp.gov.uk
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2 간행물회원제안내및발간목록 연구보고서발간목록 발간번호 2011 년도보고서명 연구책임자 연구 2011-01 u-health 현황과정책과제 송태민 연구 2011-02 보건의료분야여건변화에따른의료기관의지출및수입구조분석 조재국 연구 2011-03 천서민건강관리서비스확충을위한건강관리서비스제도활성화방안 이상영 연구 2011-04 약제비지출의효율화를위한고비용의약품관리방안 박실비아 연구 2011-05 식품안전환경변화에대응하기위한국가아젠다개발등추진전략수립 정기혜 연구 2011-06 소비자중심의유기식품의관리체계및개선방안 -유기가공식품표시제중심으로- 곽노성 연구 2011-07 저소득층아동비만및저체중문제의진단과대응방안 김혜련 연구 2011-08 치료에서예방으로의패러다임전환에따른건강증진정책개선방안에관한연구 최은진 연구 2011-09 인구집단별의료이용의형평성현황및형평성에영향을미치는요인분해 김동진 연구 2011-10 통일대비북한위기상황에따른보건복지대응방안 황나미 연구 2011-11 건강보험보험료부담의공정성제고방안 신영석 연구 2011-12 노후준비실태를반영한노후소득보장체계구축방안 : 노후소득보장제도와관련복지제도간연관성을중심으로 윤석명 연구 2011-13 사회보장재정과재원조달에관한연구 최성은 연구 2011-14 보편적복지와선별적복지의조화적발전방안에관한연구 유근춘 연구 2011-15 장애연금제도발전방안연구 -장애 장해 장애인연금간효과적인역할정립중심으로 신화연 연구 2011-16-1 선진국의아동사례관리체계비교연구 : 영국, 미국, 뉴질랜드를중심으로 김미숙 연구 2011-16-2 호주사회보장체계연구 여유진 연구 2011-17-1 정부의복지재정지출 DB구축방안에관한연구 (5차년도 ): 복지수요와사회복지재정에관한연구 고경환 연구 2011-17-2 노인복지서비스공급방식의변화와복지경영 -지방정부를중심으로- 고경환 연구 2011-17-3 2011 사회예산분석 최성은 연구 2011-17-4 2011 보건복지재정의정책과제 유근춘 연구 2011-17-5 공적연금재정평가및정책현안분석 윤석명 연구 2011-17-6 사회복지재정추계모형개발연구 원종욱 연구 2011-17-7 건강친화적재정정책구축을위한연구 정영호 연구 2011-18 공정사회를위한친서민정책개선방안 이태진 연구 2011-19 한국인의복지의식에대한연구 : 사회통합을위한정책과제 노대명 연구 2011-20 계층구조및사회이동성연구 여유진 연구 2011-21 한국복지패널연계질적패널구축을위한기초연구 -저소득층양적 & 질적연계패널조사- 최현수 연구 2011-22 기초생활보장제도재정평가및재정추계기본모형개발연구 김태완 연구 2011-23 공공부조정책내용과집행의상호조응성분석 -TANF 의배경과그집행의특징- 이현주 연구 2011-24 2011 빈곤연계연보 김문길 연구 2011-25 사회복지제도운영체계국제비교연구 : 호주 뉴질랜드 캐나다영국을중심으로 강혜규 연구 2011-26 중산층가족의복지체감도증진방안연구 김유경 연구 2011-27 다문화가족아동의사회적응실태및아동복지서비스지원방안연구 김미숙 연구 2011-28 지역별건강수명의형평성분석과정책과제 변용찬