북핵폐기와평화통일을위한북한관리전략 2017-20 전성훈객원연구위원 아산정책연구원 2017.7.3 머리말 북한의핵개발은나라의존립에대한핵심위협이고남북분단은통일을실현하고민족부흥을이루기위해제거해야할걸림돌이다. 북핵폐기를통한한반도의비핵화와남북간의평화적인통일은우리민족전체의사활적이익이걸린문제이다. 따라서한국은국가역량을총동원해서북핵폐기와평화통일이라는 2 大국가목표를달성해야하며, 그출발점은우리가직면한대내외현실을있는그대로냉철하게인식하는것이다. 핵문제와통일에대한북한의입장과전략, 북핵문제를둘러싼국제적인역학관계와핵개발에대한세계적인추세, 우리정부의북핵해결능력과준비태세, 우리사회의통일추진역량과대비상태, 통일에대한국제사회의입장등북핵폐기와통일과정을촉진하거나방해할수있는다양한현실적요인들을정확하게읽어내야한다. 즉상대인북한, 대내외여건과환경등우리가처한현실을제대로인식하고우리스스로의준비상태를냉철하게자각하는知彼知己의자세가요구된다. 관리 란문제의완전해결에한계가있다는현실을자각하고해당문제로인한상황의악화를방지하고위협을약화시키는데주안점을둔다는뜻이다. 동시에지금까지의북한핵문제해결노력이실패했음을솔직하게인정하는것이기도하다. 관리는문제의완전해결을포기한것은아니지만당장가능한것은아니라는현실적판단하에, 완전한해결은중장기적인목표로두고현실적으로그여건을조성하는데중점을둔다. 아울러 관리 의대상을협상의건설적이며동등한파트너로보기보다는우리에게위협을 - 1 -
야기하는파행적인행동을하지못하도록통제하고감독해야할대상으로파악한다. 전략 이란현실을직시하는가운데목표를달성하기위한방향을설정하고가용한수단과방법을찾아실행하는비전과계획의집대성이다. 전략수립은현실에대한냉철한인식에바탕을두어야하며감상적인바람이나단순한기대가개입되어서는안된다. 북핵폐기와통일은결국핵보유를고집하는북한을어떻게잘관리하고건설적으로변화하도록유도하는가에달려있다. 따라서한국은통일의그날까지한반도평화를유지하면서핵능력을보유한북한을변화시키고북핵폐기와통일이란 2 大국가목표달성할수있는국가전략을추진해야한다. 북한관리전략은우리가처한냉엄한안보현실에대한각성을토대로국제사회의지탄을받는북한정권이야기하는위협에맞서단기적으로국가의생존을지켜내고중장기적으로평화통일을달성하기위해서치밀하게북한을다뤄나가는국가전략이다. 북한지도부에대한근거없는낙관론이나사상적편향성또는순진한사고에입각한유화전략도아니고힘으로북한을압도하고무너뜨리겠다는붕괴전략도아니다. 북핵폐기가완료될때까지한반도에진정한평화나민족공동체의실현은불가능하다는인식하에, 대북긴장과경계감을늦추지않으면서가용한모든수단을강구하여북한이야기하는정치 군사적위협을제거하는한편, 인내심을갖고북한내부의건설적인변화를유도해나가는전략이다. 아울러어떠한대화도문제를일거에완전히해결할수없다는현실적한계를인식하고대북협상의기대치와목표치를낮춰서성급하고무리하게대화를추진하지않는전략이다. 이글에서는 1991년 3월북한핵문제가국제적으로공론화된이후지난 26년간한국의역대정부가추진했던북핵정책의경험을통해얻어야할 8가지교훈을제시하고, 우리가직면한현실에대한냉철한인식을토대로북핵폐기와평화통일이라는 2 大국가목표를달성하기위해서추진해야할 10가지전략과정책방안을제시하고자한다. - 2 -
과거북핵정책의교훈 교훈 1: 북한정권은당분간안정적으로유지될것이다김정은체제는당분간안정적으로유지될것이며, 김정은이핵을완전히포기할가능성은없다. 다만공포통치에의존하는김정은에대한민심이반현상은시간이갈수록확산될것이며이로인한지도부교체가능성도배제할수없다. 그러나김정은유고와같은사태가발생하더라도체제붕괴나대규모사회혼란과같은급격한현상변경보다는김정은체제를대체하는새로운북한정권이등장하여일정기간안정적으로지속될가능성이크다. 이미세차례급격한현상변경의초기상황 (1994년김일성급사, 1990년대후반대량아사사태, 2011년김정일사망 ) 을경험한북한체제의내구력을과소평가할수없기때문이다. 또한북한의완전한핵포기여부는김정은이후들어설신정권이改革的인가아니면守舊的인가에따라달라질것이다. 교훈 2: 지난 26년간역대한 미정부가북한핵문제를완전히해결하겠다며추진한북핵정책은실패했다 1991년 9월부시대통령의전술핵감축선언에따른주한미군전술핵의일방적철수와같은해 11월한국의자체핵무장권한을포기한노태우대통령의 한반도비핵화와평화정착에관한선언 을시작으로 4명의미국대통령과 6명의한국대통령이추진했던북핵폐기정책은모두실패했다. 그동안남북회담, 북미회담, 4자회담, 6자회담등다양한형태의회담을통해서 한반도의비핵화에관한공동선언, 제네바기본합의, 9 19 공동성명, 2 13 합의 등많은합의가만들어졌다. 굵직한합의가도출될때마다한 미양국의당국자들은마치북핵문제가다해결된듯이자축했지만그결과오늘날우리에게닥친것은 핵을보유한북한 이라는엄연한현실이다. 군사적대치상황에서상대방의일방적인핵보유를허용했다는참담한안보상황을 정책실패 라는말이외에달리설명할길이없다. 책임있는당국자들이더이상 북핵 불용 이니 북한핵을머리에이고살수없다 등의듣기좋은말로책임을회피하거나 - 3 -
국민을호도하는일은없어야한다. 우리세대가이미북한의핵과더불어살고있고우리후손또한상당기간그렇게지내야한다는엄연한현실은지난 26년간의북핵정책실패로우리가치러야할참담한대가이다. 부시행정부의조건없는전술핵철수와더불어 비핵화공동선언 의단초가된노태우정부의일방적인핵개발포기가북한으로하여금고삐풀린망아지처럼거침없이핵개발로나아가게만들었다는역사적교훈을새겨야한다. 이와함께, 서명도하기전에북한이위반한비핵화공동선언은효력을상실했다는입장조차밝히지못하는나약함과무기력함을버려야한다. 또한실패한 26년북핵정책의근간이었던 한국의핵개발이북한의핵개발을부추기고핵보유를정당화한다 는국익을망각한분별없는논리도폐기해야한다. 교훈 3: 북한체제에근본적인변화가없는한북한에어떠한보상을하더라도완전한북핵폐기는실현할수없다한 미양국의역대대통령들은본인임기내에북핵문제의완전한해결을성취하겠다는야심찬목표를갖고북핵폐기와북한정권이원하는정치 경제 군사적요구사항을교환하는큰틀의거래를시도하곤했다. 제네바기본합의와 9 19 공동성명은이런시도가성사된사례이고, 그외에도평화체제구축, grand bargain, 비핵 개방 3천구상, 비전코리아프로젝트, comprehensive deal, package deal 등완전한북핵폐기를희망하며큰틀의거래를시도한다양한방안들이있었다. 그러나지난 26년북핵정책실패에서얻어야할가장큰교훈은완전한북핵폐기를전제로하는큰틀의거래는실현가능성이없다는것이다. 핵을생존과동일시하는 3대세습정권이핵을포기할가능성이없으며, 설사합의가이뤄지더라도북한의성실한이행을보장할수없기때문이다. 이제우리는북한정권이원하는것을들어주면우리가바라는대로핵을포기할것이라는환상에서깨어나야한다. 적어도북한에김씨세습정권이존속하는한북핵폐기는현실을무시한면피용정치구호일뿐이며실현가능한목표가아니다. - 4 -
앞으로북 미양국이협상쪽으로움직인다면북한의핵 미사일능력을현상태에서동결하는데합의할가능성이높다. 일정한핵능력을유지하겠다는북한과본토를위협할수있는핵탑재 ICBM만은막아야한다는미국이타협할수있는부분이기때문이다. 이렇게되면한국정부도완전한북핵폐기가요원한상황에서동결을완전폐기로가는징검다리라고선전하며수용하고자할것이다. 그러나동결합의는문제의해결이아니라봉합이라는사실을직시하고그성과가제한된만큼북한에지불하는대가도제한되도록해야한다. 한 미동맹의성격을변화시키고한반도정전체제의구조를바꾸는정도의성급한타협안이나김정은정권의병진노선을후원하는막대한정치 경제적보상은북한의핵보유허용에이은또하나의안보참사로역사에기록될것이다. 교훈 4: 북핵문제해결의관건은북한사회의근본적인변화이다핵보유와체제생존을동일시하는현재의북한정권이협상을통해핵을완전히포기하는일은기대할수없다. 적어도핵심지도부를제외한광범위한엘리트계층과북한주민들이핵을포기하는것이갖고있는것보다더낫다는인식을할수있을만큼북한사회가변화해야만북한핵문제의완전한해결을기대할수있다. 즉북한내에서개혁 개방을통해국제사회의일원으로거듭나겠다는사회적욕구가충만할때, 북핵문제의근원적인해결을가능하게하는기회의창이열리게될것이다. 북한사회의근본적인변화는북한주민개개인의의식과사고방식이국제사회의규범에맞게선진적으로바뀐다는것을의미한다. 이와관련, 일각에서는북한주민을한국의입장에우호적인방향으로변화시킨다는차원에서 韓國化, 親韓化, 友軍化 등의표현을사용하는데, 좀더가치중립적이고북한주민들의거부감을줄일수있는용어가바람직하다. 북한사회의변화방향으로한국을중심에내세우는것보다 세계화 로잡을때, 변화의당사자들이느끼는거부감을덜수있을것이다. 한국화 등의표현은못사는북한이잘사는남한을따라오라는식으로오해될소지가많은반면, 세계화 는남북한이공동의가치를향해함께나아간다는긍정적인이미지를줄수있다. - 5 -
교훈 5: 대북경계감을유지하되남북관계의안정적관리가필요하며통일을서두르지말아야한다한 미양국의북핵폐기노력이실패한반면북한의핵 미사일능력이꾸준히강화되면서양측간에위협의수위가높아지고긴장이고조되는현상이일상화되고있다. 청와대와백악관을공격하겠다는북한의협박, 북한핵과미사일시설에대한한 미의선제공격가능성시사, 상대방지도부에대한참수작전거론등과거에비해상호간위협이더자극적이고그수위가높아졌다. 그만큼돌발사태의발생을막고상황을안정적으로관리해야할필요성도커졌다. 핵을가진북한에대한경계감을늦춰서는안되지만필요이상으로긴장이고조되는것을피하고오해와오판에의한충돌을막는것은우리의국익에부합한다. 북한이핵을보유한상태에서남북통일은실현불가능한일이다. 이미첨예한국제문제로부상한북한핵문제를그대로둔채로통일을하겠다는데찬성할나라는없다. 우리가국가적으로또한사회적으로통일과정에서초래될엄청난부담을떠맡을준비가되어있는지도냉철하게돌아봐야한다. 통일을당장실현하려고서두르기보다장기적인목표로두고남북관계를안정적으로관리하면서북한이평화통일에호응할수있도록북한내부의변화를이끌어내는것이중요하다. 현시점에서한국은국력을기르고조용히내실을다지면서대내외적으로통일에우호적인여건을만들기위한통일준비를착실하게진행하는것이바람직하다. 교훈 6: 북핵폐기를위해국가역량을총동원해서전략을수립하고일관되게집행해야한다북한의핵 미사일개발은우리의생존에대한위협인만큼그위협을제거하는데있어배제해야할옵션은없다. 한국은범정부차원에서 死卽生, 生卽死 의각오로가용한모든수단을동원하는것은물론없는수단은만들어서라도치밀하고집요하고끈기있게북핵폐기에집중해야한다. 북핵폐기노력은단임정부에서끝나는것이아니라다음정부로이어가며국가생존이라는하나의목표를위해일관되게지속적으로진행되어야 - 6 -
한다. 이제더이상이런저런명분과구실로우리스스로의선택지를좁히는우를범해서는안된다. 북한의선제핵개발로형성된불리한안보구도를타파하고더이상북한에끌려가지않기위해서는북한이먼저수를두면대응하는식의수세적이고수동적인자세에서벗어나우리가쓸카드를만들고우리에게유리하게판을짜서문제해결의주도권을잡겠다는공세적이고적극적인자세가필요하다. 이런차원에서, 북한의핵위협에맞대응하기위해서주한미군전술핵의한시적인재배치는물론우리가잠정적으로 NPT에서탈퇴해서자체핵무장프로그램을가동하는것도진지하게고려해야한다. 북한의핵 미사일개발은우리의생존을위협하는것은물론미국, 일본등우리의우방과중국, 러시아등주변국에게도심각한피해를줄수있는문제로부상했다. 트럼프행정부가 핵을탑재한 ICBM 을마지막레드라인으로간주하고 최대의압박과관여 정책을가동한것은군사적으로북한의핵 미사일능력이용인할수없는수준으로발전했다는것을의미한다. 아울러북한이시리아에 5MWe 원자로의개량형을비밀리에건설하는등핵기술과물질을유출했고이란과핵 미사일협력가능성이꾸준히제기되는등북한에의한핵 미사일확산도실존하는위협인만큼, 북한의핵 미사일개발은국제사회가공동으로대처해야할세계적인위협이기도하다. 따라서한 미를중심으로하고유관국들과국제사회가함께힘을합쳐서북한정권의핵 미사일개발을저지하고스스로포기하도록만들기위해가능한모든조치를종합적이고입체적으로일관되게강구해야한다. 교훈 7: 한반도문제해결의기본틀은한 미동맹이다북핵폐기, 남북관계, 대중국협력등한반도의평화와통일에관련된중요한문제들이한 미동맹을토대로다뤄져야한다는점에이견이있을수없다. 한 미동맹은과거는물론현재와미래한반도의안정과번영을담보하는기본토대이다. 북한의남침을격퇴하기위해탄생한한 미동맹은지금까지북한의도발을억지하고한반도의평화를유지하는데결정적인역할을해왔다. 오늘날한국의번영과발전이한 미동맹의굳건한 - 7 -
뒷받침으로가능했다는것은그누구도부인할수없는역사적사실이다. 굳건한한 미 관계는북한의전통적인通美封南전술이먹혀들여지가없도록만드는효과적인 방책이기도하다. 한 미동맹은한반도평화에대한공헌을토대로장래에도상호방위조약의정신에입각하여그역할을충실하게수행해나가야한다. 동맹과지역평화유지라는기본적인역할을수행하면서변화하는시대상황에맞게미래지향적으로진화하고발전해나가야한다. 현시점에서한 미동맹이직면한최대위협은북한의핵과미사일개발이다. 양국은긴밀한협력하에, 북한의군사적도발과위협에대응한억지 방어차원의군사조치는물론이문제를평화적으로해결하기위한정치 외교차원의비군사적조치를포함한모든노력을기울여야한다. 교훈 8: 중국과의전략대화를통해공감대를넓혀나가야한다북핵문제해결과남북관계의안정적인관리및평화적인통일을위해중국과의협력이매우필요하다. 북핵문제뿐아니라통일문제까지국제화가심화된상황에서유엔안보리상임이사국이자북한의핵심우방국이며미국과맞서는경제대국으로부상한중국의입장을고려하지않을수없는것이현실이다. 물론중국의입장을고려하고도움을받는것과중국의요구에굴종하는것과는완전히다른문제이다. 사드배치와같이우리의안보에직결된사안에서는처음부터우리의입장을명쾌하고단호하게제시해서중국이개입할싹을잘랐어야했다. 사드배치문제가처음제기된 2014년이후상당기간우리정부가보여준애매모호한태도가중국이개입할여지를허용하고사드배치라는순수한안보사안을정치문제가되도록만든큰원인이었다. 한국은안보문제에서는단호하게대처하고경제 사회적으로양국간선린우호관계를증진하면서한반도의안정을바라는중국의입장을적절히고려할필요가있다. 북핵폐기와통일과정에서중국의핵심이익이보호될것이라는입장을전달하고, 중국이북핵폐기와북한의건설적인변화를위해보다적극적인역할을해주도록유도해야한다. - 8 -
이를위해, 북핵폐기와한반도의장래에대한한 중전략대화를정례화하여양국간 이해의폭을넓히고협력하는제도를마련하는것이중요하다. 북핵폐기와평화통일을위한정책제언 정책제언 1: 하나의한국 (One Korea) 원칙견지공산주의와자유민주주의이념투쟁으로시작되어한국전쟁으로고착화된남북분단상황에서남과북의어느체제가한반도에서우리민족의정통성을계승하는가는국가의정체성과역사적책임성이걸려있는양보와타협이불가능한문제이다. 남북분단의역사는지금이순간에도진행되고있는체제경쟁과이념투쟁의역사라고해도과언이아니다. 객관적으로볼때, 남과북의어느체제가민족의이익에부합했는가하는체제경쟁은사실상끝났지만, 아직도이념투쟁으로인한국론분열과갈등이우리사회의발전을방해하는해악으로남아있는것이현실이다. 북한을관리의대상으로보는 북한관리전략 에서는대한민국정부가한반도에서한민족을대표하는유일한합법정부라는 하나의한국 입장을대내외정책의기본원칙으로견지한다. 아울러 대한민국의영토는한반도와그부속도서로한다 는헌법제3조를신성불가침한헌법적의무사항으로준수한다. 이관점에서볼때, 북한은헌법상되찾아야할미수복지역이며북한동포는우리가도와주고더불어살아야할우리의국민이다. 그동안역대정부는하나의한국원칙이갖는역사적의의와중요성을부각하지않았다. 그러나국제사회의이단자로낙인찍힌북한정권에맞서서생존차원에서북핵폐기와통일을달성해야하는현상황에서이제는우리도 하나의한국 원칙을대내외적으로강력하게확산시켜나가야한다. 서독이통일될때까지 하나의독일 입장에서조금도후퇴하지않았으며, 동독과외교관계를정상화한미국역시서독의입장을존중했다는사실을잊지말아야한다. 우리는 하나의한국 원칙하에역대정부가계승한민족공동체통일방안에입각해서남북간교류협력, 북한의사회적변화및북핵폐기과정을동시에추진면서평화적인통일을위해한발한발나아가야한다. - 9 -
정책제언 2: 중장기전략적사고에입각한국가역량의총체적활용한국에게있어서북한핵문제는남북관계, 외교, 군사, 과학기술, 정보, 국내정치등국정의다양한분야가중첩되고긴밀하게연관되어있는복합적인문제이다. 당면한남북관계와중장기통일의문제이고, 주변 4강은물론국제사회전체와연관된외교사안이며, 우리의안보와직결된군사적위협이고, 핵개발수준파악과대응방안마련을위한과학기술적사안이다. 또한핵개발의당사자인북한에대한정보의문제이며북한문제를둘러싸고벌어지는남남갈등을치유하고국론통합을이뤄야할국내정치적사안이다. 북한정권의핵포기결정을단기간내에기대할수없기때문에북한핵문제는특별히중장기적인시각과전략적마인드가요구되는사안이기도하다. 남북통일도문제의중요성뿐만아니라문제의해결과정까지북핵문제와동전의양면처럼긴밀하게연계되어대한민국의생존을좌우하는핵심적인국익사안이다. 따라서그성격이복합적이고중첩적인북핵폐기와통일문제는중장기적인안목과전략이요구되며, 그만큼정치, 경제, 군사, 외교, 사회문화, 과학기술, 정보등국력의제반요소를총동원하여총체적이고포괄적인틀속에서해결해나가는것이중요하다. 특히최고통수권자의상시적인관심과관리가가능한틀속에서북핵폐기와남북관계및통일을어우르는중장기국가전략을수립하고이러한큰체계하에서세부정책사안들을유기적으로다뤄나가야한다. 국가역량의총체적활용은가용한정책방안들을다양하고시의적절하게상호보완적으로구사하도록함으로써정책집행의유연성과폭을넓혀주게될것이다. 정책제언 3: 북핵대비역량총결집및국가안보실재편북핵폐기와평화통일이란 2 大국가목표를달성하기위해서는정부각부처와유관기관에산재해있는북핵대비역량을한곳으로결집하고남북관계및통일문제와긴밀하게연동해서대응할수있도록국가시스템을정비해야한다. 또한북핵문제에종사하는관료와전문가들이사안의종합적성격을분명히인식하고조직이기주의에휘둘리지않고 - 10 -
국가이익의관점에서문제해결에접근할수있도록제도를정비하고새로운정책결정문화를만들어야한다. 이를위해대통령직속으로북핵문제해결을전담하는기관을구성하여정부곳곳에흩어져있는북핵관련역량을결집하고남북관계및통일문제와연계하여대통령이상시적으로직접챙길수있는구도를만드는것이바람직하다. 이런점에서볼때, 현재의국가안보실을북핵문제, 남북관계, 대북통일전략, 중장기대외전략을주요업무로하는 국가전략실 로개편하거나국가안보실內 1, 2 차장의역할을조정해서 1차장은국가전략담당으로 2차장은당면현안에대한정책조정 관리담당으로재편하는것이바람직하다. 대통령을직접보좌하는국가안보실의주된업무는북핵폐기와통일을위한포괄적인중장기국가전략의수립과관련정책의집행이되어야하고, 외교 국방 사이버 위기관리등현안관련분야는중장기국가전략의틀내에서대통령과해당부처의장들을연결하고정책적으로보좌하는기능을하면될것이다. 아울러북핵정책실패의원인을파악하고교훈을얻는차원에서정부內관련기구의정비도필요하다. 특히북핵문제해결을위해창설된외교부한반도평화교섭본부의성과와문제점을정부차원에서냉철하게점검해서교훈으로삼아야한다. 기본적으로북핵폐기와평화통일이란 2 大국가목표달성을위해서통일부, 외교부, 국방부, 미래부, 국가정보원등정부부처와유관기관에산재한북핵및통일관련기능을종합해서국가역량을총체적으로결집한국가전략의수립과집행임무를대통령을근거리에서보좌하는국가안보실에서담당하는것이필요하다. 정책제언 4: 북한사회의근본적인변화를촉진하기위한공세적정책추진북한의핵 미사일포기는북한집권층과사회전반에근본적인변화가있어야만가능하다는것이북한관리전략의기본전제이다. 적어도핵과생존을동일시하는북한의최고지도부를제외한엘리트계층과북한주민들이핵과미사일이경제난과생활고의원인임을깨닫고개혁 개방으로나아가야한다는신념을가질수있어야한다. - 11 -
이를위해우리는국제사회와함께북한정권과주민을분리해서대응하는二元化전략을추진해야한다. 북한지도부는지금까지외부의적을빌미로내부의단합을유도하여정권을유지해왔다. 이제국제사회의비판대상은지도부이지일반주민들이아니라는점을명확히하고북한주민들을상대로이러한긍정적인메시지를지속적으로발신해야한다. 정권은압박의대상으로규정하고주민을지원의대상으로차별화하는정책은정권과주민을일심동체이자운명공동체로선전하며정권을연장해온북한지도부의통치이념과사상적기반을근본적으로뒤흔들수있는전략적카드이다. 테러와의전쟁에서이슬람을모두극단적인테러리스트로규정하는정책이오히려이슬람권의반발을사고테러를조장한다는지적도같은맥락에서유념해야할교훈이다. 이런점을고려할때, 대북제재와압박은북한정권과주민二元化전략에따라주민에대한 부수적인피해 (collateral damage) 를최소화할수있도록최대한정교하게집행되어야한다. 아울러정부는북한사회내에비핵 개방여론이형성될수있도록가용한모든수단을강구하여북한으로정보가유입되도록해야한다. 북한사회변화의관건은북한주민들이바깥세상의새로운소식을얼마나많이자주접할수있느냐하는데있다. 새로운정보를통해북한의현실과외부세계를비교할수있는안목이형성되어야만미몽에서깨어나새로운진로를모색할수있을것이다. 따라서국제사회와함께북한의세계화를위해전방위적인노력을강화해야한다. 북한사회가세계화되고주민들의의식수준이높아지는만큼북한이핵에대한집착에서멀어질수있을것이다. 정부는또한북한사회구석구석에서일어나는미세한변화를면밀하게측정할수있는관찰시스템을구축하여변화상태를상시적으로파악할수있어야한다. 아울러국제사회가원하는것은북한의붕괴가아니라개혁과개방을통한발전과보통사람들의인권증진이라는전략적메시지를지속적으로발신해서국제사회와북한주민간의간극을줄이고신뢰를쌓아나가야한다. 정책제언 5: 북한정권을겨냥한스마트제제강화 - 12 -
북한이핵 미사일을포기할때까지김정은정권을사실상국제사회로부터격리하는수준의강력하고촘촘한 압박망 (pressure nets) 으로북한을둘러싸야한다. 이를위해한국은유엔의안보리결의를중심으로가해지고있는국제사회의대북제재를선도적으로이끌어나가야한다. 주요국의결의이행상황을점검하고독려하는것은물론, 강력한대북제재에뜻을같이하는국가들을규합하여유엔제재의미진한부분을보완해나가야한다. 제재의목적이북한정권의핵과미사일개발에대한계산을바꾸는것인만큼, 북한지도부를목표로정교한제재를실행하여북한주민들에게미치는부수적인피해를최소화하도록노력해야한다. 한편으론김정은정권에피해를주어핵과미사일에대한입장을바꾸도록압박하고, 다른한편으론북한주민들에게가해지는의도하지않은피해가결국김정은정권의핵 미사일개발에그원인이있다는메시지를북한동포들에게전파해야한다. 스마트제재는북한지도부의정권유지에직접적인부담을주는 1차효과뿐아니라북한지도부와주민간의간격을넓힘으로써김정은정권에대한북한주민들의생각을바꾸고북한사회내에변화의동인을만들어내는 2차효과를거둘수있을것이다. 대북제재와압박의목적은단순히북한정권을협상테이블로끌어내는데머무는것이아니다. 북한정권의정당성과권력장악력을약화시키고핵이없는것이있는것보다훨씬이롭다는북한주민들의생각을이끌어내어북한사회의역동적인변화를가져올수있어야한다. 이를통해북한집권층이핵보유가정권유지에부담이된다고판단하고생존을위해핵보유에대한계산방식을바꾸도록만들어야한다. 명분과체면을중시하는북한사회의특성을감안할때, 북한정권의정당성 (legitimacy) 을훼손할수있는정치 외교적조치가효과를발휘할수있을것이다. 북한지도부의권위와체면을손상시키는제재는정권의국제적고립을심화시키는것은물론대내적으로민심이반효과를거두고북한사회의변화가능성을높이게될것이다. 이런관점에서볼때, 정상회담이나고위급회담등김정은정권의정당성을높여줄수있는정치행사나 - 13 -
외교행위는북핵폐기와통일이라는 2 大국가목표달성에부응할수있는지를면밀하게 따져서매우신중하게추진되어야한다. 정책제언 6: 대북맞춤형수출입통제제도창설및수출입물자집중감시북한정권을겨냥한스마트제재의하나로북한으로출입하는민감한물자를국제적으로집중통제하는제도가필요하다. 특히북한의핵 미사일위협이한반도에국한된지역적인문제가아니라전세계의안전을위협할수있는국제안보사안임을감안하여한국이주도적으로국제사회를규합해서북한을목표로하는맞춤형수출입통제제도를창설해야한다. 과거냉전시대에서방진영이공산권국가들을상대로민감한기술과물자의수출을통제하기위해만들었던 대공산권수출통제체제 (Coordinating Committee for Multilateral Export Control: COCOM) 와유사하게북한만을타겟으로한별도의수출통제체제를수립하는것이필요하다. 더나아가서북한의핵을포함한 WMD와미사일기술의외부확산과재래식무기수출행위를차단하기위해서북한으로부터관련기술과물자및무기의수입을통제하는수입통제제도를추가해야한다. 결국핵 화학 세균무기, 미사일, 재래식무기및관련기술과물자에대하여북한으로의수출과북한으로부터의수입을동시에규제하는전방위적인 대북수출입통제체제 (North Korea Export-Import Control Regime) 를구축해서북한의핵 미사일개발과재래식무기현대화기반을와해시켜야한다. 새로운대북수출입통제체제는 핵공급국그룹 (Nuclear Suppliers Group: NSG), 미사일기술통제체제 (Missile Technology Control Regime: MTCR), 호주그룹 (Australia Group: AG), 바세나르협정 (Wassenaar Arrangement) 등기존의국제수출통제제도와지금까지채택된대북유엔안보리제재결의를망라하는것은물론미진한부분을보완하여철저하고촘촘한수출입통제가가능하도록만들어져야한다. 대북수출입통제체제는세계평화와안보를위협하는무기체계의개발과확산을차단하는것이고북한동포들의민생을겨냥한것이아닌만큼, 중국도반대하기어려울것이다. - 14 -
대북수출입통제체제는김정은정권이핵개발과경제발전을동시에이루겠다며내세운소위, 병진노선이실패할수밖에없다는강력한신호를보낼것이다. 아울러국제사회의선진기술과노하우에대한북한의접근을차단하여북한이핵 미사일을포기하지않는한북한경제가 3류개발도상국수준에서벗어날수없다는점을깨닫도록만들것이다. 강력한대북수출입통제제도가시행되는경우첨단과학기술에대한북한의접근도불가능한만큼평양과학기술대학도폐쇄되어야한다. 결국대북수출입통제체제는북한이핵을포기하지않는한 3류국가에서벗어날수없다는국제사회의의지를구현함으로써국방력과과학기술발전을정권유지의중요한수단으로삼는북한지도부의권위에큰타격을주게될것이다. 정책제언 7: 북한의군사위협으로부터안전을보장하기위한모든수단강구북한의핵을포함한 WMD와미사일위협이조기에일소되기어렵다는전제하에정부는한 미동맹차원은물론독자적으로모든수단과방법을강구하여나라의안전과국민의안위를지키는데필요한군사태세를갖춰나가야한다. 크게대북억지력을확보하고억지실패시의보복의지를구현하며우리국민과주변국을안심시키는조치가실행되어야한다. 1대북억지 : 한 미양국이북한의 WMD 사용위협을무력화시키겠다는강력한의지를구현하기위한정책적, 물리적조치가필요하다. 가장중요한것은미국의핵확장억지약속이선언적차원의말의성찬이나정치적제스처에머물지않고실체가있는가시적인조치로서단계적으로이행되는것이며, 그정점에전술핵재배치옵션이있다. 북한의점증하는 WMD와미사일위협을고려할때, 미국의핵확장억지공약은현상태로는역부족이며대폭적으로강화되어야한다. 강화된조치들은북한의핵개발로인해한반도에형성된전략적불균형을해소할수있는균형추로서향후북한과의핵군축협상에유용한자산이될것이다. 이와더불어, 북한의핵 미사일개발을저지하고방해하기위한보다적극적인조치들도병행되어야한다. 만약미국이우리의전술핵재배치요구를거부할경우한국은북핵폐기시재가입을전제로 NPT 제10조에서허용한 - 15 -
대로조약에서잠정적으로탈퇴하고자체적인핵개발프로그램을가동해야한다. 개발한핵은북한과핵군축협상을통해폐기하고다시비핵국으로 NPT에복귀하겠다고분명하게밝히면국제사회의이해를구할수있을것이다. 2대북보복 : 북한의핵공격시북한정권을종식시킬수있는정도의결정적인보복을가하겠다는의지를천명하고상응하는능력을구축해야한다. 대북억지실패시에는억지능력이바로보복능력으로전환되므로보복만을위한별도의능력이필요한것은아니다. 다만, 보복을별도로구분한것은한 미양국이선제공격의사는없다는신호를분명하게보냄으로써남북관계를안정적으로관리하기위해서이다. 즉한국의전통적인대북군사전략인 응징 보복 에충실하자는것이다. 북한의핵공격이임박했었다는것을사후에라도입증할명백한증거가없는상태에서의선제공격은침략행위에불과하며국제적으로엄청난비난을초래하고선제공격이후의사태를정당화하기도어려울것이다. 북핵위협대응차원에서거론되는선제공격, 참수작전등은핵이없는한국군의안보불안감을반영하고있으나한반도의긴장을악화시키고오해와오판에의한충돌가능성을높일수있다는점에유의해야한다. 이런점에서, 전술핵재배치는한국군의안보불안감을해소하고한반도의긴장을완화하는데도움이될수있다. 3대국민 주변국안심 : 북한의위협이고조될수록한 미동맹은한국정부와국민을안심시킬수있는조치를취해야한다. 대북억지차원의정책적, 물리적조치들이한국을안심시키는역할을하게될것이다. 전술핵재배치는한국정부와군은물론일반국민들이북핵에대해가질수있는공포감을해소하는데기여할수있다. 중요한것은억지조치의필요성이한국국민들에게잘인식되도록대국민소통노력을강화하여동맹에대한신뢰와지지를확보하는것이다. 중국, 일본, 러시아등주변국정부와국민을상대로우리가왜억지력을구축해야하는가를설명하고안심시키는노력도필요하다. 대북억지력구축이주변국을겨냥한것이아니라는점을이해시키기위한정치, 외교적차원의조치를인내심을갖고끊임없이추진해야한다. 이를위해, 한국이주도적으로북핵위협에대처하고평화통일을이루기위한전략대화를양자및소다자차원에서추진할필요가있다. - 16 -
정책제언 8: 대북인도지원과북한주민들의인권증진노력강화북한의핵 미사일개발에도불구하고, 하나의한국 원칙에따라우리국민인북한동포들이독재치하에서고통받는상황을그대로방치할수는없다. 우리는북한정권의핵 미사일개발의최대피해자가북한주민들이라는인식을국제사회와공유하고공동으로대처해나가야한다. 이런맥락에서, 북한주민들의삶의고통을조금이라도덜어줄수있는인도적인지원은북한의핵개발이나기타정치상황에무관하게간단없이지속되어야한다. 대북인도지원은제재로인해북한주민들이겪게될부수적인피해를줄이는효과를거두는것은물론국제사회가북한주민들과함께한다는메시지를보냄으로써북한사회의변화를유인하는동인이될수있다. 인도지원이북한주민들에대한물질적지원이라면인권에대한관심과촉구는이들에대한정신적후원이라고할수있다. 정부는국제사회와더불어북한정권을상대로주민들의인권을증진하도록지속적으로촉구함으로써정권에의한인권유린행위를예방하고감소시켜나가야한다. 이러한노력은북한주민들이우리와국제사회를신뢰하고정권의부당한행위에맞설수있는희망과용기를갖도록만듦으로써북한사회의변화를촉진하는데기여할수있을것이다. 정책제언 9: 국제규범의틀내에서남북교류협력지속추진전방위적인대북압박과제재에도불구하고, 엘리트계층과보통사람들을상대로한제한된교류와협력은지속되어야한다. 북한내부로의정보유입과더불어교류와협력은사회적변화의중요한계기를만들어낼수있다. 교류 협력의목표는북한사람들이핵 미사일을가진현실과이를포기한미래를비교할수있는안목을갖도록함으로써, 개혁과개방의필요성에대한인식이확산되도록만들어가는데있다. 교류협력을통해북한동포들이핵을포기하고평화통일의길로나오도록결심할수있는여건을만드는것이다. 다만, 국제제재하에서의교류협력에는한계가있을수밖에없다는점을명확하게 - 17 -
인식하고교류의목표를북한사회의근본적인변화를위한여건조성에두고정교하게추진하는것이중요하다. 국제사회의책임있는일원이자북한핵의핵심피해자로서대북제재를선도해야할한국으로서는남북대화도관련국제규범에맞게추진해야한다. 국제규범과상식을무시한남북대화는북한의전략에말려들수있을뿐만아니라성급하고유화적이라는국내외의비판을초래하게될것이다. 분명한한계가존재한다는사실을인정하지않는무리한남북대화는남북관계에대한환상을부추겨국민여론을호도할뿐만아니라우리정부에대한국제사회의신뢰를떨어뜨릴것이다. 정책제언 10: 남북한군비통제및군사적신뢰구축협상가동북한의핵 미사일개발과이에대응한국제사회의제재및한 미의군사적대책이불가피하게한반도에긴장을조성하고있다. 핵 미사일개발을둘러싼긴장이무력충돌로비화되는것을방지하기위해서과도한긴장의수위를낮추고남북관계를안정적으로관리하기위한대화가필요하다. 군사적긴장완화와군비통제를위한대화는재래식분야와핵분야로二元化되어야한다. 북한의핵능력규제와한 미의재래식군사력제한을거래하는것은핵을보유한북한에게일방적으로유리한기형적이고위험한협상구도이다. 최근중국과우리사회일각에서거론되고있는소위 雙中斷 ( 북한의핵 미사일도발과한 미군사훈련중단 ) 방안은북한의선제핵개발로형성된불리한안보구도에굴복하는패배적인발상으로서우리의안보이익을심각하게침해하는또하나의안보참사가될것이다. 세계군비통제역사상일방의핵전력과다른일방의재래식전력을상호감축한전례도없다. 핵을보유한북한과핵확장억지라는선언적정책에의존하는한 미사이의전략적불균형이협상을통해한 미의안보이익을훼손하는상황으로고착화되는것을막기위해서는 협상대상의동등성 원칙을견지하여 재래식對재래식, 핵對핵 의협상구도를정립해야한다. 이렇게해야만재래식분야와핵분야에서각각 북한對한 미 간상호억지 (mutual deterrence) 관계를구축함으로써한반도의안보상황을안정적으로관리할수있다. - 18 -
재래식분야에서는남북한군당국이군사적신뢰구축과군비통제문제를논의하고불가침합의서를채택하는것이바람직하다. 지난 1990년대초남북한이합의한 불가침부속합의서 를토대로그간의변화된상황을반영하여새로운불가침합의서를채택하고그실천을보장할수있는실행기구를만들수있을것이다. 핵분야에서는남북한과미국이 3자회담을통해핵무기관련오해와오판을예방할수있는신뢰구축조치에합의하고, 중장기적으로북한의핵능력과한 미의핵확장억지조치를연계하는핵군축협상을진행하는것이필요하다. 북한도오래전부터미국과의쌍방핵군축문제를제기해온만큼, 북한의핵능력과한국방어용미국의핵자산을상호감축하는것이현실적으로타당한방안이다. 상호핵감축은대화를통해평화적으로북핵문제를해결하기위한수단이므로앞으로한 미가더큰관심을두고집중해야할사안이다. 이를위해미국은북한과의핵군축협상에대비하여협상용으로사용할핵자산을한반도에들여와야한다. 북한의핵능력을미본토나제3국에배치된미국의핵자산과거래하겠다는것은비현실적인발상이다. 북한은미국이본토의핵능력을감축해야할정도의전략적상대가아니며, 유럽이나괌에배치된핵능력도북한만을상대로한핵전력이아니기때문에합당한거래관계가성립되지않는다. 오직미국이전술핵재배치를통해한반도에서자체핵능력을보유하고한국과공유하는체제를정책적, 물리적으로갖춰야만북한으로하여금쌍방핵군축에적극나서도록유인할수있다. 이과정에서한국이미국의핵능력에최대한접근하는시스템을갖추는것이대북협상전략차원에서매우중요하다. 만약미국이전술핵재배치를거부한다면정부는북핵폐기를위한한시적인협상용조치임을전제로 NPT 제10조에따라조약에서탈퇴하고자체핵개발을통해핵무장력을갖춘후북한과당당하게 남북한동시핵폐기회담 에임해야한다. - 19 -
맺는말 수백만의사상자를낸전쟁의두당사자가첨예하게군사적으로대치하고있는상황에서한쪽이스스로핵무장을포기한채다른쪽의일방적인핵보유를허용한것은한반도가역사상唯一無二한사례이다. 우리는지난 26년간의북핵정책이실패했다는뼈아픈자성과또다른안보참사를막아야한다는결연한각오를바탕으로새롭게출발해야한다. 與野, 진보와보수라는진영논리와편가르기식의사고에서벗어나오로지나라의존립과국민의안위라는하나의목표를위해서북핵폐기와평화통일을아우르는국가전략을수립하고인내심을갖고추진해야한다. 태생적으로생존을위해외부의위협을필요로하는북한정권의속성을감안할때, 북한지도부는흉금을터놓고대화할상대가아니라항상조심하고경계하면서우리의안보를지켜야할관리의대상이다. 상대에대한정확한이해가올바른전략수립의필요조건임에입각해서김정은정권이핵보유와생존을동일시한다는사실을북한관리전략의기본요건으로삼아야한다. 핵을가진북한에게굴복해서는안되지만김정은을우리앞에굴복시키기도어려운현실에서우리는북핵폐기게임이 5년內끝날수있는단기전이아니라앞으로 10년, 20년, 30년혹은그이상도걸릴수있는장기전이라는각오로임해야한다. 북한의요구사항을다들어주면해결될것이라는성급한기대는상대를모르는전략부재의소치일뿐아니라북한정권을이롭게하고국가안보를해치는편향된유화정책의산물로비판받을것이다. 북한관리전략은북한의핵보유를인정하는것도아니고북핵폐기노력을포기하는것도아니다. 당면한현실에대한냉철한인식을토대로知彼知己의자세로더욱공세적이고적극적으로북핵위협에대처하는전략이다. 그핵심은북핵폐기게임의판을바꾸는전략적수를두는데있다. 지금까지는북한이선수를치면우리는그뒤를쫓아가고끌려다니는형국이었는데, 이제우리가수를두고북한이끌려오게만들어우리가주도권을쥐는새판을짜야한다. 이를위해, 핵을철수하는모범을보이면북한이핵개발 - 20 -
포기로보답할것이라며 26년에시작한북핵정책이실패했음을미국이깨닫고한국의안보를위해전술핵을다시들여오도록만들어야한다. 만약미국이전술핵재배치를거부한다면우리는국가안위를위해 NPT에서잠정적으로탈퇴하고자체핵무장프로그램을가동하겠다고국제사회에선포해야한다. 완전한북핵폐기와평화통일의열쇠는결국북한사회의획기적인변화에있다. 북한의핵심지도부를제외한엘리트와보통사람들이핵이없는것이있는것보다낫다고생각하고행동으로옮길수있을만큼북한사회가변해야만북핵폐기와통일이가능할것이다. 우리는그시기가가급적빨리올수있도록차분하게국력을기르고국민의식을고양하면서대내외적으로통일에우호적인여건을만들어나가야한다. 핵보유에집착하는북한정권에대한제재와압박을통해병진노선을좌절시키는한편, 북한핵의피해자이자우리국민인북한동포들의고통을덜어줄수있는노력을게을리해선안된다. 이과정에서필연적으로제기될대북제재와지원사이의갈등을해소하는것은국가지도자의몫이다. 기본적으로북한정권에대한엄정하고냉철한인식을바탕으로국제사회의상식과규범을존중하고국론을통합하면서동포애를구현해나간다면국내외의전폭적인지지를받을수있을것이다. - 21 -