H a l l y m I C T P o l i c y J o u r n a l 한림 ICT 정책저널 CPRC 칼럼 S K 텔레콤의 C J 인수에따른방송 통신규제환경변화김희경교수 ( 한림 ICT 정책연구센터 ) 실감미디어를어떻게준비할것인가? 정완규교수 ( 한림 ICT 정책연구센터 )
50 한림 ICT 정책저널 SK 텔레콤의 CJ 인수에따른방송 통신규제환경변화 그동안 CJ헬로비전은지상파의재전송료및 VOD 인상압박과통신사업자의결합상품마케팅으로녹록치않은시장환경을버티면서케이블방송업계에서 1위사업자의자리를수성해왔다. 더욱이 CJ헬로비전의지역채널은어떤지역방송보다더활발하게제작되며지역생활정보제공의첨병이되어왔다. 방송사업자가통신사업자에게인수되어서씁쓸한것은이와같은 CJ헬로비전의노력이남달랐기때문이다. 그러나누가인수의주체와대상이되건이제사업의경계를허무는사업자간융합은본격화되었다. 대형이종매체간합병으로본격적인융합시장으로판이바뀌고있는것이다. 아직미래부, 방통위, 공정위의심사및승인절차가남아있지만합병이승인되면방송시장뿐만아니라유 무선통신과관련시장에미칠파장이만만치않다. 이에본칼럼에서는 CJ 헬로비전의합병이기존방송 통신시 장뿐만아니라업계환경및향후규제체계등방송통신정책 전반에걸쳐미치게될영향을분석해보고자한다. 지난 10월 30일 SK텔레콤 ( 이하 SKT) 은 CJ헬로비전을인수한후 100% 자회사인 SK브로드밴드 ( 이하 SKB) 와 CJ헬로비전을합병하겠다고전격발표했다. 비밀리에진행된이번인수 합병으로인해관련업계나시장은한동안엄청난쇼크에출렁거렸다. SK텔레콤은 CJ오쇼핑이보유하고있는 CJ헬로비전경영권지분 30% 를 5,000억원에인수하기로결정했고, 이번거래가종결되고 3년후에는다시 CJ오쇼핑이보유한 CJ 헬로비전잔여지분 23.92% 를추가로 5,000억원에인수할계획이다. 총 1조원으로역사적인방송통신합병이현실화되 한림 ICT 정책연구센터 김희경교수 고있다.
Hallym Communication Policy Research Center 51 C/P/R/C/ 칼 / 럼 이번합병으로인해 SKT는 IPTV, 이동통신, 초고속인터넷, VoIP 시장으로운영되는결합상품에케이블방송까지더하게되면서상품구성의다양화뿐만아니라유선과무선시장을아우르는시장영향력을확보하게될전망이다. 방송과이동통신, 초고속인터넷시장의변화이번합병으로인해 SKT는 IPTV, 이동통신, 초고속인터넷, VoIP 시장으로운영되는결합상품에케이블방송까지더하게되면서상품구성의다양화뿐만아니라유선과무선시장을아우르는시장영향력을확보하게될전망이다. 우선방송시장의경우에는내년 4월이면가입자 815 만명 ( 올레TV 가입자 620만명 + KT스카이라이프가입자 430만명, OTS 중복가입자제외 ) 을보유한 KT를뒤쫓는유료방송사업업계 2위사업자로거듭날예정이다. SKB 가입자는 320만명이고, CJ헬로비전의가입자는 420만명으로약 750만가입자를확보하게된다. 더욱이 SKB는서비스커버리지지역이한층강화돼유료방송서비스가입자들의해지율도낮아질것으로전망하고있다. SKB가 IPTV사업을전국망으로하고있기는하지만 CJ헬로비전은서울 2권역, 인천 1권역, 경기도 2권역, 경북 2권역, 경남 3권역, 부산 4권역, 충청 1권역, 대구 2권역, 전남 2권역, 전북 1권역및강원 3권역등전국 23개권역에서서비스하고있어지역에서의강점이훨씬두드러지는사업자다. 무선통신시장에서도일대개편이일어날전망이다. 이번합병을계기로 SKT는알뜰폰 (MVNO, Mobile Virtual Network Operator) 업계 1위인 CJ헬로비전의가입자 87만명을확보함으로써점유율이 51.5% 를넘을가능성이높아졌다. SKT는 2015년초과반점유율이무너져약 49% 대의점유율을보이고있었지만, KT망을임대하고있는 CJ헬로비전의대다수가입자가 SKT망으로넘어오면규제당국이그렇게억제하고자했던 SKT의독점적구조가더욱공고해지게되는현상이발생하게된다. 1) 케이블 TV VOD 는지난 2007 년설립된 VOD 콘텐츠공급회사로 CJ 헬로비전과계열 SO 7 개사, 씨앤엠, 티브로드, 현대 HCN, 씨엠비 (CMB) 등전국케이블방송사업자들이똑같이지분 17.75% 씩출자해설립한곳이다. 설립때부터최근까지 ' 홈초이스 ' 라는사명을사용해오다케이블 TV VOD 로변경했다.
52 한림 ICT 정책저널 SK 텔레콤의 CJ 인수에따른방송 통신규제환경변화 초고속인터넷분야에서도 CJ헬로비전이 88만명의가입자를보유하고있어 SKB 가입자 500만명을더하면총가입자수가 600만명에달할전망이다. 이에비해 KT와 LG 유플러스의초고속인터넷가입자는각각 828만명과 344만명으로초고속인터넷시장의점유율은 40% 이상이될것으로추정되고있다. 뿐만아니라이번합병으로 SKT는 CJ헬로비전이확보한 케이블TV VOD 1) 의지분 17.75% 도확보하게되었다. SKT는 CJ헬로비전을인수한후보유한케이블TV VOD 지분을팔거나보유하는두가지선택모두를할수있지만지분보유를통해콘텐츠경쟁력을강화할가능성에무게가실리고있다. SKT가케이블방송업체들의공식적인콘텐츠공급창구였던케이블TV VOD와의관계를이어갈지의문제는두가지상반된입장에서분석할필요가있다. 우선기존의지분관계를정리하지않고그대로두는방식이다. SKB의 IPTV 콘텐츠소싱다각화를위해서는기존의 VOD 소싱창구를포기할필요가없다는것이다. 합병이후에도당분간 CJ헬로비전과 SKB는각각의방식을통해콘텐츠수급을이어갈가능성이높다. 다만, 결합시장의특성상가입자전환등의정리과정에서콘텐츠수급창구를일원화할필요성은높아질가능성이있다. 이로인해 SKT의입장에서는소액이기는하지만케이블TV VOD 지분을팔고, 자회사 SK브로드밴드를통해기존과같이콘텐츠수급창구를운영할것이라는분석도가능하다. 물론최근의상황에서 VOD와같은콘텐츠확보가절대적인경쟁력으로작용하긴하지만콘텐츠수급에소요되는비용도날로증가하고있기때문에어차피중복되는콘텐츠플랫폼의보유라면소싱창구를일원화할수밖에없다. 콘텐츠시장에서의구매력도증가할전망이다. 콘텐츠를보유한제작사의입장에서는가입자점유율이곧재원인광고수익과연결되기때문에가입자및커버리지를확보한플랫폼사업자에게킬러콘텐츠를우선배정하기때문이다. SKT가 CJ헬로비전을인수하면서방송시장에서의점유율이높아지면콘텐츠구매력과협상력이훨씬높아지게되며이는자연스럽게플랫폼의경쟁력과연결된다. 결합판매시장의변화 SKT가케이블방송업체 CJ헬로비전을인수하며고려한가장큰시너지는결합판매서비스시장이다. SKT는 400만명이넘는 CJ헬로비전유선방송가입 2) 시장지배적사업자가새로운요금을출시하기전에미래창조과학부로부터인가를받아야하는규정으로정부는시장지배적사업자가요금을앞세워시장을교란하는것을막기위해인가제를도입한바있다. 그러나정부는지배적사업자가일방적으로요금을앞세워시장을교란하기어려운상황이고, 오히려비슷한요금제에대한담합가능성을염려해인가제를폐지하기로했다. 대신정부는시장지배적사업자가신고하는요금제를 15 일동안 숙려기간 을두고불공정성만판단하는유보신고제를두는방안을선택한바있다.
Hallym Communication Policy Research Center 53 C/P/R/C/ 칼 / 럼 자들을대상으로자사초고속인터넷서비스를결합해서저렴한가격에제공함으로써점유율을확대할수있다는기대감이있다. CJ헬로비전은유선방송사업자 1위로가입자가 415만명에달하고있지만초고속인터넷가입자는 88만명수준으로결합상품을이용하지않는 CJ헬로비전고객만최소 327만명에달한다. 이 327만명의고객이 SKT 초고속인터넷을결합상품으로이용할가능성이크기때문에 SKT도이를고려해적극적인마케팅행사에돌입할것으로예측되고있다. 그러나 SKT의결합상품은소비자전환을어렵게해현재의점유율유지를용이하게하는측면이있기때문에, 초고속인터넷시장에서의경쟁사업자인 KT, LG 유플러스의수익성을악화시켜결국이동통신시장까지경쟁을억제하고있다는주장이제기되고있다. 결합상품의경쟁제한성은이용자차별및전환비용상승으로인해 Lock-in 효과를통한시장지배력확보를유지 강화하는수단으로사용된다는점에주목해야한다는것이다. 더욱이현행결합상품심사기준은이동통신시장지배력의전이를막기에역부족이다. 때문에지배적사업자의결합상품요금을인가제 2) 로유지하는등보완책을내놓지않으면시장전체가피폐해질것이라는우려도일각에서는제기되고있다. 약관요금 30% 이내의요금할인은무조건승인하는현행결합판매요금심사기준이결합상품에의한이동시장지배력전이를초래했기때문에미국이나유럽에서적용하고있는유효가격 (effective price) 기준을도입해야한다는것이다. 만약통신요금인가제를신고제로전환하더라도시장지배적사업자에대한결합상품요금은인가제를유지해야한다는주장도이와같은맥락에서설득력을얻고있다. IoT 플랫폼선점결합시장에서의우위선점이인수합병의단기적인목적이라면장기적인관점에서는차세대플랫폼을준비한전략일가능성이높다는관점도대두되고있다. 현재국내휴대폰보급률은 113% 를넘어서고있고, 인터넷보급률도 107% 에달하는상황으로통신 방송통신시장의구조적재편이현실화되는과정에서 그어느때보다규제기관의엄정한심사기준과 규제철학이요구되고있다.
54 한림 ICT 정책저널 SK 텔레콤의 CJ 인수에따른방송 통신규제환경변화 사업자의전통적인사업이었던이동통신, TV, 인터 넷, 전화등의성장률은점차둔화되고있는것이현 실이다. 될뿐만아니라결합상품시장의황폐화를몰고온 방송의끼워팔기현상이더욱심화될것이라는우 려도제기되고있다. 이와같은상황에서 SKT의 CJ헬로비전인수는 'IoT 플랫폼선점 ' 이라는중장기적인사업전략으로해석할수있다는것이다. ICT 산업의미래는 IoT에있고, IoT의밸류체인은하드웨어, 콘텐츠, 플랫폼으로구성된다. 통신사의미래는플랫폼내에서네트워크의가치를향상시키는정도에달려있는데, 미래신성장사업으로 IoT에본격적인투자를하고플랫폼을선점하고자하는전략으로 CJ헬로비전을택했을가능성이높다는것이다. 이는대기업재벌의방송진입을허용하고있지않는방송법에위배됨과동시에통신사 (IPTV 사업자 ) 의직접사용채널운용을제한하는 IPTV법을정면으로위배한것이라는입장이다. 또한 CJ헬로비전의경우는지역채널을통해전국 23개에서, 즉전국구보도기능이있다는점도강조하고있다. 이와같은문제는그동안정부가지속적으로추진해온경쟁활성화, 공정경쟁, 방송통신산업육성정책과정면배치된다는것이다. 규제기관및업계이해관계는엇갈려관련업계와시민단체, 입법관계자들은 SKT의이번합병에대해대체로부정적인의견을쏟아내고있다. 우선대기업이방송까지장악할우려가있다는비판이지배적이다. 특히결합상품의경우, SKT 가입자와 CJ헬로비전가입자를합산하면점유율 54% 의시장과함께지역시장에서막강한파워를가진 CJ헬로비전과의결합상품출시는대체상품출시가불가능해경쟁사가중장기적으로시장에서배제될우려가있다는것이다. 더욱이소비자입장에서는 SKT가결합상품을판매하기위해출시한상품에서불필요한옵션을선택하게될가능성이높아소비자의선택권이크게위축 이에대해 SKT는국내통신사업이정체된상황에서기업간인수합병 (M&A) 은불가피한선택이라는입장이다. 창사이래로올해처음매출감소를겪을것으로우려되는 SKT는새로운영역을발굴해성장하는것이시급한상황이고, 구글, 애플등글로벌기업처럼 M&A를활성화해서방송 통신서비스융합을적극적으로시도하며글로벌미디어그룹과의경쟁에서우위를선점해야한다고주장하고있다. 전체산업 M&A 가운데통신 미디어부문의비중은 2009년 7.1% 에서 2014년 16.6% 로높아지는통계는이와같은현상을반영하고있다. 통신-방송-인터넷등을결합한 ' 크로스미디어 ' 들이기존제도권미디어들을위협하고있는상황에서, 기존방송통신업체들도대형 M&A로몸집을불리거나서비스혁신으로맞대응할수밖에없다는입장이다.
Hallym Communication Policy Research Center 55 C/P/R/C/ 칼 / 럼 이와관련하여미래부는지난 11월개최된토론회에서공식적인입장을발표했다. 김경만미래부통신경제정책과장은이번인수합병을공정경쟁, 한국 ICT산업의미래, 방송산업의공익성 지역다양성등 3가지측면에서검토하겠다고밝히면서최대주주변경승인과 23개 SO에대한재허가심사의 2가지문제가존재하는데, 이를다루기위해공정거래법, 전기통신사업법, 방송통신위원회의사전동의형식을걸쳐방송법에서의문제를같이봐야한다고언급했다. 궁극적으로는국가산업발전과소비자편익에좋은지, 경쟁제한성정도가대상이될것인지의판단기준을적용하겠다는것이다. 이에대해공정위는 SKT-CJ헬로비전기업결합에대해서만검토하고, 산업차원의문제는방송통신정책기관의몫이라고주장했다. 따라서공정위의심사에는관련시장을초고속인터넷, 이동통신, IPTV 등상품시장과세계시장, 국내시장, 지역시장의지리적시장으로볼것인지검토되고, 기업결합전후의시장집중도변화, 가격인상요인등이검토될것으로예상된다. 공정위 미래부 미래부, 방통위 미래부 < 표 1> SK 텔레콤의 CJ 헬로비전인수심사단계 SK 텔레콤의주식취득단계 공정거래법 (12 조 ) - 공정위기업결합심사 전기통신사업법 (18 조 ) - 미래부장관인가 방송법 (15 조 2) - 미래부장관승인 참조 : 김현아 (2015.11.26.) 어떻게검토할것인가? CJ 헬로비전과 SK 브로드밴드합병 공정거래법기업결합심사기준 - 특수관계인해당간이심사 ( 사실여부만심사 ) 전기통신사업법 (18 조 ) - SK 브로드밴드인가 ( 미래부장관 ) 방송법 (9 조 2) - SK 브로드밴드종합유선방송사업허가 ( 미래부장관, 방통위등의필요 ) IPTV 법 (11 조 ) - SK 브로드밴드변경허가 구정보통신부와방송통신위원회 ( 현미래창조과학 부담당 ) 는통신시장 M&A 심사시전기통신사업법 ( 사업법 ) 에따라기간통신사업경쟁에미치는영향 ( 공정경쟁 ), 공익에미치는영향 ( 산업활성화 ), 이용자 보호를가장중요한심사기준으로채택했고, 공정 거래위원회는이중에서공정경쟁을중요한기준으 로삼았다. 이용자보호 는경쟁이줄면서요금이오 르는것이관심이었는데, 정보통신부는 2008 년 SKT 가하나로텔레콤을인수할때시장집중도가심화되 면요금경쟁이둔화된다며이용자이익이줄어들것 을우려했다. 다른기준인 공익에미치는영향 은산업활성화이
56 한림 ICT 정책저널 SK 텔레콤의 CJ 인수에따른방송 통신규제환경변화 슈로서하나로텔레콤인수나 LG 3사합병당시 농어촌광대역통합정보통신망 (BcN) 구축의무를부과한바있다. 이항목은아직농어촌 BcN 구축이마무리되지않아 CJ헬로비전인수에서도인가조건이될가능성이높다. 더욱이하나로텔레콤합병인가과정에서정보통신부는 KT 향후 3년간연평균투자액과비교할때 SKT 투자계획이미흡하다 라고평가한바있다. 3대기준가운데가장중요한것은 공정경쟁 이다. 과거사례를보면중요한인가조건은모두공정경쟁부문에서나왔다. 지금까지정부가산업활성화보다는공정경쟁에비중을뒀다는뜻이다. 이는 CJ헬로비전인수에서중요한요소가될수있다. SKT가내세우는명분이 통신방송융합활성화 기때문이다. 정부가공정경쟁과산업활성화중어느쪽손을들어주는지에따라인수결과가달라질수있다. 심사기준 기간통신사업경쟁에미치는영향 ( 공정경쟁 ) 이용자보호 공익에미치는영향 ( 산업활성화 ) < 표 2> 방송통신 M&A 주요심사기준 주요사례 - 공정위 SKT- 신세기통신합병시시장점유율과자회사단말기판매량제한 - 방통위 SKT- 하나로텔레콤합병시결합상품판매엄격규제 - 정통부 SKT 하나로텔레콤합병시시장집중도가심화되면요금경쟁둔화등이용자이익저해우려 - 정통부하나로텔레콤인수시 SK 텔레콤투자계획이미흡하다고판단, 농어촌광대역이통합정보통신망구축의무부과 - 방통위 LG 3 사합병시농어촌광대역통합정보통신망구축의무부과 향후변화하는방송통신시장에서현재의규제방향이 좋은선례로남겨질수있도록규제기관이나 연구자들의고민이심화되어야할것이다.
Hallym Communication Policy Research Center 57 C/P/R/C/ 칼 / 럼 그럼에도불구하고인수대상사가지역채널을운영하는지역면허사업자라는점에서이두가지를모두다루어야할것이다. 즉방송통신시장경쟁의활성화를위해방송사업자와통신사업자의합병시에는공정경쟁및산업활성화를위한실효성있는인가조건을부과할필요가있다. 예를들어, 독점지역에서의부당한결합판매금지, 지역채널활성화전략및이행에대한재허가심사반영, 요금인가제유지등이그것이다. 대형이종매체간합병이현실로다가왔고, 지난 7년간존속해왔던 IPTV 특별법도역사속으로사라지면서유료방송시장의규제개편도시작되었다. 방송통신시장의구조적재편이현실화되는과정에서그어느때보다규제기관의엄정한심사기준과규제철학이요구되고있다. 향후변화하는방송통신시장에서현재의규제방향이좋은선례로남겨질수있도록규제기관이나연구자들의고민이심화되어야할것이다. 참고문헌 1) 김현아 (2015.11.26), SK- 헬로비전인수, 정부 국회는 ' 예열중 '.. 기대와우려공존, 이데일리 2) 박민주 (2015. 11. 18), CJ 헬로비전인수로 IoT 시대네트워크강화, 서울경제 3) 심상정의원실 (2015. 11.17), SKT-CJ 헬로비전인수어떻게볼것인가 국회토론회 4) 우상호 정호준의원실 (2015. 11. 5), ' 방송통신융합에따른제도개선 ' 국회토론회