1 KDI 정책포럼 KDI 정책포럼제248 호 (2012-05) (2012. 10. 17) 내용문의조만 (02-3299-1280) 차문중 (02-958-4204) 구독문의발간자료담당자 (02-958-4344) 글로벌금융위기이후주택정책의새로운패러다임모색 조만 KDI 국제정책대학원교수 차문중 KDI 선임연구위원 2007~09 년의글로벌금융위기는주택정책에큰변화를초래하고있음. 글로벌금융위기는기본적으로부동산금융시스템의운용에있어서한계차입자에대한금융서비 스확대와대출건전성관리를통한시장안정화라는두가지정책목표를어떻게조화롭게달성할 것인가하는문제를부각시켰음. 또한부동산시장의순환성이거시경제에어떠한경로를통하여영향을미치는가에대한학계와 정책서클의관심을고조시켰음. 우리나라의주택부문은공급부족의해소, 제도권주택금융의확대, 인구 사회구조의변화등과같은구조변화를겪고있는바, 이에맞추어주택정책의새로운패러다임을모색할필요가있음. 부동산시장안정화정책과관련하여우리나라는지난 40 여년간 주택가격안정 에초점을맞추 었으나, 앞으로는시스템리스크를동반할수있는부동산시장의변동성 ( 가격, 대출, 신규공급 측면에서 ) 에대한모니터링및사전적 사후적대응에초점을맞추어야할것으로판단되고, 전 염성이있는 (contagious) 시장변동성과단기적 지역적인변동성을구분하여시장개입의여부 를결정하고수단을차별화할필요가있음. - 우리나라의주택시장과거시경제의연계성은외국과유사하게민간소비, 건설투자, 금융시장의 채널을통해연계되어있고, 이와같은연계성은외환위기이후대체로강화된것으로나타남. * 본고는조만 차문중편, 글로벌금융위기이후주택정책의새로운패러다임모색, 한국개발연구원, 2012 의주요내용을요약한것이다.
KDI 정책포럼 2 대출에따르는금융리스크 ( 조기상환위험과채무불이행위험 ) 를대출기관, 차입자, 금융시장 ( 투자자 ), 그리고공공부문이적절히공유하여주택금융시스템을안정적으로발전시키면서동시에대출제약이있는한계차입자에대한금융서비스를점진적으로확대하는것이중요함. - 이를위해장기고정금리및 MBS 시장의확대, 그리고실수요자 ( 예 : 생애최초주택구입자, 20~40대저소득차입자등 ) 를대상으로제한적인대출규제완화를고려할필요가있음. 다양한소비자계층의주거복지제고를위해서는저소득층을위한협의의주거복지정책과함께중소득층까지를포함하는광의의주거복지정책을추진할필요가있음. - 이를위해다양한정책조합을통한종합적인자가및임대주택정책의틀을마련하고, 주거복지와일반복지의연계를통하여지원대상가구의자립을촉진할필요가있음. 마지막으로, 주택시장변동성의모니터링및정책효과에대한실증분석을위하여자료, 통계모형, 시장지표를개발할필요가있음. Ⅰ. 주택시장의환경변화 최근우리나라의주택부문에서는시장의기본틀을바꾸는몇가지구조변화가진행되고있다. 첫째, 만성적인공급부족이해소됨에따라 ( 적어도전국적으로는 ) 수요 공급불일치로인한가격상승의기대심리가줄어들것으로예상된다. 둘째, 우리나라의도시인구비율은 1970~99 년사이급속하게증가 (40% 80%) 하였으나 2000 년이후에는 81% 수준에서정체되어있다. 또향후공공기관의지방이전등으로인하여인구및경제활동의수도권집중이둔화될전망이다. 셋째, 주택금융및부동산개발금융시장이확대됨에따라제도권금융의역할이증대되었다. 이에따라한계차입자에대한금융포용 (financial inclusion) 이확대되었지만, 동시에대출부문의변동성이거시경제로전이되는시스템리스크를적절히관리할필요성역시증가하고있다. 넷째, 저출산 고령화 소가족화로인한인구 사회구조의변화는주택형태의변화를요구하고있다. 기존에는 4인가족위주의아파트공급이주를이루었으나앞으로는보다다양한형태의임대및자가주택의공급이나타날것으로예상된다. 대외적으로는 2007~09 년미국과유럽에서시작된글로벌금융위기가부동산시장안정화및중 저소득층의주거복지정책을재조명하는계기가되고있다. 글로벌금융위기는미국서브프라임모기지의대량부실로촉발된이후서브프라임대출기관 (New Century, Countrywide 등 ) 및유동화기관 (Bear Stearns 등 ) 의부실화 (2006 년중반 ~2007 년 8월 ), 모기지유동화상품에대한신용등급강등및해외투자기관 ( 독일의 IKB, 영국의 Northern Rock 등 ) 의도산위기 (2007 년 9월 ~2008 년 8월 ), 리먼브라더스사태이후글로벌금융시장의신용경색및유동성리스크증가에대응하기위한공공부문의지원정책 (TARP, PPIF 등, 2008 년 9월 ~2009 년하반기 ) 의과정을거쳐전세계
3 KDI 정책포럼 실물경제및금융시장으로전이되었다. 기본적으로미국과유로존에서금융신상품에대한감독실패로시작된글로벌금융위기로인해부동산금융시스템의운용에있어서한계차입자에대한금융서비스확대와대출건전성관리를통한시장안정화라는두가지정책목표를어떻게조화롭게달성할것인가하는문제가다시부각되고있다. 부동산금융시스템이급속하게확대되고있는우리나라의상황에서글로벌금융위기가주는시사점을정리하고, 이를기초로주택정책의방향을제시할필요성이크다. 이하에서는부동산시장안정화정책, 주택금융서비스의안정적확대, 임대주택시장을통한주거복지제고라는 3개정책분야로나누어주택정책의주요논점을정리하고자한다. Ⅱ. 부동산시장안정화정책 주택가격을중심으로주택시장발시스템리스크를정의한다면, 큰규모의주택가격순환변동 ( 즉, 주택가격이장기균형으로부터현격하게그리고오랜기간이탈하여거대한규모로상승및하락하는현상 ) 의여파로거시경제전반이위축되는사건으로정의할수있다. 이와같이시스템리스크를동반하는전염적인 (contagious) 주택가격변동성은세가지주요요인에의하여생성되는것으로최근문헌은논의하고있다. 첫째, 수요측면에서주택가격이장기간상승하면서미래가격상승에대한소비자의낙관적인기대심리가높아지고, 이로인해주택에대한투자수요가증가하게된다. 둘째, 대출기관의경기순응적 (pro-cyclical) 대출행태가시장변동성증가요인으로작용한다. 시장의호황기에대출기관은주택담보대출비율 (LTV), 원리금상환조건, 소비자신용등급등비가격요인의완화를통하여소비자레버리지를증가시키는경향이있다. 그러다가이자율이오르거나모기지연체가늘어나면서시장여건이악화되면대출조건을강화시키는데, 이는주택가격하락을증폭시키는요인이된다. 셋째, 신규주택을개발 건축하는업체가미래시장여건을오판하면주택시장변동성이증가한다. 특히가격의고점부근에서시행이결정된대량의건축물량은이후미분양을증가시키면서변동성증폭요인으로작용한다. 이와같은요인으로생성된거대한규모의주택가격변동성은민간소비, 건설투자, 금융시장등 3개주요채널을통하여거시경제에영향을주고, 이로인한거시경제여건의변화는다시주택시장에영향을주는상호내생적인관계가형성된다 ( 그림 1). 우리나라에서도이와같은연계성이실증적으로관찰되고, 외환위기이후연계성의정도가대체로강화되고있는것으로나타난다. 민간소비채널은주택가격의변동성이가계의부 (household wealth) 를변화시킴으로써소비지출및 GDP에영향을주게됨을나타낸다. 소비효과는다시주택가격의 예측가능한변화 ( 즉,
KDI 정책포럼 4 [ 그림 1] 주택 - 거시경제의연계성채널 자산효과 주택가격 담보효과주택건설 민간소비건설투자 GDP(Y) 일반물가 주택재고 자가 임대 금리 임금 경상수지 인구 사회구조 자본수지 주택대출 대출 채권시장 주식시장 외환시장 < 표 1> 민간소비와주택가격변화의기간별상관관계 1991~2000년 2001~11년 2008~11년 추세치 -0.56 0.63 0.77 순환변동치 0.66 0.48 0.18 자료 : 서승환 (2012). 추세치 ) 에의한담보효과 (collateral effect) 와 예측가능하지않은변화 ( 즉, 순환변동치 ) 에의한부의효과 (wealth effect) 로구분될수있다. 서승환 (2012) 에의하면, 우리나라의주택가격및민간소비증가율의순환변동치는 1990 년대이후상관관계가점차약해졌다 ( 즉, 부의효과가약화되었다 ). 반면, 추세치간에는정 (+) 의상관관계가증가하고있다 ( 즉, 담보효과가강화되었다 ). 특히글로벌금융위기이후에는담보효과가더욱강해진것으로나타난다. 이는외환위기이후주택시장과금융시장간의연계성이강화된것으로도해석된다. 건설투자채널과관련하여 Leamer(2007) 는 2차대전이후미국에서관찰된 10번의경기침체중주택투자가거시경제침체에선행하는가장중요한지표로나타난경우가 8번에달한다고보고하였다. 이와관련하여김영일 (2012) 은우리나라에서도주거용건물투자가평균적으로경기침체이전과침체기간중 GDP 하락에대한기여도가높았음을보여준다. 그러나외환위기이후 2000 년대에는경기침체이전의기여도가현저하게낮아졌다. 이는외환위기이후대외부문이더욱개방됨에따라주택시장의순환성이경기변동의지표로서가지는의미가약해졌음을시사한다. 마지막으로, 금융시장채널은주택금융및부동산개발금융을통한연계성을의미한다. 글로벌금융위기이후미국 유럽의주거용모기지시장에서는대출물량이급격히줄어들고, 대출조건및
5 KDI 정책포럼 대출상품도매우보수적인수준으로회귀하고있다 (Yang and Zhang[2012]; Dübel[2012]). 우리나라의경우외환위기이후주택금융부문이급격히확장해왔으나, 상대적으로보수적인대출심사기준으로인하여미국 유럽과같은대량부실사태의가능성은낮은것으로판단된다. 그러나민인식 (2012) 이보여주듯이우리나라에서도주택금융부문과주택실물부문이상호연계되어있어서, 시스템리스크의관리차원에서대출증가속도및대출상품을적절히모니터링할필요가있다. 외국의사례를분석한연구에따르면, 주거용모기지대출과는달리부동산개발금융은계약자체의복잡성이높고표준화되지않았으며, 대출기관과차입자간의관계가대출조건에미치는영향이크고, 이로인하여부동산시장의변동성에기여하였음을보여준다 (Hwang[2012]; Chang and Chen[2012]). 현재문제가되고있는우리나라부동산 PF 대출시장의안정화와관련하여, 손재영 (2012) 은서베이자료의분석에기초하여시행사의자본규모확대및전문성제고가시급한개선과제임을밝혀내고, 이를위하여정부가시행사의최소자본금을규제하는등의방안을제안하였다. 위에서살펴본바와같이, 주택시장은다양한경로를통하여거시경제와상호연계되어있다. 글로벌금융위기이전에는미국의주류거시경제학에서주택부문에대해큰관심을두지않았으나, 금융위기이후주택부문발충격으로인한거대한규모의사회적비용을경험하게되면서최근에는주택시장과거시경제간의연계성에대한연구를강화하고있다. 주택시장에대한빈번한정책개입이있어왔던우리나라의경우글로벌금융위기가주는시사점은, 첫째실물경제에영향을주는거대한주택시장의순환성을선별하여, 둘째적기에적절한정책수단을통하여안정화를시도하는것이바람직한정책방향임을보여준다고하겠다. 이를위한계량분석모형의개발과함께 ( 서승환 [2012]; 송인호 [2012]; 민인식 [2012] 참고 ), 사용가능한정책수단들의장단기효과와어떠한정책조합이우리나라의시장여건을감안할때가장적절한가에대한심도있는연구가필요한것으로사료된다. Ⅲ. 주택금융서비스의안정적확대 주택은규모가큰자산인동시에장기간서비스를제공하는내구재이다. 따라서주택을담보로하는대출은통상장기 (10~30 년 ) 대출이고, 이와같은장기대출에따르는이자율위험 ( 특히조기상환위험 ) 과채무불이행위험을시장참여자들간에어떻게공유할것인가하는것이주택금융시스템의설계에있어서가장근본적인정책과제라고하겠다. 금융시장에서대출리스크는 사라지지않고다만분담 ( 分擔 ) 될뿐 이라는점을감안하여, 위두유형의리스크를어떻게적절하게측정하고, 관련경제주체들인대출기관, 차입자, 금융시장 ( 투자자 ), 그리고공공부문이어떻게공유하느냐는주택금융시스템의안정적인발전과대출제약이있는한계차입자에대한금융서비스확대를위한중
KDI 정책포럼 6 요한정책과제이다. 한계차입자에대한주택금융서비스를점진적으로확대하기위해서는, 대출에따르는리스크를어떻게분담할것인가에대한정책논의가있어야한다. 이자율리스크의분담과관련해서, 외환위기이후우리나라에서통용되었던조기상환의벌금이있는단기 (3년만기 ) ARM 은차입자가이자율리스크의대부분을부담하고, 이에더하여짧은만기에따른차환리스크또한크다는점에서소비자비친화적인상품이라고할수있다. 따라서소비자복지제고와시장안정화차원에서우리나라의단기 ARM을장기 FRM으로전환시키는노력을더욱적극적으로추진하고, 이를위하여장기채 (MBS, 커버드본드등 ) 를통한자금조달의비중을늘림으로써자본시장이조기상환위험을보다많이부담하도록하는것이바람직한방향이라고여겨진다. 신용위험의관리와관련하여조만 (2012) 은, 미시자료를통한실증분석결과현재우리나라의 LTV DTI 수준이채무불이행위험에미치는영향은미미한것으로보고한다. 이는시스템리스크의큰상승없이금융포용을확대할여지가있음을시사한다. 즉, 대출목적에따라구체적인실수요자 ( 예 : 생애최초주택구입자, 20~40 대저소득차입자등 ) 를설정하고이들의거주용주택구입을지원하기위하여 LTV 규제를제한적으로완화하는방안을고려할수있다. 이와관련하여모기지보험시장의활성화를통한신용위험의분담도주택금융시스템의안정적발전에기여할것으로평가된다. 마지막으로, 최근논의되고있는 하우스푸어 문제는이에대한정의, 규모, 그리고리스크의정도에대한현황파악이선결과제라고하겠다. 예를들어 2011 년가계금융조사에의하면, 총부채상환비율 (DTI) 이 40% 이상이고동시에순자산비율이 10% 이하인가구가전체대출이있는가구의 12.3% 인반면, 소득 1분위자영업자는 17.1%, 수도권거주소득 1분위가구는 20.4% 에달한다. 따라서과도한상환부담에대한정의및이에따른취약가구의규모와함께, 금융기관의건전성및실물경제에미치는영향을파악한후에과연정부개입이필요한상황인지, 한다면어떤개입방식이적절한지에대한논의가있어야할것으로생각된다. 미국 스웨덴의경우대출시장이실제위기상황에진입한이후자산관리공사를설립하여정부가개입하였다. 또한무주택자등여타소비자계층과의형평성문제, 그리고민간투자자와금융기관에의해발생할수있는모럴해저드가능성도정책결정에있어서신중하게고려해야할사항인것으로사료된다. Ⅳ. 임대주택시장을통한주거복지제고 임대주택부문의활성화는주거복지제고뿐만아니라시장안정화측면에서중요한정책과제이다. 우리나라에서도이를위하여소득 연령 지역별로다양한소비자들의기호에부합하는양질의 임대주택을저렴하게그리고안정적으로공급하는것이중요한정책과제라고할수있다 ( 김경환
7 KDI 정책포럼 [2012]; 이창무 [2012]; 이용만 [2012]; 정의철 [2012]). 주요한정책과제를살펴보면다음과같다. 첫째, 공공임대주택의확충및이에대한목표치설정이필요하기는하나, 이는정부의종합적인임대주택정책의틀안에서결정할필요가있다. 즉, 공공 ( 또는사회 ) 임대주택, 주택바우처, 임대료지출에대한세금공제, 공급자에대한세제지원등다양한유형의임대주택정책을어떤조합을통하여추진함으로써효율적으로재고확충및주거복지제고를달성할것인지에대한심도있는연구와정책논의가필요하다. 둘째, 우리나라의민간임대주택은전세와보증부월세를포함하면전체주택재고의 50% 를상회하고있으며, 이는결코낮은수준이아니다. 따라서주택가격의 40~60% 에달하는전세보증금으로인하여전세시장에서소외되는소비자계층을어떻게정책적으로도와줄것인가, 그리고정책지원및임대차계약의투명성과안정성을어떻게더높일수있는가하는것과, 외국의경우와같이중 저소득층대상의임대주택사업자들이 15~30 년의장기간동안서비스를제공할수있도록지원을확대하는방안을고려할필요가있다. 셋째, 저소득층의주거복지제고를위해서는일반복지정책과연계하여지원계층의상향이동을촉진할수있는방향으로정책이운용되어야하며, 생애주기에따라차별화된주거복지정책을추진할필요가있다. 또한주거복지정책이장기간에걸쳐안정적으로운용되기위해서는시장친화성을갖추어야한다. 예를들면저리의전세대출지원과보금자리분양주택의대량공급은주택가격이나전세가격, 임대료의안정성을해칠수있고, 소비자의주거형태선택도왜곡시킬수있다. Ⅴ. 결언 최근우리나라의주택시장은만성적공급부족의해소, 도시화추세의정체, 제도권주택금융의확대, 인구 사회구조변화등과같은구조변화를겪고있다. 전세계적으로는글로벌금융위기이후부동산시장안정화와중 저소득층주거복지증진이라는두가지정책목표간의상충관계가부각되고있다. 이러한국내외상황변화를고려할때향후주택정책은다음과같은방향으로추진할필요가있다. 첫째, 부동산시장안정화정책은지난 40여년간 주택가격안정 에초점을맞추었으나, 앞으로는시스템리스크를동반할수있는부동산시장의변동성에대한모니터링및사전적 사후적대응에초점을맞추어야할것으로판단된다. 즉, 거시경제의안정화차원에서실시하는주택시장개입은예외로해야겠지만, 기본적으로전염성이있는 (contagious) 시장변동성과단기적 지역적인변동성을구분하여시장개입의여부를결정하고수단을차별화할필요가있다. 둘째, 향후우리나라의주택정책은어떠한정책조합으로다양한소비자계층의주거복지를제고할것인가에초점을맞추어야한다. 이를위해서는저소득층을위한협의의주거복지정책과함께,
KDI 정책포럼 8 중소득층까지를포함하는광의의주거복지정책을추진하기위한종합적인계획이필요하다. 또다양한소비자계층의기호를만족시킬수있고자가 전세 월세등다양한주거수요를뒷받침할수있는안정적 탄력적인주택공급을촉진할필요가있다. 마지막으로, 주택시장변동성의모니터링및정책효과에대한실증분석을위하여자료, 통계모형, 시장지표를개발할필요가있다. 구체적으로임대및매매시장과관련한다양한지표 ( 예 : 지역별 유형별신규공급, 임대료수준, 기존주택의공실률등 ) 와주택금융시장의기본통계자료 ( 상품별신규대출, 연체율및부도율, 조기상환율 ) 가필요하다. 그리고향후주택담보대출시장과건설금융시장의리스크관리를강화하기위한모형및지표개발도필요할것으로보인다. 참고문헌 김경환, 임대주택시장과정책, 조만 차문중편 (2012), 하권, pp.145~185. 김영일, 우리나라주택부문과경기변동과의관련성에대한실증분석 : 주거용건설투자를중심으로, 조만 차문중편 (2012), 상권, pp.89~119. 민인식, 주택시장과주택금융시장의구조모형분석, 조만 차문중편 (2012), 상권, pp.120~165. 서승환, 글로벌금융위기와부동산과거시경제연계성의변화, 조만 차문중편 (2012), 상권, pp.35~88. 손재영, 부동산개발금융의선진화방안, 조만 차문중편 (2012), 하권, pp.3~53. 송인호, 주택금융및신용채널의거시경제연관성에대한분석, 조만 차문중편 (2012), 상권, pp.258~297. 이용만, 전월세시장의변화에대한이론적분석과정책적시사점 : 임차인관점을중심으로, 조만 차문중편 (2012), 하권, pp.186~245. 이창무, 임대인의임대계약형태선택모형 : 포트폴리오이론에기초하여, 조만 차문중편 (2012), 하권, pp.246~304. 정의철, 주거복지현황과정책과제, 조만 차문중편 (2012), 하권, pp.305~360. 조만, 주택금융과거시 미시건전성규제 : 시장지표및정책개발을위한제도적 실증적분석, 조만 차문중편 (2012), 상권, pp.207~257. 조만 차문중편, 글로벌금융위기이후주택정책의새로운패러다임모색, 한국개발연구원, 2012. Chang, Chin-Oh and Ming-Chi Chen, 대만의건설금융 : 현황및정책제도, 조만 차문중편 (2012), 하권, pp.100~144. Dübel, Hans-Joachim, 모기지신용위기의결정요인 : 미국, 유럽모기지시장의비교분석, 조만 차문중편 (2012), 상권, pp.342~395. Hwang, Min, 부동산개발금융 : 2000 년대미국부동산시장의사례연구, 조만 차문중편 (2012), 하권, pp.54~99. Leamer, Edward, Housing is the Business Cycle, Proceedings, Federal Reserve Bank of Kansas City, 2007, pp.149~233. Yang, Tyler T. and Jessie Y. Zhang, 주택담보대출신용위험의측정과관리 : 글로벌금융위기이후의추세와신흥시장국에대한교훈을중심으로, 조만 차문중편 (2012), 상권, pp.298~341.