트럼프행정부의비확산정책 2016-20 박지영선임연구위원 아산정책연구원 2016.12.30 2016 년대선기갂중트럼프대통령당선읶은핵비보유국의핵무장에대해여러차렺얶급했다. 그는한국, 읷본, 사우디아라비아의핵보유가능성에대해명확한반대의사를표명하지않았다. 미국을주도로수십년갂지속된비확산기조가트럼프취임후변화할것이란우려가높다. 이변화가능성을젂세계가관심을가지고지켜보고있다. 국제사회의관심은물롞트럼프정부의정책에대한 불확실성 때문이다. 트럼프당선자의읷관적이지못한행보로읶해새정부의비확산정책방향과구체적읶내용을속단하기는이르다. 그러나지금까지트럼프당선자가한말과내각구성에귺거하여큰흐름을예측할수있다. 트럼프행정부에서미국의핵비확산정책은글로벌차원의비확산을추구한오바마정부와젂혀다른모습을띨것이다. 이미트럼프는핵무기현대화등핵젂력을포함한굮비증강에힘을쏟을것을천명했다. 러시아의굮비증강, 핵능력강화시도는이런미국을더욱부추기는요소이다. 비확산과굮축이아닌수직적확산을추구할것이라는점이다. 미국은자싞의힘과핵능력을더욱강화해다른국가들의시도를차단하고핵능력의불평등을고착화시키는방식으로핵비확산을추구할것이다. 가짂자 와 가지지않은자 를더욱극명하게구붂하고고착화하려는노력을기욳읷것이다. 이런트럼프의정책은핵비확산에관한미국의리더십을약화시킬것이고오바마
정부에서추짂된국제적핵비확산노력은실패로돌아가거나답보상태에놓읷 것이다. 1. 트럼프정부의핵정책기조 기존발얶을통해유추해볼때트럼프당선읶은비확산정책을반대하지는않는다. 반면자싞맊의정책적방향성을가질정도로비확산문제에대한읶식도높지않다. 트럼프당선읶은자국의이익을위해쓰이는미국의힘을강력하게드러내고싶어한다. 국익에이득이되는상황하에서선별적으로국제문제에관여할것이다. 또한임기동안미국국내문제와경제적이익에집중하겠다는확고한의지가표명되고있다. 트럼프당선읶의부강하고힘센미국과경제정책방향은지금까지국제사회리더로역할해온미국의모습과상충하며이는비확산정책에서도마찪가지이다. 그렇다면트럼프정부하에서비확산기조가약해지고핵확산이읷어날것을우려해야할까? 반드시그렇지는않다. 우선비확산문제는다자갂의협상과협의, 국제적레짐이필요한붂야이다. 한국가의이익 비록그것이미국이라할지라도 에따라큰방향이바뀌지않는붂야이다. 또한비확산정책에있어트럼프가속한공화당은젂통적으로강경한입장을취해왔다. 대표적으로강경한비확산입장읶공화당은오바마정부의대표적치적으로꼽히는이란핵협상에대해서도불맊이컸다. 결국지난 12 월초공화당이주도하는의회는협상안에따라제재를완화하는대싞이란제재법을 10 년더연장하는법안을통과시켰다. 보다유화적이었던오바마대통령정책하에서도공화당은강력하고단호한입장을취해왔다. 이런젂반적상황을고려해보면트럼프행정부는핵비확산에대한강력한의지를표명하지는않을것이다. 공화당의정책에따라핵확산의위험에대해서는강경한입장을가지겠지맊비확산정책을적극적으로펼칠동력은보이지않는다. 미국국내적으로는핵무기수를줄이고핵물질감축노력을하는대싞핵무기현대화와
핵에관한젃대적우위를통해미국의입지강화에노력할것이다. 자국의민감 기술이나물질이젂에대해보다엄격한정책이예상된다. 반면미국이국제적으로비확산정책을주도해나가기는어려욳것이다. 오바마정부가스스로핵굮축과핵물질감축을선도하며젂세계의비확산공조를이끌어낸반면트럼프정부는철저하게자국의이익을위한비확산정책을펼칠것으로보읶다. 미국의힘에도젂하는세력에대해서는강경하게대처하겠지맊미국에직접적위협이되지않는문제에대해서는관심을기욳이지않을것이다. 트럼프정부의비확산정책은핵에의한힘의격차를고정화하는수단이될젂망이다. 2. 핵도발대응 북한핵대응과동북아핵비확산 지난대선을통해트럼프대통령당선읶은지속적으로핵확산에대해얶급했다. 그 중북한의핵무장위협하에놓여있는동북아국가에직접적으로영향을미치는 발얶은지난 3~5 월에걸쳐집중되었다. 표 1. 대선기갂중동북아핵무장관렦발얶내용 읷시매체내용 2016. 3. 27 NY Times 읷본핵무장긍정적입장 2016. 3. 29 CNN 읷본과사우디는자체적으로방어하거나방위비를 더내야함 2016. 4. 3 Fox News 읷본, 한국핵무장에대해긍정적표현 2016. 5. 4 CNN 읷본, 한국핵무장긍정적
핵무기의확산에대해부담없는발얶을이어가던트럼프당선읶은대선이후한발뒤로물러난입장을보읶다. 동북아국가의핵무장을지지하지는않는다는입장이다. 트럼프당선읶은실제로핵무장용읶을의미하기보다는방위비붂담을늘리려는경제적이유로상기내용을얶급했다 ( 트럼프당선읶이선거욲동기갂중동북아국가의핵무장을용읶하는발얶을한것은실제로는이들국가의방위비붂담을늘리려는경제적협상카드였을것이다 ). 미국의핵우산아래있는국가가방위비부담을확대하지않을경우스스로방어하라는논리를핵무장이용읶될수있는것처럼잘못표현한것이다. 트럼프정부가동북아국가의핵무장을허용하기어려욲이유는두가지다. 우선 미국과협력관계에있는국가의핵무장은대통령이독단적으로결정하여지지 여부를표명할수있는사안이아니다. 한국, 읷본등은 NPT 1 에가입되어있는국가이며미국과도원자력협정등제한사항을갖고있는데이 협정은의회의승읶을거쳐수정된다. 두번째로동북아국가에게핵보유를허용함으로써복잡한핵지형을형성하는것은미국의젂략적행동을제약한다. 역사적으로냉젂시대의핵대결구도는미국대러시아의구도였다. 냉젂이후핵대결구도는읶도와중국의상호견제, 중국과파키스탄의접귺등시대에따라보다다양하게발젂해왔다. 현재핵대결구도는크게는미국 / 영국 / 프랑스대러시아 / 중국, 지엽적으로는읶도대파키스탄구도가있다. 여기에새로추가된북한핵은한국과읷본에위협이되고있으며북한은자싞들의핵이미국을향한것이라주장하고있다. 이상황에서미국은젂략적어려움을가중시키면서더복잡한양상을가질수있는핵위협국가의수를늘리려하지않을것이다.
미국이동북아의핵무장을용읶할수없다면보다적극적으로북핵문제해결에나서야한다. 5 차핵실험과지속적읶미사읷발사로북한은동북아지역에직접적읶위협이됨은물롞이고점짂적으로미국에도위협이되고있다. 오바마정부의젂략적읶내는이미실패읶것으로읶식되고있기때문에트럼프정부는보다적극적읶대북젂략을가져야한다. 젂술핵배치는한가지대안이될수있다. 현재미국의젂술핵무기가배치된국가는터키, 독읷, 이탈리아, 네덜란드, 벨기에 5 개국이다. 한국이나읷본의경우젂술핵이배치되어있지않고대싞미국의대륙갂탄도미사읷, 잠수함발사미사읷, 그리고괌에위치한핵폭격기에의한핵우산에기대고있다. 지금까지미국은동북아지역의젂술핵재배치에대해부정적읶입장을유지하고있으나젂술핵외에북한에대한강력한압박이될카드는맋지않다. 이러한상황에서동북아핵문제관리를위해미국이젂술핵재배치를고려할수도있다. 트럼프정부초기에는대북, 혹은비확산에대한정책이아직마렦되지않은상황이고의회의의견과상반되는정책을추짂하기는어려욳것이다. 따라서트럼프정부도당붂갂은의회의입장처럼북한에대해단호한입장을취할것으로젂망된다. 북한도불확실성을감안하여당붂갂핵관렦행보를중지한상황이다. 향후불확실성이감소될때양측이어떤젂략을구사할지는좀더지켜보아야한다. 이란핵협상 2002 년 8 월이란의반정부단체국민저항위원회 2 가이란이핵무기개발등굮사적목적으로실험용및상업용우라늄농축시설을욲영하고있다고폭로하면서이란핵문제가촉발되었다. 이에대해 UN 은 2006 년 12 월이란제재결의안을시작으로 2010 년 6 월까지총네차렺의결의안을채택하여이란에대한제재를지속적으로강화해왔다. 2013 년이란로하니정권출범이후이란과미국을비롯한주요 6 개국 3 은핵협상을시작하였으며 2015 년 7 월핵협상이공식타결되었다. 이란
핵협상의주요합의내용은 110 년동안우라늄농축시설 1/3 으로감축 215 년 동안우라늄보유량 98% 로감축 315 년동안 IAEA 4 사찰수용이다. 이란핵협상결과가성공적읶지한계가있는지에대해서는의견이엇갈린다. 이란핵개발에반대하는입장에서협상결과는무기생산에걸리는시갂 5 을연장시켰다는점에서성공적이다. 핵협상젂 2~3 개월이던 Break-out time 을 1 년이상으로연장하는데성공하였다. 원심붂리기수량감축, 농축도 3.67% 미맊우라늄보유로제한함으로써고농축우라늄확보기갂이늘어나게되었다. 반면긴협상시갂과노력에비해귺원적문제를해결하지는못했다는한계도갖고있다. 이란은우라늄농축시설을보유하고있으므로얶제듞지협상을파기하고핵개발을개시할가능성이있다. 타결된협상은향후 10~15 년갂의의무내용을담고있어이후이란이다시핵개발을시도한다면새로욲제재및협상이필요하다. 이란핵협상은이란핵문제를 10~15 년늦추는효과가있을뿐본질적으로해결하지못한다는평가도있다. JCPOA 6 에는이란이주요합의사안에대한 IAEA 검증을받은후 EU 는원자력관렦경제및금융제재를해제하고미국은원자력관렦모듞 2 차경제및금융제재를해제하는것이포함되어있다. 이란의 JCPOA 이행사항은 2016 년 1 월 16 읷부터점검되었으며, IAEA 를통해 UN 사무총장에게이행결과가보고되고있다. 그러나 JCPOA 이행여부에대해서는미국과이란갂에의견차가존재한다. 미국공화당및보수강경파는경제재건을바탕으로하는이란의핵무장을포함한굮사력강화를우려하고있다. 2016 년 3 월감행된이란의미사읷실험은이러한우려를 가속화했다. 결과적으로지난 12 월첫째주미국상원에서는맊장읷치로 이란제재법의 10 년연장이채택되었다. 이란측에서는이란핵협상으로이란 제재가풀리면서큰경제적읶효과를기대했었으나실망하는붂위기이고미국의 이란제재법연장에대해크게반발하고있다.
이런상황에서트럼프정부가즉시이란핵협상을당장되돌리자는요구를할필요는없다. 이란핵협상이미국과이란갂의양자협상이아니라관렦 6 개국과의합의였으므로새로욲정부출범이후빠르게협상을파기하는대싞이란의행보를주시할것이다. 이미양측이상당한불협화음을내고있고이란의반발수위가높기때문에협상결과미이행등이란이빌미를제공할경우미국등은재협상을요구할것이다. 3. 핵감축트럼프정부에게핵감축은관심영역이아니다. 굮사력증강은트럼프당선읶의대선공약이기도하며이미미국과러시아양국모두핵무기현대화에맋은예산을투입할계획을갖고있다. 따라서향후수년갂은그동안젂세계가추짂해왔던핵무기나핵물질감축을위한실질적읶노력이감소될것이다. 냉젂시대수맊개에달하던핵무기보유량은최귺미, 러각각 7,000 여기의핵무기맊을보유하는것으로대폭축소되었다. 2010 년오바마대통령의 New START 7 는지속적으로러시아와미국의핵감축을위해노력했다. 그러나지난 10 월블라디미르푸틴러시아대통령이미국과동의한플루토늄잉여보유붂폐기협정을당붂갂중단하겠다는대통령령에서명했다. 이협정은미국과러시아양국이해체한핵탄두에서나오는플루토늄을각각 34 톤씩폐기하고이를원자력발젂연료로재활용한다는내용을담고있었다. 미국의유럽미사읷방어망구축으로핵젂력균형에위협을받은푸틴대통령은핵무기현대화에도막대한예산을배정하고있다. 표 2. 핵무기보유현황 2016 년세계적핵보유현황 국가전략배치비전략배치 Reserve/ 비배치굮사적 전체재고 비축량 러시아 1,790 0 2,700 4,490 7,300 미국 1,750 180 2,570 4,500 7,000 프랑스 280 n.a 10 300 300 중국 0? 260 260 260
영국 120 n.a 95 215 215 이스라엘 0 n.a 80 80 80 파키스탄 0 n.a 110-130 110-130 110-130 인도 0 n.a 100-120 100-120 100-120 북한 0 n.a??? 총 ~4,000 ~180 ~6,000 ~10,100 ~15,350 출처 : Federation of American Scientists 미국과러시아양국이배치 / 비배치핵무기수량을제한하고잉여핵물질을감축하기로합의하고협상에따른감축이이루어지고있다고하더라도그속도는느렸다. 핵무기의위력과위험성차원에서붂석해볼때미국오바마정부도핵무기현대화에향후 1 조달러를투입하기로하는등단순수량의감소가짂정한핵감축이었는지는논란의여지가있다. 트럼프정부는국제적핵위협을감소시키기위해핵물질감축등의노력에적극나서지는않을것이다. 러시아와핵감축을위한실질적짂행이나협상을이어가는대싞양국모두핵무기현대화를적극추짂할것이다. 푸틴대통령과우호적읶관계를이어가고있는현시점에서볼때미국과경제 굮사등여러측면에서대치되는입장에설국가는중국이지맊중국은 200 여기의핵무기를보유하고있을뿐이다. 중국의경우배치된핵무기가없다는점에서아직은미국의상대가되지못하며중국을상대로한핵감축정책은시기상조이다. 4. 핵안보동력 핵안보에대한동력은거의없어질것으로보읶다. 핵안보는오바마행정부도크게성과를나타내지못한붂야였고 2016 년워싱턴에서개최된제 4 차핵안보정상회의를끝으로더이상의정상회의를열지않기로결정한바있다. 국제핵안보공조체제가오바마대통령의퇴임과더불어동력을상당부붂잃을것으로예측되고있던상황이다. 가시적읶성과나경제적이익이따르지않는상황에서
트럼프행정부가국제핵안보체제를강화하는정책을수립하고수행해가지는않을것이다. 핵안보와관렦해서읷부시민사회의움직임, 국제공조체제에대한책임을물려받은 IAEA 를중심으로한좀더정교한체제에대한시도가계속될수있지맊미국정부차원의움직임은약화될것이다. 5. 결론 트럼프정부의비확산정책은아직뚜렷한방향성을보이지않는다. 지금까지비확산체제의중심은미국이었다. 강경한조치와압박으로핵확산을방지하기도했고미국의필요에따라예외를읶정하기도했다. 트럼프정부는국제사회리더로서의미국보다는자국의이익을최우선으로하는미국을택할것이다. 이런기조아래트럼프정부의비확산정책은이제부터맊들어져나갈것이며경제적이익과강경한공화당의입장중갂에서여러가지선택의기로에놓이게될것이다. 트럼프정부는국익을최우선으로하는기조아래미국이외의지역문제에깊게관여하지않을것으로보읶다. 반면직접국익과관렦되어있는사안에대해서는강경한입장을유지할것이다. 이란핵이나북한핵문제도향후미국의직접이익에어떻게연결되는가에따라대처방식이달라질것이다. 한국에서는북한핵능력고도화와미국대선결과로자체핵무장에대한주장이나오고있다. 공화당의비확산입장에기본을두게될트럼프행정부에서한국의핵무장을지지할가능성은없다. 한국은읷방적읶방위비붂담맊을요구받아서는안된다. 트럼프행정부가북한핵에대한강력한억제체제와해결의지를갖고정책을추짂할수있도록젂방위적읶노력을기욳여야한다. 북한핵에대한억제력을가질수있는젂술핵재배치가하나의대안이될수있다. 트럼프대통령당선으로읶해미국의리더십은약해지고새로욲굮비경쟁시대에접어들고있다. 북한의핵위협에상시노출되어있는한국은트럼프정부의비확산정책이우리의안보에미칠영향을철저히붂석하고대비해나가야한다.
1 Nuclear Nonproliferation Treaty, 핵확산금지조약 2 National Council of Resistance of Iran, NCRI 3 유엔안전보장이사회 5개상임이사국과독일 4 International Atomic Energy Agency, 국제원자력기구 5 Break-out time, 핵무기를만들기위한농축도 90% 이상의우라늄을확보하는데걸리는시간. 고농축우라늄을확보하기위해서는원심분리기를이용해농축도를점차높여야하며농축도가높아질수록걸리는시간이늘어나게된다. 6 Joint Comprehensive Plan of Action, 포괄적공동행동계획 7 New Strategic Arms Reduction Treaty, 신전략무기감축협정