국민기초생활보장제도의문제점과과제 1) - 부양의무자기준폐지를중심으로 - 2) 허선 ( 순천향대사회복지학과 ) I. 개편기초보장제도의개요 - 국민기초생활보장법 ( 생활보호법대체입법 ) 의특징 : 외환위기시시민`노동`빈민단체의주도로만들어진아래로부터의입법. 2000년 10월첫시행 - 국민기초생활보장법의목적 ( 제1조 ): 이법은생활이어려운사람에게필요한급여를실시하여이들의최저생활을보장하고자활을돕는것을목적으로한다 - 개편기초생활보장제도 ( 맞춤형개별급여로도불림 ); 일명 송파세모녀법 으로불리며 2015년 7월시행 < 그림 1> 개편기초생활보장제도의개요 2. 개편기초보장제도에는어떤문제가있는가? 1) 대규모사각지대의존재 : 가장큰원인은부양의무자기준 - 재산기준과소득기준을충족하지만수급자로선정되지못한비수급빈곤층의정부추계로만 93 만명 ( 정부합동, 1 차기초생활기본계획, 2017.8) 이나됨.( 그림 2 참조 ). 이러한사각지대가 1) 본원고는완성된원고가아니므로인용을삼가해주시기바랍니다. 2) 부양의무자기준폐지와관련된내용은비판복지학회의부양의무자기준연구팀과같이작업한서울연구원의보고서 ( 허선외, 2017) 의내용을축약한것임을밝힙니다. - 1 -
존재하는가장큰이유는부양의무자기준때문인것으로알려져있음. - 기초보장제도개편으로소득수준이좀더높은가구가수급자로선정되는수직적확충은약간이루어졌으나부양의무자기준등으로수급자로선정되지못한사람들을수급자로포함시키는수평적확충을크게이루지못하였다고평가할수있음. 개편하면서시행한 부양의무자기준완화 로인한사각지대감소효과는매우미흡한것으로평가할수있음. - 복지부는 2016년 5월전체수급자수가 167만명으로, 개편전 132만명에비해 27%(35만명 ) 증가했다고자평. 하지만증가된수급자수의대부분이교육급여수급자임. 의료급여기준으로볼때증가인원은 11만명에불과함. - 제도시행이전에밝힌예상증가인원 40만명과부양의무자기준완화만으로인한예상수급자수증대 12만명에못미친결과라고볼수있음. ( 자료 ) 정부합동, 1 차기초생활보장기본계획 (2017.8) < 그림 2> 소득 ` 재산기준충족하는비수급빈곤층의규모 2) 수급자수의전반적감소 : 탈락은신속 ` 철저하게, 선정은까다롭게 - 문재인정부출범이후에사각지대를줄이고보장수준을강화하는내용의기초생활보장기본 계획을발표 (2017.8) 했음에도불구하고기초보장수급자수는지난 1 년간전반적인감소추 이를보이고있음 ( 표 1 참조 ). < 표1> 맞춤형개별급여도입후연도별수급자추이 ( 단위 : 명 ) 구분 2015.6 2015.7 2015.12 2016.1 2017.1 2018.5 전체 1,315,729 1,345,040 1,646,363 1,651,693 - - 생계급여 1,247,112 1,259,407 1,276,571 1,250,594 1,241,817 의료급여 1,336,905 1,434,898 1,437,987 1,410,008 1,400,722 - 주거급여 1,316,714 1,428,015 1,426,445 1,385,268 1,353,902 교육급여 237,151 389,219 396,256 374,164 326,393 * 제도개편전 ( 15.6월) 에는급여별 ( 생계 의료 주거 교육 ) 수급자수를구분하지않아전체 - 2 -
수급자수로작성 - 월별탈락자 ( 혹은탈수급자 ) 수추이를볼때교육급여의경우는 3월에집중되고, 나머지 3 개급여 ( 생계, 의료, 교육 ) 의경우 6월과 12월에탈락자수가많아짐을알수있는데, 이기간이집중자산조사기간임을감안할때본인혹은부양의무자가구의소득및재산변동으로인한탈락자가많을것으로추정할수있음.( 현재사회보장정보원에서수급자감소의원인에대해연구중에있음 ) - 행정전산망등자산조사의여건과시스템은빠르게발전하는데비해부양의무자기준과재산기준및소득기준등선정기준의현실화가더딘것이수급자감소의주요원인으로추정할수있음 ( 자료 ) 복지부 < 그림 3> 기초생활보장수급자월별탈락 ( 탈수급 ) 자추이 3) 소득기준의문제 : 낮은인상율과최저생계비의미의훼손 기준중위소득결정방식및수준의문제 - 개별급여별소득기준은기준중위소득의일정비율로정해지는데, 생계급여의경우기준중위소득의 30%, 의료급여는 40%, 주거급여는 43%, 교육급여는 50% 로정해짐. 이렇듯모든급여의소득기준의기준으로사용되는기준중위소득의 2017년도인상율은 1,73% 로서, 그동안의최저생계비인상률포함하여역대최저의인상률임 ( 참고2). - 이는 2017년수급자수의감소와상대적급여수준의감소에영향을미침. 반면보장기관확인소득 ( 혹은추정소득 ) 에서는대폭인상된 2018년최저임금을적용하고있음. < 표 2> 18 년기준중위소득및급여별선정기준금액 - 3 -
구분 인가구 인가구 인가구 인가구 인가구 인가구 인가구 기준중위소득 생계 의료 주거 교육 ( 자료 ) 중앙생활보장위원회자료 < 표 3> 연도별기준중위소득및급여별선정기준 구 분 연도 금액 전년대비인상률 비고 2000년 928,398 - - 2001년 956,250 3.0% 물가상승률적용 2002년 989,719 3.5% 물가상승률적용 2003년 1,019,411 3.0% 물가상승률적용 2004년 1,055,090 3.5% 물가상승률적용 2005년 1,136,332 7.7% 계측년도 2006년 1,170,422 3.0% 물가상승률적용 최저생계비 2007년 1,205,535 3.0% 물가상승률적용 2008년 1,265,848 5.0% 계측년도 2009년 1,326,609 4.8% 물가상승률반영 2010년 1,363,091 2.75% 물가상승률반영 2011년 1,439,413 5.6% 계측년도 2012년 1,495,550 3.9% 물가상승률반영 2013년 1,546,399 3.4% 물가상승률반영 2014년 1,630,820 5.5% 계측년도 2015년 1,668,329 2.3% 물가상승률반영 2015년 1,689,013 - 기준 중위소득 40% ( 자료 ) 복지부 2016 년 1,756,574 4.00% 2017 년 1,786,952 1.73% 2018 년 1,807,681 1.16% 농어가포함소득분배자료 3 년평균증가율 4.00% 활용 농어가포함소득분배자료 3 년평균증가율 3.26% 활용 전년기준중위소득대비최근소득증가율 1.16% 활용 - 제도개편전시민사회단체의요구는 최저생계비개념의유지를전제로한상대적빈곤방식의전환 이었음. 최저생계비개념의유지는두가지의미를가짐. 첫째로 건강하고문화적인생활을할수있는최소한의비용 으로서빈곤선개념을유지하는것 ( 권리성후퇴방지 ), 둘째로기초생활보장제도의통합적성격 ( 단순한현금급여 / 서비스가아니라이를통합해한사람의생존권으로지켜야한다는관점 ) 을개별급여도입에도불구하고유지해야한다는점이었음. 하지만개편이후수급자선정소득기준을볼때최저생계비의의가훼손되는운영으로나타나고있음. - 불평등이심화되는상황에서평균소득과중위소득간의격차가점점더벌어지고있어기준중위소득의 30% 수준이생계급여수급자선정기준으로서적합한수준인지에대한신속한검토가필요한상황임. 소득분배실태를잘반영할수있도록기준중위소득산출방식의변경혹은기준중위소득의일정비율의변경에대한검토가시급함 - 4 -
4) 급여수준의문제 - 주거급여수급자선정소득기준은 2018년현재 3인가구 158만원으로제도개편전과비교하여여전히수급자로선정되기어려운수준이라할수있음. 보장수준역시송파세모녀가구의상황과는동떨어져있다고할수있음. 2017년현재서울시 3인가구주거급여기준임대료는 27만 3천원인데, 2014년당시송파세모녀가구의당시반지하월세는 50만원이었음을감안할때너무낮은수준임 - ( 사례 ) 5명의자녀가있는것으로알려졌지만 2015년 2월, 서울용산구의어느단칸방에서홀로숨진노인의사례에서볼수있듯수급노인의현실은매우어렵다. 수급비와기초연금을합해매달 49만 9290원을받던이노인은수급비의대부분인 30만원을의료비로지출했고, 주검으로발견된당시그의통장엔 27원이있었을뿐이었음. 다른수급노인들의사정역시많이다르지않음. 5) 근로능력평가문제 - 근로능력평가가 2012년 12월연금공단으로위탁된이후근로능력평가에서근로능력있음비율은증가했으며, 수급자들이일할수없는상태에대해호소할수있는길은사라졌음. 근로능력이있다고판정받았지만일을할수없어조건불이행으로수급에서탈락하거나, 근로능력판정에대해이의신청할곳조차없는어려움을수급자들은호소하고있음. - ( 사례 ) 한국형 다니엘브레이크 사건. 심장병을앓아원래일반수급자였던고최인기씨는 2013년근로능력평가가국민연금공단에위탁되면서근로능력이있는조건부수급자로다시분류되었고, 최씨는결국생계급여수급을이어가기위해 2014년 1월부터거주지인수원권선구의한아파트미화원으로일하다가 5월건강이급격히악화돼쓰러졌고, 그후세달만에세상을떠났다.( 한국일보, 2017.8.30. 에서부분발췌 ) 6) 이행급여의폐지 - 정부는맞춤형기초생활보장제도를시행하며, 이행급여특례제도를폐지하였음. 이행급여는기초생활수급자들이소득이생겨수급에서탈락해도소득이최저생계비 150% 이하이면의료급여와교육급여를 2년간지원해주는제도임. 일시에모든지원을끊으면다시빈곤으로떨어지기쉬워, 안정적으로자립할때까지도와주기위한목적과또한근로능력이있는데도지원이끊기는걸우려해서수급자들이자립을꺼리는것을막기위한대책으로 2011년도입됨. - 이는전체특례중 37.6% 에해당하던것이었다. 보건복지부는주거급여와교육급여의선정기준이더높게설정되게되는다층형선정기준의도입을핑계로이를폐지했지만수급권자들의욕구가가장큰의료급여수급자선정을위한소득기준은기존의최저생계비와동일한수준으로도입되었다는점을감안하였을때불합리한조치임이분명함. 개별급여도입으로의료급여선정기준이더높아진것도아닌데이를핑계로이행특례를폐지한것임. 7) 근로유인장치의부족 : 자활공제와자활장려금의폐지 - 기초보장제도개편이후자활공제와자활장려금이폐지되었음. 근로장려금제도 (EITC) 로통합 - 5 -
시행한다는명분이지만근로장려금과자활공제및자활장려금은그취지가전혀달라통합 의대상이아님. 실제로이러한제도의폐지는자활참여자에게참여의욕과급여수준을떨어 뜨릴뿐아니라다른급여로부터배제당하게만드는요인으로작용하고있음. 최 (37 세, 경기도성남시 ) 씨의급여내역은자활소득공제폐지에따라아래와같이변함. 2015년 11월총 982,360 2016년 2월총 781,850 114,620 주거급여 867,740 자활급여 781,850 자활급여 자활급여에자활소득공제를적용, 주거급여자기부담금 5만원가량을제외하고주거급여수령자활소득공제사라지며주거급여못받게됨. 쌀배달은하루 9 시간, 점심시간한시간을빼고 1 일 8 시간근무하는데, 37,880 원을받는다. 이는 시급 4,658 원으로최저임금에도미달한다. 사회복지서비스의경우엔일급 34,270 원, 근로유지형 자활은 25,500 원을받는다. 8) 기타문제 - 재산기준 : 낮은기본재산기준액수준과높은소득환산율로인해재산기준이조금만초과되어도수급자로선정되지못하고있음. 기본재산기준액의경우 10여년간변경이없었음. - 가구유형별최저생계비차이가반영되지않는문제 : 지역별생계비 ( 물가 ) 차이가반영되지못하고, 가구특성별생계비 ( 장애인, 노인, 월세 ) 차이가반영되지못함. 특히기초연금을받지못하는것에대한수급노인들의불만이매우높은상황임. 3. 부양의무자기준폐지를둘러싼쟁점과과제 1) 부양의무자기준 ( 폐지 ) 을둘러싼주요쟁점사항 - 사각지대규모및기준폐지로인한소요예산은얼마나될것인가? - 부양의무자기준으로인한사각지대규모및예산추계가지나치게과다추계된것은아닌가? - 부양의무자기준을폐지하면어떠한부작용이예상되는가? - 부작용이발생한다고한다면, 부작용을방지할수있는예방책으로는어떠한것이있는가? - 사각지대해소를위해시급히해결해야할제도의기타제약요인은어떠한것들이있는가? - 신속한부양의무자기준의폐지를위해서준비해야하는것은어떤것들인가? - 급여별폐지를선택한다고한다면의료급여와생계급여중어느것부터하는게좋은가? - 새로운좀더포괄적인소득부조제도로의전환은가능한가? 실업부조와청년부조, 아동부조등을합친새로운소득부조제도의도입으로의전환은어떠한가? - 부양의무자기준을전면폐지하지않은채 ( 예를들어선보장후징수 ) 사각지대를해소할수있는방법은없는가? - 정부계획인 부양의무자기준이유탈락자의지방생활보장위원회심의절차의무화 로인해 - 6 -
10 만명을추가보호할수있을까? 실효성있는대책인가? 2) 정부의추진계획 부양의무자기준 단계적폐지 ( 자료 : 기초생활보장기본계획, 2017.8) 부양의무자기준 비수급빈곤층 해소를위해부양의무자기준을 년부터단계적폐지 빈곤 층보호대상자확대 주거급여 주거급여부터부양의무자기준폐지 월 만명 생계 의료급여 노인 중증장애인이포함된부양의무자가구는부양의무자기준을폐지하여생 계 의료급여수급자로보호 생계 년 년 만명 년 만명 의료 년 만명 년 만명 < 표 4> 연차별부양의무자기준폐지순서 구분 17.11 월 18.10 월 19.1 월 22.1 월 노인 중증장애인중증장애인노인포함가구부양의무자가구포함가구포함가구주거급여 ( 소득하위 70%) ( 소득하위 70%) ( 소득하위 70%) 부양기준폐지수급자가구노인 중증장애인모든수급자해당모든수급자해당 재산기준완화 부양의무자의재산을소득으로환산하는비율을완화 수급자추가보호 월 생계 만명 의료 만명 주거급여부양의무자기준폐지 기초연금인상등효과사각지대대폭감소 현재 만명 년 만명 최대 만명 년 만명 최대 만명 까지감소예상 + 타복지급여 20 년 13 만 ~ 20 만명 22 년 6 만 ~ 14 만명 20 년 20 만 ~ 44 만명 22 년 14 만 ~ 33 만명 생계 의료추가보호 부양의무자기준완화에도남아있는빈곤층에대한생계 의료급여추가적지원방안마련 생계급여구제 부양의무자기준으로탈락한생계지원필요자 중위소득 이하 에대한지방생활보장위원회심의절차의무화 연간 만명보호 지방생활보장위원회심의를거쳐수급자로우선보장 부양능력이충분한부양의무자에대해서는부양비징수 지방생활보장위원회로보호된수급자중근로능력이있는경우는일자리참여의무화 자 - 7 -
활근로또는취업성공패키지연계등 의료급여혜택 중위소득 이하빈곤층중의료급여지원이필요한사각지대 년 만명 년 만명 에대해서는차상위계층건강보험본인부담경감혜택확대등의료보장강 화 부양의무자기준폐지관련주요사항 ( 최근동향 ) - 대통령선거기간중임기내전면페지 ( 단계적폐지 ) 약속 - 기초생활보장기본계획을보면임기말까지전면폐지의계획이없음. 다만, 1차기본계획은 2020년까지임. - 장애인과빈민단체의광화문농성장을복지부장관이방문하여 [ 부양의무자기준폐지방안마련을위한민관협의체 ] 결성을약속함. 민관협의체에서부양의무자기준폐지방안마련을위해적극노력하여 2차기초생활보장계획 (2021~2023) 수립시반영하기로함. 현재 5차례의회의가있었음. - 주거급여에있어서부양의무자기준폐지방안마련되어시행준비중 (2018. 10 시행 ) - 부양의무자기준완화계획을 2019년시행으로앞당기는계획수립중 3) 사각지대규모및예산추계를둘러싼쟁점 (1) 정부의추계 - 정부는비수급빈곤층 ( 소득인정액이중위기준소득의 40% 이하이면서수급자가아닌자 ) 의규모를 93만명으로추계하고있음 ( 차상위계층은 51만명 ) - 부양의무자기준을전면폐지하는데필요한예산규모는국비와지방비를합하여 8조 ~10조규모인것으로알려졌으나정부추계의근거가되는손병돈 (2017) 의연구에따르면, 최대 7 조 3,500억원 ( 신청율 100% 가정 ), 최소 5조 6,000억원 ( 신청율 72% 가정 ) 으로추계됨. 모형이름모형설명추가보호가구재정소요액 ST-1 주거급여부양의무자기준폐지 580,591 8,526 억 ST-2 ST-3 ST-4 < 표 5> 부양의무자기준개선 ST 모형의추가보호가구및재정소요액 주거, 의료급여부양의무자기준폐지 모든급여부양의무자기준폐지 ( 신청율 72% 적용 ) 모든급여부양의무자기준폐지 ( 신청율 100% 적용 ) 592,530 4 조 478 억 650,104 5 조 6047 억 839,637 7 조 3570 억 주 1) 추가보호가구는비수급가구에서생계, 의료, 주거급여중하나이상수급가구로전환되는가구와부양비전제수급가구에서수급지위변경하는가구를모두포함. 2) 국비및지방비모두포함 ( 자료 ) 손병돈 (2017) - 8 -
(2) 추계방법에대한검토 - 손병돈 (2017) 의추계방법은아래그림과같음. 소득인정액기준비수급빈곤층의규모를 2017 기초생활보장실태조사데이터를가지고추계하고, 수급자수를제하여, 비수급빈곤층의 전체규모를추정한다음, 행복 e 음데이터에서산출한신청율을대입하는방식임. 소득인정액기준빈곤층규모추정 <2017 기초생활보장실태조사 > 수급자수차감 < 부양의무가구의부양능력재평가 > 비수급상태유지 (D1,D2,D3) 부양비전제수급지위로전환 (D1,D2,D3 B,C,F2,F3,G2,G3) 완전수급지위로전환 (D1,D2,D3 A,F1,G1) 소득인정액기준비수급빈곤층규모도출 개선효과비율추정 수급중지 신청탈락자중개선효과로인한신규수급유입대상 + 급여미신청자비수급빈곤층 개선효과비율 수급율 = 수급지위전환예상규모 수급지위전환예상규모 ( 가구당현금급여액 + 가구당현물급여액 ) = 연간소요예산 < 그림 4> 비수급빈곤층의수급지위전환예상규모 (= 추가보호인원 ) 및연간소요예산추계 시뮬레이션절차 ( 손병돈외, 2017) - 비수급빈곤층 ( 소득인정액기준 ) 의구성을수급중지가구, 신청탈락가구, 급여미신청가구로구분하여 A-1 행복e음에정보를이용하여수급중지가구, 신청탈락가구규모를파악 3) 하고, A-2 급여미신청가구규모를추정하는데, 비수급빈곤층 ( 소득인정액기준 ) 중수급중지및신청탈락가구수뺀값으로구하고, 이값에수급율 x K 비율곱하여부양의무자기준개선으로인한수급지위변경가구수를산출하며, 그다음으로 B 사각지대개선효과에따른소요재정을추정하는데, A의규모값에다수급지위집단별평균급여액을곱하여산출하는방식임. (3) 대상자규모와소요예산추계에대한의견 : 과다추계가능성 - 2015년다층형개별급여체계로개편할때교육급여에있어서부양의무자기준의폐지로인한예상수급자수의증가보다적은인원수만증가한것을감안할때, 기존의추계방법에대해재검토할필요가있음. - 기초생활보장실태조사의데이터를가지고비수급빈곤층의규모를추계하는방법에있어서도과다추계가능성이있음. 소득과재산에관한조사데이터를가지고소득인정액변수를만들고소득인정액이최저생계비이하인가구의비율을구한후수급자비율을제외하여비수급빈곤층의규모를산출하는방식임. 문제는실태 ( 설문 ) 조사를통한소득인정액과정밀한행정조사를통해산출된소득인정액간의괴리가나타날가능성이높음. 실태조사에서는소득 3) 이들은부양의무자기준개선에따른부양의무자기준충족시 100% 로수급자지위로전환 (K) - 9 -
과재산에대해과소보고할가능성이매우높다고할수있고, 이에대해서는심도깊은연구가필요한사항임. 실제수급신청시에실시하는전산망을이용하여소득을확인하는방법과는그결과에있어서차이가클것으로예상함. - 조사항목이나방법이유사한한국복지패널의경우조사데이터상비수급빈곤층의약 50% 가근로능력자가구라는것을감안할필요가있음. 근로능력자가구의경우는수급신청을하기도수급자로선정되기도어려운구조임. 근로능력자가구가빈곤계층에속한다고하더라도그들중다수는소득수준이소득기준 ( 최저생계비 ) 의경계선에가까운가구이거나소득이수시로소득기준을넘나드는경우가많을것이라고추정할수있음. 수급자로선정되기위해서는근로명령을이행하여야하는데, 그조건을수용하기도어려울수있고, 수급자로선정된다고하더라도받을만한급여가별로없는경우는수급을신청을하지않을가능성이높다고할수있음. 실태조사상의빈곤계층중근로능력자가구의비율에비해실제전체수급자중근로능력자수급가구의비율이더낮다는점을감안해야함. 또한근로조건급여를실시하기때문에근로능력자가구가수급자로선정되기는매우어려운상황이라고할수있음. - 서울형기초보장제도의경우부양의무자기준을국민기초생활보장제도에비해대폭완화하였음에도불구하고실제서울형기초보장수급자수가 2018년현재 6,000명에불과하다는점도확인할필요가있음. 실태조사데이터를활용한비수급빈곤층규모가과다추계되었거나수급자로선정되지못하게만드는장애요인이어떤것들이있는지에대한다각적인분석이필요함. 기타부양의무자기준이대폭완화된지방형기초보장제도의수급자선정결과와예상인원보다적은수급규모의원인을확인할필요가있음. - 정부의추계방식중신청율을감안한추계 (st-3) 가 ST-4방식보다는더현실에가까울가능성이높아보이지만그또한행정 ( 정밀 ) 조사가아닌실태 ( 설문 ) 조사에의한비수급빈곤층의규모에근거한다는점에서과다추계되었을가능성을확인할필요가있음. - 참고로장동열`유만희 (2017) 의복지패널을활용한연구에따르면사각지대규모가최대 120 만명 ~ 최소 55만명, 소요예산은최대 8조1천억원 ~ 최소 3조7천억원으로추계된바있음. - 또한다층형개별급여체계로의개편시부양의무자기준완화로인한규모추계에비해훨씬못미치는실제신규수급규모의원인에대한파악을통해과다추계의가능성, 혹은신규수급자로의진입장벽에대해확인할필요가있음. < 표 6> 부양의무자기준사각지대규모및예산추계 ( 장동열 ` 유만희, 2017) 부양의무자기준사각지대 ( 광의의개념 ) 부양의무자기준사각지대 ( 협의의개념 ) 사각지대추정소요예산 ( 억원 ) 비수급빈곤율 (C=A-B) 672,357(1,205,787) 81,258 사각지대 1(D=C*66.8%) 449,639(803,858) 54,341 사각지대 2(E=C*68.5%) 460,144(824,469) 55,611 사각지대 3(F=C*45.8%) 308,864(551,364) 37,328 주 1. 사각지대 1: 한국보건사회연구원의 2007 년차상위계층조사에서시행한빈곤층의기초보장제도급여신청률 66.8% 주 2. 사각지대 2: 분석자료의비수급빈곤층중근로무능력가구비중 (36.9%) 과일부근로능력가구비중 (31.6%) 을합산한수치 68.5% 주 3. 사각지대 3: 사각지대 1 과사각지대 2 모두해당 주 4. 전체규모 : 행정자치부, 주민등록인구현황 (2015 년기준 ) ( 자료 ) 장동열 ` 유만희 (2017), 부양의무자기준폐지방안연구, 비판사회정책제 56 호 ( 단위 : %, 가구, 명, 억원 ) - 10 -
4) 부양의무자기준폐지로인한부작용가능성을둘러싼쟁점 - 대통령선거공약을볼때최소한부양의무자기준의부분적, 혹은단계적폐지에는찬성. 자유한국당과국민의당의경우전면폐지를약속하지는않았음. - 학자들의대부분은부양의무자기준폐지에반대하기보다는예산소요와부작용을우려한신중론에가까움. (1) 기준폐지를반대하는측 ( 혹은신중론 ) 의그이유 - 부양의무자부작용 ( 가구분리혹은재산증여후수급신청 ) 에대한우려 - 막대한예산이소요될것이라는예상. 부양의무자범위에서배우자조항을삭제할경우예상되는부작용언급 ````` 그래서제생각에는법안제출에의욕이앞서서그러셨는지모르지만막대한재원이 수반되는법안의비용추계를제대로하지않은것은좀문제가있지않나생각을합니다. 그리고부양의무자의범위에서배우자를제외하게되면수급자로선정되기위해모든재 산을배우자로옮겨놓는등의모럴해저드도발생할수가있습니다. 실제로최근에도기초 생활수급비타낼방법고민하다가재산을아내에게이전한뒤가장으로이혼하여기초생 활수급비를수령한사례도있다고언론에보도된바가있습니다. 특히지난해부정수급자 가 1 만 222 가구에달했는데 2010 년대비 3 년만에 270% 나증가한상황입니다. 장관님 어떻게생각하십니까? (2014 년 4 월 11 일, 국회보건복지위, S 의원발언 ) 정부자료 (2017.3) 부양의무자기준을전면폐지하는것은가족가치에대한사회적인식, 한국적가정상황의특수 성, 재정소요등을고려할때현실적으로곤란 - 특히부양의무자기준을폐지시부당한재산증여, 가구분리 * 등의방식으로도덕적해이에 의한수급자대폭증가우려 * ( 예시 ) 부모와자녀가같이동거하던가구의경우각각가구를분리함으로써부모가구는수급자로진입 * ( 예시 ) 타워팰리스에사는 65 세아들이부모를부양하지않는경우 기준폐지시예상되는부작용 으로언급되는사례 1) 본인재산을숨기거나양도하고수급 2) 본인소득을숨기고수급 3) 부양의무자로부터받던이전소득을숨기고수급 4) 이미하고있던부양을포기하거나축소하게만드는유인으로작용할가능성 - 아래와같은 6 가지혹은중복되는유형을가정하여판단할수있음. - 11 -
근로능력자 노인 30세미만 30세이상 _65세이하 재산 Ⅰ Ⅱ Ⅲ 소득 Ⅳ Ⅴ Ⅵ (2) 재산증여후수급신청가능성에대한의견 - 연금과같이공식적으로확인되는소득이많지않은노인의경우자녀나지인에게재산을증여한후에수급신청을할가능성에대한우려가많음. - 현제도상수급신청자의 5년전재산까지조회하여그재산을적절한곳에지출하였고재산을은닉하지않았다는증명을하여야만수급자격을유지할수있도록규정이마련 ( 국민기초생활보장사업안내, 2017) 되어있고, 이규정을유지하고적용할경우재산양도를통한수급자유입을상당수준예방할수있을것으로판단됨. 그와같은시도를할가능성이있는사람들에게 재산양도를통한수급자선정은제도상상당기간동안불가능하고노후대비측면에서는매우위험한선택이될수있다 는점을사전에집중홍보함으로써이와같은유형의부정수급은예방가능할것으로판단됨. 기초연금의시행으로재산증여의위험성에대해어느정도인지하고있다는점도감안해야함. < 참조1> 법시행령제5조의3( 재산의범위및재산가액의산정기준 ) 1 법제6조의3제2항후단에따른소득으로환산하는재산의범위는다음각호의재산으로한다. < 개정 2015.12.31.> 1. 일반재산 2. 금융재산 3. 지방세법 제124조에따른자동차. 4. 제1호부터제3호까지의규정에해당하는재산중법제22조, 제23조또는제24조에따른조사를하는날 ( 이하 " 조사일 " 이라한다 ) 을기준으로과거 5년내에다른사람에게처분한재산. 다만, 재산을처분한금액이이미산정되었거나다른재산의구입, 부채의상환, 의료비의지급등개별가구원을위하여소비한사실이입증된경우는제외한다. < 참조 2> 2017 년국민기초생활보장사업안내 (p.178) - 기타산정되는재산 ( 시행령제5조의3제1항제4호 ) ᆞ2013년 1월 1일이후에수급 ( 권 ) 자나부양의무자가보유하고있던일반재산 ( 주거용재산포함 ), 금융재산, 자동차재산을다른사람에게증여및처분 ( 매매, 금융재산감소등 ) 한경우 ᆞ 증여및처분한재산의가액에서타재산증가분, 본인소비분, 자연적소비금액을차감한나머지가액을수급 ( 권 ) 자나부양의무자의기타산정되는재산으로산정 - 자녀에게재산증여한후 5년이지나서수급신청을한다고하더라도현재의매우낮은소득재산기준으로인해그러한조건을감안할수있는사람은많지않을가능성이높음. 대도시근로무능력자의재산기준은 8500만원이고, 생계급여 1인소득기준은 50만원에불과함. 결국수급자로선정되기위해서는보증금 8500만원이하의전세에살거나월세로살아야하는데, 그러한열악한환경을감수하면서수급자로선정될수있는가구는많지않을것으로판단됨. 또한수급자로선정된다고하더라도기초연금 ( 이후최대 30만원으로인상 - 12 -
예정 ) 과본인소득을합산한금액이기준소득에부족한부분만지급하기때문에실익이크지않음. - 현재사회보장정보원에서관리하는 400여개의기관데이터중 60여개기관자료조사를통해행복e음으로파악할수있기때문에부정수급을확인할방법은이미많이확보되어있음. - 우리나라의가구중에서피부양자의온전한부양이가능한경우 ( 조건 : 안정적직장및주거, 부채없음, 자녀교육및노후대비가능한수준 ) 는매우적을것으로예상됨. 이러한가구가얼마나될것인지추계해볼필요가있음. 이런경우라면이미해당가구도충분히독립적생활이가능할경우가대부분일것임. 즉, 자녀가부유하거나부모가매우부유한경우는그부모나자녀가수급신청을할필요가없을정도의생활을하고있을경우가대부분일것임. - 위의예시에있는 타워팰리스에사는 65세아들이부모를부양하지않는경우 는수급자로선정하기에앞서서그부모로하여금자녀에게부양비청구소송을하도록정부가유도하고지원하여해결해야할문제일수있음. (3) 가구분리후수급신청증가가능성에대한의견 - 미혼자녀혹은동거부모의가구분리를통한수급신청자증가를우려하는일부의견도있음. - 현규정상소득활동이없는미혼의 30세미만이수급신청을할경우가구분리가되지않도록하는규정이마련되어운영되고있음. 국민기초생활보장사업운영지침을볼때, 30세이상이라고하더라도근로능력자인경우, 기초보장수급지위를유지하는것이매우어렵게규정이마련되어있음. 취업에어려움을겪거나실업상태에있는청년층중다수가수급신청을하게되어수급자수가대폭증가할것이라는우려는현제도를고려할때매우과도한우려임. 근로능력자의경우는조건부수급자로선정하여취업성공패키지혹은시장취업으로연결되어있음. 이러한조건을수행하면서도수급자가되려고하는청년층은소수에불과할것으로판단됨. - 현실적으로기초보장수급을노리고위장전입 ( 허위주소 ) 한사람만수급자로선정될가능성이있다고볼수있는데, 이는집중적으로단속해야할대상일것임. 부정수급과부작용은분리하여판단할필요가있음. - 비수급상태인저소득층중에는가구분리를하면수급자로선정될수있는조건에있는가구가있을수있으나현재운영규정이마련되어있듯이가구를분리하지않아도노인이나장애인의경우별도의수급자가구로선정해주는방법이있을수있음. 그리고그러한수급자선정은빈곤의악순환을예방하는차원에서도권장할필요가있음. - 오히려가구분리를권장해야하는가구가있을수있다는점에유념할필요가있음. 70대저소득노부부가 40대미혼자녀를부양하고있는것과같은상황을가정하면, 오히려노인빈곤의예방등을감안하여부양의책임에서벗어날수있도록하는조치가필요할수있음. 4) (4) 가족간이전소득이줄어들것이라는우려에대한의견 4) 성인자녀와부모간의부양의무와관련, 대법원판례는 부양의무자가자기의사회적지위에상응하는생활을하면서생활에여유가있음을전제로하여부양을받을자가자력또는근로에의하여생활을유지할수없는경우에한하여그의생활을지원하는것을내용으로하는제 2 차부양의무 라고보고있음 - 13 -
- 가족간의이전소득이줄어들것을우려하는일부의견이있음. - 현재수급자선정시파악되는노인의소득은주로공적연금 ( 기초연금포함 ) 과사적연금으로현재도가족간이전소득은제대로파악되고있지않은채제도가운영되고있음. - 자녀의이전소득이현재도잘파악되지않고있기때문에가족간이전소득을줄일것이라는우려는과도한우려임. 혹시특별히의심되는상황이발생되면추가정밀조사하도록하면됨. 5) 부양의무자기준전면폐지주장의이유 - 공적부양과사적부양의사각지대가대규모로존재 ( 수급권자의방치 ). 부양의무자기준이폐지되지않는한사각지대는해소되지않을것임. - 부양의식의변화 (2002년 70.7%-> 2014년 31.7%-> 2017년 %) - 빈곤의악순환 ( 대물림 ) 이계속되고, 부양의무자가구자립에방해가됨. 가난한이들과그가족들을계속가난하게만든다! - 우리나라노인빈곤율 50% 에육박하고있고, 노인빈곤을줄이는데가장좋은방법중하나임. - 현행부양의무자기준 ( 간주부양방식 ) 은가난한사람들에게더많은세금 ( 간주부양비 ) 을부과하고, 그들을탈세자로낙인찍는것과같다! - 부양의무자기준은정부가해야할일 ( 공적부양, 최저생활보장의국가책임 ) 을가족에게떠넘기는것이다. - 부양의무자로규정되어있는그들도자신의생계를책임져야하고, 자식을키워야하며, 노후를준비해야한다. 또한이미노인인그들은얼마나남아있을지모를여생을위해서자산을사용해야하기때문에가지고있는재산을처분하여이미독립한자녀와손자까지부양하라고하는것은무리한요구이다. - 부정수급 ( 혹은도덕적해이 ) 없는완벽한공공부조제도는존재하기어렵다. 따라서생존형부정수급과탈법적부정수급은구분할필요가있음. 현재실제가족의병원치료비나자녀대학등록금때문에근로를회피하고수급자로남아있으려고하는사람들이있는데, 이런사람을부정수급자로분류하기보다는제도상의문제로보는것이더정확한판단이될수있음. - 부정수급을예방하고자부양의무자기준을유지하는것은기초보장법제정목적에위배되는것으로, 전세계어느나라에나공공부조운영에존재하고있는부정수급의문제는다른나라와같이별도의제도로따로관리를하는것이올바른처사임. 6) 향후과제 - 부양의무자기준폐지로인한신규수급자규모추정이좀더정확하게이루어질수있도록정밀한연구가필요함. 실태조사시조사대상가구에게 1차조사를한후통계상비수급빈곤층에해당된다고하면, 수급신청 ( 권유 ) 을통한정밀조사 ( 행정조사 ) 를해서실태조사와행정조사의괴리를파악하는것도한방법이될수있음. - 폐지로인해수급자로선정되는신규수급자의경우는생계급여와의료급여의필요급여액이기존의수급자에비해서적을가능성이높음. 만성질환자나중증질환자의경우는이미특레 - 14 -
규정을통해서수급자로선정되어있을가능성이높을것임. 보다정확한예산추계를위해서는이와같은사항을확인해볼필요가있음. - 생계급여 / 의료급여어느것부터폐지해야하는지, 혹은동시실시에대한검토가필요함. 정부는의료급여예산폭증에대한우려를하고있기때문에생계급여부터실시하기를바랄수있음. - 비수급빈곤노인에게는기초연금의부가급여 (30만원 +a) 를실시하고, 비수급빈곤아동가구의경우는아동수당부가급여 (10만원 +a) 를실시하는것도검토해볼수있는사항임. - 지방형기초보장제도에있어서시범사업적성격의제도확대에중앙정부가적극협조및지원할필요가있음. 특히인구학적기준에의거한우선폐지 ( 예 ; 수급자가중증장애인, 70세이상노인에게는부양의무자기준폐지 ) 에대한시도가가능함 - 교육급여와주거급여에있어서부양의무자기준폐지의경험과다층형개별급여시행시부양의무자기준완화의경험 ( 예상보다낮은수급자수증가 ) 에대해정밀한연구와검토가필요함. < 참고문헌 > 관계부처합동 ( 보건복지부, 국토교통부, 교육부 ) 보도자료 (2017. 8), 모든국민의기본생활을보장 하는제1차기초생활보장종합계획 ( 18~ 20). 국회입법조사처, 2010, 기초생활보장부양의무자기준의문제점과개선방안, 현안보고서제 113호. 김윤영 허선, 2017, 개편기초생활보장제도의평가와과제, 다시출발선에선복지국가, 앞으로 30년무엇을어떻게할것인가 비판과대안을위한사회복지학회 2017년춘계학술대회자료집. pp. 53-58. 더불어민주당, 2017, 나라를나라답게 : 제19대대통령선거더불어민주당정책공약집. 보건복지부, 2018, 국민기초생활보장사업안내. 빈곤사회연대, 2017, [ 기자회견문 ] 인구학적기준의완화말고! 부양의무자기준완전폐지를촉구한다! (2017년 7월 5일 ). 사회보장정보원, 2017, 부정적수급방지를위한시스템 Ⅱ: 확인조사. 사회보장정보 Brief 제 6호. 서울특별시복지본부 ( 희망복지지원과 ), 2017, 서울형기초보장제도추진계획 서울특별시. 손병돈 구인회 노법례 한경훈, 2016, 맞춤형급여체계도입에따른국민기초생활보장제도의부양의무자기준개선방안 보건복지부 평택대학교산학협력단. 여유진외, 2014, 국민기초생활보장제도부양의무자재산기준개선방안연구 ( 정책보고서 2014-87), 서울 : 한국보건사회연구원. 장동열 류만희, 2017, 부양의무자기준폐지방안연구 : 사각지대규모와예산추계, 비판사회정책 제56호, 167-204. 참여연대사회복지위원회, 2013, [ 논평 ] 부양의무자기준, 몇명의목숨이더필요한가?. 복지동향 180, 59-60. 허선, 2010, 국민기초생활보장제도에서근로능력자분리주장에대한비판적고찰, 상황과복지 제30호, 197-229. - 15 -