2016.8.1. 제 395 호 공 사연계연금도입필요성과설계방향 이슈분석 개인형퇴직연금과연금저축간적립금이동허용과그영향 글로벌이슈 영국, 보험계약예금보호한도확대 브렉시트가미국보험회사에미치는영향 금융시장주요지표 본보고서의내용은연구자개인의의견이며, 보험연구원의공식견해가아님을밝힙니다. 서울시영등포구국제금융로 6 길 38 ( 여의도동 35-4) 8 층보험연구원 ( 문의 : 변철성수석담당역 / 02-3775-9115)
KiRi Weekly 2016.8.1. 공 사연계연금도입필요성과설계방향 강성호연구위원, 류건식선임연구위원 요약 급속한고령화및장수화과정에서노후소득제고의필요성이제기되고있음. 최근 OECD는국민연금보험료상승을통한소득대체율제고의필요성을제기함. 20대국회의원선거과정에서도기초연금급여수준을 30만원 ( 현 20만원 ) 으로증액 ( 더불어민주당 ) 하여노후소득보장을강화하자는주장이제기된바있음. 그러나, 현행공적연금은심각한재정문제에직면해있어급여수준을증가시키는것에한계가있으므로선진국개혁사례와같이공적연금보완형혹은공 사연계형연금도입이필요함. 독일등선진국들은공적연금의급여수준은축소하되이를보완할공적연금보완형연금 ( 공 사연계형연금 ) 을도입하여노후소득보장강화차원에서공 사간협력을도모함. 일본또한공적연금의재정부담이심화됨에따라독일의리스터연금에준하는공 사연계형연금 ( 장수안심연금 ) 의도입을적극검토하고있는상황임. 우리나라도공적연금의재정문제로인해공적연금의급여수준 (2028년소득대체율 40%) 이약화됨에따라노후소득보장강화를위해공 사연계연금의도입이절실히요구됨. 공 사연계연금도입은단기적으로세수감소로나타날수있으나, 장기적으로중산층이하계층의노후소득보장기능을제고하고나아가기초생활보장급여의재원이절감될수있을것으로기대됨. 우리나라의공 사연계연금은다음과같은방향으로설계하는것이바람직할것으로판단됨. 공적연금가입을전제로하는준공적성격의연금제도가되도록설계 정부재정부담을고려하여가입대상을중산층이하계층에서전국민으로단계적으로확대 종신연금지급을원칙으로하되공적연금과의연계가원활할수있도록설계 감시 감독은정부에서, 관리 운영은금융시장에서수행하는시장친화형으로설계 1
1. 검토배경 급속한고령화및장수화등으로인해우리나라의노인빈곤율은보다증가될것으로우려됨. 우리나라는급격한고령화 (2015년 65세이상노인인구비율 12.5%) 와장수화 (0세기준기대여명은연 0.45세씩증가 ) 로인해노인빈곤율 (2013년 49.6%) 이 OECD 국가중최고수준임. 또한소득양극화로인해중산층이빈곤층으로전락하는경우노인빈곤율은보다증대될우려마저있음. - 2005~2011 년기간동안 65세이상노인이빈곤층으로전락한비율을보면, 0.6% 는고소득층에서, 13.1% 는중산층에서빈곤층으로전락한것으로추정된바있음. 1) 이에따라최근공적연금의노후소득보장기능을제고할필요가있다는주장이일부제기되고있음. 최근 OECD는국민연금보험료상승을통한소득대체율제고의필요성을제기함. - 2016 OECD 한국경제보고서 는보험료를조기인상하고 2028년이후소득대체율을 40% 까지감소시키는단계적국민연금급여감액프로그램을철회할것을권고함. 또한, 20대국회의원선거과정에서기초연금급여수준을 30만원 ( 현 20만원 ) 으로증액 ( 더불어민주당 ) 하자는주장이제기됨. 그럼에도불구하고공적연금의심각한재정문제를감안하면, 공적연금의급여수준을현재보다증가시키는데에한계가존재함. 왜냐하면, 고령화에따른재정부담이가중되는상황에서급여수준만증가시키게되면, 지금보다더심각한재정문제를후세대에게떠넘길우려가있기때문임. 따라서공 사적연금을연계한새로운형태의공 사연계연금 ( 가칭 ) 2) 도입을통해노후소득보장을 강화할필요가있음. 1) 김미곤 (2014), 중산층의사회경제적특성및시사점, 보건 복지 Issue & Focus, 제 223 호, 한국보건사회연구원. 2) 기존자료에서발견되는인증형개인연금 ( 예, 독일리스트연금 ) 이라는용어는사적연금이라는의미로만접근되어실질적인의미와다소괴리가있다고판단하여용어를재정립하였음. 또한공 사연계연금은공적연금가입을전제로하되사적연금체계 ( 수지상등원칙 ) 로운영하는공 사적연금의혼합형태로기존의사적연금과는별개임. 2
이에본고는공 사간의역할분담차원에서독일등외국의공 사연계연금운영사례및특징등을살펴본후우리나라에바람직한설계 ( 도입 ) 방향을제시하고자함. 3) 한편, 공 사연계연금도입을주장한선행연구들도있으나 4), 본고에서는우리나라에서적용가능한공 사연계연금설계안을제시한다는점에서차별화됨. 2. 공 사연금현황및문제 국민연금제도개선으로급여수준이지속적으로낮아져노후소득보장수준은미흡한실정임. 1988 년제도시행당시소득대체율 5) 은 70% 였으나점진적으로축소되어 2028년부터 40% 로낮아짐. 이로인해현재국민연금평균소득자의실질소득대체율은 16.3% 6) 수준이며, 제도가성숙 7) 되더라도 25~30% 에불과할것으로예상됨. 8) 이런상황에서국민연금보험료를인상하지않을경우 2060 년기금소진이예상됨. 국민연금은 1998 년, 2007 년두차례에걸쳐재정안정화중심의연금개혁을단행하였으나 9) 여전 히 2060 년에국민연금기금이소진될것으로추정됨. 사적연금또한낮은가입률및유지율등으로인해사적연금의노후소득보장역할이저조함. 전체상용근로자의퇴직연금가입률은 53.6% 이며, 55 세이상퇴직자의연금수급률은 7.1% 에불과함. 3) 본고에서특별한언급이없는경우공적연금은국민연금을, 사적연금은개인연금을의미함. 4) 김원섭 강성호 (2008), 노후소득보장을위한개인연금활성화정책에관한연구, 사회복지정책, 제 32 집, 사회복지학회, 조재훈 양성문 (2013), 정부지원개인연금도입효과분석, 보험학회지, 제 94 집, 보험학회 는노후보장효과분석에, 김원섭 (2016), 독일리스터연금제도의평가와시사점, 한국연금학회춘계학술대회발표자료 는리스터연금제도에대한평가와시사점제시에, 류건식 이상우 (2011), 저소득층을위한개인연금보조금지원정책방향, KiRi Weekly, 제 161 호, 보험연구원 은리스터연금제도현황과시사점제시에초점을두고있어, 본고와같이우리나라에적용할설계모형에대한세부적내용은제시되지못함. 5) 일반적으로 40 년가입기준으로하되, 은퇴전평균근로소득 대비 수급하게될연금소득 으로산출됨. 6) 평균소득월액은 208 만원이고평균연금액은 34 만원 ( 국민연금통계연보 2015 년말기준 ) 으로산출한소득대체율임. 7) 일반적으로제도도입 40 년이후부터성숙기라고볼수있음.; 강성호 (2015), 노후준비실태와필요노후소득, 그리고과제, 고령화리뷰, 2014 년제 4 호, 보험연구원. 8) 이태열 강성호 김유미 (2014), 공 사사회안전망의효율적인역할제고방안, 정책보고서, 보험연구원. 9) 보험료는 9% 로그대로둔채 1998 년에서 2007 년 50% 로 (1998 년개혁 ), 2008 년 50%, 2008 년이후매년 0.5%p 씩감소하여 2028 년이후 40% 를적용하는것으로되어있음 (2007 년개혁 ). 3
또한연금저축가입률은 14.1% 10) (2014 년 ), 10 년유지율은 52.4%(2012 년 ) 에그침. - 개인연금 11) 을가입하지못하는이유로 64.4% 가경제적여력이없기때문인것으로조사됨. 이런상황에서저소득층의사적연금가입률이매우낮아연금가입의양극화현상을보임. 퇴직연금은저소득층이상대적으로많을것으로예상되는소규모사업장의도입률이매우낮아향후퇴직연금미가입에따른소득격차의증가가우려됨. 연금저축의경우도저소득층 ( 예 : 2천만원이하 ) 의가입률이 0.8% 에불과해연금소득격차는커질것으로예상됨. < 표 1> 사업장규모별퇴직연금도입률 (2015 년 ) ( 단위 : 천개소, %) 사업장규모 도입사업장 전체사업장 도입비율 10인미만 186 1,487 12.5 10~29인 81 193 42.0 30~99인 29 58 49.6 100~299 인 7.3 12 62.0 300~499 인 1.1 1.6 71.6 500인이상 1.3 1.3 99.3 합계 306 1,753 17.4 자료 : 금융감독원, 2015 년도퇴직연금영업실적분석결과. < 그림 1> 연금저축가입률 주 : 가입률은원천징수실적기준으로급여소득자의연금저축가입비율로산출함. 자료 : 국세청 (2015), 국세통계연보. 3. 해외의공 사적연금연계동향및특징 가. 연계동향 선진국들은공적연금의노후소득보장기능은축소하되사적연금의노후소득보장기능은강화하는추세 를보이고있음. 10) 국세청 (2015), 2015 년국세통계연보. 11) 개인연금에는연금저축 ( 세제적격 ) 과연금보험 ( 세제비적격 ) 으로구분되며, 보험연구원 (2016), 고령화와노후준비 2016 에서는두가지중하나라도가입하지않은개인연금미가입자에대해조사하고있음. 4
이를위해먼저사적연금에대한세제혜택강화를통해사적연금활성화를도모하고있음. - 예를들어, 퇴직직전세대에대한추가적인연금세제혜택 ( 미국 : Catch-up Policy, 영국 : 한시적특례연금정책, 아일랜드 : PRSA 12) 제공으로사적연금가입을유도함. 또한공적연금소득보장기능축소과정에서공적연금보완형연금을도입하여공 사간소득보장역할을분담하는추세임. < 그림 2> 국가별사적연금세제지원비율 ( 단위 : %) < 그림 3> 주요국의사적연금유형별가입률 ( 단위 : %) 주 : 1) 사적연금에퇴직연금포함. 2) 기여금액대비비율. 자료 : OECD(2013), Pension at a glance 2013. 주 : 1) 생산활동인구 (16 64 세 ) 대비가입률. 2) 임의가입사적연금만을대상으로함. 3) 독일 캐나다는 2008 년, 그외국가는 2009 년기준. 자료 : OECD(2011), Pension at a glance 2011. 구분독일 (Riester) 오스트리아 (PZV 1) ) 영국 (NEST 2) ) 프랑스 (PERP 3) ) 원금보증있음있음없음없음 수급방법 - 늦어도 85 세까지종신연금 30% 까지일시금수령가능 - 종신연금또는일시금 종신연금 : 비과세 일시금 : 보조금반액반환및과제 - 75% 종신연금 일시금 25% 까지비과세 * 2015 년부터연금의무화규정없어짐 - 종신연금 20% 까지일시금수령가능 가입형태임의가입임의가입자동가입임의가입 정부지원 - 보조금또는소득공제 유리한쪽적용 보조금소득공제소득공제 디폴트옵션설정의무없음설정의무없음설정의무있음설정의무없음 주 : 1) PZV: Pramienbegunstigte Zusatzversicherung. 2) National Employment Savings Trust. 3) PERP: Plan d'épargne retraite populaire. 자료 : 한국보험학회 (2014), 한 일특별세미나. < 표 2> 주요국의공적연금보완형사적연금 12) 2002 년연금법개정 (the Pensions(Amendment) Act) 으로개인퇴직저축계좌 (PRSA: Personal Retirement Savings Accounts) 가도입됨 (http://www.pensionsauthority.ie/en/regulation/prsas/). 5
특히, 독일등은단순히사적연금에대한세제혜택강화차원을넘어공적연금을보완하는새로운형 태의사적연금을도입 운영함. 독일과오스트리아는보조금을통해저소득층가입을강화하는형태로추진되고있으며, 영국과 프랑스는소득공제방식을통해사적연금가입을활성화하고있음. - 최근일본은독일의리스터연금과유사한 장수안심연금 13) 을도입할예정임. 나. 도입특징 : 독일사례중심 14) 독일은공적연금의급여삭감분을보전할목적으로리스터연금을도입하여, 사적연금의노후소득보장기능이제고됨. 이는제도도입초기인 2002년 340만건에서 2016년 1/4분기 1,648만건으로가입자수가지속적으로증가하고있는데에서도알수있음. 특히, 보조금및세제유인을통해저소득층집단의가입률이 42%( 평균 35%) 수준으로증대하여취약계층의사회안전망강화에중요한역할을하고있음. < 그림 4> 독일리스터연금의계약건수 ( 단위 : 천건 ) < 그림 5> 독일리스터연금의가입률 ( 단위 : %) 자료 : 독일노동사회청 (Federal Ministry of Labour and Social Affairs) 홈페이지 (BMAS: http://www.bmas.de/de/st artseite/start.html) 를참고하여저자가별도로작성함. 자료 : Brigitte Miksa(2013), Prepared for Retirement? Exchange on Pension Trends and the German Riester Model, 한국연금학회국제세미나. 13) 이와관련한내용은 이상우 (2016), 일본판리스터연금 ( 안 ) 제출배경과주요내용, KiRi Weekly, 제 382 호, 보험연구원 을참고. 14) 여기에서는공적연금과사적연금을효과적으로연계하여운영하고있는독일의리스터연금에대해심층적으로검토하고자함. 6
이처럼독일의리스터연금이노후소득보장제도로서성장할수있었던이유로는가입대상, 재정지원, 재분배기능, 상품인증등에서강한가입유인이있었기때문임. 첫째, 리스터연금의가입대상을공적연금당연가입자와이에준하는사람으로한정하여자영업자, 공적연금임의가입자등은가입할수없도록한점임. 부부중한명만리스터연금대상자일경우그배우자는직업과공적연금의무가입과상관없이보조금을간접수령할수있음. - 단, 부부각자가연금계약을맺어야하고최소기여금 60유로를납입하여야함. 구분보조금수급대상보조금수급비대상 내용 < 표 3> 독일리스터연금의가입대상및내용 - 의무적으로공적연금에가입된근로자 - 직업훈련생, 직업군인 - 공무원을비롯한공무상소득의수령인 - 병역으로입대한사람과병역대신사회봉사를하는사람 - 공적연금가입이의무화된자영업자 ( 공예가, 조산사, 배달원, 예술가 ) - 피고용인같은자영업자 - 보수를받지않고일하는간호직원 - 저소득근로자 ( 월수입 400~800 유로 ) - 시간제근로자 ( 월수입 400 유로미만 ) - 실업보험수급자, 요양및간병환자 - 장애, 취업불능 - 조기퇴직연금, 질병수당, 생계수당수급자 - 의무적으로공적연금에가입되지않은자영업자 - 공적연금에가입되지않았지만, 직역연금에가입된근로자와자영업자 - 공무원연금임의가입자 - 시간제근로자 ( 월수입 400 유로미만 ) 이며, 사회보장체계면제에응한자 - 완전노령연금수령자 - 사회부조금이나복지혜택수령자 - 학생 둘째, 리스터연금가입시보조금및소득공제형태로지원하고그지원금을지속적으로증가시키는정책을추진하여왔다는점임. 보조금은본인과자녀에게정액으로제공 ( 기본 154유로, 자녀 300유로 ) 되며최소기여율 4% 수준에서소득공제한도는연간 2,100유로수준임. 특히, 정부보조금만으로가입하는것을방지하기위해본인부담최소기여금액 (60유로) 을설정하고있음. 7
< 표 4> 보조금및소득공제 ( 연간기준 ) ( 단위 : 유로, %) 구분 기본자녀최소소득공제보조금보조금기여율한도 2002~2003 38 46 1.0 525 2004~2005 76 92 2.0 1,050 2006~2007 114 138 3.0 1,575 2008년이후 154(200) 185(300)* 4.0 2,100 주 : 1) 26 세이전취업시 200 유로취업보너스지급. 2) 기여율은전년도소득대비비율임. 3) ( ) 안은 25 세이하신규가입자에게 1 회에한해 200 유로추가지급. 4) ( )* 안은 2008 년이후출생. 자료 : BMAS; Pension Reform in Europe(2005); Federal Minister of Labour and Social Affairs, SOCIAL SECURITY AT A GLANCE 2016 을참고해서재정리. 구분 < 표 5> 최소기여금 ( 연간기준 ) 자녀없음 1 자녀 ( 단위 : 유로 ) 2 자녀이상 2002~2004 45 38 30 2005 년이후 60 자료 : BMAS; Pension Reform in Europe(2005) 를참고해서재정리. 셋째, 저소득및다자녀가구에게유리하도록설계되어소득재분배및출산장려에기여하도록하였다는점임. 연간소득 5,000유로이하이면서자녀가 2명인 4인가구가입자의전체보험료대비지원금의비중은 91.9% 수준임. - 반면, 연간 10만유로이상이면서독신가구인가입자는전체보험료대비지원금비중이 44.3% 수준임. 전년도표준소득 < 표 6> 4 인가구 ( 두자녀부부 ): 리스터연금 기본보조금 자녀수당 본인부담보험료 전체납입보험료 ( 단위 : 유로, %) 추가적 지원금 세금혜택 비중 5,000 308 370 60 738-91.9 15,000 308 370 60 738-91.9 25,000 308 370 322 1,000-67.8 40,000 308 370 922 1,600-42.4 50,000 308 370 1,322 2,000-33.9 75,000 308 370 1,422 2,100-32.3 100,000 308 370 1,422 2,100 14 33.0 자료 : 류건식 이상우 (2011). 전년도표준소득 < 표 7> 1 인가구 ( 무자녀독신 ): 리스터연금 기본보조금 자녀수당 본인부담보험료 ( 단위 : 유로, %) 전체납입추가적세지원금보험료금혜택비중 5,000 154-60 214-72.0 15,000 154-446 600-25.7 25,000 154-846 1,000 141 29.5 40,000 154-1,446 1,600 432 36.6 50,000 154-1,846 2,000 672 41.3 75,000 154-1,946 2,100 777 44.3 100,000 154-1,946 2,100 777 44.3 마지막으로, 정부기준에부합한연금상품이설계되었는지등에대해국세청에서면밀히검사한후인 증하는정형화된프로세스를설정한다는점임. 8
예를들어, 60 세이전급여지급이금지되고, 원금은보장되며, 종신연금지급을원칙으로하도록 기준을설정함으로써리스터연금의노후소득보장기능을제고하고자노력함. 구분인증기준내용기타 급여지급 원금보장 연금지급 < 표 8> 독일리스터연금의상품인증기준 - 60 세이전급여지급금지 (2012 년이후계약은 62 세 ) - 연금급여에서남녀차별금지 - 급여개시시점의축적자금은최소한납입보험료이상일것 - 종신연금또는인출계획에따라확정분할지급을받고늦어도 85 세부터일정자금을바탕으로종신연금을지급받음 - 축적된자금의 30% 까지일시금수령가능 재활급여, 장애급여, 유족급여를지급하는상품가능 재활급여등을보장하는상품가입시보장금액 15% 감소 1 년치지급가능 사업비규제 - 사업비는최초 5 년간균등부과계약기간동안정률공제시제외 가입자권리 - 연금지급기간전일시정지, 해약, 이전할수있는권리부여 - 이처럼독일등은공 사협력및사적연금강화를통해노후소득보장수준을제고하는방향으로정책 을추진하고있음. 4. 공 사연계연금의설계방향 고령화에따른공적연금의재정부담가중과저소득계층의소득보장수준미흡등을고려할때독일등에서도입한공적연금보완형연금인공 사연계연금의도입이요구됨. 그럼에도공 사연계연금도입은우리나라의현실여건 ( 재원확보문제등 ) 을감안하는경우다음과같은방향으로이루어지는것이바람직함. 먼저공 사연계연금제도는공적연금가입을전제로하는준공적성격의연금제도가되도록설계하는 것이바람직함. 공적연금미가입자는가입대상에서제외하여기존사적연금과차별화할필요가있음. 9
< 표 9> 공 사연계연금의적용 ( 도입 ) 방향 ( 안 ) 운용기준 구분적용방향 ( 안 ) 비고 가입대상 - 공적연금가입자 ( 임의가입자포함 ) 보험료 보조금 - 기준소득 ( 국민연금기준 ) 의최소 4% - 최소가입기간은 10 년 - 기본 : 연간 10 만원 - 자녀 (18 세미만 ): 1 인당연간 15 만원 급여 - 국민연금과동일하게종신연금을원칙으로설정 - 미가입자제외 - 기존연금저축가입여부와무관하게운영 - 최소본인부담금연간 10 만원 - 소득공제한도연간 150 만원 * 재원은국고에서충당 - 수급조건미충족시일시금 * 중도해지시해지패널티적용 판매기관보험회사, 은행, 증권및자산운용기관, 우체국 - 인증검사적격상품인증은금융감독원수행 - 중도인출적립액의일정비율 - 특약유무유족, 장애보장특약가입의무화 - 최소급여원리금보장 - 사업비사업비상한설정신계약비, 유지비, 관리비 해지패널티해지시보조금전액회수본인기여분, 수익분 : 기타소득세 주 : 보험료및보조금의수치는적용 ( 도입 ) 시고려할수있는예시임. 또한정부재정부담을고려하여제도도입초기에는중산층이하계층으로가입대상을한정하되, 점진적으로가입대상을확대해나갈필요가있음. 즉, 보조금및세제혜택을단기적으로중산층이하계층 ( 저소득계층 ) 중심으로부여함으로써이들의노후소득보장수준을제고할필요가있음. - 예를들면, 보험료는국민연금기준소득의 4%( 최소본인부담금은연간 10만원 ) 로하되, 최소가입기간은 10년 ( 국민연금과동일 ) 으로함. - 보조금은가입자에대해기본연간 10만원을, 자녀 (18세미만 ) 에대해 1인당연간 15만원을지원하는것으로함. 이와더불어종신연금지급을원칙으로하되공적연금과의연계가원활할수있도록제도를설계하는것이바람직함. 실질적인노후소득보장기능을할수있도록국민연금과유사하게종신연금으로지급되도록설계할필요가있음. 10
제도에대한감시 감독은정부에서, 관리 운영은금융시장에서수행하는시장친화형으로설계할필 요가있음. 즉, 인증검사기관은금융감독원이수행하되, 원리금보장형운용, 중도인출엄격규제, 사업비상한 설정, 해지시보조금전액회수등의기준하에시장원리에따라운용되도록설계할필요가있음. 11