시장서민금융과정책서민금융의역할정립을통한지속가능서민금융체계구축방향 이재연 ( 중소서민금융 소비자보호연구실, 선임연구위원, 3705-6356) < 요약 > 금융정책당국은 1997 년말외환위기이후금융시장에서서민및중소영세기업에대한자금공급이충분히이루어지지못함에따라, 2008년글로벌금융위기발생을계기로정책서민금융을본격적으로제공하기시작했음. 정책서민금융은과도하게보수적인금융시장환경하에서서민및중소영세기업의금리부담 완화및이용자금확대에기여하고있으나, 지속가능성 (sustainability) 에대한우려와더불어 시장서민금융구축 (crowding out) 등의부작용에대한우려도있음. 서민및중소영세기업을대상으로하는서민금융이장기간원활히제공되기위해서는시장서민 금융과정책서민금융이각각의역할을정립하고상호보완함으로써지속가능한서민금융체계를 구축하여야함. 상호금융회사등서민금융회사는지금까지의부동산담보위주의대출을지양하고, 서민금융의 본질적특징을고려한대출심사및사후관리방법을정립함으로써시장서민금융을활성화할 필요가있음. 중장기적으로서민금융의시장기능이정상화된이후정책서민금융은시장서민금융을위한정보 제공등인프라를담당하는한편, 서민금융회사가취급할수없는저소득층에대한저리자금 대출로역할을한정할필요가있음. 3
올해는 2008년소액서민금융재단 ( 미소금융재단으로전환되었다가현재는서민금융진흥원으로통합 ) 이출범하면서우리나라에이른바 정책서민금융 이본격적으로도입되기시작한지 10년이되는해이다. 정책서민금융이란용어는금융시장에서공식적으로사용되고있지는않으나, 정부주도하에제공되는서민금융을금융기관스스로제공하는시장서민금융과구별하기위해금융정책당국및금융전문가를중심으로사용되고있다. 정책서민금융은과도하게보수적인금융시장환경하에서담보부족, 낮은신용도등의이유로금융회사로부터필요자금을원활히제공받지못하는저소득자, 저신용자등의자금수요를낮은금리로충족시키는역할을하고있다. 2008년에 200억원규모의복지사업자지원금으로시작된정책서민금융은은행등금융회사와보증기관의참여로확대되어 2018년지원규모가연간 7조원에이를것으로예상된다. 그러나정책서민금융이낮은금리의보증대출로오랜기간과다하게제공될경우서민금융에대한초과수요발생, 시장서민금융구축 (crowding out) 등의부작용이발생할우려가있어시장서민금융의정상화등대책마련이필요하다. 이에따라본고에서는정책서민금융의역할및문제점에대해살펴보고향후서민금융정책이지향하여야할방향에대해살펴보고자한다. 정책서민금융도입배경 1997 년말외환위기이후오랜기간동안금융시장에서서민및중소영세기업에대한자금공급이 충분히이루어지지못함에따라, 금융정책당국은 2008 년글로벌금융위기발생을계기로민간자금 을주요재원으로하는정책서민금융을본격적으로제공하기시작했다. 대기업의연쇄부도로촉발된 1997년말외환위기는우리경제의고도성장과정에서정부의경제개발정책을적극적으로지원해왔던은행등금융회사의대규모부실화를야기하였다. 이에따라금융정책당국은부실금융회사에대한대규모구조조정및건전성감독강화를포함한대폭적인금융개혁을실시하였으며, 그결과금융시장은외형적및구조적으로큰변화를겪게되었다. 금융시장의주요외형적변화로는외환위기이후 10 년동안, 특히외환위기직후의금융구조조 4 금융브리프
정과정에서각금융권의금융회사수가크게줄어든반면, 총자산규모는대폭확대되었다는점이다. 일반은행수는 1997년말 26개에서 2007년말 14개로, 상호금융회사는 6,166 개에서 3,967 개로, 상호저축은행은 231개에서 106개로약 50% 정도감소하였다. 반면각금융권의총자산규모는크게증가하여일반은행은 1997년말 606.5 조원에서 2007년말 999.8 조원으로, 상호금융회사는 106.4 조원에서 297조원으로, 상호저축은행은 37.2조원에서 63.6조원으로, 금융권별로 1.5 3 배가량확대되었다. 특히서민금융에서주된역할을하는상호금융회사의수가크게감소하였음에도불구하고총자산규모는 3배정도증가한점을고려할때, 서민금융공급여력은외형적으로크게확대되었다. 그러나금융구조조정이후서민금융회사의서민금융공급역량은공급여력만큼확대되지는못하였다. 이는주된고객의신용위험이높아져서민금융회사들이건전성악화를우려하여대출자금회수에용이한부동산담보위주의대출을확대하였기때문이다. 신협의경우조합원으로구성된상호금융회사임에도불구하고, 전체대출에서신용대출이차지하는비중은 1997년 48.0% 에서 2008년 14.8% 로크게축소된반면, 부동산담보대출비중은 34.9% 에서 78.4% 로대폭확대되었다. 새마을금고, 농협등여타상호금융회사의경우에도신용대출이대폭축소된반면, 부동산담보대출이크게확대되었다. 지금도상호금융회사의신용대출비중은 10% 이하에머물고있다. 서민금융회사의대출방식변화는이들회사의건전성제고에는기여하였으나, 사업성평가등을통한상환가능성에대한고려없이저신용자및부동산담보가부족한저소득자에대한자금공급을기피하는등과도하게보수적인대출에치우치게하는부작용을야기하였다. 특히외환위기이후경제가안정됨에따라경제력향상을위한서민과중소영세기업의자금수요는꾸준히증가하였으나, 이들에대한서민금융공급은상대적으로감소함에따라금융사각지대가점차확대되었다. 제도권서민금융시장에서의수급불일치는금융소외계층의증가와대부시장의급격한확대를초래하였다. 2008년당시금융위원회가발표한대부업실태조사결과에따르면대부업체거래자는 130.7 만명, 대출금액은 5.6조원에달하였다. 이에따라금융정책당국은 2008년글로벌금융위기를계기로자금조달여건이특히악화된영세서민층에대한자금지원방안을마련하기에이르게된것이다. 5
정책서민금융의역할 정책서민금융은정부주도하에금융회사의출연금, 기업의기부금, 휴면예금등민간재원과정부 재원을바탕으로조성되어, 서민금융시장조성및기반확보등을통해시장서민금융의기능을보 완하는역할을수행하고있다. 정책서민금융은상품종류에따라재원과취급기관을달리하고있으나주로신용등급 6 10등급의저신용자, 연소득 3천5백만원이하의저소득자를대상으로, 창업자금, 운영자금, 생활안정자금등의용도로대출되거나이를위한보증형태로지원되고있다. 주요정책서민금융상품으로는 2008년부터휴면예금을주요재원으로미소금융사업자를통해자영업자에게제공되는미소금융, 2010년부터상호금융회사및상호저축은행을통해보증부대출로제공되는햇살론, 은행의자체재원을이용하여낮은금리의대출로제공되는새희망홀씨, 국민행복기금을재원으로제2금융권의고금리대출을저금리은행대출로대환해주는바꿔드림론등이있다. 정책서민금융은출시이후 2016년말까지미소금융 ( 대출 ) 2.1조원, 햇살론 10.8조원, 새희망홀씨 11.7조원, 바꿔드림론 2.6조원등 27.2조원이제공된것으로파악된다. 이러한정책서민금융의수혜자는 2016년말까지미소금융 24만명, 햇살론 120만명, 새희망홀씨 114만명, 바꿔드림론 23만명에달하여, 과도하게보수적인금융시장환경하에서저소득자및저신용자의자금수요충족에크게기여하고있는것으로평가된다. 또한, 정책서민금융은낮은금리로제공되어저소득자및저신용자의금리부담완화에도기여하고있다. 미소금융은현재 2 5.5%( 대부분 4.5%) 의금리로대출되고있으며바꿔드림론은 20% 이상의고금리를 6.5 10.5% 의은행대출로전환시켜주고있다. 햇살론및새희망홀씨대출상품도 10.5% 이내의금리로제공되어해당상품이용자의금리부담을크게낮춰주고있는것으로평가된다. 정책서민금융의문제점 앞에서살펴본바와같이정책서민금융은과도하게보수적인금융환경하에서서민및중소영세 6 금융브리프
기업의금리부담완화및이용자금조달확대에기여하고있으나, 지속가능성 (sustainability) 에대한 우려뿐만아니라, 시장서민금융구축 (crowding out) 등의부작용에대한우려도제기되고있다. 정책서민금융의지속가능성과관련하여우선적으로지적될수있는문제점은은행에대한정책서민금융의의존도가너무높다는점이다. 2008년부터 2016년말까지제공된 27.2조원의정책서민금융가운데은행이새희망홀씨 (14.3 조원 ) 와바꿔드림론 (2.6조원 ) 으로취급한금액이 17.3조원으로 53% 에달하고있다. 우리나라금융시장에서은행의역할이압도적인점 (2016 년말기준예금취급기관총자산중 80%) 을고려할때, 은행을통한정책서민금융공급이서민금융을단시간내에빠르게확대하는데에효과적일것으로판단된다. 또한서민금융회사이용고객이은행으로부터정책서민금융을통해필요자금을제공받을경우에는낮은금리로자금을이용할수있다는장점도있다. 그러나우리나라은행의규모, 영업방식, 비용구조등을고려할때심사및사후관리에많은시간과노력이필요한서민금융을은행이직접수행하는것은적절하지않은것으로판단된다. 또한은행이정책서민금융을과도하게취급할경우에는서민금융회사에서상대적으로우량한고객이일시적인낮은금리혜택을보기위해은행으로이탈하면서서민금융회사의시장서민금융이구축 (crowding out) 될우려도있다. 또한정책서민금융중미소금융과새희망홀씨를제외한정책서민금융이특례보증등을통해제공되면서이들상품을관리하는금융회사의도덕적해이에대한우려도있다. 이는햇살론의경우보증비율이 90%, 바꿔드림론의경우에는보증비율이 100% 에달하여, 이들상품을취급하는금융회사가부실방지를위한충분한노력을기울이지않을가능성이있기때문이다. 이외에정책서민금융의지속가능성과관련하여제기되고있는다른중요한문제점은정부의정책변화가발생하거나새로운재원이마련되지않게되면지속되기어렵다는점이다. 햇살론과새희망홀씨대출상품의경우정부의정책목표에따라 2010년부터 5년간한시적으로도입되었다가 2015년운영기간이다시 5년간연장되었다. 미소금융의경우에는휴면예금을주요재원으로이용하고있으나, 은행의비활동성예금에대한휴면예금법 ( 현 서민의금융생활지원에관한법 ) 적용의문제점이지적되면서수년간이를출연받지못하고있다. 반면올해부터는미소금융의새로운재원으로 7
휴면자기앞수표발행대금을출연받아이용할수있게되었다. 또한저리자금공급위주의정책성서민금융으로인하여서민층의부채가적정수준이상으로커 질수있다는우려가제기된다. 정책성서민금융이저리로제공됨에따라상환능력이없는서민또 는중소영세기업이필요이상으로이용함으로써부채가확대될우려가있다는것이다. 개선방안및정책과제 서민및중소영세기업을대상으로하는서민금융이장기간지속적으로원활히제공되기위해서는 시장서민금융과정책서민금융의역할이상호보완적으로정립됨으로써지속가능한 (sustainable) 서 민금융체계가구축될필요가있다. 우리나라에정책서민금융이본격적으로도입된이유는서민및중소영세기업을대상으로하는시장서민금융이과도한부동산담보대출위주로운영되는등제역할을충분히하지못하였기때문이다. 따라서상호금융회사등서민금융회사는지금까지의부동산담보대출위주의대출을지양하고, 서민금융의본질적특징을고려한대출심사및사후관리방법을정립할필요가있다. 서민금융회사는중소영세기업및서민의부족한담보및재무정보를기업주등개인관련정보를이용하여보완하는관계형금융을정착시킴으로써보다정확한심사와사후관리를할수있을것이다. 또한신용보증기구와서민금융회사와의효율적인역할분담을통해서민금융회사의관계형금융을조기에정착시킬필요가있다. 신용보증기구는서민, 초기창업단계의중소기업등을대상으로오랜기간보증심사업무를수행하는과정에서다양한업종및유형의중소기업등에대한사업타당성심사및개인신용평가에관한노하우및경험을축적하고있다. 반면서민금융회사는그동안부동산담보및보증위주의대출영업에치중하였기때문에고객에대해축적된정성적정보가거의없는상황이므로관계형금융을통한대출심사및관리를위한정성적정보의확보가중요하다. 이에따라서민금융회사는보증대출로이루어지는정책서민금융을관리하는과정에서해당고객에대한사적인정성적정보를수집함으로써해당기업의보증졸업후자신의고객으로유치하기위한 8 금융브리프
노력을기울여야한다. 또한대출심사시고객의사업성평가등현금흐름을고려함으로써담보위주의대출에서탈피하는한편, 일부담보가필요한경우에도담보를부동산담보외에매출채권, 재고자산등으로다양화할필요가있다. 수년전육류담보사기대출사건이발생하여동산담보대출에대한관심이낮아졌지만, 중소기업및중소영세기업을대상으로한대출에서부동산담보를대체하기위해서는동산담보를활성화시킬수밖에없을것으로판단된다. 이를위해금융정책당국은지난번육류담보사기대출의문제점을파악하고유사한사건이재발되지않도록관련제도를개선하는한편, 동산담보대출활성화를위한방안을마련할필요가있다. 반면정책서민금융은현재서민금융회사가제역할을충분히담당하지못하고있다는점을고려하여, 단기적으로는필요한금융서비스를제공받지못하는서민, 중소영세기업등금융소외자에대한금융서비스제공을담당하여야한다. 그러나중장기적으로서민금융의시장기능이어느정도정상화된이후에는시장서민금융을위한정보제공등인프라를담당하는한편, 서민금융회사가취급할수없는저소득층에대한저리자금대출로역할을한정할필요가있다. 정부의소득지원이필요한한계수준밖의금융소외계층은상환능력이매우낮으므로공공성원리에입각한낮은금리의정책서민금융또는정부의복지정책을통한지원을이용하도록할필요가있다. 또한정책서민금융을모든금융회사가제한없이취급할수있도록하기보다는이를취급할수있는역량을갖춘금융회사만취급할수있도록함으로써금융회사의도덕적해이를방지하고정책서민금융이보다체계적이고효율적으로운영될수있도록할필요가있다. 이러한과정을통해서민금융기관의서민금융취급역량이강화되고축적될수있을것으로판단된다. 이와같이시장서민금융과정책서민금융이각각의역할을정립하고상호보완하는체계를갖추기위해서는상당한노력이필요할것으로보인다. 그러나정책서민금융의주요상품인햇살론과새희망홀씨의 2차운영기간이 2020년종료된다는점을고려할때남은시간이그리많지않다는점을기억할필요가있다. KIF 9