정책세미나공사연금의현안과노후소득제고방향
본자료는 2018년 4월 24일보험연구원컨퍼런스룸에서개최된심포지엄 공사연금의현안과노후소득제고방향 에서논의된내용을정리한것입니다.
CONTENTS >>> >>> 공사연금의현안과노후소득제고방향 정책세미나 Ⅰ. 개최취지 5 Ⅱ. 통합적다층노후소득보장체계구축방안 6 발표자 : 김원섭 ( 고려대학교사회학과교수 ) 1. 연금제도다층화의두가지접근 6 2. 우리나라다층노후소득보장제도의특성 6 3. 복지국가적다층노후소득보장체계구축방안 8 Ⅲ. 공사연금역할분담과사적연금활성화방안 10 발표자 : 강성호 ( 보험연구원사회안전망연구실실장 ) 1. 고령사회도래와노인빈곤 10 2. 사적연금의현황및문제점 11 3. 사적연금활성화방안 12 Ⅳ. 토론내용요약 15 1. 패널토론 15 최옥금 ( 국민연금연구원기초연금팀팀장 ) 15 정창률 ( 단국대학교사회복지학과교수 ) 16 남재우 ( 자본시장연구원펀드 연금실연구위원 ) 17 윤진호 ( 금융감독원퇴직연금감독팀팀장 ) 17 2. 참석자 Q&A 18 권문일 ( 한국연금학회회장 ) 18
Ⅰ. 개최취지 Ⅰ. 개최취지 우리나라는 2017 년 8 월고령화율 ( 노인인구비중 ) 이 14% 를초과하는고령사회로 진입함 고령화율은 2026년 20%( 초고령사회 ), 2038년 30%, 2058년 40% 로급증할것으로전망되고있음 ( 통계청 2017) 생산가능인구는 2017 년부터감소하여생산여력둔화가우려되는상황임 그러나사회 경제적여건미성숙으로인해우리나라노인빈곤율은 OECD 국가중최고인 45.7%(2015년기준 ) 를기록하고있음 주요선진국의노인빈곤율은일본 19.0%, 미국 20.9%, 독일 9.5% 임 100세시대가현실화될것이라는전망에따라노후에대한관심과걱정이커지고있으나, 노후에대비한복지재원은충분히마련되어있지않은상황임 1998년과 2007년재정안정을위한국민연금개혁을추진하였으나부분적인개혁에그쳐국민연금기금소진이 2060년으로예상되었으며, 2018년제4차재정계산에서는보다더단축될우려가제기되고있음 이에본심포지엄을통해공적연금의재정과급여수준, 사적연금의사각지대와연금화문제등을살펴보고공적연금과사적연금의역할분담을명확히함으로써통합적연금제도를구축하는방안을모색하고자함 5
정책세미나공사연금의현안과노후소득제고방향 Ⅱ. 통합적다층노후소득보장체계구축방안 발표자 : 김원섭 ( 고려대학교사회학과교수 ) 1. 연금제도다층화의두가지접근 연금제도다층화에대한시각은복지다원주의와복지국가형의두가지관점이 존재함 복지다원주의관점에서는한사회의복지를국가뿐아니라시장, 제3섹터, 비공식제도에의해제공되는복지의총합으로이해함 - 이는노후소득보장에대한이해를넓힌긍정적인면이있으나, 사적연금과공적연금제도등연금의역할을과소평가하는한계가있음 - 그결과사적연금이발전하더라도노후소득보장이개선되지않고, 소득불평등이가중될가능성이존재함 복지국가형관점하에서는국가의재정적 규제적개입을더욱강화하고복지책임완수를위해공적연금뿐아니라사적연금을활용하고자함 - 연금사각지대문제해소를위해국가가공적연금뿐아니라사적연금에정책적으로개입하여이를활성화하고제도간유기적통합을강조함 2. 우리나라다층노후소득보장제도의특성 우리나라노후소득보장제도는외형적으로다층구조 (0층 : 기초연금, 1층 : 국민연금, 2층 : 퇴직연금, 3층 : 개인연금 ) 이나, 모든제도가부실한상황임 국민연금이기본적소득보장역할을하지못하고있으며, 기초연금급여수준은약 20만원으로기초보장소득으로의역할이미흡함 - 국민연금중노령연금은 2017년기준 65세이상노인중 35% 가혜택을받고있으며, 수급액은월 37만원수준으로낮은상태임 * 국민연금수급자는장기적으로증가할것으로예상되나 2030년이되어서야 65세이상인구의 50% 가수급하게되어수급률이낮다고할수있음 6
Ⅱ. 통합적다층노후소득보장체계구축방안 - 기초연금 20 만원도급여수준이높다고볼수없음에도불구하고동제도의수급대상도노인의 70% 에게만지급되고있어공적연금의기본적소득보장기능이취약함 퇴직연금의경우 2016 년기준가입대상근로자의 50% 가가입되어있으며, 수급자중 97% 가일시금으로수급하고있는상황임 - 특히, 저소득층이많은소규모사업장의도입률이낮다는점에서저소득층의퇴직연금사각지대문제가우려되고있는상황임 또한, 연금제도목표가서로중복되고있으며급여제도측면에서도제도간유기적통합이부족함 연금제도운영목적이중복되어충돌되는문제가발생하고있음 - 기초연금과국민연금의균등부분이모두빈곤해결을지향하고있으며, 소득지위보장을목적으로하는국민연금의비례부분과퇴직연금이비체계적으로결합됨 - 역할분담이명확하지않을경우가입 유지에부정적으로작용할우려가있음 또한, 국민연금은장기가입으로급여수준이높아지게되면기초연금수급시감액될우려가있음 - 현실태를보면, 국민연금가입자는 20년이상보험료를내고 40만원의급여를받거나보험료를내지않고기초연금 20만원을수급하도록선택받고있는상황임 국민연금의급여지출은다른나라에비해과다한편은아니지만, 국민연금과퇴직연금보험료를합산한총보험료수준은이미높은편이라서향후보험료상향을추진함에진통이따를것으로예상됨 국민연금과기초연금을합한공적연금의지출부담은 2020년에도 GDP 의 3.3% 로 OECD 평균인 9.8% 에비해낮은편임 국민연금과퇴직연금의합계보험료는 17.3%( 퇴직연금 : 8.3%, 국민연금 : 9%) 로상당히높아사업주의부담이우려되는상황임 표 Ⅱ-1 공적연금지출의장기전망 구분 2014~2017 년 2020 년 2040 년 기초연금 39.6 조원 17.2 조원 * 기초연금 : 0.8%, 국민연금 : 2.5% (GDP 대비 ) 99.8 조원 * 기초연금 : 1.9% 국민연금 : 6.5% (GDP 대비 ) OECD 평균 9.8%(GDP 대비 ) 11.2%(GDP 대비 ) 자료 : 국민대타협기구 (2015) 7
정책세미나공사연금의현안과노후소득제고방향 3. 복지국가적다층노후소득보장체계구축방안 공적연금에대한기초보장기능을강화할필요가있으며, 이를위해기초연금외보충급여제도를도입할필요가있음 문재인정부의기초연금급여수준상향계획인 2018 년 25만원, 2021 년 30만원을고려하더라도실현되는기초연금의소득대체율은약 15% 수준임 - 자산조사를기반으로하는보충급여제도 ( 소득대체율 5%) 를도입하여기초보장제도 ( 기초연금 + 보충급여 ) 로국민연금을수급하지않는노인도 20% 이상의소득대체율을보장받을수있도록기초보장을강화할필요가있음 국민연금은균등부분을축소하고소득비례부분을강화하여퇴직연금과함께소득지위보장중심의급여로전환될필요가있음 국민연금과퇴직연금의총목표소득대체율을 65% 수준으로하되, 보험료상승이되지않는다면장기적으로국민연금의급여수준은 40% 에서 30% 로 10%p 축소를검토할필요가있음 이로인해국민연금은향후기초보장보다소득지위보장중심의소득비례연금으로전환되도록함 국민연금과기초연금간역할분담을명확히하여상호보완적으로발전할수있도록제도를개선할필요가있음 기초연금은모든노인에게적용되도록하되, 국민연금과연계하여감액되는방식은폐지될필요가있음 국민연금은소득비례연금화로점진적으로전환하고기초연금은보충급여를포함하여기초보장을강화하는형태로제도를개선함으로써제도간상호보완적발전이되도록할필요가있음 퇴직연금내실화를위해퇴직연금제도에보조금을지급하는보조금형퇴직연금을도입할필요가있음 퇴직연금의연금화를유도하기위해연금화를조건으로정부가보조금을지급하는방안을고려할필요있음 8
Ⅱ. 통합적다층노후소득보장체계구축방안 - 이때주로자영업자, 비정규직근로자, 국민연금가입자의배우자와같은비경제활동자등취약계층에게보조금혜택을제공할필요가있음 그림 II-1 복지국가형다층연금체계구축방향 자료 : 국민대타협기구 (2015) 9
정책세미나공사연금의현안과노후소득제고방향 Ⅲ. 공사연금역할분담과사적연금활성화방안 발표자 : 강성호 ( 보험연구원사회안전망연구실실장 ) 1. 고령사회도래와노인빈곤 노인빈곤과복지욕구증가에대응하기위해다양한복지제도가도입 확대되었고, 그과정에서급속한복지재정증가에대한우려가제기되고있음 GDP 대비복지지출비중은 1990 년 3~4% 에서 2014 년 10.4% 로크게증가함 * 동기간중 OECD 국가의복지지출비중은 18~19% 에서 21% 로증가함 이에국민연금은 1998년과 2007년두차례의재정개혁을추진하였으나, 재정불안은여전히큰상황임 2013 년 3차재정계산시국민연금기금소진시점이 2060 년이었으나, 4차재정계산 (2018년) 에서는기금소진시점이당겨질우려가있음 * 김용하 (2018), 국회예산정책처 (2016) 등에서는 2055~2058 년소진을추정함 선진국에서는급속한고령화에따라연금정책에변화를보이고있음 고령화사회 ( 고령화율 14% 미만 ): 공적연금중심의연금정책을추진함 - ( 적용대상확대 ) 공적연금의적용대상에근로자뿐만아니라자영자까지포함함 - ( 수급및기여확대 ) 기초연금도입, 수급대상확대, 급여수준과보험요율인상 고령사회 ( 고령화율 14% 이상 ): 사적연금을활성화하는정책을추진함 - 공적부문은보험료인상, 수령시기연장등수급요건을강화하고급여수준축소정책을시행함 - 사적부문은세제혜택, 보조금지원, 강제가입등을통한사적연금활성화정책을적극적으로추진하는추세임 10
Ⅲ. 공사연금역할분담과사적연금활성화방안 재정문제, 사회 경제적환경등을고려할때우리나라는공적연금중심의노후소득보장역할에한계를보임에따라적정노후소득수준달성을위해공사협력을기반으로사적연금의역할강화가필요함 적정노후소득수준으로 70% 의소득대체율을상정하면, 공적연금 ( 국민 + 기초 ) 의실질소득대체율은 30~35%( 기초연금 10%) 에불과함 표 III-1 공사연금역할분담방향 구분 공적연금 사적연금 목표 제도내실화, 재정안정노력 적정노후소득보장, 맞춤형소득보장 역할분담 법정소득대체율 40% 실현점진적보험요율인상 목표소득대체율 (70%) 실현지원소득계층별적정소득보장 대상저소득층중심중산층중심 ( 소득활동저소득층확대 ) 2. 사적연금의현황및문제점 가입및유지, 자산운용, 급여수급, 세제지원, 제도간연계측면에서볼때우리나라사적연금제도는다음과같은문제를보이고있음 사적연금가입률이매우낮아사적연금의사회안전망역할이취약하며, 퇴직연금에대한중도인출허용으로노후소득보장기능에한계가존재함 2016 년기준퇴직연금과개인연금도입률은각각 50.0% 와 12.9% 에불과하며, 특히저소득층의가입률이낮음 퇴직연금가입자중대부분이주택구입 (45.7%), 임차보증금 (18.1%) 등주거관련비용충당을위해중도인출을하고있는상황임 퇴직연금적립금액의 91.6% 가원리금방식으로운용됨에따라 2017 년기준퇴직연금연간수익률은 1.88% 에불과함 2012~2013 년기간동안우리나라퇴직연금수익률은 2.6% 로 OECD 평균인 9.9% 에비해 7.3%p 낮음 11
정책세미나공사연금의현안과노후소득제고방향 퇴직연금을대부분일시금형태로수령하며, 개인연금또한연금형태로수령하는비중도높지않은등전체적으로연금화전환이미흡한실정임 2017 년중퇴직급여대상자중일시금을선택한비율은 98.1% 에달하며, 개인연금의경우연금형태수령이 57.3% 이나평균연금수령기간은 6.4년에불과함 우리나라연금세제지원수준은 15.7% 로 OECD 국가들의평균지원수준 (21.5%) 에비해낮고, 소득기준외사업장및가입자특성을고려하지않은일률적과세체계로운영되고있는상황임 사업장규모, 가입자직업특성 ( 영세사업자, 주부등 ) 을반영하지않는연금세제로운영되어퇴직연금가입의무화도입시영세사업자의부담이가중될우려가존재함 적정노후소득보장에대한목표수준이설정되어있지않고, 부처별로독립적으로운영되는등공사연금제도간연계성이부족함 선진국의경우연금개혁과정에서공적연금은기본적보장, 사적연금은적정보장수단으로제도연계성을제고한반면, 우리나라는제도간역할분담에대한논의가공사연금간노후소득보장목표가모호한상황임 3. 사적연금활성화방안 공적연금과의역할분담을위해사적연금은다음과같이가입 유지, 자산운용, 급여수급, 세제지원, 관리감독등 5가지측면에서다음과같은제도개선이이루어질필요가있음 표 III-2 사적연금의현황과개선방향 구분 현황 개선방향 가입 유지 낮은가입율과유지율 퇴직연금가입의무화, 제도연속성 ( 통산장치 ) 강화 자산운용 자본시장에대한불신 자본시장신뢰도제고를통한적극적자산운용 급여수급 일시금위주수령 연금전환을통한급여의보편성달성 세제지원 연금세제지원취약 세제지원강화등정책적지원 급여수급 공사연금제도종합관리부재 공사연금의종합관리 감독을위한컨트롤타워구축 12
Ⅲ. 공사연금역할분담과사적연금활성화방안 첫째, 정부는계획하고있는퇴직연금의단계적의무화를조속히시행하되, 가입대상을적극적으로확대하여퇴직연금사각지대를해소할필요가있음 퇴직연금의단계적의무화시행과정에서 Opt-Out * 방식의자동가입제도 (Auto-Enrollment) 도입을통해의무화에따른반감을완화하면서가입의실효성도제고할필요가있음 * 가입은자동으로되나가입된후본인의의사에의해서탈퇴가가능한방식임 일본의개인형 DC연금제도 ( 우리나라의 IRP와유사 ) 를참고하여 IRP 가입대상에전업주부까지범위를확대할필요가있음 또한, 제도의연속성제고를위해선진국에준하는중도인출규제마련과더불어, 이직으로인한해지가발생하지않도록보완장치마련이요구됨 사망, 영구장애등심각한재무적문제가발생할경우에한해중도인출을허용함 퇴직금가입자에게도퇴직금을 IRP 계좌에이전할수있도록허용하고, 이직과정에서해지가되지않도록제도를보완해야함 둘째, 자산운용시스템의효율화등자산운용여건개선과더불어, 제도및투자교육강화를통한제도인식제고가필요함 투자지시가없는경우에도수익창출이가능하도록디폴트옵션도입등을통한자산운용시스템개선에대한검토가필요함 수익률제고및노후준비를위해가입자 소비자대상투자교육을강화해야함 셋째, 연금수령연령조정, 연금지급방식의다양화등을통해연금화전환을유도하여사적연금의노후소득보장기능을제고할필요가있음 영국의소득인출형제, 일본의일시금지급숙려제도등을고려한연금지급방식을다양화함으로써일시금수령에대한선호를억제할필요가있음 연금수령을강화하기위해영국에서 2015년이전에시행되었던자동연금수급 * 방식의도입을검토할필요가있음 * 급여지급단계에서특별한의사표현이없을시연금으로수령하도록제도화함 13
정책세미나공사연금의현안과노후소득제고방향 넷째, 연금세제혜택을확대하여가입을유도하되, 세제혜택확대에따른재정문제는일시금에대한세제혜택축소를통해대응할수있음 우리나라의연금세제혜택수준은 OECD 국가에비해낮은편이므로국가경제수준을고려하여다소높일필요가있음 - 특히, 현재 700만원으로설정된세액공제대상액을상향하되소득수준에따라탄력적으로조정 ( 예 : 고소득자의공제대상액은축소 ) 할필요가있음 독일의리스터연금, 미국이나호주의 Catch-Up Plan 등과같이가입자특성을고려하여세제혜택을차등적용하고, 퇴직연금도입에따른영세사업자의보험료부담을경감하기위한지원방안을마련해야함 퇴직소득공제가다소높아연금화유인이떨어질수있으므로퇴직소득공제를줄이되, 이로인해발생하게되는조세재원을연금화로전환하는사업장에지원하는방안을모색할필요가있음 다섯째, 공사연금을통합적으로관리 감독할컨트롤타워 ( 예 : 총리실산하전담조직 ) 가설치될필요가있음 현재국민연금은보건복지부가, 퇴직연금은고용노동부가, 개인연금은금융위원회가각각관리하고있어부처간이해에영향을받을수있음 따라서, 부처간이해를통제할수있도록상위기관인총리실산하에공사연금제도관련전담조직 ( 컨트롤타워 ) 을신설할필요가있음 14
Ⅳ. 토론내용요약 Ⅳ. 토론내용요약 1. 패널토론 최옥금 ( 국민연금연구원기초연금팀팀장 ) 우리나라노후소득보장체계방향설정에있어중요한점중하나는 현노후소득보장체계에서기초연금의역할과기능을어떻게설정할것인가? 임 그과정에서향후국민연금이기본적노후소득보장의역할을수행할수있으며, 기능을할수있을것인가에대한고려가필요함 노후소득보장에서기초연금이갖는가장큰문제는불확실성에있으며, 기초연금급여조정과정에서국민연금과상충될우려가존재함 노인의 70% 만을수급자로하고있어개인이노후를준비하는입장에서향후노인이되었을때기초연금의대상자에속하게될지여부가불확실함 기초연금은국민연금과연계되어감액되는구조이므로기초연금과국민연금을모두고려할때향후본인이어느정도노후소득을보전받을수있을지도불확실함 따라서다층노후소득보장발전방향에대한논의를위해서는기초연금또는국민연금중심으로갈것인지를논의하고결정할필요가있음 국내노동시장상황이나재정문제등을고려할때향후국민연금이국민의기본적노후생활보장을어느정도까지감당할수있을것인지에대한객관적평가가선행될필요가있음 발제자 ( 김원섭교수 ) 는새로운보조금형퇴직연금제도도입을주장하고있으나, 그보다는해당재원을국민연금에투입해서크레딧 (Credit) 또는보험료지원을확대하는것이보다더바람직할것으로보임 15
정책세미나공사연금의현안과노후소득제고방향 우리나라노후소득보장제도의문제는제도의부재가아니라제도의역할이불명확하거나통합적운영이이루어지지지않는것이문제임 따라서새로운제도의도입보다는기존제도의역할을강화하면서제도간관계를단순화하는것이바람직할것으로보임 정창률 ( 단국대학교사회복지학과교수 ) 우리나라에서다층노후소득보장또는공사연금역할분담은이제필수불가결한부분이고, 이에대한종합적인접근이필요함 국민연금재정추계위원회, 제도발전위원회등에서도사실상퇴직연금을다루고있지않다는점에서공사연금역할분담이원활하지못함을방증함 발제자 ( 김원섭교수 ) 께서제시한모형에서공적연금은캐나다모형을사적연금은독일식을일부감안한방식이나, 캐나다방식의경우기초연금의재정부담측면에서우리나라에적합하지않은면이존재함 또한, 발제자가주장한독일의리스터연금을기초로한보조금형퇴직연금의경우도우리나라에적합한제도는아니라고생각됨 - 즉, 다층노후소득보장체계에서저소득층은공적보장 (1층) 을통한소득보전을우선시하여야하며, 불가피할경우보조금지원이이루어져야함 우리나라다층노후소득보장체계구축의핵심은 2층보장인퇴직연금을어떻게공적목적을위해서설계하느냐에달려있음 서구의연금개혁과정을보면, 인구고령화에취약한부과방식을줄이고적립방식을늘리되사적연금의규제를강화하는등공적목적달성을위한다양한노력을시행하였음 - 영국은연금수수료체계정비, 수급권보장, 연금수령의무화등의규제를시행함 퇴직연금이근로자의보편적제도로발전하기위해서는제도의공적목적달성을위한다양한수단과함께강제화또는준강제화를위한고민이필요함 16
Ⅳ. 토론내용요약 남재우 ( 자본시장연구원펀드 연금실연구위원 ) 적립금운용의효율성측면에서볼때, 대부분의연금자산운용이안정성을강조하여보수적자산운용이이루어짐에따라, 우리나라는타국가와비교해볼때연기금의운용수익률이낮은문제가존재함 연금자산운용에있어위험을어떻게정의하고, 그위험중어떤것은감내할수있으며, 중점적으로관리해야할위험 ( 궁극적위험 ) 에는어떤것이있는지를분류하는것이중요함 일정시점에서발생하는시장위험이연금자산운용에서과연실질적위험으로작용하는지에대한판단기준이수립될필요가있음 국민연금기금운영과관련하여어려운점중의하나는재정추계과정에서기금운영의방향과목표가제시된적이없다는점임 현재진행중인국민연금재정재계산과정에서 1 재정방식의확정, 2 확정된재정방식하에서의적정한재정지표설정, 3 이에따른요구수익률또는목표수익률도출등이이루어질필요가있음 한편, 퇴직연금의낮은수익률을타개하기위한방안으로논의중인디폴트옵션제도, 기금형지배구조도입등은시장에큰영향을미칠것으로보임 윤진호 ( 금융감독원퇴직연금감독팀팀장 ) 퇴직연금연금화를위해서는연금적립액규모를절대적으로늘릴필요가있으며, 이를위해 IRP 중도해지제한, 중도인출요건강화등다양한방안을강구중에있음 첫째, 현재이직 퇴직시 IRP 계좌를해지하여일시금으로수령하는것이허용되어있으나, IRP 계좌를해지하지못하도록하는방안을고용노동부에제안한상황임 둘째, 중도인출요건을엄격히하는방안을검토할필요가있음 17
정책세미나공사연금의현안과노후소득제고방향 - 중도인출을통해부동산시장으로자금이몰리는현상을억제하고, 심각하지않은상태에서요양비충당목적의중도인출을제한하는방안을검토중에있음 셋째, 퇴직금의경우에도 IRP 로전환할수있도록하는방안을검토중에있음 한편, 퇴직연금수익률제고를위해서는 1 벤치마크수익률설정, 2 장기적운용스케줄을고려한연금전용펀드출시및활성화, 3 단기수익률을제시하는영업관행에서장기수익률경쟁의유도등이필요할것으로보임 2. 참석자 Q&A 권문일 ( 한국연금학회회장 ) 퇴직연금의중도인출금지, 연금화유도, IRP 해지금지등을위해서는퇴직연금제도가 노후소득보장제도 라는사회적인합의가필요함 현재다수가퇴직연금제도는실업이나조기퇴직으로인해생활안정자금이필요하기때문에어쩔수없이인출하거나해지하는상황이발생하고있음 퇴직연금제도의중도인출등의규제를엄격히강화하여노후소득보장제도로서의기능을할수있도록하기위해서는, 현행퇴직금제도가가지고있는실업시사회안전망의역할, 생활안정자금지원, 재기할수있는기회보장등을위한시스템구축이선행될필요가있음 18
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