기획특집 논문 http://dx.doi.org/10.15685/jms.2015.02.8.1.05 유럽연합 이주자 문제와 유럽통합 한정훈* 1) 국문요약 본 연구는 최근 유럽연합 회원국들 사이에 점증하는 이주자와 수용국민 사이 의 갈등의 원인을 분석하고자 하였다. 특히 유럽연합의 제도적 발전과정, 이주자 의 인구비, 거시적 경제상황 및 미시적 태도의 측면의 영향력을 살펴보았다. 본 연구 결과는 첫째, 이주자에 대한 유럽연합의 제도적 발전과정은 회원국 간 협력 과 공동대응을 강화해 온 특징을 지닌다. 둘째, 유럽연합 각 회원국 내 이주자의 수는 수용국민과 이주자 사이의 갈등을 유발하는 직접적 계기로 작용할 가능성이 낮다. 셋째, 유럽연합 각 회원국의 거시적인 경제상황 및 미시적인 유권자의 태도 는 이주자 문제를 사회적 갈등으로 심화시키는 데 일정한 작용을 한 것으로 보인 다. 그러나 이들이 이주자의 인구비와 함께 상호작용을 통해 그러한 갈등을 증폭 한 것을 아니었다. 이러한 연구결과는 현재 유럽연합이 겪고 있는 이주자 문제를 유럽통합 과정을 이해하는 과정에서 확대해석하지 않도록 주의를 기울일 것을 함의한다. 주제어: 유럽연합, 유럽통합, 이주자 문제, 공동대응, 사회적 갈등 * 숭실대학교 정치외교학과 조교수. 유럽연합의 이주자 문제와 유럽통합 5
Ⅰ. 서론 2015년 유럽연합 1) 은 다문화주의(multi-culturalism)의 위기를 보여주는 사 건과 함께 새해를 맞았다. 1월 7일 프랑스 파리 도심에서 복면을 쓴 세 명의 이슬람 근본주의자들이 경찰과 언론인을 포함하여 12명을 살해한 것이다. 사건 의 원인은 다양한 측면에서 논의될 수 있을 것이다. 그러나 그동안 다문화를 적 극적으로 수용하고자 했던 프랑스 사회의 노력이 실패했음을 보여주는 명확한 사례라는 점에는 이견이 없을 것으로 보인다. 사실 2000년대 이후 유럽연합은 다문화주의의 실패를 의미하는 다수의 심각 한 사건들을 경험하고 있다. 2004년 네덜란드 암스테르담에서 이슬람 문화를 비판하는 영화를 만든 반고흐(Theo van Gogh) 감독이 피살되었다. 2005년 7 월 영국 런던에서는 파키스탄 혼혈 이슬람주의자들에 의한 지하철 자살폭탄테 러가 발생하였을 뿐 아니라, 동년 10월에는 프랑스 파리 외곽에서 이슬람주의 자와 북아프리카 이주자들에 의한 폭동이 발생하였다. 또한 2010년에는 남부 이탈리아 로사리노 지역에서 아프리카 이주자들에 의한 폭동이 발생하였으며, 2011년 8월 영국 런던 외곽에서는 소위 블랙베리 폭동(Blackberry Riots) 이 라고 일컬어지는 이주자 폭동이 발생하였다. 더욱 최근인 2013년 5월에는 스웨 덴 스톡홀름에서 포르투갈 출신 이주자가 경찰의 과잉진압으로 사망하면서 이 주자 폭동이 발생하였다. 이들은 다문화주의를 내걸고 이주자를 수용하고자 했 던 유럽연합 각 회원국들의 노력이 폭력과 폭동을 수반하는 이주자와 수용국민 의 갈등과 함께 실패로 돌아가고 있음을 보여주는 사례다. 더구나 2011년 이후 독일, 프랑스, 영국의 정부 수반들이 잇달아 다문화주의의 파산(bankruptcy of multiculturalism)을 선언하면서 유럽연합 내 다문화주의는 새로운 방향을 모색 해야 할 시점에 놓여 있다. 그러나 이와 같이 유럽연합 몇몇 회원국에서 발생하 는 이주자와 수용국민들 사이의 갈등이 유럽연합의 다문화주의, 더욱 구체적으 로 유럽연합의 이주자 정책의 실패를 의미하는 것인가? 또한 유럽통합은 이주 자 문제로 인해 암울한 미래만을 예정하고 있는 것인가? 본 연구는 유럽연합의 이주자 문제가 종종 폭력과 폭동을 수반할 뿐 아니라 6 다문화사회연구 제8권 1호, 2015
그에 따른 사상자가 발생하기 때문에 대중매체의 주목을 받고 사회적 관심의 대상되고 있음에도 불구하고 이주자 문제가 유럽통합의 미래에 실질적으로 부 정적인 영향을 미치기는 어려울 것이라고 주장한다. 이러한 주장은 유럽통합과 관련된 다양한 이론적 논의와 이주자 문제가 각 논의에서 지니는 의미 등에 대 한 상세한 고찰을 요구할 뿐 아니라, 유럽연합 각 회원국의 이주자 문제의 강도 를 경험적으로 측정함으로써 검증될 필요가 있다. 본 연구는 이러한 분석적 논 의를 발전시키기 위한 기초적 논의에 해당한다고 볼 수 있다. 특히, 유럽연합에 서 이용하고 있는 이주, 또는 이민에 대한 개념적 정의와 그에 따른 경험적 자 료의 수집, 그리고 수집된 자료에 대한 개괄적인 분석에 초점을 맞추고자 한다. 따라서 이러한 논의는 유럽연합의 이주자 문제와 유럽통합의 연관성(association) 에 대한 후속 연구의 토대가 될 것으로 생각된다. 본 연구는 위와 같은 연구의 한계를 용인하면서 이주자 문제에 대한 유럽연 합의 법적, 제도적 발전과정과 거시적 측면에서 회원국별 경제상황과 이주자 문제, 그리고 미시적 측면에서 회원국 유권자의 이주자에 대한 태도의 차이를 살펴보고자 한다. 유럽연합의 이주자 문제에 관한 이러한 세 측면은 유럽연합 이 이주자 문제를 두고 처한 현 실상을 정확히 파악하는 데 도움이 될 뿐 아니 라 2000년 이후 종종 목격되는 이주자와 수용국민 간의 갈등이 유럽통합의 심 각한 저해 요인일 것인지에 대한 객관적 평가를 발전시키는 데 유용한 자료를 제공할 것으로 보인다. 본 연구의 발견을 미리 요약하자면 다음과 같다. 첫째, 이주자 문제에 대한 유럽연합의 법적, 제도적 대응은 일관성을 지니면 회원국 간 공동대응을 강화 해가고 있는 특징을 보인다. 둘째, 거시적인 측면에서 각 회원국별 이주자의 수 및 경제상황과 이주자와 수용국민의 갈등은 유의미한 연관성을 찾아보기 힘들 다. 셋째, 미시적 측면에서 각 회원국별 유권자들의 이주자에 대한 태도는 해당 회원국의 이주자 수와 유의미한 연관성을 지니지 않는다. 이러한 발견은 최근 유럽연합 몇몇 회원국에서 관찰되는 이주자와 수용국민의 간의 폭력적 갈등현 상이 유럽통합에 미치는 부정적 효과를 확대 해석하지 않도록 주의를 기울일 필요가 있음을 함의한다. 아래에서는 우선 이주자 문제에 대한 유럽연합의 법제, 제도적 합의의 과정 유럽연합의 이주자 문제와 유럽통합 7
을 살펴보고, 다음으로 회원국별 경제상황 및 총인구 대비 이주자 인구 비율과 의 관련성, 그리고 회원국 국민의 이주자에 대한 태도와 이주자 인구 비율과의 관련성을 차례로 살펴보고자 한다. 마지막으로 본문의 분석 내용을 요약하는 것으로 결론을 대신할 것이다. II. 유럽연합 이주자 정책의 발전과정과 특징 유럽연합은 이민(migration)을 타국으로의 이주 행위(emigration)와 살기 위 해 들어오는 이주 행위(immigration)를 통칭하는 포괄적 개념으로 사용한다. 순 이민(net migration)은 이에 따를 때 살기 위해 들어오는 이주 행위와 타국 으로의 이주 행위 사이의 차를 의미하며, 살기 위해 들어오는 이주 행위가 타국 으로의 이주 행위보다 많을 경우 순 이주는 양(+)이 값을 갖게 된다. 이에 반해 이주(immigration)는 일정 기간 이상 거주했던 지역을 떠나 일정 기간 이상 거 주할 것을 목적으로 또 다른 지역에 거주지를 마련하는 행위를 지칭하는 개념 에 해당한다. 이러한 정의에서 주목할 점은 이주라는 개념은 일정 기간 이상의 거주 를 조건으로 하는 개념이라는 점이다. 특히 국제연합(UN)의 권고에 따 라 2) 12개월을 기준 거주 기간으로 설정하고 있다. 또한 외국인(foreigner)은 시민권을 기준으로 자신이 거주하는 국가의 시민이 아닌 사람을 지칭한다. 3) 본 연구의 이민이나 이주 또는 이민자나 이주자에 대한 용어 사용은 위와 같이 유 럽연합에서 일반적으로 사용하는 용법을 따르고자 한다. 이와 같은 용어 사용 과 관련하여 주의할 점은 유럽연합의 이주자 문제를 다룬 다수의 한국 문헌들 은 이민 과 이주 를 구분하지 않고 혼용하여 쓰는 경향이 강하다는 점이다. 이 는 본 연구와 기존 문헌 사이에 동일한 대상에 대하여 서로 다른 용어가 사용되 었을 가능성이 있다는 것을 의미한다. 이러한 용어 사용의 문제점에 대한 인식 을 바탕으로 본 연구에서는 위에서 정의된 용법에 따라 두 개념을 구분하고 일 관되게 이용함으로써 혼돈을 피하고자 한다. 또 한 가지 주목할 점은 유럽연합 은 이민, 이주, 외국인에 관한 위와 같은 개념적 정의를 보편적으로 이용하는 8 다문화사회연구 제8권 1호, 2015
가운데 이민과 이주에 대한 개념을 이용 목적에 따라 변형하여 이용하는 경향 이 있다는 점이다. 예를 들어, 유럽통계청(EUROSTAT)은 이민(migration)과 이주(immigration)의 개념 각각을 이민자와 이주자의 수(number)로 정의내리 고 있다. 4) 또한 유럽집행위원회의 유럽연합 이주에 관한 포털(EU Immigration Portal) 에서는 이주에 대한 개념을 유럽연합 비회원국으로부터 유럽연합 회원 국 가운데 한 회원국에 12개월 이상 거주할 것을 목적으로 일상적 거주지 (usual residence)를 마련하는 행위로 규정하고 있다. 5) 이는 차후에 논의하겠 지만 유럽연합 회원국 역내 이동의 자유가 대부분 완결된 상황에서 유럽연합 비회원국 출신의 이주 행위에 초점을 두고 있기 때문에 나타난 결과라 하겠다. 그러면, 유럽연합 각 회원국에 유입되는 이주자에 관한 유럽연합의 제도적 체 계는 어떤 특징이 발견되는가? 2015년 현재 유렵연합의 법률적 기초는 2009년 발효된 리스본 조약(Treaty of Lisbon)을 통해 최종 수정된 두 개의 조약과 새롭게 만들어진 하나의 헌장으 로 구성된다. 우선 유럽연합의 운영에 관한 조약(Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU)이다. 이는 일명 로마조약(Treaty of Rome, 1958)이 라고 불리는 유럽공동체 건설에 관한 조약(Treaty Establishing the European Community)을 리스본 조약(Treaty of Lisbon) 체결 당시 이름을 개정한 것이다. 담고 있는 내용은 유럽연합의 운영과 정책들에 관한 구체적인 규정들이다. 다른 하나의 조약은 일명 마스트리히트 조약(Maastricht Treaty, 1993)이라고 불리는 유럽연합에 관한 조약(Treaty on European Union, TEU)이다. 이는 유럽연합의 원리(principle)뿐만 아니라 여러 기구(institutions) 등을 포함하여 구성의 토대에 관한 규정들을 담고 있다. 마지막으로 유럽연합 기본권 헌장(Charter of Fundamental Rights of the European Union)이 있다. 이는 유럽시민의 권리와 자 유에 관한 규정들을 담고 있다. 유럽연합의 이주민과 관련된 규정은 유럽연합의 운영에 관한 조약(TFEU) 제5부(Title V), 자유, 안보, 사법 영역(Area of Freedom, Security and Justice) 의 제2장(Chapter 2), 국경 검문, 난민, 이주에 관한 정책(Policies on Border Check, Asylum, Immigration) 의 제77조부터 제80조에서 찾아볼 수 있 다. 특히 제77조 2항은 국경 검문, 난민, 이주와 관련된 중요 정책을 일반입법 유럽연합의 이주자 문제와 유럽통합 9
절차(ordinary legislative procedure)에 따라 수립할 것을 규정함으로써 회원국 간 협의보다는 초국가적 기구에 의한 정책수립을 규정하고 있다. 다시 말해, 일 반입법절차하에서 유럽집행위원회는 의제설정권한(agenda-setting power)을 지닌 유일한 기구에 해당하며, 회원국 간 협의기구적 성격이 강한 유럽각료이 사회(Council of the Ministers)와 초국가적 성격이 강한 유럽의회(European Parliament)가 거의 동등한 권한을 지닌 채 유럽집행위원회에 의해 설정된 의 제를 결정하게 된다(Crombez 1997). 또한 이 과정에서 유럽각료이사회 내 결 정은 가중치다수결(qualified majority system)을 따르도록 함으로써 만장일치 의 의사결정으로 인해 각 회원국에게 거부권(veto power)이 부여되었던 이전 시기와 달리 이주자 정책에 대한 회원국 간 합의 가능성을 높였다. 위와 같은 리스본 조약을 통해 현재의 틀을 갖추고 있는 유럽연합의 이주자 에 관한 법적, 제도적 체계는 그 발전과정을 살펴볼 때 두 가지 두드러진 특징 을 지닌다. 첫째, 유럽통합의 초기에 조약의 특 밖에서 회원국 정부 간 협상의 형태로 이루어지던 이주자 문제에 대한 대응이 점차 공식적인 공동체의 공동협 력의 틀 안으로 수용되는 특성을 지닌다는 점이다. 유럽연합의 회원국들은 1985년 독일, 프랑스, 베네룩스 3국이 쉥겐조약(Schengen Agreement: Schengen I)을 체결하기 전까지 전적으로 개별회원국 정부를 중심으로 회원국 정부들 간의 간헐적 협력(ad hoc cooperation)을 통해 이주자 문제에 대처하였 다(박채복 2008: 115). 유럽연합의 각 회원국들은 제2차 세계대전 이후 경제재 건의 필요성에 의해 노동이주자를 수용하였던 반면, 1970년대 오일쇼크에 따 른 유럽전역의 경제적 위기 및 회원국 간 경제적 통합의 진전으로 인해 이주자 에 대한 공동의 정책적 대응의 필요성이 증가하였다. 그럼에도 불구하고 이주 자의 수용여부 및 절차에 관한 사항은 주권국가의 고유권한으로 간주된 경향이 꾸준히 지속되어 온 것이다. 쉥겐조약은 유럽연합 회원국 가운데 조약체결 당사국들이 EU 차원에서 공동 으로 이주자 정책을 수립하려는 최초의 시도라고 할 수 있다. 이전까지 회원국 의 고유권한으로 인식되었던 이주자 문제를 유럽연합 공동의 국경관리정책을 통해 해결하고자 한 시도였다. 그러나 현실적으로 이주자 문제는 조약체결 당 사국의 국내 사회, 정치적 상황에 따라 서로 상이한 효과를 지니고 있다는 점에 10 다문화사회연구 제8권 1호, 2015
서 유럽연합 공동의 대응은 쉽게 실현되기는 어려웠다. 1990년 쉥겐이행협정 (Shengen Convention: Shengen II)을 통해 역내 국경 폐지로 인해 발생하는 안 보 및 법률적용과 관련된 제반조치를 마련했음에도 불구하고 독일, 프랑스, 베 네룩스 3국, 스페인, 포르투갈이 역내 국경에서 개인과 상품의 이동에 대한 통 제를 폐지한 1995년에 이르러서야 쉥겐조약이 효력을 지니게 되었다. 쉥겐조약을 통해 이루어진 이주자 문제에 대한 EU 공동대응에 대한 인식은 1992년 서명된 일명 마스트리히트 조약(Maastricht Treaty, 공식명칭은 Treaty on European Union, TEU)을 통해 유럽연합 차원에서 공식적인 규정을 마련하기에 이르렀다. 마스트리히트 조약은 유럽연합을 구성하는 세 개의 축 (three pillars) 또는 정책영역으로 구분하고 그 가운데 사법과 내무(Justice and Home Affairs)를 관장하는 축(pillar)에서 이주자 문제를 다루도록 한 것이 다. 따라서 유럽연합 외적으로 쉥겐조약을 통해 이루어지던 이주자 문제에 대 한 회원국의 공동대응은 유럽연합의 조약체계 내에서 논의될 수 있는 길이 열 리게 되었다. 그러나 유럽공동체(European Communities)와 관련된 첫 번째 축 (pillar)은 유럽집행위원회(European Commission)와 유럽의회(European Parliament) 와 같은 초국가적 기구들의 역할이 강조되었던 반면, 사법과 내무를 관장하는 축은 여전히 회원국 간 합의가 중시되었다는 점에서 이주자 문제 역시 유럽연 합 회원국의 공동대응의 현실화가 이루어졌다고 보기는 힘들다. 1997년 서명된 일명 암스테르담 조약(Amsterdam Treaty)은 공동체의 이주 자 문제에 관한 법적 체계를 통합하고 이주정책의 유럽화가 실질적으로 작동할 수 있는 근간을 마련한 것이다. 암스테르담 조약은 쉥겐조약 및 쉥겐이행협정 을 유럽연합 공동체법의 일부로 포함시켰으며, 그 결과 쉥겐조약의 일부 내용 에 대해 양해를 받은 영국과 아일랜드를 제외한 유럽연합 회원국들이 단일비자 를 사용하며, 이주자의 자유로운 이동을 보장하였다. 6) 또한 암스테르담 조약은 제61조에서 제69조에 걸쳐 비자, 망명, 이주 및 사람의 자유이동과 관련된 기 타정책(Visa, Asylum, Immigration and Other Policies Related to Free Movement of Persons) 을 유럽공동체와 관련된 첫 번째 축(pillar)에서 관장하 는 사안으로 규정함으로써 유럽연합 회원국 공동의 이주 및 망명정책이 수립될 수 있는 법적 기반을 강화하였다. 다만 이주자 정책에 관한 결정은 여전히 회원 유럽연합의 이주자 문제와 유럽통합 11
국 정부의 만장일치를 요구하고 있다는 점에서 개별회원국의 거부권(veto) 행 사 가능성을 열어둔 특징을 보인다. 유럽헌법(Constitution for Europe)을 마련하기 위한 2003부터 2004년에 걸 친 정부 간 회의(Intergovernmental Conference, IGC)는 회원국의 가중치다수 결(qualified majority) 방식을 통해 이주자 정책을 결정하도록 함으로써 이주 자 문제에 관한 EU 공동대응을 더욱 용이하게 하였다. 회원국 정부 정상들의 모임인 유럽이사회(European Council)의 이와 같은 결정은 세계화(globalization) 와 상호의존성(interdependence)에 따른 도전에 효과적으로 대처하기 위한 조 치로 알려졌다. 7) 이와 같이 가중치다수결 방식에 따른 회원국의 결정은 결국 이주자 정책이 일반입법절차(ordinary legislative procedure)를 따라 결정된다 는 것을 의미한다. 일반입법절차는 집행위원회(Commission)가 유일한 의제설 정권한을 지니고 유럽의회와 각료이사회(Council of the Ministers)가 동등한 권한을 지니고 있는 입법절차이다. 이 과정에서 각 회원국 정부를 대표하는 각 료이사회 내부의 결정이 가중치다수결로 이루어지는 것으로 가중치다수결은 기존의 만장일치를 요구하였던 절차와 비교할 때 개별회원국들의 거부권(veto power)이 약화된 것을 함의한다. 따라서 개별회원국 정부 대표들의 만장일치 를 필요로 했던 기존의 절차에 비해 회원국 간 합의가 용이해진 것으로 해석할 수 있다. 암스테르담 조약을 통해 이루어진 이주자 문제에 대한 회원국 간 협력의 공 식화는 1999년 템페레(Tampera) 유럽이사회(European Council), 2004년 헤 이그(Hague) 유럽이사회의 결정을 거치면서 제3국 국민의 이주에 관한 다양한 유럽연합 차원의 지침(Directive) 8) 을 마련하는 계기가 되었다. 예를 들어, 2003년 가족재결합 권리에 관한 지침(Directive 2003/86/EC)과 장기거주 제3 국 국민들의 지위에 관한 지침(Directive 2003/109/EC), 2004년 유학생 입국 에 관한 지침(Directive 2004/114/EC), 2005년 유럽연합으로의 연구자의 입국 을 용이하게 하기 위한 지침(Directive 2005/71/EC) 등을 마련함으로써 유럽연 합 회원국들이 국내에서 동질적인 이주자 정책을 수립할 수 있는 틀을 제시하 고 있다. 또한 2007년 서명된 리스본 조약(Treaty of Lisbon)은 제17조에 공동 의 이주정책을 유럽연합의 목표로 명시화하고 있으며, 2008년에는 제3국출신 12 다문화사회연구 제8권 1호, 2015
불법거주자의 추방에 관한 지침(Directive 2008/115/EC), 2009년에는 소위 유 럽연합 블루카드(EU Blue Card)로 일컬어지는 고숙련 이주자의 수용에 관한 지침(Directive 2009/50/EC)이 마련되었다. 9) 이주자 문제에 대하여 유럽연합 회원국들의 공동대응이 정착되고 확대되고 있는 것과는 별도로 유럽연합의 이주자 정책은 회원국 간 역내 이주는 더욱 개 방적이 되어가는 반면, 제3국출신에 의한 역외 이주에 대해서는 선택과 배제 적 성격이 강화되고 있는 두 번째 특징을 보인다(김현숙 외 2012: 19-29). 우 선 이주자 문제에 대한 조약체결 당사국들의 공동협력이 이루어진 최초의 시도 인 쉥겐조약은 제3국 국민들의 불법이주 및 불법체류에 대한 조치를 강화함으 로써 역내 자유로운 이동과 대비적으로 역외 국경의 장벽은 높인 것이다. 마스 트리히트 조약은 제3국 국민들의 자유로운 이주를 제한함으로써 제3국 국민들 의 이주에 대한 규제를 강화한 것일 뿐 아니라 제3국 국민에 대해 선별적 정책 을 수립한 것으로 평가받는다(채형복 2007). 암스테르담 조약 역시 제3국 국민 의 이주에 대한 유럽연합 회원국의 공동대응을 명시적으로 규정함으로써 제3 국 국민이 유럽연합에 입국하거나 거주하기 위해서는 훨씬 까다로운 조건을 만 족하도록 하고 있다(김현숙 외 2012: 18). 예를 들어, 제63조 3항은 불법이주 와 불법거주자의 본국송환에 관한 기준뿐만 아니라 동시에 제3국 국민의 입국 (entry)과 거주(residence) 및 가족재결합을 포함한 장기비자(long-term visa)와 거주허가증(residence permit)의 발행에 관한 기준이 마련되어야 함을 규정하고 있다. 또한 제63조 4항은 유럽연합 회원국 내에 합법적으로 거주하는 제3국 국민의 권리에 대한 기준이 마련되어야 함을 규정하고 있다. 이러한 변 화는 유럽연합의 회원국으로 이주를 오는 제3국 국민의 입국과 체류를 허가하 는 조건이 더욱 까다로워졌을 뿐 아니라 제3국출신 불법 이주자 및 거주자에 대한 통제와 단속 역시 강화한 것을 의미한다(Cholewinski 2003; Mitsilegas 2002). 그러나 2000년에 들어오면서 유럽연합은 제3국출신 고숙련 이주자나 계절 적 노동자의 이주는 노동력의 부족 및 회원국 경제의 경쟁력 확보를 위해 수용 가능성을 높임과 동시에 그들의 권리를 보호하고 사회 내 통합을 유도하는 한 편, 불법 이주자에 대한 통제와 관리는 지속적으로 강화하는 선별적(selective) 유럽연합의 이주자 문제와 유럽통합 13
대응방식을 보이고 있다. 김현숙 외(2012)는 유럽연합의 이주자 정책이 비회 원국으로부터 이주자의 차별화를 강화하던 초기적 특징에서 벗어나 최근 선택 과 배제 라는 전략적 접근방식을 보이고 있다고 평가한다. 위에서 논의되었던 2003년 이후 결정된 유럽연합의 지침들(Directives)을 상기할 때, 유학생, 고숙 련 노동자에 해당하는 제3국출신 이주에 대해서는 개방적인 반면, 불법이주 및 거주에 해당하는 제3국출신에 대해서는 강경한 입장을 유지하고 있음을 알 수 있다. 위와 같은 논의는 최근 몇몇 유럽연합 회원국에서 관찰되는 폭력과 폭동을 수반하는 수용국 국민과 이주자 간의 심각한 갈등에도 불구하고 이주자 문제에 대응하기 위한 유럽연합의 제도적 발전양상은 이주자 문제가 유럽통합의 큰 걸 림돌이 되지는 않을 것임을 보여준다. 다시 말해 유럽연합 회원국 간의 이주는 경제적 통합의 진전과 함께 영국, 아일랜드, 덴마크를 제외한 나머지 회원국 사 이에 높은 수준의 협력이 가능한 법적, 제도적 기반이 마련된 것으로 볼 수 있 다. 10) 또한 역내 통합에 대한 동의와 함께 역외 이주자에 대한 EU 차원의 공동 협력을 중시하는 정책적 방향성이 일관되게 발견된다는 점에서 이주자 문제는 통합의 저해요인으로 발전할 가능성이 낮다고 평가할 수 있겠다. III. 유럽연합 회원국별 이주자 현황과 특징 그러면 2013년 자료를 기준으로 할 때 11), 유럽연합 내 이주자는 어떠한 분 포 및 특징을 보이는가? 박채복(2008: 110)은 유럽연합 내 이주자는 제2차 세 계대전 이후 유럽의 경제 건설에 참여하는 노동이주자를 중심으로 유럽의 부흥 에 긍정적인 역할을 수행하였던 초기적 특성과 달리 최근에는 이주자 가족의 재결합과 같은 2차적 이주자가 증가하는 특성을 보이고 있음을 지적한다. 반면 송태수(2009)는 저임금 비숙련 노동자의 유입의 증가에 초점을 맞추고 있으며, 이종서(2010)는 여러 유형의 이주자의 증가로 인해 이주자의 공급이 수요를 초과하고 있는 현상을 지적하고 있다. 14 다문화사회연구 제8권 1호, 2015
본 연구에서는 유럽연합의 개념 정의에 따라 이주자를 12개월 이상의 거주 를 조건으로 이동한 경우로 한정하고 2013년 자료를 기준으로 한 현황을 살펴 보고자 한다. 이는 때때로 한국 기존 문헌에서 이주자와 외국인(foreigner)을 구별하지 않고 논의를 전개함으로써 나타나는 혼란을 피하기 위한 것이다. 12) 이주자 가운데는 수용국의 시민권을 획득한 이들도 있다는 점에서 외국인이 아 닌 이주자 역시 존재한다. 전체적으로는 단기간 체류 및 거주 목적의 외국인이 많다는 점에서 이주자 수보다는 외국인의 수가 더 많다. 그럼에도 불구하고 수 용국민과 갈등을 일으키는 대상은 단기간 체류 및 거주를 목적으로 하는 외국 인이 아니라 일정 기간 이상을 거주하는 이주자이기 때문에 본 연구에서는 이 주자의 현황에 초점을 맞추고자 한다. <표 1>에 따르면, 2012년 기준 유럽연합 27개국 이주자 총수는 약 169만 명으로 5억 명이 넘는 전체 인구의 0.33퍼센트 정도를 차지하고 있다. 169만 명은 이주자에 대한 유럽연합의 정의에 따라 EU 비회원국에서 EU 회원국으로 12개월 이상 체류를 목적으로 이주한 이들이다. 유럽연합 회원국 가운데 가장 많은 이주자가 유입된 회원국은 독일, 영국, 이탈리아, 프랑스, 스페인 순으로 나타난다. 특히 EU 비회원국 출신 이주자는 영국, 이탈리아, 독일, 스페인, 프랑 스 순으로 많았다. 유럽연합이 회원국 역내 이주에 관해서는 국경을 폐지하고 자유로운 이동을 보장하고 있다는 점에서 각 회원국에서 이주자와 수용국민의 갈등의 주요인은 EU 비회원국 출신 이주자와 수용국민 사이에서 찾는 것이 타 당할 것으로 보인다. 이 경우 EU 비회원국 출신 이주자의 절대적인 수가 많은 영국, 이탈리아, 독일, 스페인, 프랑스 등은 이주자와 수용국민의 갈등이 심각한 수준으로 발전된 가능성이 있는 국가에 해당할 것이다. 그러나 실제 영국, 이탈 리아, 프랑스를 제외하고는 그와 같은 심각한 갈등이 발생하지 않고 있다. 또한 이탈리아의 경우는 폭력사태를 수반했던 이주자와 수용국민 사이의 갈등에도 불구하고 이주자에 대한 포용성의 수준은 여전히 매우 높은 것으로 알려졌다 (Jonjić et al. 2012). 따라서 이주자의 절대적인 수만을 고려할 경우 실제 심각 한 갈등이 유발되는 국가와 이주자의 수 사이의 연관성은 상당히 낮은 것으로 보인다. 유럽연합의 이주자 문제와 유럽통합 15
<표 1> 시민권에 따른 이주자 수 a 총인구수 (2013) 총이주자수 b (2012년) 비외국인 총이주자 수 수용국 시민권자 전체 외국인 총이주자수 수용국 외 EU회원국 시민권자 EU비회원국 시민권자 EU_27 1,693,900 c EU_28 505,674,965 3,373,000 880,291 2,492,709 1,113,044 1,379,665 벨기에 11,161,642 146,945 17,271 129,674 64,857 64,817 불가리아 7,284,552 14,089 4,964 9,125 4,136 4,989 체코공화국 10,516,125 34,335 6,765 27,570 12,075 15,495 덴마크 5,602,628 54,400 18,644 35,756 19,802 15,954 독일 80,523,746 590,855 87,245 503,610 298,541 205,069 에스토니아 1,320,174 2,638 1,532 1,106 70 1,036 아일랜드 4,591,087 54,439 16,548 37,891 22,252 15,639 그리스 11,062,508 110,139 42,569 67,570 24,832 42,738 스페인 46,727,890 304,053 31,571 272,482 100,321 172,161 프랑스 65,578,819 327,431 115,752 211,679 90,774 120,905 크로아티아 4,262,140 8,959 4,208 4,751 1,342 3,409 이탈리아 59,685,227 350,772 29,467 321,305 104,078 217,227 키프로스 865,878 17,451 1,276 16,175 10,197 5,978 라트비아 2,023,825 13,303 9,637 3,666 539 3,127 리투아니아 2,971,905 19,843 17,357 2,486 738 1,748 룩셈부르크 537,039 20,440 1,039 19,401 15,561 3,840 헝가리 9,908,798 33,701 13,362 20,339 10,358 9,981 몰타 421,364 7,111 1,756 5,355 2,461 2,894 네덜란드 16,779,575 119,343 36,377 82,966 51,216 31,750 오스트리아 8,451,860 91,514 8,272 83,242 51,887 31,355 폴란드 38,533,299 217,426 135,910 81,516 24,446 57,070 포르투갈 10,487,289 14,606 9,334 5,272 1,341 3,931 루마니아 20,020,074 167,214 155,613 11,601 3,450 8,151 16 다문화사회연구 제8권 1호, 2015
총인구수 (2013) 총이주자수 b (2012년) 비외국인 총이주자 수 수용국 시민권자 전체 외국인 총이주자수 수용국 외 EU회원국 시민권자 EU비회원국 시민권자 슬로베니아 2,058,821 15,022 2,741 12,281 2,179 10,102 슬로바키아 5,410,836 5,419 2,479 2,940 2,418 522 핀란드 5,426,674 30,783 7,944 22,839 10,281 12,558 스웨덴 9,555,893 102,729 20,462 82,267 25,338 56,929 영국 63,905,297 498,040 80,196 417,844 157,554 260,290 * 참고: a. 총인구수는 2013년 1월 1일을 기준으로 한 인구수에 해당하며, 총이주자수는 2012년 한 해 동안의 이주자 수효를 의미함. 이 때 이주자는 12개월 이상의 거주를 목적으로 일상적 거 주지를 마련한 사람을 의미함. b. 총이주자수는 외국인과 비외국인 총이주자수의 합에 해당함. 수치에는 시민권이 파악되지 않은 인구가 배제되어 있음. c. 시민권과 상관없이 이전 거주지가 EU 비회원국이었던 수에 해당함. ** 자료원: EUROSTAT, migr_imm1ctz; http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_imm1ctz&lang=en) <표 2>는 위와 같은 이주자 현황을 이주 이전 거주지를 중심으로 재정리한 것이다. 우선 이주자의 절대적인 수 대신에 총인구 대비 이주자 비율을 살펴보 면, 룩셈부르크, 몰타, 벨기에, 아일랜드, 포르투갈, 오스트리아, 스웨덴, 슬로바 키아, 그리스가 순서대로 총 인구의 1% 이상의 이주자를 수용하고 있다. 영국, 프랑스, 네덜란드, 이탈리아와 같이 이주자와 수용국민 사이의 폭력적 사태가 발생했던 국가들이 총인구 대비 이주자의 비율에 있어서도 상대적으로 낮다는 점을 알 수 있다. 또한 이주자의 이전 거주지를 살펴보면, 총인구 대비 이주자 의 비율이 높은 위의 9개 국가 가운데 스웨덴을 제외하고는 모두 수용국 이외 의 EU 회원국에서 이주한 이들의 비율이 EU 비회원국에서 이주한 비율보다 높 다. 반면, EU 비회원국에서 이주한 비율이 더 높은 국가들은 불가리아, 체코공 화국, 에스토니아, 스페인, 프랑스, 크로아티아, 이탈리아, 슬로베니아, 스웨덴, 영국을 포함한 10개국이다. 따라서 이주자와 수용국민 사이에 심각한 폭력사태 가 발생한 국가 가운데 네덜란드를 제외한 프랑스, 이탈리아, 스웨덴, 영국은 이주자의 절대적인 수나 비율보다는 EU 비회원국으로부터의 이주 비율이 높다 는 특징을 드러낸다. 다만 EU 비회원국에서 이주한 비율이 더 높은 10개국 모 유럽연합의 이주자 문제와 유럽통합 17
두가 이주자와 수용국민 사이의 폭력적 사태나 폭동을 경험한 것이 아니라는 점에서 EU 비회원국으로부터의 유입 비율이 이주자와 수용국민 사이의 갈등을 유발하는 직접적 요인이라고 간주하는 것은 성급한 결론으로 보인다. <표 2> 이주 이전 거주지별 이주자 비율 a 총인구수 (2013) 총이주자수 b (%) 수용국 외 EU회원국 거주자(%) EU비회원국 거주자(%) EU_27 1,700,672 c EU_28 505,674,965 3,381,115(0.67) 1,663,046(49.19) 1,700,672(50.30) 벨기에 11,161,642 147,387(1.32) 79,426(53.89) 67,695(45.93) 불가리아 7,284,552 14,103(0.19) 6,286(44.57) 7,733(54.83) 체코공화국 10,516,125 34,337(0.33) 14,423(42.00) 19,914(58.00) 덴마크 5,602,628 54,409(0.97) 27,913(51.30) 26,119(48.00) 독일 80,523,746 592,175(0.74) 349,288(58.98) 239,324(40.41) 에스토니아 1,320,174 2,639(0.20) 1,059(40.13) 1,580(59.87) 아일랜드 4,591,087 54,439(1.19) 30,672(56.34) 23,767(43.66) 그리스 11,062,508 110,139(1.00) 57,681(52.37) 52,458(47.63) 스페인 46,727,890 304,053(0.65) 111,876(36.79) 192,177(63.21) 프랑스 65,578,819 327,431(0.50) 139,961(42.75) 187,470(57.25) 크로아티아 4,262,140 8,959(0.21) 2,009(22.42) 6,815(76.07) 이탈리아 59,685,227 350,772(0.59) 116,051(33.08) 234,721(66.92) 키프로스 865,878 17,476(2.02) 11,116(63.61) 6,360(36.39) 라트비아 2,023,825 13,303(0.66) 7,299(54.87) 6,004(45.13) 리투아니아 2,971,905 19,843(0.67) 15,022(75.70) 4,798(24.18) 룩셈부르크 537,039 20,478(3.81) 18,881(92.20) 1,597(7.80) 헝가리 9,908,798 33,702(0.34) 18,549(55.04) 14,920(44.27) 몰타 421,364 7,111(1.69) 3,600(50.63) 3,511(49.37) 네덜란드 16,779,575 124,566(0.74) 69,502(55.80) 53,753(43.15) 오스트리아 8,451,860 91,557(1.08) 54,746(59.79) 33,065(36.11) 18 다문화사회연구 제8권 1호, 2015
총인구수 (2013) 총이주자수 b (%) 수용국 외 EU회원국 거주자(%) EU비회원국 거주자(%) 폴란드 38,533,299 217,546(0.56) 142,288(65.41) 75,246(34.59) 포르투갈 10,487,289 14,606(0.14) 8,741(59.85) 5,865(40.15) 루마니아 20,020,074 167,266(0.84) 136,048(81.31) 25,694(15.36) 슬로베니아 2,058,821 15,022(0.73) 3,541(23.57) 11,481(76.43) 슬로바키아 5,410,836 5,419(0.10) 4,458(82.27) 961(17.73) 핀란드 5,426,674 31,278(0.58) 16,341(52.24) 14,526(46.44) 스웨덴 9,555,893 103,059(1.08) 34,701(33.67) 66,646(64.67) 영국 63,905,297 498,040(0.78) 181,568(36.46) 316,472(63.54) * 참고: a. 총인구수는 2013년 1월 1일을 기준으로 함. 총이주자수는 2012년 한 해 동안의 이주 자 수효를 의미함. 이주자는 12개월 이상의 거주를 목적으로 일상적 거주지를 마련한 사람을 의 미함. b. 총이주자수는 수용국 외 EU회원국 거주자와 EU비회원국 거주자의 합에 해당함. 수치에 는 이전 거주지가 파악되지 않은 인구가 배제되어 있음. c. <표 1>의 수치와 약간 차이가 나는 이유는 EUROSTAT의 자료갱신 시기 때문임. ** 자료원: EUROSTAT, migr_imm5prv; http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_imm5prv&lang=en) <표 3>은 각 회원국의 이주자 분포를 외국인의 측면에서 보여준다. 이주자 가운데는 외국인이 대부분이나 외국인이 아닌 이주자, 다시 말해 시민권을 획 득한 이주자도 포함한다. 반면, 외국인은 시민권이 없는 이주자뿐만 아니라 단 기체류 및 거주목적의 유입인구를 포함한다. <표 3>은 에스토니아, 그리스, 프 랑스, 키프로스, 리투아니아, 룩셈부르크, 몰타의 경우 관련 자료가 충분하지 않 아 제외되었다. 이들 나라를 제외하고 총인구 대비 외국인 수가 10퍼센트를 넘 는 국가는 벨기에, 아일랜드, 스페인, 라트비아, 오스트리아이다. 이주자와 수용 국민 사이의 갈등수준이 높은 것으로 알려진 영국, 프랑스 등이 이에 포함되고 있지 않다는 점에서 외국인의 절대적인 수 자체 역시 이주자와 수용국민 사이 의 갈등을 유발하는 직접적인 요인으로 간주하기 어렵다는 점을 보여준다. 또한 <표 3>은 각 회원국으로 이주하는 외국인의 출신 국가를 해당국 출신 외국인이 전체 외국인의 인구 비율에 차지하는 비율에 따라 5개 국가까지 보여 주고 있다. 이에 따르면, 이주자와 수용국민 사이의 폭력적 사태를 유발했던 국 유럽연합의 이주자 문제와 유럽통합 19
가에 해당하는 이탈리아는 알바니아, 모로코, 중국으로부터의 이주, 스웨덴은 이라크, 소말리아로부터의 이주, 그리고 영국은 인도, 파키스탄, 미국으로부터 의 이주가 EU 비회원국, 다시 말해 제3국으로부터의 이주자의 중요 출신국가 에 해당한다. 이 가운데 알바니아와 인도, 파키스탄은 각각 이탈리아와 영국의 위임통치를 경험하였으며, 나머지 국가인 모로코, 이라크, 소말리아 역시 프랑 스, 영국과 이탈리아 등으로부터 위임통치를 경험한 국가에 해당한다. 따라서 이들 지역으로부터의 유입은 단순한 제3국출신의 유입이 아니라 역사적으로 일정한 관계를 지녔던 국민들의 유입이라는 측면에서 생각해 볼 필요가 있다. 다시 말해 이탈리아, 스웨덴, 영국 등에서 외국인 가운데 상대적으로 높은 비율 을 차지하는 제3국출신들은 사실 유럽통합의 역사와는 별개로 각 회원국 내 잠 재적인 사회갈등 요인이라 할 수 있다. 또한 외국인의 46% 가량이 제3국인 러 시아, 터키, 우크라이나 출신국인 불가리아, 46%가 제3국인 브라질, 우크라이 나, 카보베르데 출신인 포르투갈 등은 EU 비회원국 출신 비율이 높은 대표적인 나라임에도 불구하고 이들 나라의 수용국민과 이주자 사이의 갈등 강도는 상대 적으로 낮다. 따라서 외국인의 절대적인 수치와 EU 비회원국 출신 외국인 비율 이 이주자와 수용국민 간의 갈등과 직접적인 관련을 지니고 있다고 간주하기 힘들 것으로 보인다. <표 3> 시민권에 따른 외국인의 분포 a 총인구수 외국인 수 b (비율) 1위 국가 (비율) 2위 국가 (비율) 3위 국가 (비율) 4위 국가 (비율) 5위 국가 (비율) 벨기에 11,161,642 1,253,902 (11.2) 이탈리아 (12.6) 프랑스 (12.2) 네덜란드 (11.5) 모로코 (6.7) 폴란드 (4.9) 불가리아 7,284,552 45,201 (0.6) 러시아 (28.3) 터키 (9.4) 우크라이나 (7.3) 영국 (7.1) 그리스 (5.7) 체코공화국 10,516,125 422,280 (4.0) 우크라이나 (25.5) 슬로바키아 (20.3) 베트남 (13.5) 러시아 (7.1) 폴란드 (4.6) 덴마크 5,602,628 374,569 (6.7) 터키 (7.7) 폴란드 (7.1) 독일 (6.0) 영국 (4.1) 노르웨이 (4.1) 독일 80,523,746 7,696,413 (9.6) 터키 (21.6) 폴란드 (7.4) 이탈리아 (7.4) 그리스 (4.1) 크로아티아 (3.1) 20 다문화사회연구 제8권 1호, 2015
총인구수 외국인 수 b (비율) 1위 국가 (비율) 2위 국가 (비율) 3위 국가 (비율) 4위 국가 (비율) 5위 국가 (비율) 아일랜드 4,591,087 스페인 46,727,890 이탈리아 59,685,227 라트비아 c 2,023,825 헝가리 9,908,798 네덜란드 16,779,575 오스트리아 8,451,860 폴란드 38,533,299 포르투갈 10,487,289 루마니아 20,020,074 슬로베니아 2,058,821 슬로바키아 5,410,836 핀란드 5,426,674 스웨덴 9,555,893 영국 63,905,297 543,636 (11.8) 5,072,680 (10.9) 4,387,721 (7.4) 315,414 (15.6) 141,122 (1.4) 714,552 (4.3) 997,038 (11.8) 58,859 (0.2) 417,042 (4.0) 70,666 (0.4) 91,385 (4.4) 72,925 (1.3) 194,250 (3.6) 659,374 (6.9) 4,929,279 (7.7) 폴란드 (22.1) 루마니아 (15.2) 루마니아 (21.7) 비시민권자 (84.8) 루마니아 (24.7) 터키 (11.5) 독일 (15.8) 우크라이나 (23.6) 브라질 (25.3) 몰도바 (17.0) 보스니아 (45.1) 체코공화국 (20.2) 에스토니아 (20.5) 핀란드 (9.9) 인도 (7.2) 영국 (20.9) 모로코 (15.0) 알바니아 (10.0) 러시아 (11.5) 독일 (12.3) 폴란드 (10.4) 터키 (11.4) 독일 (8.8) 우크라이나 (10.6) 터키 (11.3) 마케도니아 (10.5) 헝가리 (13.6) 러시아 (15.5) 폴란드 (6.8) 아일랜드 (6.5) 리투아니아 (6.6) 영국 (6.2) 모로코 (9.4) 리투아니아 (0.9) 중국 (8.2) 독일 (10.2) 세르비아 (11.2) 러시아 (7.3) 카보베르데 (10.3) 중국 (9.1) 크로아티아 (9.1) 폴란드 (9.6) 스웨덴 (4.3) 이라크 (6.6) 파키스탄 (3.7) 라트비아 (3.7) 에쿠아도르 (5.3) 중국 (4.9) 우크라이나 (0.7) 우크라이나 (7.7) 모로코 (7.1) 보스니아 (9.0) 벨라루스 (6.9) 루마니아 (8.4) 이탈리아 (7.0) 세르비아 (8.5) 루마니아 (8.2) 소말리아 (3.8) 덴마크 (6.1) 미국 (3.4) 나이지리아 (3.4) 콜롬비아 (4.4) 우크라이나 (4.4) 벨라루스 (0.5) 슬로바키아 (5.4) 영국 (5.8) 크로아티아 (5.9) 베트남 (4.5) 앙골라 (4.9) 독일 (3.7) 불가리아 (2.0) 독일 (6.1) 중국 (3.4) 소말리아 (5.5) 리투아니아 (2.9) * 참고: a. 2013년 1월 1일을 기준으로 각 회원국의 외국인들(non-nationals)의 시민권을 지닌 국 가별 이주 비율을 나타낸다. 에스토니아, 그리스, 프랑스, 키프로스, 리투아니아, 룩셈부르크, 몰 타(이상 7개 회원국은 관련 자료가 없어 생략함) b. 다음의 자료원에서 각 회원국별로 EU 27개국 시민권자의 수 - 해당국 시민권자의 수 + EU비회원국이나 시민권을 보고하지 않은 사람의 수 에 해당하는 값임. c. 라트비아의 경우 시민권이 없는 외국인의 비율이 85%에 육박한다. 이들은 구 소련 시민으로서 소련의 해체와 함께 거주지만 유지하고 있을 뿐 어느 국가에서도 시민권을 받지 않은 인구에 해당한다. ** 자료원: EUROSTAT, migr_pop1ctz; http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitviewtableaction.do) 유럽연합의 이주자 문제와 유럽통합 21
IV. 회원국별 이주자 현황과 경제상황 위에서는 유럽연합 회원국별 이주자의 현황을 제시하고 이주자의 분포 상황 과 이주자 문제 사이의 연관성이 높지 않다는 점을 보였다. 여기서는 회원국별 경제상황이 해당 회원국 내 이주자 문제를 사회적 갈등으로 확대할 가능성 및 이주자의 회원국별 분포가 회원국의 거시경제적 상황과 지니는 연관성을 살펴 보고자 한다. 회원국별 이주자 분포와 경제상황에 관한 연관성을 살펴보는 이 유는 수용국민과 이주자 간 갈등을 유발하는 요인 가운데 하나는 수용국민들이 이주자를 경제적으로 희소한 자원들 두고 인종 간 경쟁해야 하는 대상으로 간 주한다는 논의에서 찾아진다(Olzak 1992; Money 1997; Citrin et al. 1997; Sniderman et al. 2004). 경제적 이해관계에 기초한 이와 같은 이론적 논의는 수 용국 내의 실업이 증가하거나 경기 불황 국면이 지속될 경우 이주자들은 취업, 주택, 사회복지혜택 분야에서 수용국 국민들에게 경쟁자로 인식되는 경향이 강 화되며, 그 결과 수용국 내에서 소수자인 이주자에 대한 규제요구가 강해진다는 것이다. 이주자가 수용국 국민들의 물질적 풍요(material well-being)를 위협하 는 요인으로 간주되면서 수용국 국민들의 불만의 대상이 되는 것이다. 위와 같은 거시적 경제지표와 이주자와 수용국민 사이의 갈등 가능성에 대한 이러한 이론적 논의는 설문조사 자료에 대한 분석을 통해 일부 경험적으로 검 증되었다. 예를 들어, 저소득층과 비숙련노동자 계층이 다른 계층에 비해 상대 적으로 더 강하게 이주자를 반대하며, 실업이 늘어날수록 이주자와 이주정책에 대해 비호의적인 정당에 대한 지지가 늘어난다(Scheve et al. 2001). 또한 경제 상황에 대한 평가와 관련해서도 현재 경제상황에 대해 긍정적으로 평가하는 사 람일수록 이주자에 대해 호의적인 태도를 지니는 것으로 나타난다. 특히 흥미 로운 점은 개인적 차원의 경제상황에 대한 평가보다는 사회적 차원의 경제상황 에 대한 평가가 이주자에 대한 태도형성에 더 강한 영향을 미친다(Fetzer 2000). 그러나 개별회원국 수준에서 경제상황이 변화하면서 수용국민의 이주자에 22 다문화사회연구 제8권 1호, 2015
대한 태도가 변화한다는 위와 같은 이론적 논의가 타당할지라도, 두 변수 사이 의 관계가 유럽연합 28개 회원국에서 일관되게 관찰되지 않는다면 몇몇 회원국 에서 발생하는 이주자와 수용국민의 갈등이 유럽연합 수준에서 통합의 부정적 인 요인으로 작용할 가능성은 낮을 것이다. 또한 이론적 논의는 경제적 요인과 이주자의 수 사이의 상호작용효과(interaction effect)에 대하여 명시적인 언급 이 없음에도 불구하고, 수용국 내 경제상황의 변화에 따른 수용국민의 이주자 에 대한 태도는 이주자의 수가 증가하면서 상호 부정적 결과를 증폭하는 경향 이 있을 것이라는 점을 암시한다. 따라서 아래에서는 회원국별 이주자 분포와 경제상황에 관한 객관적인 자료를 분석함으로써, 두 변수 사이에 일정한 연관 성(association) 또는 상호작용이 관찰되는지를 살펴보도록 하겠다. <표 4>는 1인당 GDP(GDP per capita)와 전년대비 실질국내총생산의 증가 율(real GDP growth)을 통해 회원국별 경제상황의 변화상을 보여준다. 특히 1 인당 GDP는 실질 구매력을 기준으로(purchasing power standard, PPS) 계산된 것을 유럽연합 27개 회원국 평균을 100으로 두고 각 회원국의 1인당 국내총생 산과 비교한 지표에 해당한다. <표 4> 회원국별 경제상황 비교 a 1인당GDP(EU_27=100) b 전년대비 실질국내총생산 증가율 2004 2011 2012 (12-04) 2006 2011 2012 평균 EU_27 100.0 100.0 100.0 0 3.4 1.7-0.4 0.83 벨기에 121.0 119.6 119.7-1.3 2.7 1.8-0.1 1.11 불가리아 34.5 46.3 47.3 12.8 6.5 1.8 0.6 2.34 체코공화국 77.9 80.7 80.7 2.8 7.0 1.8-1.0 2.09 덴마크 125.3 124.8 125.4 0.1 3.4 1.1-0.4 0.09 독일 115.2 122.2 122.8 7.6 3.7 3.3 0.7 1.57 에스토니아 57.3 68.8 71.3 14.0 10.2 8.7 4.5 2.26 아일랜드 142.3 128.1 128.3-14.0 5.5 2.2 0.2 0.46 그리스 93.5 80.7 76.1-17.4 5.5-7.1-7.0-1.90 스페인 101 96 95-6.0 4.1 0.1-1.6 0.43 유럽연합의 이주자 문제와 유럽통합 23
1인당GDP(EU_27=100) b 전년대비 실질국내총생산 증가율 2004 2011 2012 (12-04) 2006 2011 2012 평균 프랑스 109.4 108.5 108.2-1.2 2.5 2.0 0.0 0.76 크로아티아 57.7 60.2 60.8 3.1 4.9-0.2-2.2 0.07 이탈리아 106.8 101.0 100.0-6.8 2.2 0.4-2.4-0.44 키프로스 90.6 93.1 91.1 0.5 4.1 0.4-2.4 1.46 라트비아 46.4 59.6 63.9 17.5 11.0 5.3 5.2 1.39 리투아니아 51.4 67.2 71.4 20.0 7.8 6.0 3.7 2.43 룩셈부르크 251.8 264.5 262.0 10.2 4.9 1.9-0.2 1.43 헝가리 62.8 66.8 66.3 3.5 3.9 1.6-1.7-0.13 몰타 79.5 85.8 86.2 6.7 2.6 1.4 1.1 2.09 네덜란드 128.8 128.7 127.0-1.8 3.4 0.9-1.2 0.94 오스트리아 127.5 128.2 129.3 1.8 3.7 2.8 0.9 1.50 폴란드 50.5 64.9 66.8 16.3 6.2 4.5 2.0 4.30 포르투갈 77.1 76.6 75.6-1.5 1.4-1.3-3.2-0.24 루마니아 34.4 51.1 52.9 18.5 7.9 2.3 0.6 2.39 슬로베니아 86.4 84.0 83.5-2.9 5.8 0.7-2.5 1.11 슬로바키아 56.9 75.0 75.7 18.8 8.3 3.0 1.8 4.13 핀란드 115.9 115.2 114.7-1.2 4.4 2.8-1.0 0.96 스웨덴 126.1 124.6 125.6-0.5 4.3 2.9 0.9 1.77 영국 124.4 104.7 103.9-20.5 2.8 1.1 0.3 0.47 * 참고: a. 1인당 GDP와 실질국내총생산 증가율 자료는 각각 EUROSTAT의 최근 자료에서 제공 하는 2004년과 2006년 지표부터 제시하고 있음. 또한 실질국내총생산 증가율의 평균은 2006년 부터 2012년 7년 평균지표에 해당함. b. 1인당 GDP는 실질구매력 기준으로 제시됨. 특히 EU 27개국의 구매력을 100으로 하고, 각 회원국의 비교값을 제시함. 또한 (12-04)는 2012년의 구 매력에서 2004년의 구매력의 차를 구한 값임. ** 자료원: EUROSTAT, nama_gdp_c; http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitviewtableaction.do; nama_gdp_k, http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=nama_gdp_k&lang=en) <표 4>에 따르면, 2004년과 2012년의 1인당 GDP를 비교하여 상승한 국가 는 불가리아, 체코공화국, 덴마크, 독일, 에스토니아, 크로아티아, 키프로스, 라 24 다문화사회연구 제8권 1호, 2015
트비아, 리투아니아, 룩셈부르크, 헝가리, 몰타, 오스트리아, 폴란드, 루마니아, 슬로바키아를 포함한 16개국이다. 이 가운데 독일, 룩셈부르크, 오스트리아 3 개국을 제외하면 대부분 중 동유럽 회원국임을 알 수 있다. 따라서 중 동유럽 국가들은 유럽연합의 가입과 함께 경제적 성장세를 경험하고 있는 반면, 서유 럽국가의 대부분은 그와 반대의 상황을 경험하고 있는 것이다. 특히 유럽의 경 제위기의 대표적인 사례로 간주되는 그리스, 이탈리아, 포르투갈 등은 7년 평균 실질국내총생산이 음(-)의 성장률을 보이고 있으며, 영국은 2004년과 비교할 때 2012년 1인당 GDP 수준은 이들 국가들에 비해 훨씬 많이 감소한 것으로 나타나고 있다. 이와 같은 회원국별 경제상황의 변화는 각 회원국의 경제상황이 수용국민과 이주자 사이의 갈등을 심화하는 중요 요인으로 작용했을 가능성을 암시한다. 예를 들어, 영국, 프랑스, 네덜란드, 이탈리아, 스웨덴과 같이 이주자와 수용국 민 사이의 폭력적 사태를 경험한 국가들은 상대적으로 더 악화된 경제상황을 보여주고 있는 것이다. 또한 <표 5>는 2012년의 1인당 GDP와 각 회원국의 이주자 비율 사이에는 통계학적으로 유의미한 양(+)의 상관관계(correlation) 을 보여주고 있는데 이는 결국 경제적 상황이 좋고, 상대적으로 성장세에 놓인 회원국으로 이주자가 몰리고 있는 반면, 이주자와 수용국민 사이에 심각한 갈 등이 나타난 회원국은 경제적으로 불황을 겪고 있는 회원국일 가능성이 높다는 것을 의미한다. 따라서 회원국의 경제상황은 이주자와 수용국민 사이의 갈등을 조장하는 데 일정 부분 독자적인 효과를 지닌 것으로 생각해 볼 수 있다. <표 5> 회원국별 이주자 비율과 경제상황과의 관계 이주자 비율 (2012) 1인당 국내총생산 (2012) 실질국내총생산 증가율 실질국내총생산 증가율 7년 평균 0.78** -0.10-0.07 ** p<0.05 <그림 1>은 그러나 이와 같이 이주자 문제에 미치는 경제적 요인의 영향력 유럽연합의 이주자 문제와 유럽통합 25
이 각 회원국 내 이주자의 절대적인 수와 함께 상호작용효과(interaction effect) 를 지닐 것이라는 기존 논의의 타당성은 약하다는 점을 보여준다. <그림 1>의 실선은 2012년 기준 각 회원국별 총인구 대비 이주자 비율을 나타내며, 점선은 각 회원국의 2006년부터 2012년까지 7년 동안의 실질국내총생산성장률의 평 균을 나타낸다. 또한 점선의 네모점은 본문의 표에서 이용된 회원국 순서에 따 라 회원국을 표현한 것이다. <그림 1>에 따르면, 실질국내총생산 성장률과 이 주자 비율 사이의 관계는 회원국별로 매우 상이하다. 두 지표가 거의 일치하고 있음을 보여주는 왼편 첫 번째 국가는 벨기에이다. 또한 이주자의 비율은 낮은 반면 성장률은 높은 국가는 불가리아, 체코공화국, 독일, 에스토니아, 프랑스, 라트비아, 리투아니아, 몰타, 네덜란드, 폴란드, 루마니아, 슬로베니아, 슬로바 키아, 핀란드, 스웨덴이다. 특히 폴란드와 슬로바키아는 성장률의 평균이 4배 이상을 기록하고 있다. 이에 비해 이주자의 비율이 높고 성장률이 낮은 국가는 덴마크, 아일랜드, 그리스, 스페인, 이탈리아, 키프로스, 룩셈부르크, 헝가리, 포 르투갈, 영국이었다. 특히 그리스, 이탈리아, 헝가리, 포르투갈은 성장률의 평균 이 음(-)의 값에 해당하여 경제가 깊은 불황을 겪고 있음을 알 수 있다. 위와 같은 이주자 비율과 경제성장률 사이의 회원국별 상황은 이주자의 비율 이 높은 반면, 수용국의 경제가 불황을 겪고 있을 때 갈등이 심화될 수 있다는 기존의 논의가 경험적으로 검증되기 힘들다는 점을 의미한다. 이주자와 수용국 민 사이의 주요 갈등은 영국, 프랑스, 스웨덴, 네덜란드 등에서 이루어진 반면, 이들 국가 가운데 유일하게 영국만이 이주자의 비율이 높고 성장률이 낮은 국 가에 해당한다. 나머지 국가들은 이와 상반되게 이주자의 비율이 낮고 성장률 이 높은 국가들이다. 또한 이주자 비율이 높고 성장률이 낮은 영국의 경우도 <그림 1> 오른편 맨 끝에서 관찰되듯이 이주자 비율과 성장률 사이의 차이가 다른 국가들에 비해 상대적으로 적다. 따라서 이주자의 수와 회원국의 경제적 상황의 상호작용에 따른 이주자와 수용국민의 갈등에 대한 주장은 타당성이 낮 은 것으로 보인다. 26 다문화사회연구 제8권 1호, 2015
<그림 1> 회원국별 실질국내총생산의 7년 평균과 이주자의 인구비 V. 회원국별 이주자 현황과 수용국민의 태도 여기서는 미시적 측면에서 각 회원국 유권자의 이주자에 대한 태도와 이주자 문제 사이의 연관성을 살펴보도록 하겠다. 이론적으로는 사회정체성(social identity)에 근거한 상징정치이론(symbolic political theory)에 따를 경우 이주 자의 수는 수용국민들이 이주자에 대해 배타적인 태도를 형성할 수 있는 요인 으로 기능할 수 있다. 상징정치이론은 특정 정책이나 대상에 대한 사람들의 태 도는 일정한 상징에 대한 반응(reaction to certain symbols), 또는 위협을 인지 함으로써(perceived threat) 형성된다고 주장한다(Kinder et al. 1981; Sears 1996). 따라서 수용국민이 이주자를 국가정체성과 같은 관념적 이해관계(ideal interests)를 위협하는 요인이라고 판단하는지의 여부에 따라 이주자에 대한 태 도가 달라질 수 있다. 수용국 내에서 이주자가 차지하는 인구 비율은 이와 같은 수용국민의 판단에 영향을 미칠 수 있는 것이다. 그러나 유럽연합 시민으로서의 관념적 이해관계는 한 국가에 소속된 국가정 체성보다는 복잡하다. 다시 말해 유럽연합 시민은 유럽연합이라는 초국적 단위 뿐만 아니라 국가단위의 정치체제에 대해 소속감을 발전시킬 수 있다. 만일 유 유럽연합의 이주자 문제와 유럽통합 27
럽연합 시민들이 소속 회원국의 국가정체성만을 강조한다면, 회원국 내 사회화 과정이나 경험을 공유하지 않은 이주자에 대해 적대적인 심리적 성향을 드러낼 가능성이 높다(Hyddy 2001). 반면, 국가정체성에 따른 소속감보다 유럽연합과 같은 초국가적 기구에 대한 소속감을 강조한다면, 상대적으로 이주자에 대해 포용적인 태도를 취할 가능성이 더 높다. 왜냐하면, 유럽연합에 대한 소속감은 유럽통합과정에 대한 경험을 공유하면서 발전하고, 유럽통합과정은 인종적, 문 화적 이질성을 극복하는 과정이기 때문이다(한정훈 2014: 140). 다른 한편 최 근의 연구결과는 유럽시민들은 지역, 지방, 국가, 유럽연합이라는 다수의 영토 공동체(territorial communities)에 대하여 교차적(cross-over)이거나 축적적 인(cumulative) 소속감을 발전시키는 경향이 있음을 주장한다(van Kersbergen 2000; Haesly 2002; Medrano 2003; Risse 2003; Klandermans et al. 2004). 이들 역시 이주자를 자신의 정체성을 위협하는 요인으로 간주할 가능성이 유럽 연합과 같은 초국적 단위와 상호교차적인 소속감을 발전시키는 강도만큼 낮아 질 것으로 보인다. 위와 같은 논의는 수용국 내의 이주자의 수가 증가함에 따라 미시적 수준에 서 유럽시민들의 이주자에 대한 어떤 인식을 발전시키는가에 따라 수용국 내 이주자와 수용국민의 갈등의 양상이 변화할 수 있음을 의미한다. 여기서는 이 를 살펴보기 위해 유럽선거연구(European Election Studies)에서 2009년 제7 기 유럽의회 선거직전 유권자를 대상으로 이루어진 설문조사 자료를 활용하였 다. 13) 유럽선거연구(European Election Studies)는 이주자에 대한 유권자의 태 도를 다음과 같은 두 가지 질문을 통해 측정하고 있다: 이주자들은 이주국의 관습(customs)에 적응해야 한다. 와 이주자들은 눈에 띄게(significantly) 감소 될 필요가 있다. 각 질문에 대해 응답자들은 매우 동의한다 부터 매우 반대한 다 까지 5점 척도로 이루어진 동의의 강도를 표시할 수 있다. 각 질문은 정체성 과 관련된 관습이라는 요인과 합리성과 관련된 이주자의 수효라는 측면을 통해 이주자에 대한 태도를 묻고 있다. 따라서 두 변수가 지닌 관측값의 평균을 구함 으로써 두 변수에 동일한 강도(weight)를 부여하는 조작화(operationalization) 를 통해 이주자에 대한 태도 라는 변수를 만들었다. 설문의 응답지가 두 질문 에 대해 응답자가 강하게 동의한다는 1점에서부터 강하게 부정한다는 5점 척도 로 이루어졌기 때문에 두 설문 문항에 대한 응답의 평균을 통해 이주자에 대한 28 다문화사회연구 제8권 1호, 2015
태도 는 변수의 값이 커질수록 이주자에 대해 포용적인 태도를, 변수의 값이 작 아질수록 이주자에 대한 배타적인 태도를 의미한다. <그림 2>의 유럽27개 회원국의 이주자에 대한 태도 분포는 전반적으로 이 주자에 대해 배타적인 비율이 높다는 점을 보여준다. 이주자에 대해 매우 포용 적인 태도를 보여주는 5의 값에 해당하는 비율은 전체 설문 응답자의 25,490명 의 1.4%정도에 해당하는 363명이었다. 또한 상대적으로 포용적인 태도에 해당 하는 3.5이상의 값에 해당하는 유권자의 수 역시 3,747명으로 전체 응답자의 14.7%에 머무르고 있다. 유럽시민들에게 관찰되는 이와 같은 이주자에 대한 태 도는 회원국별 경제상황이나 이주자 수와 같은 객관적인 지표와는 무관하게 심 리적으로 유럽시민들의 이주자에 대한 인식은 포용적이라기보다 배타성이 강 하다는 점을 알 수 있게 한다. 그러면, 이러한 심리적 배타성은 회원국별로 어 떠한 차이점을 보이는 것인가? <그림 2> 이주자에 대한 태도의 분포 <표 6> 회원국별 이주자에 대한 평균적 태도, (EU_27개 평균과의 차) 회원국 벨기에 불가리아 체코공화국 덴마크 독일 태도평균 2.30(0.04) 2.12(-0.14) 1.90(-0.36) 2.89(0.63) 2.52(0.26) 회원국 에스토니아 아일랜드 그리스 스페인 프랑스 태도평균 2.21(-0.05) 2.52(0.26) 2.03(-0.23) 2.21(0.05) 2.56(0.30) 유럽연합의 이주자 문제와 유럽통합 29
회원국 이탈리아 키프러스 라트비아 리투아니아 룩셈부르크 태도평균 2.08(-0.18) 1.80(-0.46) 2.20(-0.06) 2.10(-0.16) 2.49(0.23) 회원국 헝가리 몰타 네덜란드 오스트리아 폴란드 태도평균 1.90(-0.36) 1.76(-0.50) 2.57(0.31) 2.31(0.05) 2.54(0.28) 회원국 포르투갈 루마니아 슬로베니아 슬로바키아 핀란드 태도평균 2.28(0.02) 2.42(0.16) 1.27(-0.99) 2.12(-0.14) 2.27(0.01) 회원국 스웨덴 영국 EU_27 태도평균 2.97(0.71) 1.88(-0.38) 2.26 <표 6>은 유럽연합 회원국별로 이주자에 대해 지닌 태도의 평균값의 분포 를 보여준다. 이주자에 대한 태도는 최소값 1에서 최대값 5 사이의 범주 내의 값을 지니다. 또한 유럽연합 27개 회원국 평균 2.26은 1부터 5의 중간 값에 해 당하는 3보다는 작은 값으로 27개 회원국 유권자의 평균적 이주자에 대한 태도 는 약간 배타적 이라는 의미를 지닌다. 회원국별로 이주자에 대한 태도의 유럽 연합 평균보다 더 배타적인 태도를 취하고 있는 국가는 불가리아, 체코공화국, 에스토니아, 그리스, 이탈리아, 키프로스, 라트비아, 리투아니아, 헝가리, 몰타, 슬로베니아, 슬로바키아, 영국을 포함한 13개 국가이다. 특히 유럽연합 평균에 서 최소한의 차이인 0.02의 차이를 보이는 포르투갈 시민들은 유럽연합의 평균 에 가장 근접한 이주자에 대한 태도를 지니고 있다. 또한 이주자에 대해 가장 포용적인 태도를 지닌 국가의 유권자는 2.97의 값을 지닌 스웨덴 유권자다. 이 는 2013년 스톡홀름에서의 비극적인 사건과 무관하게 여타의 유럽연합 회원국 민들과 비교할 때 스웨덴의 유권자들이 인식론적으로 이주자에 대해 더 포용적 이라는 점을 의미한다. 따라서 스웨덴의 폭력적 사태는 사건의 상징성에도 불 구하고 일회성 또는 다양한 요인이 결합한 우연적 사건일 가능성이 높다는 것 을 함의한다. 이러한 함의는 네덜란드와 프랑스에도 유사하게 적용될 수 있을 것 같다. 반면 이탈리아와 영국은 유럽연합 평균보다 이주민에 대해 더 배타적 인 태도를 보이고 있다. 특히 이탈리아는 영국에 비해 상대적으로 덜 배타적인 30 다문화사회연구 제8권 1호, 2015
데 비해 영국인들의 심리적 저변에는 상당한 수준의 이주민에 대한 배타적인 감정이 동반하고 있는 것으로 보인다. <그림 3> 회원국별 이주자의 비율과 이주자에 대한 평균적 태도 유럽연합 회원국 평균과 최대한의 차이에 보이는 국가는 슬로베니아로 0.99의 차이를 보이고 있다. 이는 슬로베니아 시민들이 다른 유럽연합 회원국 에 비해 이주자에 대해 가장 배타적인 태도를 형성하고 있음을 의미한다. 슬로 베니아인들이 이주자에 대해 가장 배타적인 태도를 보이는 이유는 오히려 슬로 베니아가 동질성이 강한 사회라는 점에서 찾아볼 수 있을 것 같다. 슬로베니아 는 인구의 80% 이상이 동일인종이며, 로마가톨릭을 신봉하는 사람들이 58% 정도에 해당한다는 점에서 종교적인 측면에서도 동질성이 강한 사회다. 또한 외국인의 비율에서도 보스니아 헤르체고비나, 마케도니아, 크로아티아와 같이 슬로베니아와 함께 구 유고연방에 속해있던 국가들로부터 이주자가 약 65%에 이르는 국가다. 이러한 인구 구성은 슬로베니아가 매우 동질적인 사회라는 특 성을 보여주는 것이며 그에 따라 이주자에 대해 상대적으로 배타적인 정체성을 발전시키기 쉬울 것으로 생각된다. <그림 3>은 이와 같은 이주자에 대한 회원국 유권자별 평균적 인식이 이주 유럽연합의 이주자 문제와 유럽통합 31
자의 인구비와 연관이 있는지를 살펴본 것이다. 실선은 총인구 대비 이주자의 비율을 표현하고 있으며, 점선은 1부터 5의 범주에서 변화하는 이주자에 대한 평균적 태도를 표현하고 있다. 또한 <그림 2>와 마찬가지로 점선에서 각각의 네모의 점은 본문의 표에서 이용된 순서대로 회원국을 표시한 것이다. 이주자 에 대한 태도가 2.5의 값을 넘어서는 회원국은 네 번째 점에 해당하는 덴마크부 터 독일, 아일랜드, 프랑스, 네덜란드, 폴란드, 스웨덴이다. 특히 덴마크는 2.89, 스웨덴은 2.97을 기록하며 유럽연합 27개 회원국 가운데 이주자에 대해 가장 포용적인 태도를 지니고 있다. 유럽연합 회원국의 이주자의 평균 비율은 0.84 로 이보다 높은 비율의 이주자를 지닌 국가는 벨기에, 덴마크, 아일랜드, 그리 스, 키프로스, 룩셈부르크, 몰타, 오스트리아, 루마니아, 스웨덴에 해당한다. 따 라서 유럽연합 평균에 비해 이주자에 대한 비율이 높으면서 이주자에 대한 수 용국민들의 태도가 배타적인 국가는 그리스, 키프로스, 몰타 3국이다. 나머지 국가들은 이주자의 비율이 유럽평균보다 높음에도 불구하고 이주자에 대해 유 럽평균보다는 포용적인 태도를 지니던가, 아니면 그 반대의 상황을 보여준다. 이러한 결과를 고려할 때, 결국 회원국 유권자 수준에서 이주자에 대해 지니고 있는 태도 역시 이주자의 인구비에 의존하는 것으로 보기는 힘들 것 같다. 다 만, 영국의 경우에서 관찰되듯이 이주자에 대해 해당 국가 시민들이 상대적으 로 배타적인 태도를 형성하고 있는 경우는 그 이유가 어디에 있는지에 무관하 게 이주자의 문제가 사회적 갈등으로 분출될 가능성이 높다는 것을 알 수 있다. VI. 결론 본 연구는 유럽연합 내 이주자 문제를 법적, 제도적 측면, 거시경제적 측면, 미시적 유권자의 태도를 중심으로 살펴보았다. 최근 점증하는 수용국민과 이주 자 사이의 갈등의 원인을 규명하고 그 해소방안을 찾을 수 있는 기초적인 개념 정의와 자료 수집에 초점을 맞추고 개괄적인 수준에서 위의 세 측면과 회원국 별 이주자 문제 사이의 연관성을 살펴보았다. 32 다문화사회연구 제8권 1호, 2015
본 연구 결과는 다음과 같은 요약된다. 첫째, 이주자에 대한 유럽연합의 법 적, 제도적 발전과정은 유럽연합 역내 이동 및 제3국으로부터의 이동에 대한 규제에 대해 회원국 간 협력과 공동대응을 강화해 온 특징을 지닌다. 이는 이주 자 문제에 대한 공동대응 과정에서 발생하는 회원국 간 의견의 불일치가 유럽 연합의 통합을 가로막는 장애물로 기능할 가능성을 낮춘 것으로 평가할 수 있 다. 둘째, 유럽연합 각 회원국 내 이주자의 수는 수용국민과 이주자 사이의 갈 등을 유발하는 직접적 계기로 작용할 가능성이 낮다. 각 회원국 내 이주자의 절 대적인 수의 측면, 총인구 대비 이주자의 비율의 측면, 이주자의 이주 이전 거 주지의 분포 등을 살펴볼 때 일정한 수 이상의 이주자 또는 일정 지역 출신 이 주자가 회원국 내 이주자 문제를 심화시키는 요인으로 작용하지 않은 것이다. 셋째, 유럽연합 각 회원국의 경제상황은 이주자 문제를 사회적 갈등으로 심화 시키는 데 일정한 작용을 한 것으로 보인다. 영국, 프랑스, 네덜란드, 이탈리아, 스웨덴과 같이 이주자와 수용국민 사이의 폭력적 사태를 경험한 국가들은 중 동유럽 신생 회원국들에 비해 상대적으로 더 열악한 경제적 상황에 놓여있음을 알 수 있었다. 그러나 이주자 문제에 부정적 영향을 미치는 경제적 요인이 회원 국 내 이주자의 인구비율과 상호작용을 통해 더욱 심화시키는 것은 아니라는 점을 알 수 있었다. 넷째, 유럽연합 각 회원국 유권자의 평균적 이주자에 대한 태도는 일정 부분 독립적으로 이주자 문제를 사회적 갈등으로 심화시키는 데 기여한 것으로 나타났다. 영국은 대표적인 사례로 이주자의 비율이 상대적으로 높지 않을 뿐 아니라 이주자의 이전 거주지가 주로 인도와 파키스탄과 같은 영 국의 위임통치를 받은 지역이었음에도 불구하고 이주자 문제가 심각한 사회적 갈등으로 부상하고 있는 것이다. 위와 같은 본 연구 결과는 결국 유럽연합의 이주자 문제는 유럽연합으로 유 입되는 이주자의 수나 출신지역의 문제라기보다는 특정 회원국이 역사적으로 장기간 지니고 있는 내부 사회적 갈등의 요인이 이주자 문제로 표출되었을 가 능성이 높다는 점을 보여준다. 영국의 사례와 같이 위임통치를 수행한 국가와 통치를 받은 국가의 국민들 사이에 이질성 및 차별성이 그러한 사회적 갈등 가 운데 하나로 지적될 수 있을 것이다. 본 연구 결과에 따를 경우 스웨덴이나 네 덜란드, 이탈리아에서 경험한 이주자와 수용국민 사이의 폭력적 사태는 고질적 유럽연합의 이주자 문제와 유럽통합 33
인 사회 내 문제라기보다는 오히려 경제상황의 악화, 실업 등의 문제가 우연한 계기를 통해 이주자와 수용국민의 대결로 촉발되었을 가능성이 높다. 결국 이 러한 연구 결과는 현재 유럽연합이 겪고 있는 이주자 문제를 유럽통합 과정을 이해하는 과정에서 확대해석하지 않도록 주의를 기울일 것을 함의한다. 1) 유럽연합(European Union)은 1992년 일명 마스트리히트 조약(Maastricht Treaty)을 통 해 등장한 개념이다. 마스트리히트 조약은 기존의 유럽경제공동체(EEC), 유럽석탄철강공 동체(ECSC), 유럽원자력공동체(Euratom)를 유럽공동체(European Communities)라는 하나의 축(pillar)으로 통합하고, 공동의 외교안보정책(Common Foreign and Security Policy, CFSP)을 다루는 축(pillar), 사법과 내무(Justice and Home Affairs, JHA)를 다루 는 축(pillar)을 포함한 세 개의 축(three pillar)으로 이루어진 유럽연합을 창설한 것이다. 마스트리히트 조약 당시 유럽연합 회원국은 12개국으로 구성되었으며 이후 2013년 7월 크로아티아가 유럽연합에 가입하여 총 28개 회원국으로 확대되었다. 본 연구에서 사용하 는 유럽공동체(EC)와 유럽연합(EU)의 용어를 구분하지 않고 유럽연합(EU)으로 통칭하 여 이용하고자 한다. 따라서 유럽통합의 시기적으로 본문에서 이용되는 유럽연합(EU)의 회원국 수는 차이가 있을 수 있다. 2) 1998년 국제연합(United Nations)이 국제이주통계(statistics of international migration)에 관해 장기이주자(long-term immigrant)라는 개념의 정의를 12개월 이상 거주했 던 지역을 떠나 12개월 이상 거주할 것을 목적으로 또 다른 지역에 거주지를 마련하는 사람으로 규정할 것을 권고한 것을 말함. 이에 관해 다음의 웹문서를 참조할 것. http://unstats.un.org/unsd/publication/seriesm/seriesm_58rev1e.pdf 3) 이와 같은 용어의 개념적 정의는 유럽집행위원회가 제공하는 통계자료실(EUROSTAT)의 다 음과 같은 웹페이지를 참조할 것. http://ec.europa.eu/eurostat/statistics -explained/index.php/category:population_glossary(검색일: 2014.12.20). 여기서 migration 을 이민( 移 民 ) 으로 immigration 을 이주( 移 住 ) 로 번역한 것은 국립국어원이 발행하는 표준국어대사전 에 정의에 따른 것이다. 표준국어대사전에 의하면 이민( 移 民 )은 자기 나라를 떠나 다른 나라로 이주하는 일 또는 그런 사람으로 정의되는 반면, 이주( 移 住 )는 개인이나 종족, 민 족 따위의 집단이 본래 살던 지역을 떠나 다른 지역으로 이동하여 정착하는 것으로 정의 된다. 따라서 이주( 移 住 )는 나라(country) 와는 무관하여 일정 기간 동안 거주한 지역의 이동에 초점을 맞추는 측면이 강한 반면, 이민( 移 民 )은 나라(country) 간의 이동의 성격 이 강하다고 볼 수 있다. 유럽연합의 정의에서 역시 migration 은 나라(country) 의 이동 을 내포하고, immigration 은 일정 지역(a given area) 의 이동을 내포하고 있다는 점에 서 migration 을 이민( 移 民 ) 으로 immigration 을 이주( 移 住 ) 로 번역하였다. 4) 유럽통계청(EUROSTAT)은 유럽집행위원회 산하의 일반분과(Directorate-General)의 하나로 국가기관과 대비할 때 통계청의 기능을 수행하는 곳이라는 점에서 유럽통계청으 로 번역하였다. 34 다문화사회연구 제8권 1호, 2015
5) 유럽집행위원회가 운영하는 유럽연합의 이주에 관한 포털(EU Immigration Portal)의 웹 주소는 다음과 같다. http://ec.europa.eu/immigration/glossary.do?language=7$en#top (검색일: 2014.12.20). 6) 영국과 쉥겐조약에 여전히 가입하지 않은 상태임에도 불구하고 2000년 이후 쉥겐조약과 이행협정의 몇몇 부문에서 유럽연합과 협력을 진행해 오고 있다. 아일랜드 역시 영국과 유사한 사례로 2002년 이후 형사사건에서의 경찰 및 사법협력, 마약과의 전쟁 등에서 유 럽연합 회원국과 협력을 진행해 오고 있다. 7) 2003년과 2004년에 걸친 정부 간 회의(IGC)의 주요 내용에 대한 사항은 다음의 웹페이지를 참조 할 것. http://europa.eu/scadplus/cig2004/negociations2_en.htm(검색일: 2014.12.20). 8) 유럽연합의 지침(Directive)은 각 회원국의 국내 입법을 통해 효력을 발휘하는 일반규정 에 관한 것이다. 지침에 따르겠다고 선언한 회원국에 대해서 구속력을 지닌다(TFEU 제 288조). 9) 이주자에 관한 유럽연합의 위와 같은 지침(Directive)에 관한 상세한 내용은 다음의 웹사 이트를 참조할 것. http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/migration _and_migrant_population_statistics(검색일: 2014.12.15). 10) 이주자 문제에 대한 유럽연합 회원국의 공동대응 방식으로 인해 현재 유럽연합 각 회원 국이 독자적으로 결정할 수 있는 사항은 다음과 같은 네 가지다: 1) 일자리를 찾아 자국에 들어오는 이주자들의 총 수효, 2) 이주신청의 처리와 관련된 최종결정, 3) 3개월 이상 체 류하는 장기비자에 관한 규칙, 4) 범유럽연합 규정이 채택되지 않았을 경우 거주지와 취 업허가증(work permits)을 얻을 수 있는 조건. 11) 이는 2015년 1월 현재 수집이 가능한 가장 최근의 자료에 해당한다. 12) 예를 들어, 김현숙 외(2012)는 유럽연합의 이주자 문제를 다루는 연구를 진행하면서 기 초자료로 외국인에 관한 자료만을 제공하고 있는 오류를 범하고 있는 것으로 보인다. 13) 해당 자료는 다음의 웹페이지에서 다운로드 받을 수 있음. http://eeshomepage.net/ (검 색일: 2014.12.20). 유럽연합의 이주자 문제와 유럽통합 35
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Immigration in the European Union and its Integration Han, Jeong Hun This article studies the increasing conflicts between immigrants and people of the host states in the European Union. In particular, it examines the effects of four frequently cited factors: institutional aspects of EU, ratio of immigrants to population, macro economic situation, and micro public attitude of the host country. Results shows as follows: First, the history of European integration reveals that member states have strengthened their cooperations in dealing with the immigration issues. Second, the number of immigrants itself is not a significant factor in provoking conflicts within the recipient states. Third, economic situation and public attitude matter to some degree in developing social conflicts between immigrants and people of the host state. But, it was not clear that the negative public attitude against immigrants is reinforced by the economic situation of the host state. These findings imply that the issues of immigration in EU should not be overemphasized as a serious impediment of further integration of EU. Key Words: European Union, European Integration, Immigration Issue, Cooperation, Social Conflict 투 고 일 자 : 2015년 1월 18일 심사완료일자 : 2015년 2월 11일 게재확정일자 : 2015년 2월 12일 38 다문화사회연구 제8권 1호, 2015