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1 인권친화적 학교문화 조성을 위한 2010 한 일 국제 워크숍 주관 : 국가인권위원회 일본아동권리협약종합연구소 한국아동권리학회 일 시 2010년 9월 15일 (수) 오후 13:00~18:00 장 소 광주광역시 교육정보원 대강당

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3 초 대 의 글 국가인권위원회는 2008년에 개최되었던 인권친화적 학교문화조성을 위한 한 일 국제워크숍 에 이어서 금년에 일본 아동권리조례 제정 사례 및 학생 참여권 보장 을 주제로 금년 2010년 9월 15일(수) 두 번째 한 일 국제워크숍을 개최하게 되었습 니다. 2002년 9월 우리 위원회가 학교 교육공동체 구성원중 학생들 역시 존중되어야 권리의 주체라는 사실에 입각하여 체벌금지, 학생의 학교운영에 참여를 골자로 한 초 중등교육법 개정과 학교생활규정 (안)에 대한 의견을 제출한 바 있습니다. 그 이후 교육과학기술부와 시 도 교육청의 체벌 없는 학교 만들기, 그린마일리제 시범 운영 및 인권이 존중되는 학교생활규정 제 개정 작업을 추진해 왔습니다. 하지만 UN아동권리협약 기본원칙(제3조)의 아동의 최선의 이익을 위하여 라는 관점에서 볼 때 그 동안의 각계의 노력에도 불구하고 학교 현장에서의 성과는 매우 미흡한 실정입니다. 금번에 경제 사회 문화적으로 우리나라와 유사한 일본의 지방자치단체의 아동 권리조례 제정 사례와 아동의 참여권 보장을 위한 각종 정책과 제도 그리고 실제 현황을 살펴보고 우리나라의 현재 교육 환경과 비교하여 시사점과 대안을 논의하고자 금번 인권친화적 학교 문화조성을 위한 워크숍 을 다시 마련되게 되었습니다. 바쁘신 일정이라도 꼭 참석하시어 우리 아동 청소년들이 미래의 주인공일 뿐 만 아니라 현재를 자아 존중감을 가지고 현재의 주인공으로 당당하게 살아가는 자라날 수 있도록 여러 분들께서 다양한 목소리를 나누어 주시기 바랍니다. 2010년 9월 국가인권위원회 위원장 현 병 철 3

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5 인권친화적 학교문화 조성을 위한 2010년 한 일 국제워크숍 일시 2010년 9월 15일 (수) 오후 13:00~17:50 장소 광주광역시교육정보원 Program 사회 : 김철홍(국가인권위원회 인권교육과장) 시 간 내 용 13:00~13:30 참가자 등록 인사말 / 현병철 (국가인권위원회 위원장) 13:30~14:00 축 사 / 장휘국 (광주시 교육감 당선자) 격려사 / 안동현 (한국아동권리학회) 제 1 부 아동 및 청소년 권리조례 제정 성과 및 개선방안 사회 : 심성보(부산교육대학교 윤리교육과 교수) 일본 발제자 : 아라마끼 시게토 14:00~14:40 (야마나시 가꾸잉대학법학전문대학원 헌법학 교수) 한국 발제자 : 오동석 (아주대학교 법무대학원 교수) < 주제발표에 대한 토론 > 14:40~15:10 홍인기 (사단법인 좋은교사운동 정책위원장) 김재황 (광주학생인권조례 추진위원회 연구팀장) 15:10~15:30 제1부 참석자 토론 15:30~15:50 휴 식 제 2 부 학생 참여권 보장 방안 사회 : 고형일(전남대학교 교육학과 교수) 15:50~16:30 일본 발제자 : 기타 아끼토 (와세다대학교 교육학 교수) 한국 발제자 : 천정웅 (대구카톨릭대학교 사회복지학과 교수) < 주제발표에 대한 토론 > 16:30~17:00 최혜정 (한국학부모신문 대표) 배이상헌 (광주무진중학교 교사) 17:00~17:20 제2부 참석자 토론 17:20~17:40 종합토론 17:40~17:50 마무리 및 폐회 5

6 人 権 親 和 的 学 校 文 化 づくりのための 2010 年 韓 日 国 際 シンポジウム 日 付 2010 年 9 月 15 日 ( 水 ) 午 後 13:00~17:50 場 所 光 州 広 域 市 教 育 情 報 院 Program 司 会 : キムチョルホン ( 国 家 人 権 委 員 会 人 権 教 育 課 長 ) 時 間 内 容 13:00~13:30 登 録 開 会 辞 / ヒョンビョンチョル ( 国 家 人 権 委 員 会 委 員 長 ) 13:30~14:00 祝 辞 / ガンウンテ ( 光 州 広 域 市 市 長 ) 激 励 辞 / アンドンヒョン ( 韓 国 子 どもの 権 利 学 会 会 長 ) 第 1 部 子 どもの 権 利 条 例 制 定 の 成 果 と 課 題 司 会 : シンソンボ (ブサン 教 育 大 学 校 ) 14:00~14:40 日 本 の 発 表 者 : 荒 牧 重 人 ( 山 梨 学 院 大 学 法 科 大 学 院 教 授 ) 韓 国 の 発 表 者 : オドンソク (アジュ 大 学 校 法 科 大 学 院 教 授 ) < 発 表 に 関 する 討 論 > 14:40~15:10 ホンインギ ( 私 団 法 人 ジョウン 教 師 運 動 政 策 委 員 長 ) キムジェファン ( 光 州 生 徒 人 権 条 例 推 進 委 員 会 研 究 担 当 ) 15:10~15:30 参 加 者 討 論 15:30~15:50 休 憩 第 2 部 学 校 における 生 徒 参 加 の 課 題 司 会 : ゴヒョンイル ( 全 南 大 学 校 教 育 学 教 授 ) 日 本 の 発 表 者 : 喜 多 明 人 ( 早 稲 田 大 学 校 教 育 学 教 授 ) 15:50~16:30 韓 国 の 発 表 者 : チョンジョンフン ( 大 邱 カトリック 大 学 校 社 会 福 祉 学 教 授 ) < 発 表 に 対 する 討 論 > 16:30~17:00 チェヘジョン ( 韓 国 保 護 者 新 聞 代 表 ) ベイサンホン ( 光 州 ムジン 中 学 校 教 師 ) 17:00~17:20 参 加 者 討 論 17:20~17:40 総 合 討 論 17:40~17:50 閉 会

7 목 차 제1부 아동 및 청소년 권리조례 제정 성과 및 개선방안 발제 1-1. 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제 - 아라마끼 시게로(아동권리협약종합연구소 사무국장) 11 발제 1-2. 경기도학생인권조례의 의의와 과제 - 오동석 (아주대학교 법무대학원 교수) 41 토론 1-1. 학교는 왜 인권은 가르치치 않는가? - 홍인기 (사단법인 좋은교사운동 정책위원장) 93 토론 1-2 학생인권, 더 이상 유보할 수 없다. - 김재황 (광주학생인권조례 추진위원회 연구팀장) 103 제2부 학생 참여권 보장 방안 발제 2-1. 일본의 학교와 학생참여 - 기타 아끼토 (와세다대학교 교육학 교수) 111 발제 2-2. 학생 참여권 신장의 과제 - 천정웅 (대구카톨릭대학교 사회복지학과 교수) 139 토론 2-1. 학생참여권보장( 學 生 參 與 權 保 障 ) 방안 - 최혜정 (한국학부모신문 대표) 177 토론 2-2. 학생과 교사, 그 모두를 살리는 학교재구조화의 원리, 학생인권과 참여! - 배이상헌 (광주무진중학교 교사) 187 부 록 1. 쉽게 풀어 쓴 세계인권선언문 쉽게 풀어 쓴 어린이 청소년 권리협약 국가인권위원회 아동 청소년(학생) 관련 주요 결정례(요지) 인권친화적 학교문화 조성 길라잡이 개관 255 7

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9 제1부 아동 및 청소년 권리조례 제정 성과 및 개선방안 발제1-1. 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제 아라마끼 시게로(아동권리협약종합연구소 사무국장) 발제1-2. 경기도학생인권조례의 의의와 과제 오동석(아주대 법학전문대학원 교수) 토론1-1. 학교는 왜 인권을 가르치지 않는가? 홍인기(사단법인 좋은교사운동 정책위원장) 토론1-2. 학생인권, 더 이상 유보할 수 없다. 김재황(광주학생인권조례 추진위원회 연구팀장)

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11 발제 1-1 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제 아라마끼 시게로 (아동권리협약종합연구소 사무국장 가와사끼시아동권리위원회 위원장 야마나시가꾸잉대학교 법학전문대학원장)

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13 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제 아라마끼 시게토 (아동권리협약종합연구소 사무국장, 가와사끼시아동권리위원회 위원장 야마나시가꾸잉대학교 법학전문대학원장) I. 들어가며 아동권리협약종합연구소는 현재 일본에서의 아동권리실현을 위해 1국제NGO로서 아동 권리협약의 효과적인 국내이행을 위해 협약의 정기적인 심사제도에 의거하여 일본의 협약 이행 상황을 유엔아동권리위원회에 보고하는 NGO보고서를 작성하고, 위원회의 최종권고를 이행하는 활동을 전개하고 있다. 또한 2국가차원에서는 국회의원 변호사회 민간단체 등과 연계하면서 아동권리기본법 제정을 위한 구체적인 법률안을 검토하고 있다. 더 나아가 3 지역차원에서는 유니세프의 국제적 프로젝트인 아동에게 다정한 도시 만들기 와 연동하면 서, 아동권리 보장을 위한 조례제정, 행동계획 수립, 아동의 참여와 보호체계 구축, 아동권 리 보급 등의 활동과 함께, 지자체 네트워크 구축을 추진하고 있다. 일본의 아동권리조례 제정 동향과 과제에 대하여 발표함에 있어서 다음의 사항을 먼저 지적해 두고자 한다. 일본에서 아동(학생)의 권리가 사회적인 문제로 인식되게 된 것은 1985년~86년에, 학 교에서의 아동의 권리침해, 특히 체벌, 교칙 등에 의한 아동의 시민적 권리침해 및 이지메 로 인한 자살 등이 계기가 되었다. 하지만 이후 학교에서의 아동의 권리문제는 여전히 개선 되지 않고 있으며 지금까지도 이어지고 있는 상황이다. 아동권리협약의 이행과 관련해서도 학교는 벽 이 되고 있으며, 아동의 권리는 교문 안에서 멈춰버리는 상황도 여전히 개선되고 있지 않다. 그 원인은 복합적이지만, 아동을 생활습관 지도 교육의 대상으로만 보고, 권리 의 주체로 인식하지 않는 전통적인 아동관 교육관이 하나의 요인으로 작용하고 있다. 또한 교사 학교는 국가의 교육정책에 의한 관리의 대상이 되어, 효율주의 성과주의 하의 관리주 의적 운영이 강요되고 있다. 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제 13

14 이와 같은 상황 하에서 교사 학교의 책임만을 추궁한다거나, 관리강화를 한다 할지라도 학교가 안고 있는 제반의 문제는 해결되지 않을뿐더러, 오히려 악화시키는 사태를 발생시킬 것이다. 현재 필요한 것은 학교가 아동의 권리를 보장하는 곳으로서 교육의 제반조건들을 정비함과 동시에, 학교가 안고 있는 아동의 성장 발달에 대한 부담을 줄이고, 본래의 역할 을 다할 수 있도록 하기 위한 교사지원 학교지원이 필요하다. 더욱 이와 같은 문제는 아동 이 성장하는 기반과 기능이 붕괴되어 가고 있는 지금, 가정과 학교를 지탱해 주는 지역사회 를 재창조하면서 극복해 나가는 것이 필요하다. II. 조례제정의 배경 1) 일본의 아동을 둘러싸고 있는 위기적 상황 일본에서의 아동은 점점 더 어려운 상황에 처해지고 있다. 현재 저출산 고령화사회가 진 행되고 있으며, 아동의 양육환경도 결코 좋다고 말할 수 없다. 또한 아동양육의 책임이 부 모(특히 모)에게 지나치게 너무 맡겨져 있는 상황이다. 게다가 사회적 격차(격차사회)가 심 해지면서 아동의 생활과 성장환경의 기반이 붕괴되고 있다. 이로 인해 부모 가정이 아동의 성장을 지원해줄 수 없는 상황이 발생하고 있으며, 아동의 성장을 위한 인간관계, 사회적기 반이 붕괴되고 있는 것이 작금의 상황이다. 이와 같은 아동을 둘러싼 부정적인 상황 하에서, 사회에서는 아동에 대한 불신감과 부정 적인 견해 생각이 번져가고 있으며, 이것은 결국 아동에 대한 무관용이나 엄벌주의로 이어 지는 악순환이 반복되고 있다. 다른 한편으로는 인간으로서 생활해 나가는데 있어서 필수불 가결한 감정인 아동의 자아긍정감(자신을 긍정적으로 생각하고 소중히 여기는 마음)은 아 동과 아동을 보호하는 부모 모두에게 있어 저하되고 있다. 이를 극복해 나가기 위해서 국가 지자체는 다양한 아동정책(시책 사업 등을 포함)을 추진 하고 있다. 하지만 다른 한편으로는 많은 지자체가 예산과 인적 물적자원의 부족을 느끼고 있는 현실도 있다. 또한 다양하게 추진되고 있는 아동정책 및 활동에 있어서는 아동은 안 돼, 부모 가정은 안 돼, 교사 학교는 안 돼, 지자체는 안 돼 라는 부정론도 횡행하고 있으 며, 책임추궁과 마찰 갈등이 빚어지고 있다. 현재 필요한 것은 모든 구성이 함께 성장해 나 14 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제

15 갈 수 있는 지역사회를 만들어 가고, 아동이(넓게는 모든 구성원) 존엄을 가지고 생동감 있 게 생활할 수 있도록 하는 지역사회를 모든 구성의 자치와 참여로 만들어 가는 것이 필요 하다. 저희 연구소가 조례제정과 추진에 관여하고 있는 아동권리조례는 아동권리협약을 지역사 회에서 실현하고, 유니세프의 아동에게 다정한 도시 를 촉진한다는 의미와 의의를 갖고 있 다. 또한 아동의 성장 발달을 지원하는 지역사회 만들기의 근거임과 동시에 촉진을 위한 것 이라 할 수 있다. 2) 조례의 근거로서 유엔아동권리협약과 유니세프의 아동에게 다정한 도시 프로젝트 (1) 유엔아동권리협약의 국내적 이행 일본에서의 아동권리조례는 유엔아동권리협약을 근거로 하고 있다. 이것은 지자체의 협약 이행에 있어 의의를 갖고 있다. 협약은 아동을 보호의 대상으로서가 아니라, 독립적인 인격 체로서 존엄을 가진 권리의 주체로 규정하고 있으며, 아동은 한 사람의 인간으로서 성장, 자립하는데 필요한 권리를 향유할 수 있음으로 아동을 보호의 대상으로 인식하고 있는 법 률이나 행정기관의 정책 등은 개선되어야 한다. 또한 일본에서 협약은 헌법보다 하위에 위 치하지만, 국회에서 제정된 법률보다는 상위에 있는 법규범으로 입법 행정 사법을 구속하기 때문에 조례제정의 근거는 더욱 강력해 진다. 더 나아가 지자체는 아동의 매매 및 매춘 또 는 국적문제 등 국제화되고 있는 아동의 문제에 직면해 있음으로 협약은 이에 대한 해결의 기준이 된다. (2) 유니세프의 아동에게 다정한 도시 일본에서의 아동권리조례 제정과 이행은 유니세프의 아동에게 다정한 도시 만들기와 일 치한다. 유니세프에 의하면(유니세프 이노첸티연구소 아동에게 다정한 도시 만들기-행동을 위한 요소, 2002) 아동에게 다정한 도시만들기의 과정은 지역사회가 협약을 이행하는 것과 같 다고 하고 있다. 그 기반은 협약의 네 가지 일반원칙, 즉 협약 제2조의 차별금지, 제3조의 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제 15

16 아동의 최선의 이익 보장, 제6조의 생명 생존 발달의 권리 확보, 제12조의 아동의 의견존 중 참여에 있다. 아동에게 다정한 도시 만들기의 요소가 되는 것은 1아동의 참여, 2아동 에게 다정한 입법조치(조례제정), 3아동의 권리를 위한 전략(통합정책 행동계획의 수립), 4아동권리 담당 행정기관과 조정기구(행정조직), 5사전 사후 아동영향평가(법률이나 정책 이 아동에게 영향을 줄 가능성이 있는 효과에 대한 사전 사후 평가), 6아동예산, 7아동상 황의 분석(정기적인 아동백서), 8아동권리에 대한 홍보 및 교육(의식계발), 9독립적인 아 동옹호 활동(아동을 위한 독립적인 보호체계)이다. Ⅲ. 아동권리조례의 제정과정과 논의 1) 조례제정 경위 조례가 제정되게 되는 배경에는 지자체 장의 주도(선거공약 등), 차세대육성지원행동계획 등 아동계획을 바탕으로 한 것(정부가 지자체에 아동과 관련한 계획을 수립할 것을 의무화 함), 지자체 의원의 제안 등이 있다. 제정과정에 있어서는 대부분의 경우가 심의회 등을 설 치하고 있다. 이 경우에도 행정기관 주도형과 심의회 주도형으로 구분된다. 극히 일부 사례 이지만 조례제정과정을 민간단체에 위탁하는 지자체도 있다. 또한 제정과정에 있어서의 시 민참여는 성인으로 한정한 곳과 심의회에의 참여, 아동회의, 워크숍 개최 등을 통해 아동의 참여를 보장하는 곳도 있다. 대부분의 지자체는 조례제정과 관련한 사안을 공표하고 시민의 의견을 듣고 있다. 행정기관의 담당부서로서는 자치단체장의 정책입안을 담당하는 부서나 아동복지부서, 교육위원회(우리나라의 교육청에 해당) 등이 있다 1). 어떤 경우이든지 복지 부문과 교육부문의 연계문제가 현실적인 과제가 되고 있다. 아동에 관한 조례는 1지역사회의 아동의 현실, 2아동정책과 행정의 현황, 3아동과 관 련한 민간단체의 활동을 바탕으로 지자체의 특성을 고려한 내용이 되어야 한다. 조례는 아 동의 현실과 아동의 생각 바램 등을 반영하지 않으면 아동에게 다가갈 수 없다. 또한 그 동 안의 아동정책의 성과와 과제를 바탕으로 조례를 제정하지 않으면 실현가능성과 실효성은 떨어진다. 이와 함께 학교나 아동복지시설 또는 지역사회, 민간단체에서의 아동과 관련한 1) 우리나라는 일반행정과 교육행정이 분리되어 있으나, 일본에서는 교육행정이 자치단체의 소속하에 있고, 교육행정의 장도 자치단체장이 임명한다(번역자의 번역 상 해설). 16 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제

17 활동을 바탕으로 조례가 만들어지지 않아도 실효성은 떨어진다. 이상적인 조례는 없는 것과 마찬가지이므로, 아동의 현실, 아동정책 교육정책의 현황과 활동 등이 당해 지자체의 조례 를 특징짓게 할 것이다. 2) 조례제정 과정상의 주요 쟁점 (1) 아동권리조례의 필요성 조례를 제정할 시에 최초로 문제가 되는 것은, 지금 왜, 아동권리조례인가? 이다. 이미 아동(학생)정책은 다양하게 추진되고 있고, 계획 등도 있기 때문에 굳이 조례를 제정할 필 요가 없지 않는가 하는 의견이 있다. 또한 굳이 법규범인 조례가 아니더라도 지자체가 제시 하고 있는 아동헌장 이나 선언 으로도 충분하지 않는가 하는 의견도 있다. 더 나아가 아동의 권리를 명문화 한다면, 아동은 제멋대로 행동할 것이고, 아동의 권리는 중요하지만, 의무나 책임도 중요하며, 의무를 다하지 않고서는 권리주장을 해서는 안 된다 고 하는 의견이 반드시 나오게 된다. (2) 조례의 내용과 관련하여 아동권리의 이념에 관해 어디까지 구체적으로 규정할 것인가, 권리영역을 어떻게 규정할 것인가는 아동의 권리를 바라보는 관점이나 견해의 차이 등으로부터 상당한 논의가 이루어 지게 된다. 그리고 이것을 전문에 포함시킬 것인가도 문제가 된다. 권리영역과 관련하여 이 상도 정설도 없으며, 어른의 일방적인 견해를 바탕으로 규정되어서는 안 되지만 대립은 매 우 심하다. 또한 아동의 책임과 의무 또는 규범의식의 함양 등에 관한 규정을 포함시킬지의 여부도 쟁점 사항이 된다. 장애 민족 국적 성 기타 차별이나 불이익을 받고 있는 아동의 권 리를 어디까지 언급할 지도 문제가 된다. 책임 의무규정과 관련해서는 조례는 지자체, 부모 보호자, 종사자, 주민, 사업자 등에 아 동권리보장에 대한 역할과 의무를 규정하게 되지만, 특히 부모 가정의 역할과 책임을 어떻 게 할 것인가도 쟁점이 된다. 아동권리조례는 가정 보육시설 학교 아동복지시설 지역사회 등 에서 아동의 성장 자립에 관한 사회구성원을 지원하는 조례이므로, 부모 가정의 책임을 지 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제 17

18 나치게 강조하는 규정을 두게 되면 부모 가정을 몰아세우게 되는 결과를 초래하게 된다. 아동의 권리를 보장하기 위한 제도를 조례에 담을 것인가는 현재의 인적 물적자원의 상황 과 연관되어 쟁점이 된다. 특히 시급한 과제인 아동상담과 보호체계와 관련해서는 상담을 강화한다는 일반적인 규정에 머무를 것인가, 아니면 아동고유의 보호 구제제도라 할 수 있 는 공적 제3자기관(독립기관)을 설치할 것인가가 쟁점이 된다. 아동의 권리침해 및 보호체 계의 현황과 관련하여 유엔아동권리위원회의 최종권고 사항에도 포함되어 있듯이 아동고유 의 상담 및 보호체계가 필요하지만, 기존의 상담체계 등의 재편성도 포함해서 예산과 인적 자원을 어떻게 확보할 것인가가 과제로 남게 된다. 또한 학교사회복지사와 같은 자원을 교 사 학교지원을 위해 포함할 것인가도 현실적인 문제가 된다. 또한 아동의 의견존중 참여를 이념으로서만 규정할 것인가, 아니면 구체적인 제도 및 조직을 설치할 것인가, 또는 설치를 촉진하는 규정을 담을 것인가에 대한 것도 쟁점이 된다. 이와 마찬가지로 아동이 이용할 수 있는 전용공간에 대해서도 이념이나 방향성을 제시할 것인가, 아니면 구체적인 시설을 만들 것인가도 쟁점이 된다. 조례의 구체적인 규정내용인 아동정책의 추진과 모니터링에 대해서는 아동권리 추진(행 동)계획의 수립을 포함시킬 것인가가 쟁점이 된다. 아동과 관련한 많은 계획 등이 이미 존 재하고 있는 상황에서 이것들을 조정하고 유기적으로 연계하는 작업이 필요하게 된다. 또한 영유아기, 아동기, 청소년기와 학교교육을 연결시키는 정책의 방향성을 어떻게 규정할 것인 가도 쟁점이 된다. 또한 아동계획을 수립 추진하기 위해 위원회 등을 설치할 것인가도 쟁점 이 된다. 이 기관이 아동의 권리보장 상황을 모니터링할 수 있도록 권한을 부여할 것인가도 쟁점이 된다. 조례의 명칭과 관련해서는 아동권리조례 로 할 것인가, 아니면 아동조례 로 할 것인지, 또는 특징 있는 명칭으로 할 것인가가 아동권리와 관련한 대립을 반영하듯이 쟁점사항이 되기도 한다. 18 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제

19 IV. 아동에 관한 조례의 경향과 주요내용 1) 조례의 주요 유형 아동과 관련한 조례는 아동의 권리를 기반으로 한 아동지원을 중심으로 한 것, 자녀양육 지원을 중심으로 한 것, 아동의 권리와 의무 또는 기존의 건전육성의 이념 등이 혼재되어 있는 것, 이념만으로 구성되어 있는 것, 정책의 방향성을 제시하고 있는 것, 제도나 조직까 지 포함한 것 등 그 유형은 매우 다양하다. 이하에서는 아동권리조례를 중심으로 검토해 보 고자 한다. (1) 아동의 권리를 종합적으로 보장하고 있는 조례 일본에서 최초로 아동의 권리를 종합적으로 보장하기 위해 조례를 제정한 곳은 가와사끼 市이다(2000년). 이 조례는 아동의 권리에 관한 이념, 가정 학교 시설 지역사회 등 아동의 생활영역에서의 관계형성, 아동의 참여 및 보호체계, 행동계획 수립과 관련한 아동정책의 추진, 아동권리위원회의 설치에 의한 모니터링 등을 규정하고, 이와 같은 내용들이 상호보 완적이 될 수 있도록 하고 있다. 가와사끼시의 조례제정 이후 아동권리와 관련한 우선 순위, 제도나 조직의 구체성, 규정 의 상세화 등에서 약간의 차이는 있지만 다음에서 열거하고 있는 지자체에서 조례가 제정 되어 있다. 北海道奈井江町 2002 岐阜県多治見市 2003 東京都目黒区 2005 北海道芽 室町 2006 三重県名張市 2006 富山県魚津市 2006 岐阜県岐阜市 2006 東京都豊島区 2006 福岡県志免町 2006 石川県白山市 2006 富山県射水市 2007 愛知県豊田市 2007 名古屋市 2008 新潟県上越市 2008 札幌市 2008 福岡県筑前町 2008 愛知県岩倉市 2008 東京都小金井市 2009 宮 城県石巻市 2009 岩手県遠野市 2009 愛知県日進市 2009 福岡県筑紫野市 2010 北海道幕別町 2010 현재 10여 곳 이상의 지자체에서 조례가 제정 중에 있다. 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제 19

20 (2) 아동정책을 추진하기 위한 원칙을 규정하고 있는 조례 아동정책의 추진을 위해 원칙 이념 등을 주로 규정하고 있는 조례도 제정되어 있다. 예를 들면, 大阪府箕面市 1999 東京都世田谷区 2001 岡山県新庄村 2002 高知県 2004 東京都調布市 2005 大阪府池田市 2005 滋賀県 2006 秋田県 2006 大阪府 2007 石川県 2007 兵庫県宝塚市 ２2007 神奈川県 2007 大阪府大東市 2007 滋賀県東近江市 2007 岡山県総社市 2009 尼 崎市 2009 에서는 아동의 권리(아동권리협약)에 대해 언급하고, 기본이 되는 이념이나 정책을 제시하여 추진(행동)계획의 수립 또는 추진체제의 방향성 등을 규정하고 있다. 秋田 県(아끼타현)의 조례는 자녀양육지원과 함께, 아동권리옹호위원회 를 설치하고, 아동권리 보호체계를 마련하고 있다. 또한 尼崎市(아마가사끼시)의 조례는 아동의 양육지원 을 기본 으로 한 조례이다. 이와 같이 아동정책을 추진하기 위한 원칙을 규정한 아동조례도 있지만, 저출산 대책 자 녀양육지원에 관한 정책을 규정하고 있는 조례도 상당수 있다. (3) 아동의 권리를 개별정책 및 제도로서 실현하고자 하는 개별조례 아동으로부터의 상담 및 보호체계, 아동의 참여지원, 학대방지, 안전의 확보 등 아동정책 의 개별과제에 대처하기 위한 조례도 있다. 兵庫県川西市(효고현 가와니시시, 1998년) 조 례는 아동옴부즈퍼슨을 설치하여 아동의 권리를 보호하기 위한 활동을 일본에서 최초로 실 시하였다. 이후 岐阜県岐南町 2001 川崎市 2001 埼玉県 2002 등에서 제정되 었다. 또한 (1)의 종합조례 내에서도 多治見市 目黒区 名張市 豊島区 志免町 秋田 県 豊田市 札幌市 筑前町 岩倉市 日進市 筑紫野市 등은 이와 같은 제도를 설치하고 있다. 奈井江町 芽室町 등에서도 아동의 권리에 관한 보호위원회 설치를 규정하고 있다. 白山市(하꾸산시)는 조례에 의거하여 아동권리상담실 을 설치하고 있다. 또한 東京都中野区 동경도 나까노區, 1997 는 교육행정과 관련하여 아동의 의견존중 참여를 촉진하기 위한 원칙을 규정한 조례를 제정하였다. 埼玉県埼玉市 사이따마현 사이다 마시, 2001 는 학교재해로 부터의 보호 구제급여(안전공제)에 관한 조례를 제정하였다. 三重県 미에현, 2004 과 같이 아동학대에 대응하기 위한 조례를 제정한 곳도 상당수 있다. 20 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제

21 2) 아동권리조례의 주요 내용 아동권리조례의 전문에는 아동을 소중히 여기고 아동을 존중한다는 지자체의 결의가 담 겨져 있다. 대부분의 경우, 아동권리협약에 대해서도 언급하고 있다. 총칙에서는 조례의 목적, 정의(18세 미만의 모든 아동), 아동권리의 기본이념, 책임(지 자체, 부모, 지역주민, 보육원, 학교, 사업자 등) 등이 규정되어 있다. 아동권리의 보급 및 교육 학습(인권교육)에 대해서는 총칙 규정에 포함시키는 것과 독립된 장을 마련하여 강조 하고 있는 경우도 있다. 아동권리의 영역과 관련해서는 거의 대부분의 조례가 독립된 장을 두고 있다. 거기에는 특히, 소중한 아동의 권리 로서 아동의 생활실태를 바탕으로 아동에게 쉽게 다가갈 수 있도 록 안심하고 생활할 권리, 있는 그대로의 자신일 권리, 보호받을 권리, 참여할 권리, 개 별적으로 필요에 따라 지원받을 권리 등으로 구분하여 규정하고 있는 경우와 유니세프가 홍보 및 계발활동을 위해 사용하고 있는 성장할 권리, 보호받을 권리, 참여할 권리 등으 로 구분하여 규정하고 있는 것 등 다양하다(생존 보호 발달 참여권). 다음으로는 아동정책의 원칙과 기본을 정하고 있다. 기본원칙으로서는 아동권리협약의 일 반원칙인 아동의 최우선의 이익 확보 등을 제시하고, 기본정책으로서 아동의 교육과 양육환 경 개선, 자녀양육지원, 또는 학대 체벌 이지메 등의 방지를 규정한다든지, 관계기관 및 종 사자 등과의 연계를 강조하고 있는 조례가 많다. 행동계획 의 수립을 의무화하고 있는 조례 도 많다. 다음으로는 아동의 권리를 보장하기 위한 제도와 관련한 규정을 마련하고 있다. 아동의 의견존중 참여와 관련해서는 대부분의 조례가 촉진을 위한 제도나 지원에 관한 규정을 두고 있다. 특히 아동의회 의 개최를 규정하여 아동의 사회참여를 제도화한 곳도 있다. 학교나 아동관련 시설에 있어서도 아동의 의견존중 참여를 규정하고 있는 곳도 있다. 가와사끼시 조례는 아동의 참여와 관련하여 아동의 자주적 자치적 활동이 중요함을 인식하여 이를 위한 지원에 관한 규정도 마련되어 있다. 아동상담 및 보호체계와 관련해서는 추진 의지를 표명하는 것에 그치고 있는 조례가 있 는가 하면, 공적 제3자기관(독립기관)의 설치를 규정하고 있는 조례도 있다. 아동정책의 추진 및 모니터링과 관련해서는 일반적으로 추진 의지를 밝히는데 그치고 있는 조례가 있는가 하면, 아동권리위원회 를 설치하는 등 제도적 장치를 마련한 조례도 있다. 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제 21

22 V. 아동권리조례의 실시와 과제 조례는 실천하는 것이 중요하며, 행정기관이나 의회뿐만이 아니라 아동과 관련한 전문가, 종사자 및 민간단체 등과 연계하면서 효과적인 추진을 위해 노력하는 것이 필요하다. 1) 아동권리 추진계획의 수립과 검증(모니터링) 아동과 관련한 일본의 법률체계는 복지, 교육, 소년사법과 같이 위에서 아래로의 종적구 조, 이를 바탕으로 국가나 지방자치단체의 행정구조도 종적구조로 되어 있다. 또한 출산전 후는 주로 모자보건, 영유아기는 아동복지, 학령기는 교육, 청소년기는 청소년정책 등과 같 이 세대별로 구분된 행정이 이루어지고 있다. 이와 같은 종적, 세대구조의 행정적 폐해를 줄이고, 통합적인 아동정책 및 행정을 아동의 현실을 바탕으로 추진하기 위해서는 아동(18 세 미만)이라는 존재를 총체적으로 인식하고, 통합적인 아동계획을 수립하는 것이 필요하 다. 더 나아가 저출산 문제에 대처한 자녀양육지원과 현재를 살아가고 있는 아동을 직접 지 원하는 활동이 입체적으로 추진될 필요가 있다. 가와사끼시, 다지미시, 시멘쪼, 토요타시, 나고야시 등에서는 조례에 의해 아동의 권리를 종합적으로 보장하는 아동계획 수립을 의무화하고, 조례의 추진을 효과적으로 진행해 나가 고 있다. 아동계획 및 정책을 수립할 시에는 추진과 관련한 평가 및 검증(모니터링)이 중요하다. 많은 지자체는 국가가 실시하고 있는 PDCA(Plan-Do-Check-Action)라고 하는 정책형성 과정을 도입하여 사업평가를 실시하고 있다. 이와 같은 사업평가는 어려운 재정 상황 속에 서 예산, 물적 인적 자원을 어떻게 하면 삭감할 것인가에 주안을 두고 사업의 효율성과 유 효성 등의 수치평가를 하는 것이 일반적이다. 하지만 아동정책의 대부분은 아동의 권리보장 과 밀접한 관계가 있으므로, 정책추진이 아동의 권리보장에 어느 정도 기여하고 있는가의 관점에서 검토하는 것이 필요하다. 아동의 권리를 기본으로 하는 아동정책의 평가 및 검증(모니터링)을 실시하고 있는 지자 체의 대부분은 조례 제정을 통해 아동의 권리에 관한 위원회를 설치하고 있다. 이하, 현재 제3기 활동을 하고 있는 가와사끼시아동권리위원회의 사례로 아동정책 검증(모니터링)의 22 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제

23 새로운 시스템에 대해 검토하고자 한다. 가와사끼시아동권리위원회는 우선 1아동의 권리 및 조례와 관련한 실태조사를 실시한다 (3년마다). 무작위로 추출한 아동, 성인, 시의 종사자를 대상으로(약 7천명), 거의 같은 내 용을 묻는 설문조사 및 외국인 아동, 시설에서 보호받고 있는 아동, 장애가 있는 아동, 또 한 학교부적응 등으로 학교에 나오지 않는 아동을 대상으로 청취조사도 실시하고 있다. 이 를 바탕으로 2아동권리위원회가 설정한 평가항목 등을 바탕으로 행정기관에 해당 정책의 자체평가를 의뢰한다. 그 후 3시 행정기관의 자체평가의 결과를 시민에게 공표하고, 의견 을 듣는다. 4이를 바탕으로 행정직원, 아동, 시민과의 대화를 실시한다. 5이를 통해 나타 난 결과를 바탕으로 위원회는 심의하고, 시장에서 보고한다(현황분석, 성과 및 과제 제시, 정책제언). 6시는 검증결과에 대한 조치를 강구하고, 그 내용을 아동권리위원회에 보고함 과 동시에 시민에게 공표한다. 이와 같은 검증(모니터링)결과를 바탕으로 아동권리위원회는 조례추진을 위한 행동계획에 대한 제언도 실시한다. 시는 위원회의 제언을 바탕으로 행동계 획을 수립한다. 가와사끼시아동권리위원회는 위원회위원, 행정직원, 시민과 동반자적 관계를 형성하면서 검증(모니터링)활동을 전개하고 있다. 여기에서는 어떠한 기준을 가지고 일방적으로 추진되 는 평가가 아닌, 대화 방법을 통해 아동권리위원회와 행정직원, 시민 등이 함께 성과 및 과 제를 도출하고 공유하는 것이 중시되고 있다. 2) 아동의 의견존중 및 참여 아동의 의견존중 및 참여는 스스로의 권리행사 능력이나 자치능력을 향상시키기 위해서 도, 가정 학교 지역사회의 구성원으로서의 역할을 다하기 위해서도 중요한 의미를 갖고 있 다. 민주주의에 대한 이해와 관계를 강화하고, 아동에게 있어 최선의 것을 결정함에 있어서 도 반드시 필요한 것이다. 아동권리조례의 대부분은 아동의 의견존중 및 참여를 신장시키기 위한 규정을 마련하고 있다. 이를 실천해 나가는데 있어서는 아동이 생활하는 다양한 영역에서 총체적으로 실시되 는 것이 필요하다. 여기에는 가와사끼시아동권리조례에 대해 살펴보고자 한다. 가와사끼시 조례에서는 전문과 제2장에서 아동의 참여를 권리로서 보장하고 있으며, 제4 장에서는 의견존중 및 참여와 관련한 제도를 규정하고 있다. 여기에는 아동의 시의 정책이 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제 23

24 나 지역사회 만들기에 의견을 말할 수 있는 참여제도로서 가와사끼시아동의회 가 설치되어 있다. 아동의회의 구성원이 학교나 연령을 초월하여 시에 제언 등을 할 수 있도록 서포터를 지원하고 있으며, 서포터양성과정도 실시되고 있다. 또한 아동의 참여거점으로서 아동 꿈 의 공원 을 건설하였다. 건설 및 운영과 관련하여 아동의 의견을 반영하고 있다. 학교 및 아동복지시설에서는 아동 부모 지역주민 교사가 정기적으로 회의나 모임을 할 수 있는 장을 마련하였다. 시가 설립한 학교의 경우에는 4자가 함께 하는 학교교육추진회의 가 개최되고 있다. 아동과 관련한 시설의 설치 및 운영과 관련해서도 아동의 의견을 듣도록 하고 있으 며, 각 지역에 있는 아동문화센터에는 아동운영위원회가 설치되어, 운영과 관련한 아동의 의견이 반영되도록 하고 있다. 이와 관련하여 제1기 아동권리위원회의 검증주제는 아동참 여 였으며, 가와사끼시의 아동참여의 현황과 정책이 검증되었다. 또한 조례의 홍보, 연수, 교육 및 학습(인권교육)이 촉진될 수 있도록 하고 있으며, 여기에서도 아동참여의 관점은 적용된다. 일본의 현재 상황에서 아동의 의견존중 및 참여를 신장시키기 위해서는 아동의 의견존중 및 참여가 아동의 권리임을 인식하는 것이 중요하다. 이와 함께 아동 스스로 주체가 되어 활동할 수 있는 제도나 시스템이 필요하다. 이와 같은 제도나 시스템을 아동이 유용하게 활 용할 수 있도록 지원해야 한다. 이러한 사항 등이 충족되지 못한다면 어른, 학교 또는 행정 기관에 의해 아동이 동원되고, 또는 형식적이고 조작적인 참여에 그치고 만다. 3) 아동상담 및 보호체계 지자체는 아동상담과 보호체계 구축에 적극적으로 노력하고 있다. 상담창구 및 전화상담 채널도 행정기관, 아동상담소, 교육위원회, 지방법무국, 경찰 등에서 다양하게 존재하며, 빈번히 발생하는 이지메나 학대사건을 계기로 상담시간 확대, 상담인력 확충, 프리다이얼 및 이메일 등의 상담수단 마련에 노력하고 있다. 하지만 권리침해를 당해도 누구에게도 상 담하지 못하고 괴로워하고 있는 아동이 매우 많다는 것이다. 상담해도 효과적으로 보호받지 못하고 있는 아동, 자신의 권리가 침해당하고 있음에도 알지 못하고 방치되고 있는 아동도 많다. 이러한 아동의 권리를 효과적으로 보호할 수 있는 체계는 시급한 과제이다. 아동권리 조례는 상담 및 보호체계를 촉진하는 규정을 담고 있다. 아동을 보호하고 구제함에 있어서는 아동고유의 제도로서 조사, 조정, 권고, 개선에 관한 24 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제

25 제언 등의 기능을 가진 공적 제3자기관(아동옴부즈퍼슨)을 설치하는 것이 매우 중요한 요 소이다. 첫 번째 이유는 아동에 대한 권리침해는 행정기관에 의한 것뿐만이 아니라, 아동과 아동, 아동과 보호자, 아동과 교직원 등과 같이 아동의 성장 발달과 밀접한 관련이 있는 자 의 기본적인 인간관계 속에서 발생하며, 아동의 심신과 장래에 심각한 영향을 끼치기 때문 이다. 두 번째는 아동과 관련한 관계 속에서 발생하는 권리침해는 쉽게 드러나지 않으며, 또한 권리침해가 아동의 심신에 미치는 영향이 크기 때문에 보호나 회복에 어려움이 있다. 세 번째는 보호나 회복과 관련해서는 아동의 권리를 침해하는 자 또는 상황으로부터 아동 을 보호하여 권리침해를 막는 것은 물론, 아동이 성장하는데 필요한 새로운 인간관계 형성 을 지원할 필요가 있다. 여기에서는 보호의 대상으로서의 아동이 아닌, 문제해결의 주체로 서 아동을 지원하는 것이 중요하다. 하지만 실제로 아동옴부즈퍼슨제도를 도입하였거나 도입하고자 하는 경우에는 옴부즈퍼 슨이 학교문제에 개입하는 것과 관련하여 학교관계자의 반발은 매우 크다. 하지만 앞서 말 한 바와 같이 자신이 상처를 받아도, 누구에게도 상담을 하지 않고 있는 아동이 많다. 또한 부모나 교사도 어떻게 대처해야 좋을지 모르고 망설이거나, 또는 원만히 해결되지 못하고 상황이 오히려 악화되는 경우도 많다. 현재 아동을 둘러싸고 있는 문제의 대부분은 학교나 교사, 부모만의 노력으로는 해결될 수 없다. 아동의 곁에서 함께하면서, 아동의 최선의 이 익을 확보하고자 하는 아동옴부즈퍼슨를 중재자로 최선의 해결책과 보호방법을 현장에서 도출하는 것이 필요하다. 이 제도는 아동이 안심하고 생활하는 지역사회 만들기를 추진함에서도 필수요건이며, 지 역사회 안전망 구축의 의의를 갖고 있다. 또한 아동옴부즈퍼슨제도 및 실제 운영은 아동의 권리침해 예방효과를 기대할 수 있다. 일본에서는 이 제도를 최초로 도입한 효고현의 가와니시시의 활동이 선진사례로 타 지자 체의 모델이 되고 있다. 4) 아동권리의 계발 및 교육(인권교육) 많은 아동권리조례는 아동의 권리에 관한 홍보, 보급을 지자체의 의무사항으로 하고, 아 동권리교육 및 연수를 실시하고 있다. 협약이 유엔에서 채택된 11월 20일을 아동권리의 날 로 정하고, 홍보 및 계발활동을 전개하고 있는 지자체가 있다. 홍보지에 조례특집을 구 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제 25

26 성하고, 독자적인 팜플렛을 작성한다거나, 관련 모임을 개최 또는 직원연수를 실시하는 등 의 다양한 활동을 하고 있다. 하지만 조례의 인지도는 좀처럼 올라가지 않는 상황이다. 아동권리의 계발 및 교육과 관련하여 학교당국의 역할은 매우 크다. 지금까지 아동의 권 리에 관한 교육 및 학습은 기존의 교과나 도덕 시간 등을 활용하여 주로 실시되고 있지만, 아동의 권리가 새로운 것처럼 기존의 교육 내에 포함되어 있는 상황이다. 따라서 아동의 권 리가 기존의 교과활동이나 교육활동과 어떻게 관련되어 있는지, 아동의 권리교육 및 학습에 활용될 수 있는 내용과 방법은 어떤 것이 있는지 등 기존의 교육으로부터 아동의 권리교육 및 학습을 연계하면서 활동하는 것도 필요하다. 그리고 교육활동의 성과를 축적하고 공유하 는 것은 매우 중요하다. 아동권리교육 및 학습에 관한 소재는 아동과 가까운 곳에서 쉽게 찾을 수 있다. 이러한 소재를 바탕으로 아동의 일상생활 속에서 권리를 학습할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 이 것은 교사를 포함한 어른들의 아픔 을 동반한다. 자신이 아동의 권리를 침해할 가능성이 있 으며, 지금까지의 행동 등이 표면화될 가능성이 있기 때문이다. 하지만 어른들은 이러한 아픔 을 수용할 필요가 있다. 아동의 측에서 본다면 어른들은 이러한 일을 깨닫고 개선해야 할 것을 인식하는 귀중한 기회가 되기 때문이다. 아동권리교육 및 학습은 실천(현장)경험이 있는 민간단체와 협력하는 것이 중요하다. 현 재 활동을 하는 민간단체는 점점 증가하고 있다. VI. 끝으로 지자체의 다양한 아동관련 정책의 추진과 관련하여 현재 아동권리협약종합연구소는 매년 지방자치와 아동정책 전국지방자치단체심포지움을 개최하고 있다. 이 심포지움에서는 지자 체 관계자는 물론 학계 전문가 등이 연계 협력해 가면서 지자체 상호간의 정책교류, 정보교 환, 의견교환, 행정기관 종사자 등의 연수기회 등으로 활용되고 있다. 심포지움을 통해서 국가적 기준에 의거한 정부주도의 아동정책이 아닌, 아동권리협약이라 고 하는 국제적 기준을 기반으로 한 지역차원의 기준마련과 이행, 네트워크 구축의 중요성 이 인식되고 있다. 이 심포지움은 일본에서 아동에게 다정한 도시만들기를 추진함에 있어서 소중한 기회 활동이 되고 있다. 26 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제

27 <참고 문헌> 喜 多 明 人 荒 牧 重 人 森 田 明 美 内 田 塔 子 (2004), 子 どもにやさしいまちづくり, 日 本 評 論 社. 澤 田 治 夫 和 田 真 也 喜 多 明 人 荒 牧 重 人 (2006), 子 どもとともに 創 る 学 校, 日 本 評 論 社. 荒 牧 重 人 吉 永 省 三 吉 田 恒 雄 半 田 勝 久 (2008), 子 ども 支 援 の 相 談 救 済, 日 本 評 論 社. 子 どもの 権 利 条 約 総 合 研 究 所 (2008), 子 ども 条 例 ハンドブック 子 どもの 権 利 研 究 12 号, 日 本 評 論 社. 子 どもの 権 利 条 約 総 合 研 究 所 (2002), 川 崎 発 子 どもの 権 利 条 例, エイデル 研 究 所. 川 西 市 子 どもの 人 権 オンブズパーソン 事 務 局 ハンドブック 子 どもの 人 権 オンブ ズパーソ ン ( 明 石 書 店 )など 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제 27

28 日 本 における 子 どもの 権 利 条 例 制 定 の 動 向 と 課 題 荒 牧 重 人 ( 子 どもの 権 利 条 約 総 合 研 究 所 事 務 局 長 川 崎 市 子 どもの 権 利 委 員 会 委 員 長, 山 梨 学 院 大 学 法 科 大 学 院 長 ) はじめに わたしたち 子 どもの 権 利 条 約 総 合 研 究 所 は 現 在 日 本 における 子 どもの 権 利 の 実 現 に 向 けて 1 国 連 NGOとして 子 どもの 権 利 条 約 の 効 果 的 な 国 内 実 施 のために 条 約 の 定 期 的 報 告 制 度 に 基 づき 日 本 の 条 約 実 施 状 況 を 国 連 子 どもの 権 利 委 員 会 に 報 告 するNGOレポートを 作 成 し 委 員 会 による 総 括 所 見 のフォローアップに 取 り 組 ん でいる また 2 国 レベルでは 国 会 議 員 弁 護 士 会 NPO 等 と 連 携 しながら 子 どもの 権 利 基 本 法 の 制 定 に 向 けて 具 体 的 な 法 律 案 を 検 討 している さらに 3 自 治 体 レベルでは ユニセフのプロジェクト 子 どもにやさしいまち とも 連 動 しなが ら 子 どもの 権 利 を 保 障 する 条 例 の 制 定 計 画 の 策 定 子 ども 参 加 や 救 済 制 度 の 構 築 子 どもの 権 利 の 普 及 などに 取 り 組 むとともに 自 治 体 のネットワークづくりをす すめている 日 本 における 子 どもの 権 利 条 例 制 定 の 動 向 と 課 題 について 報 告 するにあたって はじめに 次 の 点 を 指 摘 しておきたい 日 本 において 子 どもの 権 利 が 社 会 的 な 問 題 になったのは1985~86 年 で 学 校 における 子 どもの 権 利 侵 害 - 特 に 体 罰 や 校 則 等 による 子 どもの 市 民 的 権 利 の 侵 害 およ びいじめによる 自 死 -がきっかけであった その 後 も 学 校 における 子 どもの 権 利 は 課 題 であり 続 けて 今 日 に 至 っている 子 どもの 権 利 条 約 の 実 施 においても 学 校 が 壁 になっており 子 どもの 権 利 は 校 門 の 前 でストップするという 状 況 は 依 然 とし て 変 わっていない その 要 因 は 複 雑 であるが 子 どもをもっぱらしつけ 指 導 教 育 の 対 象 と 見 なし 権 利 の 主 体 として 位 置 づけない 伝 統 的 な 子 ども 観 教 育 観 が 一 つ の 要 因 である また 教 師 学 校 が 国 の 教 育 政 策 により 管 理 の 対 象 とされ 効 率 主 義 成 果 主 義 のもとで 管 理 主 義 的 な 体 質 が 強 まっている このようななかで 教 師 学 校 の 責 任 追 及 や 管 理 強 化 をしても 学 校 が 抱 える 諸 問 題 28 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제

29 は 解 決 しないばかりか かえって 悪 化 するという 事 態 が 生 じている いま 必 要 なこと は 学 校 が 子 どもの 権 利 を 保 障 する 場 として 教 育 諸 条 件 が 整 備 されるとともに 学 校 が 子 どもの 育 ちを 背 負 い 込 みすぎず 本 来 の 役 割 が 果 たせるようにするための 教 職 員 支 援 学 校 支 援 である しかも これらの 課 題 は 子 どもが 成 長 する 基 盤 や 機 能 が 崩 れてきている 今 日 家 庭 や 学 校 を 支 えるまち(コミ 役 ニテ 強 )をつくり 直 していくな かで 克 服 していくことが 必 要 になっている 1 条 例 制 定 の 背 景 (1) 日 本 の 子 どもを 取 り 巻 く 厳 しい 状 況 日 本 における 子 どもをめぐる 状 況 はいっそう 厳 しくなっている しかも 少 子 高 齢 化 が 進 行 し 子 育 て 環 境 もけっして 良 好 ではないなかで 子 育 ての 責 任 が 親 (とくに 母 親 )に 負 わされすぎている 現 状 がある さらに 格 差 社 会 の 進 行 が 子 どもの 生 活 や 成 長 の 基 盤 を 崩 している そうして 親 家 庭 が 子 どもの 成 長 を 支 えきれない 状 況 が 生 じ 子 どもの 成 長 のための 人 間 関 係 さらに 社 会 的 基 盤 が 崩 れている 現 実 がある こうした 子 どもをめぐる 否 定 的 な 状 況 のなかで 社 会 に 子 どもへの 不 信 感 や 否 定 的 な 見 方 が 広 がり それらが 子 どもに 対 する 不 寛 容 や 厳 罰 主 義 に 結 びついていくという 悪 循 環 が 生 じている 他 方 で 人 間 として 生 きていく 上 で 不 可 欠 な 感 情 である 子 ども の 自 己 肯 定 感 ( 自 分 を 肯 定 的 にとらえ 大 切 に 思 う 気 持 ち)が 子 どもたちや 子 育 て 中 の 親 のなかで 低 下 している これらの 状 況 に 対 して 国 自 治 体 レベルではさまざまな 子 ども 政 策 ( 施 策 事 業 を 含 む)を 展 開 している その 一 方 で 多 くの 自 治 体 で 金 物 人 が 不 足 している 現 実 がある このようななかで 多 様 に 展 開 する 子 ども 政 策 や 取 り 組 みにおいては 子 どもがダメ 親 家 庭 がダメ 教 師 学 校 がダメ 地 域 がダメなど ダメダメ 論 が 横 行 し 責 任 の 追 及 や 擦 り 付 けが 行 われている いま 必 要 なことは 人 が 共 に 育 って いくまちづくりをすすめ 子 どもが( 広 く 人 が) 尊 厳 を 持 っていきいきと 生 活 できる ようにしていくまちをその 構 成 員 の 自 治 と 参 加 の 下 でつくっていくことである わた したちが 制 定 や 実 施 に 関 わっている 子 どもの 権 利 条 例 は 子 どもの 権 利 条 約 の 自 治 体 レベルでの 実 施 ユニセフ 子 どもにやさしいまち の 促 進 という 意 味 や 意 義 を 有 し かつ 子 どもの 育 ちを 支 えるまち(コミ 役 ニテ 強 )づくりの 基 本 となるものであ り 促 進 するものである (2) 条 例 の 根 拠 としての 国 連 子 どもの 権 利 条 約 とユニセフのプロジェクト 子 ど もにやさしいまち 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제 29

30 1 国 連 子 どもの 権 利 条 約 の 国 内 実 施 日 本 の 子 どもの 権 利 条 例 は 子 どもの 権 利 条 約 を 主 たる 根 拠 にして 制 定 されている このことは 自 治 体 における 条 約 実 施 という 意 義 を 持 つ そして 条 約 は 子 どもを 単 なる 保 護 や 対 策 の 対 象 ではなく 独 立 した 人 格 と 尊 厳 を 持 つ 権 利 の 主 体 としてとら え 子 どもが 一 人 の 人 間 として 成 長 自 立 するのに 必 要 な 権 利 を 定 めているので もっぱら 保 護 の 対 象 としか 位 置 づけていない 法 令 や 行 政 のあり 方 に 変 更 を 迫 る ま た 日 本 において 条 約 は 憲 法 よりは 下 位 にあるが 国 会 制 定 法 よりは 上 位 にある 法 規 範 として 立 法 行 政 司 法 を 拘 束 するので 条 例 の 根 拠 を 強 める さらに 自 治 体 でも 子 どもの 売 買 や 買 春 あるいは 国 籍 問 題 など 国 際 化 している 子 どもの 問 題 に 対 応 し なければならない 状 況 が 生 じており 条 約 はそのさいの 解 決 の 基 準 になる 2 ユニセフ 子 どもにやさしいまち 日 本 における 子 どもの 権 利 条 例 の 制 定 実 施 はユニセフの 子 どもにやさしいま ち とも 合 致 し 推 進 する ユニセフによれば(ユニセフ イノチェンテ 強 研 究 所 子 どもにやさしいまちづく り- 行 動 のための 枠 組 み 200 推 年 ) 子 どもにやさしいまち のプロセスは 地 方 自 治 の 場 で 子 どもの 権 利 条 約 を 実 施 していくことと 同 義 である その 基 盤 は 子 どもの 権 利 条 約 の 四 つの 一 般 原 則 すなわち2 条 の 差 別 の 禁 止 3 条 の 子 どもの 最 善 の 利 益 の 確 保 6 条 の 生 命 生 存 発 達 の 権 利 12 条 の 子 どもの 意 見 の 尊 重 子 ど も 参 加 が 挙 げられている 子 どもにやさしいまち で 鍵 となる 要 素 として 1 子 ど も 参 加 2 子 どもにやさしい 法 的 な 枠 組 み( 条 例 の 制 定 ) 3 子 どもの 権 利 戦 略 ( 総 合 的 な 政 策 行 動 計 画 の 策 定 ) 4 子 どもの 権 利 部 局 または 調 整 のしくみ( 行 政 の 組 織 ) 5 事 前 事 後 の 子 ども 影 響 評 価 ( 法 律 や 政 策 の 提 案 が 子 どもに 影 響 を 与 える 可 能 性 のある 効 果 についての 事 前 および 事 後 の 評 価 ) 6 子 ども 予 算 7 子 どもの 置 か れた 状 況 の 分 析 ( 定 期 的 な 子 ども 白 書 ) 8 子 どもの 権 利 の 周 知 ( 広 報 教 育 など 意 識 啓 発 ) 9 独 立 した 子 どもアドボカシー( 子 どものための 独 立 した 権 利 救 済 擁 護 活 動 )があげられている 2 子 どもの 権 利 条 例 の 制 定 過 程 とそこでの 議 論 (1) 条 例 制 定 の 経 緯 条 例 制 定 のイニシアテ 強 ブには 首 長 の 主 導 ( 選 挙 公 約 等 ) 次 世 代 育 成 支 援 行 動 計 画 等 の 子 ども 計 画 に 基 づくもの 議 員 の 提 案 などがある また 制 定 過 程 では 多 く の 場 合 審 議 会 を 設 置 している この 場 合 でも 行 政 主 導 と 審 議 会 主 導 とがある ごく 30 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제

31 少 数 であるが 条 例 制 定 過 程 をNPOに 委 託 した 自 治 体 もある また 制 定 過 程 にお ける 市 民 参 加 では おとなのみの 場 合 と 審 議 会 への 参 加 子 ども 独 自 の 会 議 ワー クショップの 開 催 等 を 通 じて 子 ども 参 加 がなされたところがある ほとんどの 場 合 パブリックコメントにより 市 民 の 意 見 を 聴 いている 担 当 部 署 としては 首 長 部 局 ( 企 画 立 案 部 門 ) 子 育 て 児 童 家 庭 部 門 教 育 委 員 会 ( 総 務 生 涯 学 習 ) 等 があ る いずれにしても 健 康 福 祉 の 部 門 と 教 育 の 部 門 との 連 携 が 課 題 である 子 どもに 関 する 条 例 は 1 自 治 体 における 子 どもの 現 実 2 子 ども 政 策 行 政 の 現 状 3 子 どもにかかわる 市 民 NPOの 取 り 組 みをふまえて 当 該 自 治 体 に 即 した 内 容 でなければならない 条 例 が 子 どもの 現 実 や 思 い 願 いを 反 映 していなければ 子 ど もには 届 かない 子 ども 政 策 の 成 果 や 課 題 をふまえた 条 例 でなければ 実 現 可 能 性 実 効 性 が 低 くなる 同 様 に 学 校 や 施 設 あるいは 地 域 や 市 民 NPOの 子 どもにかか わる 取 り 組 みをふまえた 条 例 でなければ 実 効 性 は 低 い 理 想 の 条 例 などはないので あって 子 どもの 現 実 子 ども 政 策 の 現 状 取 り 組 み 等 が 当 該 自 治 体 の 条 例 を 特 徴 づ けるのである (2) 制 定 過 程 における 主 な 議 論 1 子 どもの 権 利 条 例 の 必 要 性 条 例 を 制 定 しようとする 際 に 最 初 に 問 題 になるのは いま なぜ 子 どもの 権 利 条 例 なのかという 疑 問 である すでに 子 ども 施 策 については 多 様 に 取 り 組 んでおり 計 画 等 もあるので 条 例 まで 制 定 する 必 要 はないという 意 見 がある また あえて 法 規 範 である 条 例 でなくてもよく 自 治 体 の 姿 勢 を 示 す 子 ども 憲 章 や 宣 言 でもよ いではないかという 意 見 もある さらに 子 どもの 権 利 について 規 定 しようとすると 子 どもの 権 利 を 言 うと 子 ども はますますわがままになる 子 どもの 権 利 も 大 切 であるが 義 務 や 責 任 も 大 切 であ り 義 務 を 果 たしてから 権 利 の 主 張 をすべきであるというような 意 見 が 必 ず 登 場 す る 2 条 例 の 内 容 をめぐって 子 どもの 権 利 の 理 念 についてどこまで 具 体 的 に 規 定 するか 権 利 のカ 当 ログをどの ように 規 定 するのかは 子 どもの 権 利 観 や 強 調 点 の 違 いなどから 相 当 議 論 になる そ れを 前 文 で 規 定 するのか 本 文 に 盛 り 込 むのかも 問 題 になる 権 利 のカ 当 ログに 理 想 も 定 説 もないし おとなの 一 方 的 な 思 い 等 に 基 づき 規 定 するものでもないのである が 対 立 が 激 しい なお 子 どもの 責 任 や 義 務 あるいは 規 範 意 識 の 醸 成 等 に 関 する 規 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제 31

32 定 を 入 れるか 否 かも 大 いにもめる また 障 がい 民 族 国 籍 性 その 他 により 差 別 や 不 利 益 を 受 けている 子 どもの 権 利 にどこまで 言 及 するかも 課 題 である 次 に 責 務 義 務 規 定 については 条 例 では 自 治 体 親 保 護 者 専 門 職 員 住 民 事 業 者 等 に 子 どもの 権 利 保 障 に 関 わる 責 務 義 務 を 定 めるのであるが とくに 親 家 庭 の 責 務 役 割 をどうするかが 議 論 になる 子 どもの 権 利 条 例 は 家 庭 保 育 園 学 校 施 設 地 域 などで 子 どもの 成 長 自 立 に 関 わる 人 たちに 対 する 支 援 の 条 例 でもあるので 親 家 庭 の 責 任 を 強 調 しすぎる 規 定 は 親 家 庭 を 追 い 詰 める 結 果 をも たらすことになる また 子 どもの 権 利 を 保 障 する 制 度 を 条 例 に 規 定 するかどうかは 人 的 物 的 条 件 も 絡 んで 議 論 になる とくに 緊 急 の 課 題 である 子 どもの 相 談 救 済 にかかわって 相 談 の 充 実 という 一 般 的 に 規 定 にとどめるのか 子 ども 固 有 の 救 済 制 度 として 公 的 な 第 三 者 機 関 を 創 設 するのかが 問 われる 子 どもの 権 利 侵 害 および 救 済 の 現 状 からする と 国 連 子 どもの 権 利 委 員 会 からの 勧 告 にもあるように 子 ども 固 有 の 相 談 救 済 制 度 が 必 要 なのであるが 既 存 の 相 談 体 制 等 の 再 編 成 も 含 めて 財 源 と 人 の 確 保 が 課 題 に なる また スクールソーシャルワークのような 教 職 員 学 校 支 援 を 盛 り 込 むのかも 今 日 的 な 課 題 になっている また 子 ども 参 加 を 理 念 にとどめるのか 具 体 的 な 制 度 仕 組 みを 設 置 するのか あるいは 設 置 を 促 すのかも 議 論 になる 同 様 に 子 ども の 居 場 所 についても 理 念 やあり 方 の 提 示 か 具 体 的 な 場 づくりかが 課 題 になる 条 例 の 基 本 的 な 事 項 である 子 ども 施 策 の 推 進 とモニ 当 リングについては 子 どもの 権 利 推 進 ( 行 動 ) 計 画 の 策 定 を 入 れるのかが 議 論 になる 子 どもに 関 わる 多 くの 計 画 がすでに 存 在 するなかで それらとの 整 合 性 や 有 機 的 な 連 携 が 必 要 になる ま た 乳 幼 児 期 学 校 世 代 青 年 をつなぐ 施 策 のあり 方 をどう 盛 り 込 むかも 今 日 的 課 題 である さらに 議 論 になるのは 子 ども 計 画 の 策 定 推 進 を 担 う 委 員 会 を 設 置 するか どうかである また この 機 関 が 子 どもの 権 利 のモニ 当 リングを 行 う 権 限 を 持 つかど うかも 問 題 になる なお 条 例 の 名 称 については 子 どもの 権 利 条 例 にするのか 単 に 子 ども 条 例 にするのか あるいは 特 徴 のあるものにするのかが 子 どもの 権 利 をめぐる 対 立 を 反 映 して 議 論 になる 3 子 どもに 関 する 条 例 の 傾 向 と 主 な 内 容 (1) 条 例 の 主 な 分 類 子 どもに 関 わる 条 例 については 子 どもの 権 利 を 基 盤 にした 子 ども 支 援 を 中 心 にし ているもの 子 育 て 支 援 を 中 心 にしたもの 子 どもの 権 利 と 義 務 あるいは 旧 来 の 子 ど 32 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제

33 もの 健 全 育 成 の 考 え 等 が 混 在 するもの さらには 理 念 のみを 規 定 したもの 政 策 の 方 向 性 を 示 すもの 制 度 や 仕 組 みまで 含 むものなど 多 様 である 以 下 では 子 どもの 権 利 条 例 を 中 心 に 論 じることにする 1 子 どもの 権 利 を 総 合 的 に 保 障 する 条 例 日 本 で 初 めて 子 どもの 権 利 を 総 合 的 に 保 障 しようとする 条 例 を 制 定 したのは 川 崎 市 である(2000 年 ) この 条 例 は 子 どもの 権 利 についての 理 念 家 庭 学 校 施 設 地 域 など 子 どもの 生 活 の 場 での 関 係 づくり 子 どもの 参 加 や 救 済 のしくみ 行 動 計 画 策 定 による 子 ども 施 策 の 推 進 子 どもの 権 利 委 員 会 設 置 によるモニ 当 リングなど を 規 定 し それらの 内 容 が 相 互 に 補 完 し 合 うような 内 容 になっている その 後 この ような 総 合 条 例 は 子 どもの 権 利 の 重 点 制 度 や 仕 組 みの 具 体 性 規 定 の 詳 細 さの 程 度 などに 差 はあるものの 以 下 の 自 治 体 で 制 定 されている 北 海 道 奈 井 江 町 (200 2 年 ) 岐 阜 県 多 治 見 市 (2003 年 ) 東 京 都 目 黒 区 (2005 年 ) 北 海 道 芽 室 町 (2006 年 ) 三 重 県 名 張 市 (2006 年 ) 富 山 県 魚 津 市 (2006 年 ) 岐 阜 県 岐 阜 市 (2006 年 ) 東 京 都 豊 島 区 (2006 年 ) 福 岡 県 志 免 町 (2006 年 ) 石 川 県 白 山 市 (2006 年 ) 富 山 県 射 水 市 (2007 年 ) 愛 知 県 豊 田 市 (2007 年 ) 名 古 屋 市 (2008 年 ) 新 潟 県 上 越 市 (2008 年 ) 札 幌 市 (2008 年 ) 福 岡 県 筑 前 町 (2008 年 ) 愛 知 県 岩 倉 市 (2008 年 ) 東 京 都 小 金 井 市 (2009 年 ) 宮 城 県 石 巻 市 (2009 年 ) 岩 手 県 遠 野 市 (2009 年 ) 愛 知 県 日 進 市 (2009 年 ) 福 岡 県 筑 紫 野 市 (2010 年 ) 北 海 道 幕 別 町 (2010 年 ) また 10 以 上 の 自 治 体 で 条 例 制 定 中 である 2 子 ども 政 策 を 推 進 するための 原 則 条 例 子 ども 政 策 を 推 進 していくための 原 則 理 念 等 を 主 に 定 める 条 例 も 制 定 されてい る 例 えば 大 阪 府 箕 面 市 (1999 年 ) 東 京 都 世 田 谷 区 (2001 年 ) 岡 山 県 新 庄 村 (2002 年 ) 高 知 県 (200 推 年 ) 東 京 都 調 布 市 (2005 年 ) 大 阪 府 池 田 市 (2005 年 ) 滋 賀 県 (2006 年 ) 秋 田 県 (2006 年 ) 大 阪 府 (2 007 年 ) 石 川 県 (2007 年 ) 兵 庫 県 宝 塚 市 (2007 年 ) 神 奈 川 県 (20 07 年 ) 大 阪 府 大 東 市 (2007 年 ) 滋 賀 県 東 近 江 市 (2007 年 ) 岡 山 県 総 社 市 (2009 年 ) 尼 崎 市 (2009 年 )などでは 子 どもの 権 利 ( 条 約 )につい て 言 及 し 基 本 となる 理 念 や 政 策 が 示 され その 推 進 計 画 の 策 定 あるいは 推 進 体 制 の 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제 33

34 あり 方 などが 定 められている 秋 田 県 の 条 例 は 子 育 て 支 援 とともに 子 どもの 権 利 擁 護 委 員 会 を 設 置 し 子 どもの 権 利 救 済 に 取 り 組 もうとしている また 尼 崎 市 の 条 例 は 子 どもの 育 ち 支 援 を 基 本 にした 条 例 である 他 方 で 同 じように 子 ども 政 策 を 推 進 していくための 原 則 を 定 める 子 ども 条 例 で も もっぱら 少 子 化 対 策 子 育 て 支 援 のための 政 策 を 定 める 条 例 も 相 当 数 制 定 されつ つある 3 子 どもの 権 利 を 個 別 的 な 政 策 制 度 で 実 現 していく 個 別 条 例 子 どもからの 相 談 救 済 子 どもの 参 加 支 援 虐 待 の 防 止 安 全 の 確 保 など 子 ども 政 策 の 個 別 課 題 に 対 応 する 条 例 がある 兵 庫 県 川 西 市 の 条 例 (1998 年 )は 公 的 な 第 三 者 機 関 ( 子 どもオンブズパーソン)を 設 置 して 子 どもの 権 利 救 済 に 取 り 組 む 日 本 で 初 めての 条 例 である その 後 岐 阜 県 岐 南 町 (2001 年 ) 川 崎 市 (2001 年 ) 埼 玉 県 (2002 年 )などで 制 定 されている なお 1の 総 合 条 例 のなかで も 多 治 見 市 目 黒 区 名 張 市 豊 島 区 志 免 町 秋 田 県 豊 田 市 札 幌 市 筑 前 町 岩 倉 市 日 進 市 筑 紫 野 市 等 で 同 様 の 制 度 を 設 けている なお 奈 井 江 町 芽 室 町 等 でも 子 どもの 権 利 の 救 済 委 員 会 設 置 を 定 めている 白 山 市 は 条 例 に 基 づき 子 どもの 権 利 相 談 室 を 設 けている また 東 京 都 中 野 区 (1997 年 )は 教 育 行 政 に 対 して 子 どもの 意 見 表 明 参 加 を 促 進 する 原 則 を 定 めた 条 例 を 制 定 している 埼 玉 県 さいたま 市 (2001 年 )は 学 校 災 害 からの 救 済 給 付 についての 条 例 を 定 めている 三 重 県 (200 推 年 )のよう に 児 童 虐 待 に 対 応 する 条 例 も 相 当 数 制 定 されている (2) 子 どもの 権 利 条 例 の 主 な 内 容 子 どもの 権 利 条 例 は 前 文 のなかで 子 どもを 大 切 にし 子 どもの 権 利 を 尊 重 する ことを 自 治 体 全 体 で 取 り 組 む 決 意 を 示 している ほとんどの 場 合 子 どもの 権 利 条 約 にも 言 及 している 総 則 では 条 例 の 目 的 定 義 ( 対 象 年 齢 =18 歳 未 満 等 ) 子 どもの 権 利 の 基 本 理 念 責 務 ( 自 治 体 親 住 民 保 育 園 学 校 事 業 者 等 )などが 規 定 されている 子 どもの 権 利 の 普 及 や 教 育 学 習 については 総 則 規 定 に 入 れる 場 合 と 独 立 した 章 にし て 強 調 する 場 合 がある 子 どもの 権 利 のカ 当 ログについては 独 立 した 章 を 設 ける 条 例 がほとんどである そこではとくに 大 切 な 子 どもの 権 利 として 子 どもたちの 生 活 実 感 に 即 して 子 ど もに 伝 わるような 言 葉 を 用 いて 安 心 して 生 きる 権 利 ありのままの 自 分 でいる 権 34 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제

35 利 守 られる 権 利 参 加 する 権 利 個 別 の 必 要 に 応 じて 支 援 を 受 ける 権 利 等 に 分 類 して 規 定 する 場 合 や ユニセフが 広 報 啓 発 活 動 で 使 用 する 育 つ 権 利 守 られる 権 利 参 加 する 権 利 等 に 分 類 して 規 定 する 場 合 など 多 様 である 続 いて 子 ども 施 策 の 原 則 や 基 本 を 定 める 基 本 原 則 として 子 どもの 権 利 条 約 の 一 般 原 則 である 子 どもの 最 善 の 利 益 確 保 等 を 掲 げたり 基 本 施 策 として 子 どもの 学 びや 育 ちの 環 境 の 整 備 子 育 て 支 援 あるいは 虐 待 体 罰 いじめ 等 の 防 止 を 規 定 し たり さらには 関 係 機 関 者 等 との 連 携 を 強 調 する 条 例 が 多 い 行 動 計 画 の 策 定 を 義 務 づける 条 例 も 多 い さらに 子 どもの 権 利 を 保 障 する 仕 組 みにかかわる 規 定 がなされる 子 どもの 意 見 表 明 参 加 については ほとんどの 条 例 がその 促 進 や 支 援 を 規 定 するが 一 定 数 の 条 例 では 子 ども 会 議 の 開 催 を 定 め 子 どもの 社 会 参 加 を 制 度 化 している さらに 学 校 や 子 ども 関 係 施 設 においても 子 どもの 意 見 表 明 参 加 を 促 進 する 規 定 をおいてい る 条 例 もある なお 川 崎 市 の 条 例 は 子 ども 参 加 における 子 どもの 自 主 的 自 治 的 活 動 が 大 事 だとしてそれを 支 援 することを 規 定 している 子 どもの 相 談 救 済 については 積 極 的 に 取 り 組 むという 規 定 にとどまる 条 例 公 的 な 第 三 者 機 関 の 設 置 を 定 める 条 例 とに 分 かれる 子 ども 施 策 の 推 進 モニ 当 リングについては 一 般 的 に 取 り 組 むという 規 定 でとど まる 条 例 と 子 どもの 権 利 委 員 会 の 設 置 など 制 度 的 に 担 保 している 条 例 とに 分 かれ ている 推 子 どもの 権 利 条 例 の 実 施 とその 課 題 条 例 は 実 施 が 重 要 であり 行 政 や 議 会 のみならず 子 どもに 関 わる 専 門 家 専 門 職 員 や 市 民 NPO 等 が 連 携 しながら 効 果 的 な 実 施 に 向 けて 取 り 組 むことが 重 要 である 以 下 条 例 の 主 要 な 項 目 での 実 施 状 況 とそこでの 課 題 について 検 討 してみよう (1) 子 どもの 権 利 推 進 計 画 の 策 定 および 検 証 子 どもにかかわる 日 本 の 法 律 自 体 が 福 祉 教 育 少 年 司 法 というような 縦 割 り そ れにより 国 の 行 政 も 縦 割 りであるため 自 治 体 の 行 政 も 縦 割 りにならざるをえないと ころがある また 出 産 前 後 は 主 に 母 子 保 健 乳 幼 児 期 は 主 に 児 童 福 祉 学 齢 期 は もっぱら 教 育 青 年 期 は 主 に 青 少 年 対 策 というような 世 代 割 り 行 政 になってい る この 縦 割 り 的 世 代 割 り 的 な 行 政 の 弊 害 を 少 しでも 減 らし 子 ども 政 策 行 政 を 子 どもの 現 実 に 即 して 推 進 するためには 子 どもという 存 在 をトー 当 ルにとらえ 総 合 的 な 子 ども 計 画 を 策 定 することが 必 要 になる さらに 少 子 化 に 対 応 した 子 育 て 支 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제 35

36 援 といまを 生 きる 子 どもを 直 接 支 援 する 取 り 組 みが 一 体 的 にすすめられることも 必 要 である 川 崎 市 多 治 見 市 志 免 町 豊 田 市 名 古 屋 市 等 は 条 例 により 子 どもの 権 利 を 総 合 的 に 保 障 する 子 ども 計 画 の 策 定 を 義 務 づけ 条 例 の 実 施 を 効 果 的 にすすめようとし ている 子 ども 計 画 政 策 を 策 定 した 場 合 その 実 施 の 評 価 検 証 が 必 要 である 多 くの 自 治 体 では 国 と 同 様 に PDCAサイクルを 採 り 入 れ 事 業 評 価 に 取 り 組 んでいる このような 事 業 評 価 は 厳 しい 財 政 状 況 のなかで 金 人 物 をいかに 削 減 するかを 主 目 的 にして 事 業 の 効 率 性 有 効 性 などを 数 値 ではかることが 一 般 的 である しか し 子 ども 政 策 の 多 くは 子 どもの 権 利 保 障 にかかわるので 子 どもの 権 利 保 障 にどこ まで 貢 献 したかという 視 点 を 位 置 づけることが 不 可 欠 である 子 どもの 権 利 を 基 本 において 子 ども 政 策 のモニ 当 リングをすすめている 自 治 体 の 多 くは 条 例 の 制 定 により 子 どもの 権 利 に 関 する 委 員 会 を 設 置 している 以 下 現 在 3 期 目 に 入 っている 川 崎 市 子 どもの 権 利 委 員 会 の 活 動 を 素 材 にして 子 ども 政 策 のモニ 当 リングの 新 たなシステムについて 検 討 してみよう 川 崎 市 子 どもの 権 利 委 員 会 では まず 1 子 どもの 権 利 や 条 例 にかかわる 実 態 意 識 調 査 を 行 う(3 年 に1 回 ) 無 作 為 に 抽 出 した 子 ども おとな 市 の 職 員 の 三 者 に 対 して( 約 7000 人 対 象 ) ほぼ 同 様 の 内 容 を 聞 くアンケート 調 査 および 外 国 人 の 子 ど も 施 設 に 入 所 している 子 ども 障 がいのある 子 ども あるいは 不 登 校 の 子 どもらに 対 してヒアリング 調 査 を 行 っている その 上 で 2 子 どもの 権 利 委 員 会 が 設 定 した 視 点 項 目 等 に 基 づいて 政 策 の 自 己 評 価 を 市 の 担 当 部 署 に 要 請 する その 後 3この 市 による 自 己 評 価 の 結 果 を 広 く 市 民 に 公 表 し 意 見 をもらう 4それらを 基 にして 担 当 行 政 職 員 子 ども 市 民 との 対 話 を 行 う 5これらの 結 果 をふまえ 委 員 会 で 審 議 し 市 長 へ 答 申 ( 現 状 の 分 析 成 果 と 課 題 の 提 示 政 策 提 言 )をする 6 市 は 答 申 を 受 けて 講 ずる 措 置 を 検 討 し 子 どもの 権 利 委 員 会 に 報 告 をするとともに 市 民 に 公 表 する このような 検 証 結 果 をふまえながら 子 どもの 権 利 委 員 会 は 条 例 実 施 に 向 け た 行 動 計 画 への 提 言 を 行 う 市 は この 提 言 をふまえて 行 動 計 画 を 策 定 す る 川 崎 市 子 どもの 権 利 委 員 会 は 委 員 会 委 員 行 政 職 員 市 民 によるパートナーシッ プのもとでモニ 当 リングを 展 開 している そこでは 一 定 の 基 準 に 基 づく 第 三 者 によ る 一 方 的 な 評 価 ではなく 対 話 的 な 手 法 の 下 で 子 どもの 権 利 委 員 会 と 行 政 職 員 や 市 民 等 が 成 果 や 課 題 を 見 出 し 共 有 するという 方 法 を 大 切 にしている 36 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제

37 (2) 子 どもの 意 見 の 尊 重 子 ども 参 加 子 どもの 意 見 の 尊 重 参 加 は 自 らの 権 利 行 使 能 力 や 自 治 能 力 を 形 成 していくため にも 家 庭 学 校 地 域 社 会 の 構 成 員 としての 役 割 を 果 たしていくためにも 重 要 な 意 味 を 持 つ 子 どもが 成 長 していくための 人 間 関 係 づくりに 不 可 欠 なものである 民 主 主 義 についての 理 解 やかかわりを 強 化 するし 子 どもにとってよりよい 決 定 を 行 うた めにも 欠 かせないものである 子 どもの 権 利 条 例 のほとんどは 子 どもの 意 見 表 明 参 加 を 促 進 する 規 定 を 設 けて いる この 取 り 組 みは 子 どもが 生 活 するさまざまな 場 面 で 総 合 的 に 行 うことが 必 要 で ある ここでも 川 崎 市 子 どもの 権 利 条 例 について 見 ておこう 川 崎 市 の 条 例 では 前 文 と 第 2 章 で 子 ども 参 加 を 権 利 として 位 置 づけ 第 推 章 で 意 見 表 明 参 加 の 仕 組 みをつくっている そこでは 子 どもが 市 政 まちづくりに 意 見 を 述 べ 参 加 する 制 度 として 川 崎 市 子 ども 会 議 を 設 置 している 子 ども 会 議 のメ ンバーが 学 校 や 年 齢 を 超 えて 市 への 提 言 等 の 活 動 ができるようサポー 当 ー 養 成 講 座 を 開 き サポー 当 ーを 養 成 している また 子 ども 参 加 の 活 動 拠 点 として 総 合 的 な 子 ど も 施 設 子 ども 夢 パーク を 建 設 している その 建 設 および 運 営 にあたっては 子 ども の 意 見 を 反 映 している 学 校 施 設 では 子 ども 親 地 域 住 民 教 職 員 が 定 期 的 に 話 しあう 場 を 設 置 する 市 立 の 学 校 の 場 合 この 四 者 からなる 学 校 教 育 推 進 会 議 を 開 催 している 子 ども 施 設 の 設 置 や 運 営 についても 子 どもの 意 見 を 聴 くことに なっており 地 域 ごとにあるこども 文 化 セン 当 ーには 子 ども 運 営 委 員 会 が 設 置 さ れ その 運 営 に 子 どもの 意 見 が 反 映 できるようになっている さらに 川 崎 市 子 ど もの 権 利 委 員 会 第 1 期 の 主 な 検 証 事 項 は 子 ども 参 加 であり 川 崎 市 における 子 ども 参 加 の 状 況 や 政 策 の 検 証 を 行 っている また 子 どもの 権 利 条 例 の 広 報 研 修 教 育 学 習 を 促 進 することになっており そこにも 子 どもの 参 加 の 視 点 が 盛 り 込 まれ ている 日 本 の 現 状 で 子 どもの 意 見 の 尊 重 参 加 をすすめるには 子 どもの 意 見 の 尊 重 参 加 は 子 どもの 権 利 であるという 認 識 を 基 本 にすえることが 大 切 である 加 えて 子 ど も 自 身 が 主 体 となって 活 用 できる 仕 組 み システムが 必 要 である さらに この 仕 組 み システムを 子 どもが 有 効 に 活 用 できるような 支 援 が 必 要 である これらの 点 が 不 充 分 であれば おとな 学 校 あるいは 行 政 による 子 どもの 取 り 込 み あるいは 見 せかけ 飾 り 操 り の 参 加 で 終 わってしまう (3) 子 どもの 相 談 救 済 自 治 体 でも 子 どもの 相 談 や 救 済 に 積 極 的 に 取 り 組 んでいる 相 談 窓 口 電 話 も 役 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제 37

38 所 児 童 相 談 所 教 育 委 員 会 地 方 法 務 局 警 察 など 多 様 に 存 在 するし 頻 発 するい じめや 虐 待 事 件 をきっかけにして 相 談 時 間 の 拡 大 相 談 の 受 け 手 の 拡 充 フリーダ イヤルやメール 等 の 相 談 手 段 の 充 実 などがなされている しかし 権 利 侵 害 を 受 けて も 誰 にも 相 談 できずに 苦 しんでいる 子 どもは 非 常 に 多 い 相 談 しても 効 果 的 に 救 済 されていない 子 ども 自 分 の 権 利 が 侵 害 されていることもわからず 放 置 されている 子 どもも 多 く 子 どもの 権 利 の 効 果 的 な 救 済 は 緊 急 課 題 である 子 どもの 権 利 条 例 はこ の 相 談 救 済 の 取 り 組 みを 促 進 する 規 定 を 設 けている 子 どもの 救 済 においては 子 ども 固 有 の 制 度 として 調 査 調 整 勧 告 改 善 提 言 等 の 機 能 を 持 つ 公 的 な 第 三 者 機 関 ( 子 どもオンブズパーソン)を 設 置 できるかが 非 常 に 重 要 な 点 である その 理 由 の 第 一 は 子 どもに 対 する 権 利 侵 害 が 行 政 機 関 によるも のだけではなく 子 ども 同 士 や 保 護 者 教 職 員 との 関 係 など 子 どもの 成 長 に 欠 かせな い 基 本 的 な 人 間 関 係 のなかでも 生 じ 子 どもの 心 身 に 将 来 にわたる 深 刻 な 影 響 を 残 す からである 第 二 に 子 どもが 置 かれた 関 係 のゆえに 権 利 侵 害 の 実 態 が 顕 在 化 しにく く また 権 利 侵 害 が 子 どもの 心 身 に 与 える 影 響 が 大 きいために 救 済 や 回 復 に 困 難 が 伴 う 第 三 に その 救 済 や 回 復 においては 子 どもの 権 利 を 侵 害 している 者 状 態 か ら 子 どもを 引 き 離 し 権 利 侵 害 を 止 めさせるだけではなく 子 どもが 成 長 していくた めの 新 たな 人 間 関 係 づくりをしていくことが 必 要 になる そこでは 子 どもが 単 なる 対 象 になるのではなく 子 ども 自 身 が 解 決 の 主 体 になっていくことが 重 要 である ところが 実 際 に 子 どもオンブズパーソン 制 度 を 導 入 しようとしたり あるいは 実 際 に 活 動 したりする 場 合 に オンブズパーソンが 学 校 の 問 題 に 立 ち 入 ることに 対 して 学 校 関 係 者 からの 反 発 が 強 い しかし 先 述 したように 自 分 が 傷 つけられても 誰 にも 相 談 できない 子 どもたちが 相 当 数 いる また 親 や 教 師 もどのように 対 応 したら よいかわからず 悩 んだり あるいはうまく 解 決 できずに 問 題 がこじれたりすることも 多 い 今 の 子 どもたちをめぐる 問 題 の 多 くは 学 校 教 師 あるいは 親 だけで 解 決 できる ようなものではない 子 どもに 寄 り 添 い その 最 善 の 利 益 を 確 保 しようとする 子 ども オンブズパーソンをコーデ 強 ネー 当 ーにして 子 どもの 最 善 の 解 決 策 救 済 方 法 をその 現 場 で 見 出 していくことが 求 められている この 制 度 は 子 どもが 安 心 して 生 活 をしていくまちづくりのためにも 欠 かせないも ので 自 治 体 レベルでのセイフテ 強 ネットという 意 義 を 持 つ 制 度 でもある また こ の 子 どもオンブズパーソン 制 度 およびその 実 際 の 活 動 は 子 どもの 権 利 侵 害 に 対 する 予 防 効 果 をもたらす 日 本 では この 制 度 を 最 初 に 導 入 した 兵 庫 県 川 西 市 の 取 り 組 みが 先 駆 的 であり 他 の 自 治 体 のモデルとなっている 38 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제

39 ( 推 ) 子 どもの 権 利 の 啓 発 教 育 子 どもの 権 利 条 例 の 多 くは 子 どもの 権 利 についての 広 報 普 及 を 自 治 体 に 義 務 づ け 子 どもの 権 利 の 教 育 学 習 や 研 修 の 推 進 を 図 っている 条 約 が 国 連 で 採 択 された 11 月 20 日 を 子 どもの 権 利 の 日 と 定 め 広 報 啓 発 に 取 り 組 んでいる 自 治 体 が ある 広 報 紙 に 条 例 特 集 を 組 んだり 独 自 のパンフレットを 作 成 したり 学 習 会 集 会 を 開 催 したり あるいは 職 員 の 研 修 会 を 開 いたりして 多 様 な 形 で 広 報 啓 発 をし ている しかし 条 例 の 認 知 度 はなかなか 上 がらない 状 況 がある 子 どもの 権 利 の 啓 発 教 育 において 学 校 は 大 きな 役 割 を 果 たす これまで 子 ども の 権 利 ( 条 約 )の 教 育 学 習 は 既 存 の 教 科 や 道 徳 の 時 間 のなかで 主 に 取 り 上 げられ ているが 子 どもの 権 利 が 新 たなものとして 既 存 の 教 育 のなかへ 入 っているという 状 態 である と 同 時 に 子 どもの 権 利 が 既 存 の 教 科 実 践 や 教 育 実 践 とどう 関 連 している のか 子 どもの 権 利 教 育 学 習 に 活 かせる 内 容 や 方 法 がどれだけあるのかなど 既 存 の 教 育 から 子 どもの 権 利 教 育 学 習 に 迫 っていくことが 要 請 されている そして そ れらの 教 育 実 践 の 成 果 を 蓄 積 し 共 有 していくことが 大 事 である 子 どもの 権 利 教 育 学 習 についての 素 材 は 子 どもの 身 近 なところにたくさんある それらの 素 材 をもとに 子 どもが 生 活 実 感 のなかで 権 利 を 学 習 できるようにしていく 必 要 がある これには 教 職 員 をはじめおとなは 痛 み をともなう 自 分 が 子 どもの 権 利 を 侵 害 している 可 能 性 があり そのことがつきつけられる 可 能 性 があるからであ る しかし おとなはこの 痛 み を 受 け 入 れる 必 要 がある 子 どもの 側 からすれ ば おとながそのことに 気 づき 改 めることを 知 る 貴 重 な 機 会 になるのである さらに 子 どもの 権 利 教 育 学 習 について 実 績 のある 市 民 NPOと 連 携 しながら 取 り 組 むことも 大 切 である このような 市 民 NPOは 少 しずつ 増 えてきている おわりにかえて- 日 本 における 子 どもにやさしいまちのネットワークづくり- 自 治 体 における 子 ども 政 策 の 展 開 を 受 けて 地 方 自 治 と 子 ども 施 策 全 国 自 治 体 シ ンポジウムが 子 どもの 権 利 条 約 総 合 研 究 所 が 呼 びかけて 年 1 回 開 催 されている この シンポは 自 治 体 関 係 者 と 研 究 者 などが 連 携 協 力 をしながら 子 ども 政 策 について 自 治 体 相 互 の 情 報 意 見 交 換 の 場 行 政 職 員 の 研 修 の 機 会 などを 提 供 しようとするも のである このシンポを 通 じて ナショナルス 当 ンダードに 基 づく 国 主 導 の 子 ども 政 策 ではなく 子 どもの 権 利 条 約 というグローバルス 当 ンダードを 基 礎 にしたローカル ス 当 ンダードの 形 成 実 施 とそのネットワークづくりの 重 要 性 が 認 識 されてきてい る このシンポは 日 本 における 子 どもにやさしいまち づくりを 推 進 する 貴 重 な 場 取 り 組 みになっている 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제 39

40 参 考 文 献 喜 多 明 人 荒 牧 重 人 森 田 明 美 内 田 塔 子 子 どもにやさしいまちづくり ( 日 本 評 論 社 ) 澤 田 治 夫 和 田 真 也 喜 多 明 人 荒 牧 重 人 子 どもとともに 創 る 学 校 ( 日 本 評 論 社 ) 荒 牧 重 人 吉 永 省 三 吉 田 恒 雄 半 田 勝 久 子 ども 支 援 の 相 談 救 済 ( 日 本 評 論 社 ) 子 どもの 権 利 条 約 総 合 研 究 所 子 ども 条 例 ハンドブック 子 どもの 権 利 研 究 12 号 子 どもの 権 利 条 約 総 合 研 究 所 川 崎 発 子 どもの 権 利 条 例 (エイデル 研 究 所 ) 川 西 市 子 どもの 人 権 オンブズパーソン 事 務 局 ハンドブック 子 どもの 人 権 オンブズ パーソン ( 明 石 書 店 )など 40 일본의 아동권리조례의 제정동향과 과제

41 발제 1-2 경기도학생인권조례의 의의와 과제 오 동 석 (아주대 법학전문대학원 교수)

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43 경기도학생인권조례의 의의와 과제* 오 동 석 (아주대 법학전문대학원 교수) Ⅰ. 경기도학생인권조례(안) 제정의 배경과 경과 경기도의회 교육위원회 1) 는 2010년 9월 7일 경기도학생인권조례(안) 을 원안대로 가결 했다. 2) 경기도의회는 9월 17일 본회의에서 조례안을 처리할 예정이다. 경기도교육감 이미 지난 6월 7일 조례안을 경기도교육위원회에 제출했었다. 그러나 같은 날 교육위원회는 현 장 홍보가 부족했고 현실적으로 이번 회기 처리가 힘들다 며 심의 보류 를 결정하였다. 3) 그리고 교육의원 직선제에 따라 교육위원회는 8월 폐지되었다. 그런데 6 2 지방선거는 의회의 판도를 완전히 바꿔놓았다. 경기도의회 124석 중 76석 을 민주당이 차지하였으며, 경기도의회 교육위원회 또한 지난 경기도교육위원회 와 달리 조례의 필요성에 대하여 공감하는 의원의 수가 더 많아졌기 때문이다. 17일 본회의에서 조 례안의 통과를 기대하는 배경이기도 하다. 사실 학생의 인권을 확인하고 보장하기 위한 입법의 시도는 국가인권위원회와 민주노동 당 국회의원 그리고 전남과 경남 등 지역사회에서 여러 차례 있었다. 경기도학생인권조례안 은 그러한 노력의 결실이다. 물론 경기도의 경우 진보적인 김상곤 교육감이 학생인권조례 를 적극적으로 추진하였기 때문에 그 동력과 사회적 파급효과 또한 컸다. 6 2 지방선거 과정에서 상당수의 교육감과 교육위원들이 학생인권조례를 제정하겠다는 협약을 맺었을 뿐 아니라 서울, 강원, 전남, 충남 등의 시 도교육청에서 조례 제정을 추진하고 있다. 더욱 중요한 것은 한국 사회에서 학생인권의 문제가 긍정적이든 부정적이든 활발하게 논의되고 있는 점이다. 학생인권조례를 통한 인권에 대한 학습은 이미 시작되었다. 1) 도의회 상임위원회로서 교육위원회는 교육의원 7명과 도의원 6명으로 구성되어 있다. 2) 교육위원회는 오후 2시부터 5시간에 걸친 심의 끝에 표결에 들어갔으며, 한나라당 의원 2명이 불참한 가 운데 출석의원 11명 중 찬성 9명, 반대 1명, 기권 1명으로 조례안을 가결했다. 3) 조선일보 , < 검색일: 경기도학생인권조례의 의의와 과제 43

44 Ⅱ. 학생인권조례의 의의 1. 왜 학생의 인권 인가? 가. 학생도 인간으로서 존엄한 주체이다 인간은 누구나 인간으로서 권리를 가진다. 또한 대한민국의 국적을 가진 사람은 누구나 헌법이 보장하는 기본권 4) 의 주체이다. 여기에 미성년자가 포함됨은 당연하다. 다만 헌법 또는 법률은 기본권 주체가 자신의 기본권을 현실적으로 행사하기 위해서 일정한 요건을 요구하는 경우가 있다. 예컨대 대통령피선거권을 행사하기 위해서는 만 40세 이상이어야 하며(헌법 제67조 제4항), 대통령선거권을 행사하기 위해서는 만 19세 이상이어야 한다 (공직선거법 제15조 제1항). 그러나 헌법에 미성년자라는 이유로 또는 학생이라는 이유로 성인과 다르게 또는 학생이 아닌 사람과 다르게 미성년자 또는 학생의 기본권을 달리 제한할 수 있다는 규정은 없다. 법률에 의해 미성년자 보호 차원에서 일정한 제약을 받고 있을 뿐이다. 학생이 인권의 주체이냐는 물음에 대하여 어느 누구도 대놓고 그것을 부정하지 못하지만, 이러저러한 이유를 대며 실제로는 그것을 받아들이지 못하는 경우가 적지 않다. 예를 들면, 2010년 2월 24일 경기도의회에서 열린 제11회 경기교육포럼에서 김정래 부산교대 교수는 학생인권조례에 대하여 위헌적이고 초헌법적이란 주장을 제기하였다. 5) 그는 인권조례안은 배우는 지위에 있는 학생을 사회계약설에서나 논의되는 자연상태의 자연인이나 이상적인 인격체로 전제하고 있다 며 도덕권과 자연 상태를 강조하면 조례의 지위가 아니라 법률을 넘어서 초법적인 성격을 지니게 된다 6) 고 주장했다. 그런데 헌법학자들은 한목소리로 학생을 포함한 모든 국민에 대하여 인격체이기 때문에 인간으로서의 존엄과 가치를 지니고 있다고 설명한다. 인간의 존엄과 가치존중의 원리는 윤리적 도덕적 차원에서는 윤리적 도덕적 규범을 의미하지만, 법철학적 차원에서는 초국 4) 개념적으로는 인권과 기본권을 구별할 수 있지만, 헌법은 기본적 인권 이라는 표현을 사용하고 있으며, 인권과 기본권을 동일시하여도 무방하기 때문에 인권 또는 기본권을 혼용하기로 한다. 다만 원칙적으로는 인권을 사용하되, 헌법적 논의에서 기본권을 사용하였다. 5) 발표문 또는 자료집을 구하지 못하여 신문에 의존하여 논의를 전개할 수밖에 없었다. 혹시 잘못 인용되었 다면 당사자의 양해를 바랄 뿐이다. 6) 세계일보 , < &subctg1=01&subctg2=>, 검색일: 경기도학생인권조례의 의의와 과제

45 가적 자연법원리를 의미하며, 또한 현행헌법처럼 실정헌법에 수용될 경우에는 그것이 법적 가치화하여 법규범성까지 가지게 된다. 7) 헌법 제10조 제1문에 규정된 인간으로서의 존엄과 가치 는 인간의 본질로서의 존귀한 인 격주체성을 의미한다. 이러한 인격주체성은 양도하거나 포기할 수 없는 것이며 때와 장소를 초월하여 인간에게 고유한 것이다. 또한 그것은 언제나 현실적이어야 한다는 것은 아니고 추상적 내지 잠재적인 것이면 족하다. 갓난아이라 해도 인간으로서의 존엄과 가치를 가지는 까닭이다. 따라서 인간의 존엄과 가치는 모든 규범의 필수적인 전제이며, 우리가 무조건적으로 받 아들여야 할 의제 8) 이다. 9) 헌법재판소 역시 인간존엄을 기본권보장의 핵, 10) 모든 기본 권보장의 종국적 목적(기본이념) 11) 등으로 표현하고 있다. 여기에 어떠한 조건도 있을 수 없다. 나. 특별권력관계 를 인정하는 것은 위헌이다 그런데 학생이 인권의 주체임을 긍정하는 경우에도 교육의 목적을 위하여 학교가 학생의 인권을 제한할 수 있어야 한다는 의견이 있다. 이른바 특별권력관계 론의 잔재가 남아 있는 것이다. 12) 그것은 19세기 후반 독일의 권위주의적인 비스마르크헌법체제 공법이론에서 유 래한다. 그 특징은 일반적인 국가-시민관계와 달리 특별권력관계에서는 기본권이 효력을 가 지지 못하고, 법치주의가 적용되지 않아 구체적 법률의 근거가 없이 포괄적인 지배관계가 성립하며, 따라서 국가의 침해에 대해서도 법원에서 다툴 수 없다는 것이었다. 13) 그러나 현대 민주국가에서는 이른바 특별권력관계에서도 당연히 법치주의가 적용되며, 다 만 구체적 행정목적에 따라 필요한 경우에 한하여 일정한 가중제한이 가능할 뿐이다. 물론 이 경우에도 헌법과 법률에 근거가 있어야 하고 일반적인 기본권 제한의 한계가 적용되어 야 한다. 독일의 경우 헌법재판소는 학교제도에서 진급 유급 여부 14) 또는 새로운 교육과 7) 권영성, 헌법학원론, 법문사, 2010, ) 장영수, 헌법학, 홍문사, 2009, ) 허영, 헌법이론과 헌법, 박영사, 2007, ) 헌재 선고 91헌마31 결정. 11) 헌재 선고 89헌마82 결정. 12) 홍정선, 행정법원론(상), 박영사, 2007, ) 김유환, 특별권력관계의 해체와 법리적 대안, 공법연구 제28집 제1호, 1999, 184; 홍정선, 앞의 책, ) BVerfGE 58, 258. 경기도학생인권조례의 의의와 과제 45

46 목(성교육)의 도입, 15) 교육내용과 목표, 학교조직의 기본구조(예컨대 학교의 종류, 교육과 정, 교사와 부모의 공동결정 등) 및 학생의 법적 지위(예컨대 입학, 퇴학, 시험, 진급), 징 계처분 등 중요한 결정은 입법자가 스스로 정하여야 하며 교육행정청에게 위임할 수 없다 고 하였다. 따라서 학교에 재학 중인 학생에 대하여 교육행정청 또는 학교가 학생의 인권과 관련하 여 법률의 구체적인 근거가 없는 한 포괄적인 또는 특별한 권한을 가져서는 안된다. 교복 입은 시민 으로서 16) 학교와 학생의 관계는 인격주체 상호간의 관계 17) 이다. 학생이 미성 년자이기 때문에 가지게 되는 법률행위의 제약성은 법률에 근거가 있는 경우에 한정된다. 즉 학생의 기본적 인권을 개별적 법률의 구체적 근거 없이 학교가 제한할 수는 없다. 18) 학 생은 일방적으로 훈육되고 관리되는 대상이 아니다. 학생도 당연히 그리고 엄연히 기본적 인권의 주체이다. 그렇다면 왜 학생의 인권이 먼저인가? 학생은 학교의 관리자, 교사 그리고 학생의 보호 자들보다 약자이기 때문이다. 학생의 인권 보장이 여타 주체들의 인권을 침해하며 자칫 교 육의 주체들을 편가를 가능성이 크다 19) 고 주장하는 것은 어불성설이다. 이른바 분할지배 (divide and rule) 술이다. 어느 누구도 다른 사람의 인권을 침해할 수 없으며, 각자의 인 권의 충돌하는 경우에는 양자 모두 최선의 보장이 이루어지도록 조정해야 하기 때문이다 (실천적 조화의 이론). 따라서 학생인권조례는 시민의 한 사람인 학생이 학교에서 자유 자율 참여 평등 비차별 안전 복지 등의 모든 인권을 누릴 수 있도록 그 내용을 구체적으로 확인하는 것이어야 한 다. 법률적 위임이나 근거 없이 조례로서 학생의 인권을 제한하는 것은 헌법적으로 허용되 지 않는다. 15) BVerwGE 47, 194; BVerfGE 47, ) 물론 이것은 비유적인 표현이며, 학생에는 당연히 교복을 입지 않는 초등학생도 포함된다. 17) 김남진/ 김연태(2009a), 행정법 Ⅰ, 법문사, 2009, ) 같은 의견: 김남진/ 김연태(2009a), 앞의 책, ) 이성호, 경기 議 會, 학생인권조례안 폐기해야, 문화일보 , < news/ view.html?no= >, 검색일: 경기도학생인권조례의 의의와 과제

47 2. 왜 조례인가? 학생의 인권은 당연히 헌법에 의하여 보장된다. 그 구체적 내용은 대한민국에서 1991년 12월 23일 유엔 아동의 권리에 관한 협약 (Convention on the Rights of the Child) 이 조약 제1072호로서 효력을 발휘하는 순간 확인되었다. 20) 조약은 법률과 같은 효력을 가지는 것으로 해석된다. 21) 헌법 제6조 제1항은 국회의 동의를 얻어 조약을 체결 비준 공 포하면 자동적으로 국내적 효력을 획득하는 방식을 취하고 있다. 이때 국회의 동의는 법률 형식일 필요가 없이 단순한 의결로 충분하다(헌법 제60조 제1항). 문제는 학생의 인권을 확인 선언하고 그것을 구체화하는 것이 아니었다. 그 인권이 보호될 수 있는 실효성 있는 규범이 필요한 것이었다. 그것은 법률일 수 있다. 2006년 3월 13일 민주노동당 최순영 의원은 이른바 학생인권법안, 즉 초 중등교육법 개정안 을 대표발의하 였다. 그 내용은 학교장에게 학칙의 학생 인권 침해 방지의무 부과, 학생회 및 학생자치활 동 보장, 학생인권의 보장, 학생인권의 침해행위의 금지, 교육공무원 및 학생에 대한 인권 교육 실시 등이었다. 이 개정안은 학생인권을 침해하는 행위로 학생에 대한 정규수업 이외의 교과수업 또는 자율학습 등의 명목으로 학생을 정규 수업 시작 이전에 등교시키는 행위, 학생의 명시적이 고 자발적인 요청 또는 동의 없이 학교의 장이나 교사가 주도하여 야간에 학생으로 하여금 학교에서 추가수업을 받게 하거나 자습을 하게 하는 행위, 학생의 두발, 복장을 검사하는 등 신체의 자유를 침해하는 행위, 학생의 소지품, 가방, 일기 등 개인의 사적 생활에 속하 는 물품들을 검사하는 행위, 가정환경, 성적, 외모, 성별, 국적, 종교, 장애, 신념, 성정체 성 등 일체의 이유에 의한 차별행위(저소득층 및 장애인 등 사회적 약자, 학습부진학생을 우대하는 조치는 예외), 그 밖에 교육인적자원부장관이 학생인권 침해의 소지가 있다고 판 단하여 고시하는 행위 등을 규정하였다. 이 법안은 2008년 5월 29일 제17대 국회의원의 임기만료로 폐기되었다. 다만 2007년 12월 14일 초 중등교육법 제18조의4로서 학교의 설립자 경영자와 학교의 장은 헌법 과 국제인권조약에 명시된 학생의 인권을 보장하여야 한다. 는 규정이 신설되었다. 그러나 그것만으로는 학생의 인권을 침해하는 행위나 관행 또는 학교 규정을 근절할 수 20) 대한민국은 유엔아동권리협약에 대하여 1990년 9월 25일 서명, 1991년 12월 20일 비준하여 조약당사국이 되었다. 21) 헌재 선고 2000헌바20 결정, 판례집 제13권 2집, 322. 경기도학생인권조례의 의의와 과제 47

48 없었다. 헌법 제37조 제1항이 국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시 되지 아니한다 고 규정하고 있다고 해도 눈에 보이지 않으면 사람들은 그것이 인권 문제로 인식하지 않는다. 권력자에게는 더욱 그렇다. 그렇기 때문에 인권규범은 권력제한규범으로 명시 변환되어야 할 필요가 있다. 학생인권조례의 법적 성격을 엄밀하게 정의하자면, 학생인권을 보장하는 범위 안에서 교 육행정을 수행케 하기 위한 교육행정직무조례 이다. 조례는 헌법 제117조 제1항에 근거하 여 주민의 복리에 관한 사무에 관한 사항을 법령의 범위 안에서 정한 자치법규범이다. 국가 의 사무를 제외한 모든 사무는 법률의 수권이나 위임이 없어도 법령에 위배되지 않는 한 조례로써 규정할 수 있다. 22) 지방자치법 제9조 제2항 제5호는 교육에 관한 사무를 지방자 치단체의 사무로 예시하고 있으며, 지방교육자치에 관한 법률 제2조는 교육에 관한 사무를 도의 사무로 규정하고 있다. 학생인권조례는 학생의 인권을 제한하는 것이 아니라 학교와 교사의 직무에 관한 권한을 학생의 인권을 보호하는 범위 내에서 제한하는 것이기 때문에 법률의 위임을 필요로 하지 않는다. 23) 학생인권조례에 법률의 위임은 필요하지 않다. 오히 려 학생인권조례가 학생의 인권에 대하여 헌법 및 아동권리협약 등보다 낮은 기준을 규정 하여 제한하고 있는 것이 문제가 될 것이다. 22) 지방자치단체의 교육에 관한 사무는 특별시 광역시 및 도의 사무이다(지방교육자치에 관한 법률 제2조). 23) 지방자치법 제22조 단서는 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다 고 규정하지만, 지방의회는 민주적 정당성을 가진 기관이기 때문에 그 위임은 포괄 적인 위임도 가능하다. 헌재 선고 2002헌바76 결정; 대판 선고 2004두947 판결; 홍정 선, 신지방자치법, 박영사, 2009, 경기도학생인권조례의 의의와 과제

49 헌법과 법률 그리고 인권조례의 관계를 아래의 <그림 1>과 같이 설명할 수 있다. <그림 1> 법규범 형식에 따른 위계도 법 헌 법 률 위 계 구 체 화 조 례 개 체 수 <그림 2> 법규범 형식에 따른 인권보장의 강도 보 장 조례 강 법 률 도 헌 법 규범 규율 범위 경기도학생인권조례의 의의와 과제 49

50 Ⅲ. 경기도학생인권조례의 규범구조 경기도학생인권조례의 구성은 크게 총칙, 학생인권 규정, 인권 보장 및 구제 등의 세 부 분으로 이루어져 있다. 그것은 각각 제1장 총칙, 제2장 학생의 인권, 제3장 학생인권의 진흥 및 제4장 학생인권침해에 대한 구제 등으로 구체화되어 있다. 24) 1. 총칙 총칙은 조례를 제정한 목적과 개념 정의 그리고 인권 보장에 대한 일반원칙 규정 등으로 구성된다. 그 중에서도 일반원칙 규정은 다시 두 가지로 나뉜다. 하나는 설령 조례에 열거 되지 않은 인권이 있다고 하더라도 그것은 열거되지 아니 한 이유로 경시되어서는 안되며 그 또한 보장되는 것임을 확인한 것이다. 왜냐하면 사람들은 흔히 조례에 열거된 인권만이 보장된다고 오해할 수 있기 때문이다. 헌법도 제37조 제1항에서 이러한 내용을 규정하고 있다. 25) 다른 하나는 인권 제한의 한계에 대한 규정이다. 즉 모든 인권이 무제한의 절대적 권리가 아닌 이상 불가피한 경우에는 제한될 수밖에 없는데, 그 경우에도 인권을 유명무실하게 할 정도의 제한까지 허용해서는 안 되기 때문에 인권의 제한에 대하여 다시 한계를 지우는 규 정이 필요하다. 헌법과 마찬가지로 인권의 본질적 내용을 침해하지 않도록 하되, 학교에서 의 교육 목적상 필요한 경우에는 제한할 수 있는 근거를 마련하는 것이다. 물론 이 경우에 도 학생의 참여 아래 제 개정되는 학교의 규정으로써 하되 교육의 목적과 제한되는 인권 사이에 비례관계가 있을 것을 요청한다. 2. 학생의 인권 목록 학생인권조례의 핵심적인 부분은 학생의 인권을 구체적으로 예시하는 부분이다. 그 내용 은 인권의 범위가 넓은 만큼 다양할 수밖에 없고, 조례의 특성상 지방자치단체에 따라 다를 24) 경기도학생인권조례안 은 2010년 3월 22일 입법예고안에 따른다. 경기도교육청, < go.kr/?menugrp=030101&master=bbs&act=view&master_sid=37&sid=60&page=1&searchcolumn=& SearchValue=&SearchSchool=&SearchRecruit=>, 검색일: ) 이에 대하여는 권혜령, 헌법에 열거되지 아니한 권리에 관한 연구: 미국 연방헌법 수정 제9조를 중심으 로, 박사학위논문, 이화여대, 경기도학생인권조례의 의의와 과제

51 수밖에 없다. 그 모든 인권을 다 망라할 수 없기 때문에 때로는 추상적인 규정이 때로는 구 체적인 규정이 또 때로는 정책적 규정이나 노력의무 조항이 조례에 담겨지게 된다. 경기도학생인권조례안에서 학생 인권의 구체화는 1 학생 인권의 확인 및 학생 인권의 구 체화, 2 학교에 대한 금지의무 부여, 3 학교 및 교육감의 노력의무 부과 등의 세 가지 차 원으로 구성된다. 첫 번째는 헌법상 기본권을 학생에게 구체적으로 확인하는 것이다. 예를 들면, 학생은 복장, 두발 등 용모에 있어서 자신의 개성을 실현할 권리를 가진다. (안 제12조 제1항)는 조항이 그것이다. 이것의 헌법적 근거조항은 사생활의 자유, 인간의 존엄과 가치, 행복추구 권 등이다. 나는 법률의 구체적 근거 없이 학교가 학생들에게 교복 착용이나 퍼머와 염색 등을 규제할 수 있는지 의문이다. 가능한 것은 어디까지나 교사의 일정한 조언 내지 권유 정도일 것이다. 다만 학생 스스로 개인의 자유를 침해하지 않는 범위 내에서 일정 정도 기 준을 정하는 것은 허용된다고 할 것이다. 두 번째는 학교에 대하여 일정한 내용의 구체적 금지의무를 부과하는 것이다. 예를 들면 경기도학생인권조례안은 학교에 대하여 두발의 길이를 규제할 수 없도록 명시하고 있다(안 제12조 제2항). 왜냐하면 두발에 대하여 길이로써 제한하는 것은 교육의 목적과 무관하며, 최소한 그것을 정하는 문제만큼은 학생의 판단에 전적으로 맡겨야 한다고 판단했기 때문이 다. 그것은 학생 인권의 최소한의 보장내용이며 인권의 수비범위로서 학교에 대하여 구체적 금지의무를 부과한 것이다. 나는 헌법규범의 해석을 통하여 이러한 내용을 도출할 수 있다 고 생각하지만, 경기도학생인권조례가 제정된다면 적어도 경기도 내에서 이 조항은 학교의 자율권에 대한 한계를 의미한다. 마지막 차원의 것은 학교 또는 교육감에 대하여 적절한 노력을 다할 의무를 부과하는 것 이다. 예컨대 학생은 건강하고 쾌적한 환경에서 교육을 받을 권리를 가진다. (안 제22조 제1항)는 규정이다. 이것은 헌법이 보장하는 교육을 받을 권리와 환경권을 확인한 것이다. 그런데 어느 정도의 수준으로 권리를 보장할 것인지를 조례로써 규정하는 것은 쉽지 않다. 때로는 이것을 뒷받침하는 예산이 확보되지 않으면 공허한 권리가 될 수 있기 때문이다. 따 라서 학교는 적정한 양과 질의 도서 및 도서관 공간 확보, 청결한 환경의 유지, 화장실과 적절한 탈의 및 휴게 공간의 확보, 적절한 냉난방 관리, 녹지 공간 확대 등 최적의 교육환 경 조성을 위하여 노력하여야 한다. (안 제22조 제2항)고 그 구체적 예시를 들어가며 일정 한 내용의 시설을 갖출 의무를 법적으로는 느슨하게 부과한 것이다. 경기도학생인권조례의 의의와 과제 51

52 3. 학생 인권의 보장 및 구제 제도 모든 권리는 선언되는 것에 그쳐서는 안 되고, 법적으로 또는 제도적으로 담보되어야 한 다. 26) 그것은 권리의 실효성( 實 效 性 )을 보장하기 위함이며, 가장 대표적인 수단은 재판을 통한 보장일 것이다. 또한 조례인 경우 인권침해 행위에 대하여 과태료를 부과하는 조항을 별도로 둘 수도 있다. 그러나 인권에 대한 보장은 무엇보다 인권에 대한 의식과 이해를 고양하는 것이 가장 근 본적이면서 효과적인 방법이다. 경기도학생인권조례안이 인권교육 그리고 인권 침해에 대한 상담과 조사 및 시정권고 등의 수단을 택한 것은 그 때문이다. 실제 많은 나라에서 학생의 인권에 대한 침해를 구제하기 위하여 옴부즈맨 제도를 활용하고 있기도 하다. 27) 이에 대하여 인권조례안은 법치주의를 훼손할 가능성을 내포한다 며 인권조례안 제4장 에서 볼 수 있듯이 학생의 권리는 마치 초법적으로 구제될 수 있는 것처럼 기술되어 있다 는 비판이 있었다. 28) 그런데 이러한 비판은 수긍하기 어렵다. 경기도학생인권조례안은 조 례 위반행위에 대한 과태료 부과 규정도 없기 때문이다. 더욱이 학생인권옹호관은 직접 구 체적인 조치를 취할 수 있는 것이 아니라 권한 있는 기관에 대하여 권고할 수 있는 권한만 을 가지고 있기 때문에(안 제42조 참조) 절대 초법적일 수가 없기 때문이다. 학생인권옹호 관의 권한이 독립적으로 업무를 수행하되 일정 조치에 대한 권고를 하는 것에 머무르는 것 은 인권과 타율적 강제는 어울리지 않으며 또한 법적 구속력을 강화하는 것이 인권을 보장 하는 최선은 아니라고 판단했기 때문이다. 29) 사실 범죄행위에 대하여 아무리 강력하게 처벌해도 범죄가 사라지는 것은 아니다. 학생인 권조례가 학생들에게 자율권을 부여하여 스스로 책임감을 키워나갈 수 있는 기회를 주듯이 끊임없이 얘기를 듣고 토론하며 권고함으로써 조례의 실효성을 확보해 가는 것이 더디지만 가장 확실하게 인권조례를 실현하는 일이다. 인권옹호관의 본질적인 역할은 그 촉진자 구실 을 하는 것이다. 26) 인권의 법을 통한 일반화 의 불가피성을 강조하는 견해로는 이상돈, 인권법, 세창출판사, 2006, ⅶ 머리말. 27) 성공회대학교 인권평화센터, 학생인권 보장을 위한 경기도 조례안 개발연구, 경기도교육청, , ) 세계일보 ) 경기도학생인권조례 최종안 해설, 경기도학생인권조례 토론회, 주최: 경기도교육청, , 경기도학생인권조례의 의의와 과제