한국사회과학제 24 권제 2 호 (2002): 1~41 서울대학교사회과학연구원 고령화사회의노후소득보장제도 최성재 * 김태성 ** 본연구는인구고령화에따른문제점과노인소득보장제도의현황및문제점을개괄하고, 이에대한대안적형태를총체적으로모색함으로써충실하고적정한노령화사회의노후소득보장제도를구상함을목적으로한다. 의학기술의발달과더불어급격히낮아진사망률및 1970년대이래급격히감소한출생률에서기인하는급속한고령화로인해, 우리나라는미처준비를갖추지못한채고령사회를맞게되었다. 이로인한노인문제중무엇보다도핵심적이고근본적인문제는노후소득보장의문제, 특히노인의빈곤문제라고볼수있다. 우리나라의노인빈곤은급속한산업화의결과노인의기술적 사회적참여쇠퇴, 사회적인노후소득보장장치의미흡, 전통적인가족부양의식의약화, 개인적인노후준비의미흡, 그리고노년기의장기화등으로인해심각한사회문제로대두되고있다. 이러한노인문제와관련하여, 향후우리나라노후소득보장체계는두가지방향을동시에추구해나아가야하는과제를안고있다. 그하나는국민연금제도의보편화와안정화, 사회적기초보장제도의개발등을통한공적노후소득보장체계의정비이다. 다른하나는서구복지국가를타산지석으로삼아다양한방식으로노인의경제활동참가를제고시키는것이다. 이는한마디로공적 사적보장체계의조화와노인의적극적인경제 사회적참여를통한 활동적노화 (active aging) 의제고로요약될수있다. 이중공 * 서울대학교사회복지학과교수. 관심분야는노인복지및사회복지행정등이다. 저서및논문으로는최성재 장인협 (2002), 노인복지학 ( 개정판 ), 서울 : 서울대학교출판부 ; 최성재 남기민 (2000), 사회복지행정 ( 개정판 ). 서울 : 도서출판나남 ; 최성재 (2002), 장수의사회적및심리적요인에관한탐색적연구 : 한국, 일본및핀란드백세인특성조사연구, < 한국노년학 >, 22, 2. 183-207 등이다 ( 연락처 : 전화 02-880-6463, E-mail: sjchoi@snu.ac.kr). ** 서울대학교사회복지학과교수. 관심분야는사회복지정책등이다. 저서및논문으로는 사회복지정책론, 복지국가론, 사회보장론 등이다( 연락처 : 전화 02-880-6461, E-mail: taesung@snu.ac.kr). 1
2 한국사회과학제 24 권제 2 호 (2002) 적 사적보장체계의조화는서구복지국가의공적소득보장체계의위기와동양적 효 사상이가지는한계를긍정적방향으로재구성하고자하는시도라고볼수있다. 각종직역연금과국민연금을통합화 보편화함으로써노인의기초보장체계를확립하고, 그위에기업연금과각종세제혜택의확대를통해사적부양체계를강화하는방안이적극적으로모색되어야한다. 이러한공적 사적체계의정비에있어서는장기적인재정안정과세대간형평성제고에대한과학적계측이이루어져야함은물론이다. 이와함께, 건강하고근로의욕및능력을가진노인을적극적으로노동시장으로흡수하기위한유인책을마련함으로써노인의소득증대와더불어삶의질제고라는일석이조의효과를누릴수있을것이다. 이를위해서는고연령층의노동시장유연성을제고하고, 고연령노동자를위한각종임금보조제도를활용하며, 고령자적합직종을개발하고고용알선체계를확립하는방안등이적극적으로모색될필요가있다. 1. 서론 고령사회에대한대응 은이미선진복지국가들에서가장중요한화두가된지오래다. 그러나이는비단먼나라의이야기가아니다. 우리나라또한이미고령화사회 (aging society) 를넘어고령사회 (aged society) 로향해나아가고있다. 1) 특히, 우리나라의인구고령화과정에서문제점은상호관련되어파생되고있다. 먼저우리나라는산업화과정에서의학발달등으로인해평균수명이급속히연장되고있는데반해, 출산율은급격히감소하고있다는점이다. 그결과선진국이 40-115년에걸쳐고령화사회에서고령사회로진입한데비해, 우리나라의경우그기간은불과 19년에불과하다. 더구나 14% 에서 20% 에도달하는기간, 즉초고령사회로의진입기간또한 10년에불과할것으로예측되고있다. 이러한급속한고령화가시사하는바는고령사회가파생하는각종사회문제에대응하기위한준비기간이매우짧다는점이다. 본연구에서는이와같은인구고령화에따른문제점과노인소득보장제도의현 1) 2002년현재65세이상노인인구는전체인구의 7.9% 인 377만명으로, 우리나라는이미고령화사회에진입하였다.
고령화사회의노후소득보장제도 3 황및문제점을개괄하고, 이에대한대안적형태를총체적으로모색함으로써충실하고적정한노령화사회의노후소득보장제도를구상함을목적으로한다. 먼저제2절에서는인구고령화에따른노인의각종욕구가증대하고있는반면, 이에대한전통적, 개인적인욕구대응양식이약화됨에따른노인의빈곤현황을개괄하고, 구체적으로노인빈곤의원인을분석하고자한다. 제3절에서는우리나라보다앞서고령사회를경험하고있는서구복지국가에서의노후소득보장제도의딜레마와그에대한대안적변화방향을검토할것이다. 제4절에서는우리나라의노후소득보장의현황과문제점을개관하고, 앞으로의변화방향을제시하고자한다. 마지막으로제5절에서는본문의내용을요약하고결론을제시할것이다. 2. 고령화시대노후소득보장의딜레마 1) 인구고령화와노인의빈곤문제 주지한바와같이, 우리나라의급속한인구고령화는의학기술의발달과더불어급격히낮아진사망률및 1970년대이래급격히감소한출생률에서기인한다. 남녀모두 1970년이후출생기준기대수명이 13년증가하였으며, 이는 OECD 국가들가운데가장높은증가율이다. 그결과 60세를기준으로할때기대수명은 2000년현재남성의경우 17.5년이며, 여성의경우 22년이다. 또한통계청의전망에따르면, 출생기준기대수명은 2050년까지남성의경우 80세, 여성의경우 86세를상회하는수준으로늘어날것으로예상된다. 이에비해 1970년대초 4.5명을약간상회하던출산율은이후급격하게감소하여 2000년에는 1.5명이하로떨어졌다. 2) 이는장기적인인구유지에필요한대체율 2.1명내지2.2명을크게밑도는수치로, 통계청추계에따르면이와같은낮은출산율은향후수십년간지속될전망이다 (Keese, 2002). 2) 통계청의 장래인구추계 (2001) 에의하면, 2000년현재출산력은 1.47명이며, 2010년에는 1.36명까지낮아질것으로예정된다.
4 한국사회과학제 24 권제 2 호 (2002) < 표 1> 노인인구의증가추이 ( 단위 : %) 2000 2002 20192026 고령화사회 고령화사회 초고령사회 전체인구수 47,008 47,640 50,61950,610 65세이상인구수 3,395 3,772 7,314 10,113 65세이상노인의비율 7.2 7.914.4 20.0 노인부양비 1) 10.1 11.1 20.2 29.7 노령화지수 2) 34.3 38.5 102.3 155.9 주 : 1) 노인부양비 = (65세이상인구 /15-64세인구 ) 100 주 : 2) 노령화지수 = (65세이상인구/0-14세인구) 100 자료 : 통계청, 장래인구추계, 2001. 12. < 표 2> 인구고령화국제비교 도달년도 증가소요년수 7% 14% 20% 7 14% 14 20% 한 국 2000 20192026 19 7 일 본 1970 1994 2006 24 12 프랑스 1864 1979 2020 115 41 독 일 1932 1972 2012 40 40 영 국 1929 1976 2021 47 45 이탈리아 1927 1988 2007 61 19 미 국 1942 2013 2028 71 15 스웨덴 1887 1972 2012 85 40 자료 : UN, The Sex and Age Distribution of World Population 일본국립사회보장 인구문제연구소, 인구통계자료집, 1999 그결과아래 < 표1> 에서보는바와같이, 우리나라는 2000년에이미고령화사회에진입하였으며, 2019년에는 65세이상노인의비율이 14% 를넘어서게되어고령사회로진입하게될것으로보인다. 이러한고령화사회가주는의미는무엇보다도경제활동인구가노인을부양해야할부담, 즉노인부양비가급격히높아질것이라는점이다. 2000년현재그비율은 10.1% 로약 10명의경제활동인구가 1명의노인을부양하는정도이지만, 초고령사회에진입하는 2026년에는그비율
고령화사회의노후소득보장제도 5 < 표 3> 가구형태별노인동거가구의빈곤율및센지수 ( 단위 : %) 구분총소득 총소득-공적 총소득- 총소득- 사적이전소득 사적이전 공적이전 노인동거 가구 노인가구 자녀동거 빈골율 31.0 58.0 54.1 35.2 센지수 0.198 0.545 0.497 0.246 빈곤율 4.6 9.4 8.3 5.7 센지수 0.022 0.067 0.057 0.030 노인동거가구빈곤율 9.3 18.1 16.5 11.0 노인비동거가구 9.7 20.8 20.0 10.4 출처 : 석재은 김태완, 2000: 109 에 30% 에이르러 3.3명의청장년이 1명의노인을부양하는정도가될것으로보인다. 이와같이, 우리나라는 2000년현재OECD 국가들중터키, 멕시코에이어노인부양비가가장낮은국가에속하나, 2050년에이르면일본다음으로노인부양비가높아질것으로예상된다. 즉, 우리나라인구고령화에있어서가장심각한문제점은바로그속도에있다. < 표 2> 에서보는바와같이대부분의선진복지국가에서 40-115년이걸렸던고령화사회에서고령사회로의진입기간이우리나라는 19년에불과하다는점이다. 이러한급속한고령화의속도로인해우리나라는미처준비를갖추지못한채고령사회를맞게됨으로써노인문제가심각한사회문제로대두되고있다고해도과언이아니다. 이러한노인문제중무엇보다도핵심적이고근본적인문제는소득보장문제, 특히노인의빈곤문제라고할수있다. 노인의빈곤현황을나타낸 < 표 3> 에서보는바와같이노인이없는가구 ( 노인비동거가구 ) 의빈곤율은 9.3% 인데비해노인부부혹은독거가구 ( 노인가구 ) 의빈곤율은 31.0% 로 3가구중약1가구가빈곤한가구로나타났다. 더구나, 노인가구에서공적 사적이전을제외할때빈곤율은 58.0% 에이르러노인가구의절대다수가빈곤한것으로나타났다. 또한소득불평등을나타내는센지수 (Sen Index) 를살펴보면, 자녀와노인이동거하는가구의센지수는 0.022인반면, 노인가구의센지수는 0.198에이른다. 또한, 노인가구의경우공적 사적이전소득을제외할경우센지수는 0.545에이른다. 요컨대, 우리나
6 한국사회과학제 24 권제 2 호 (2002) < 표 4> OECD 국가의빈곤율 ( 균등지수탄력성 =0.5) 국가 18세미만 18-25세 26-500세 51-65세 65세이상 호주, 1994 10.9 6.1 6.5 14.3 16.1 오스트리아, 1993 7.3 6.7 5.2 6.4 14.9 벨기에, 1995 4.1 18.6 5.5 5.1 13.8 캐나다, 1995 14.2 13.6 9.0 10.9 2.5 덴마크, 1994 3.4 12.6 2.2 17.2 9.2 핀란드, 1995 2.1 15.3 3.3 4.6 7.5 프랑스, 1995 7.1 8.3 6.0 7.8 10.7 독일, 1994 10.6 13.7 8.0 7.910.4 네덜란드, 1995 9.1 16.1 4.9 2.1 1.9 노르웨이, 1995 4.4 17.7 4.1 4.3 19.1 스웨덴, 1995 2.7 38.6 3.2 2.3 3.0 영국, 1995 17.4 103. 8.1 6.3 11.6 미국, 1995 23.2 19.0 12.6 13.0 20.3 주 : 빈곤율 : 총인구의가처분중위소득의 50% 미만소득을가진가구에사는사람들의비율 자료 : OECD, 2000. 라노인가구의빈곤과불평등정도는노인비동거가구나자녀와동거하는노인가구에비해훨씬더높게나타나고있다. 그렇다면, 이와같이높은수준의노인빈곤은대부분의국가에서나타나고있는일반적인현상인가? 빈곤율산출방법등의차이로 OECD 국가들과의단순비교는불가능함에도불구하고, 노인빈곤의전체적인비교는가능할것이다. 아래 < 표 4> 를살펴보면, 대부분의 OECD 국가에서 65세이상의노인빈곤율은경제활동인구의빈곤율에비해높게나타난다. 그러나, 경제활동인구와노인간의빈곤율의차이는우리나라에비해훨씬낮다. 특히, 기초연금제도를갖추고있는스웨덴, 캐나다, 네덜란드등의나라에서노인의빈곤율은경제활동인구의빈곤율과거의차이가없거나오히려낮은것으로나타났다. 결국, 산업화된사회에서생활주기상노후의경제활동단절과이에따른소득의상실은어느정도불가피하다고는하지만, 이에대한사회적 개인적대응과준비의수준에따라노인의빈곤수준은매우상이하게나타난다고볼수있다. 요컨대, 급격한인구고령화의상황에서우리나라의고령화사회에대한사회
고령화사회의노후소득보장제도 7 적 개인적대처의수준은매우저조한것으로보이며, 이러한미흡한고령화에대한준비는특히노인의빈곤문제를심각한사회문제로대두시키고있다고볼수있다. 다음절에서는우리나라에서이러한노인빈곤을야기시키는주요한원인을좀더구체적으로살펴보고자한다. 2) 노인빈곤의원인 노인빈곤의원인은여러가지각도에서논의될수있으나, 크게나누어보면, 사회적요인과가족또는개인적요인으로대별할수있다 ( 박재간, 1997). 사회적인요인으로는, 첫째, 과거세대가보유하는지식이나경험이쓸모없는것이됨에따라취업또는사회참여기회의상실로인한소득의단절을들수있다. 전산업사회에서노인이보유한지식과경험은자손에게이어지는하나의자산으로여겨졌으며존중받아왔다. 그러나급속하게변화하는산업사회에서노인의지식과기술은 무용 ( ) 한것으로여겨지고, 노인은새로운지식과기술을습득할기회를상실하게되며, 이는노인의정규적인소득단절로이어지게되는것은보통이다. 55-64세인구의경제활동참가율을비교한아래 < 그림 1> 을보면, 우리나라는 OECD 국가중이들의경제활동참가율이비교적높은국가에속한다. 그러나, < 표 5> 에서이를좀더구체적으로살펴보면, 경제활동에참가하고있는 55-64세인구중남성의 45.1%, 여성의 56.2% 가자영자혹은무급가족종사자인반면, 상용근로자는각각 21.7%, 4.2% 에불과한것으로나타났다. 더구나 65세이상고령자중남성의 71.8%, 여성의 74.8% 가자영자혹은무급가족종사자인반면, 상용근로자는각각 5.8% 와 0.9% 에불과하다. 또한고령취업자의직종과관련하여 < 표 6> 을살펴보면, 55-64세에해당하는준고령취업자중남성의 24.7%, 여성의 29.2% 가 1차산업인농업및어업근로자였으며, 65세이상고령취업자중남성의 55.6%, 여성의 52.7% 가농업및어업근로자인것으로나타났다. 이와같이, 우리나라노인인구의취업율이 OECD 평균을상회하는수준이라고는하지만, 그종사상의지위나직종의폭이매우좁아서단순직혹은전통산업에머무는것으로나타났다.
8 한국사회과학제 24 권제 2 호 (2002) 자료 : OECD, 2000. < 그림 1> OECD 국가의 55-64 세인구의경제활동참가율 (2000 년 ) < 표 5> 고연령취업자의종사상지위 ( 단위 : 천명, %) 55-64세 65세이상 남 여 남 여 상용근로자 305(21.7) 43(14.2) 36(15.8) 5(10.9) 임시근로자 190(13.5) 203(19.9) 69(11.2) 44(18.1) 일용근로자 149(10.6) 170(16.7) 40(16.5) 84(15.5) 고용주 127(19.1) 31(13.0) 29(14.7) 4(10.7) 자영자 614(43.8) 266(26.0) 418(67.6) 240(44.1) 무급가족종사자 18(11.3) 308(30.2) 26(14.2) 167(30.7) 합계 1,403(100.0) 1,021(100.0) 618(100.0) 544(100.0) 자료 : 통계청, 2001, 경제활동인구연보. 노인빈곤의또다른사회적요인으로산업사회에서는필연적으로개발되어야할사회보장제도가우리나라의경우는아직미성숙단계에놓여있다는점을들수있다. 1995년기준으로 OECD 회원국의 GDP 대비사회보장비지출을제시하
고령화사회의노후소득보장제도 9 < 표 6> 고연령취업자의직종 ( 단위 : 천명, %) 55-64세 65세이상 남 여 남 여 입법공무원및고위임원직및관리자 104(17.4) 7(10.6) 19(13.1) 1(10.2) 전문가 60(14.3) 9(10.8) 21(13.4) 3(10.5) 기술공및준전문가 61(14.4) 8(10.7) 20(13.2) 2(10.4) 사무직원 49(13.5) 14(11.3) 7(11.1) 5(10.9) 서비스근로자 65(14.6) 305(27.2) 20(13.2) 49(19.0) 상점과시장판매근로자 130(19.3) 165(14.7) 45(17.3) 71(13.0) 농업및어업숙련근로자 346(24.7) 327(29.2) 343(55.6) 287(52.7) 기능원및관리기능근로자 140(10.0) 60(15.3) 25(14.1) 18(13.3) 장치 기계조작원및조립원 165(11.8) 13(11.2) 18(13.0) 1(10.2) 단순노무직근로자 282(20.0) 212(19.0) 99(16.0) 108(19.8) 합계 1,402(100.0) 1,120(100.0) 617(100.0) 545(100.0) 자료 : 통계청, 2001, 경제활동인구연보. 고있는아래 < 표7> 을보면, 우리나라의 GDP 대비사회보장비지출은법정퇴직금을포함할경우 11.8%, 이를제외할경우 5.7% 로 OECD 국가중최하위국가군에속한다. 그러나, 1인당 GDP 수준이국가마다큰편차를보인다는점을무시한이러한단순비교는우리나라의사회보장수준을지나치게폄하할소지가있다. 따라서, 1인당 GDP 수준이동일한시점에서의사회보장비지출수준을비교해보는것이객관적인지표로서더큰의미를가질수있을것이다. 이는 < 표 8> 에제시되어있다. 즉, 경상가치를기준으로 1인당소득수준이 1만달러인시점에서각국의사회복지비지출수준을비교한결과, 1995년에 GDP 대비 5.7% 인우리나라의사회복지지출은일본, 미국, 영국, 스웨덴이 1만달러시기에시현했던복지지출수준의약 1/5-1/2 에불과한것으로나타났다. 요컨대, 우리나라의사회보장비지출은 발전주의 에밀려산업화과정에서지체되어왔으며, 그결과비슷한 1인당 GDP에서선진복지국가가실현해왔던수준에크게미달하는것이었다. 특히, 선진복지국가의공공예산에서가장큰비중을차지하는노인복지예산도예외가아니다. 2002년현재노인보건복지예산은총정부예산의 0.37%, 보건복지부예산의 5.03% 에불과하다 ( 단, 이는각종공적연금이제외된것이다 ). 또한, 공적
10 한국사회과학제 24 권제 2 호 (2002) < 표 7> OECD 회원국의 GDP 수준및사회보장비지출 (1995년기준 ) 국가 GDP 대비 % 1인당 GDP 국가 GDP 대비 % 1인당 GDP 스웨덴 33.4 $23,750 아이슬란드 19.926,143 덴마크 32.6 29,890 아일랜드 19.4 18,030 핀란드 32.1 24,633 체 코 19.2 4,883 프랑스 30.1 24,990 뉴질랜드 18.8 16,859 독 일 29.6 27,510 포르투칼 18.3 10,059 벨기에 28.8 26,956 캐나다 18.2 18,943 노르웨이 28.5 33,616 미 국 16.3 26,711 네덜란드 28.0 25,647 호 주 15.7 20,012 오스트리아 27.1 28,779 일 본 14.1 40,780 스위스 25.5 43,631 터 키 16.8 2,747 룩셈부르크 25.2 42,173 한국 (1995) 5.7(4.3) 10,037 이탈리아 23.7 18,980 한국 (1999) 11.8(7.5) 8,581 영 국 22.8 18,700 멕시코 13.7 3,019 스페인 21.5 14,365 주 : ( ) 속은퇴직금을제외할경우 자료 : OECD, Social Expenditure Database 1980-1996, 1999; 통계청, 2000 국제통계연감, 2000. < 표 8> 1인당 1만달러 ( 경상가치기준 ) 소득대의사회복지지출규모비교 한국 일본 미국 영국 스웨덴 연도 1995 1984 1978 1987 1977 GDP 대비 % 5.7 10.42 13.62 20.53 24.49 자료 : OECD, Social Expenditure Database 1980-1996, 1999. 소득보장제도의적용현황을살펴본 < 표 9> 를통해서도알수있듯이, 현재국민연금을포함한각종공적연금수급자의비율은 65세이상노인의 7.7% 에불과하며, 경로연금의수급대상노인은 16.3%, 국민기초생활보장수급대상노인은전체노인의 9.3% 에불과한것으로나타났다. 그러나, 이중경로연금은실질적인소득대체의효과가매우미약한것을감안할때, 실재로노인의공적소득보장제도의적용범위는더낮을것으로보인다. 특히, 서구복지국가에서노후소득보장의근간이되는공적연금의경우, 특수
고령화사회의노후소득보장제도 11 < 표 9> 노인의공적소득보장제도수급자현황 (2001) ( 단위 : 명, %) 구분 65+ 수급자 (A) A/65+ 노인 공적연금 1) 소계 273,939 7.7 국민연금 198,2295.6 공무원연금 47,215 1.3 사학연금 6,355 0.2 군인연금 22,140 0.6 경로연금 2) 583,755 16.3 국민기초생활보장 2) 334,272 9.3 주 : 1) 2001년 6월현재주 : 2) 2001년현재 자료 : 국민연금관리공단, 공무원연금관리공단, 사학연금관리공단, 국방부연금과, 통계청 < 표 10> 공적연금의 1 인당급여액 ( 단위 : 천원 ) 급여비 ( 천원 ) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 국민연금액 755,460,397 1,117,644,734 1,485,529,758 2,439,728,567 3,871,969,097 1,607,034,932 1인당 860 1,182 1,504 1,923 3,086 1,721 공무원연금액 661,344,810 792,287,000 950,551,255 1,109,427,177 1,550,293,278 2,021,386,335 1인당 11,756 12,43913,041 12,421 12,023 13,434 사립 교직원연금액 54,230,060 66,380,722 82,260,218 95,380,855 136,587,366 201,090,742 1인당 13,72914,374 15,074 14,875 12,781 14,879 연금별급여비주 : 공적연금평균급여비 = 100 연금별수혜자수자료 : 통계청 (www.nso.go.kr) 직역연금을제외한국민연금은제도의미성숙으로인해수급대상자가매우적을뿐만아니라 1인당급여액의수준또한매우낮다. 아래 < 표 10> 을보면, 2000년현재 1인당공무원연금의급여액은연간 13,434,000원, 월환산액 1,119,500원, 사립학교교직원연금액은연간 14,879,000원, 월환산액 1,239,916원에이르는데비해, 국민연금급여액은연간 1,721,000원, 월환산액은 143,416원에불과하다. 요컨대, 사회적측면에서노인의빈곤은무엇보다도급격한산업화와기술발전
12 한국사회과학제 24 권제 2 호 (2002) 으로인해노인에대한노동수요가감소함에따라, 노인의경제활동률, 즉자조적인소득능력이크게감소하게되었다는데서일차적인원인을찾을수있다. 또한, 서구복지국가의경우일찍이이에대한대비로서공적연금과같은사회보장제도를갖추어왔으나, 우리나라의경우사회적인보장노력이미흡하였다는점에서도노인빈곤의원인을찾을수있다. 다음으로노인빈곤의가족또는개인적인요인을살펴보면, 첫째, 가족해체현상의심화로인한노부모부양기능의감퇴현상을들수있다. 종전까지는경로효친사상또는가족공동체의식에입각한가족규범에의해서노인은자녀들로부터부양받는관습이일반화되어있어노후생계에별어려움이없었으나오늘의사회에서는그러한전통적규범이급격히붕괴되고있다는점이다 ( 박재간, 1997). 아래 < 표11> 을보면, 노인가구의형태중전통적인확대가족형태인자녀와의동거가구는 1975년전체가구의85.0% 에이르렀으나 2000년에는 54.7% 로대폭감소하였다. 이에비례해서노인단독거주형태는 1975년 7% 에불과하던것이 2000년에는 44.9% 에이르러노인가구의절반가량이부부혹은독거가구로생활하고있는것으로나타났다. 이와같이, 도시화, 산업화, 핵가족화로인한물리적거리의확대와전통적인경로효친사상의약화로인해단기간내에노인단독가구가크게증가하였다. 이와더불어노부모의부양기능이크게감퇴함에따라노인단독가구의빈곤도크게증가한것으로보인다. 위의 < 표 3> 에서보는바와같이, 노인단독가구의빈곤율은 31.2% 로자녀동거가구빈곤율 4.6% 에비해크게높은것도이 < 표 11> 노인의동 별거형태변화추이 ( 단위 : %) 1975 1) 1981 2) 1990 3) 1995 4) 2000 5) 독신 8.3 13.3 16.2 7.0 19.7 배우자동거 17.2 27.8 28.7 자녀와동거 85.0 72.4 58.1 54.7 80.3 친척및기타동거 8.0 2.1 0.8 0.4 계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 자료 : 1) 한국노인문제연구소, 1975, 한국노인의생활실태및의식조사자료 : 2) 김태현, 1981, 한국에있어서의노인부양에관한연구자료 : 3), 4), 5), 통계청, 인구주택센서스보고
고령화사회의노후소득보장제도 13 < 표 12> 연령계층별노후준비방법 ( 복수응답 ) ( 단위 : %) 준비 노후준비방법 준비 전체 있음 공적 사적 퇴직금 예금 적금 부동산 증권 계 기타 없음 연금 연금 저축성보험 운영 운용 15-19세 100.0 0.6 0.1 0.3 0.0 0.5-0.0 - - 99.4 20-24세 100.0 9.8 3.7 4.2 0.9 5.6 0.1 0.1 0.1 0.0 9 0.2 25-29세 100.0 28.0 9.6 13.8 2.7 16.5 0.7 0.2 0.2 0.1 72.0 30-34세 100.0 41.6 13.5 21.6 4.4 24.2 1.9 0.4 0.3 0.0 58.4 35-39세 100.0 47.8 13.924.3 5.5 27.1 3.2 0.4 0.4 0.1 52.2 40-44세 100.0 46.6 13.8 21.6 6.2 25.7 4.1 0.4 0.5 0.1 53.4 45-49세 100.0 46.4 14.0 18.1 6.3 25.8 6.0 0.3 0.8 0.1 53.6 50-54세 100.0 44.5 12.7 16.1 5.6 24.8 6.8 0.5 1.0 0.3 55.5 55-59세 100.0 44.7 12.7 13.8 5.1 24.6 8.2 0.4 1.1 0.1 55.3 60-64세 100.0 38.0 10.8 8.1 4.2 22.3 8.1 0.3 0.9 0.3 62.0 65세이상 100.0 22.6 3.9 3.8 1.6 13.7 7.8 0.2 0.5 0.3 77.4 자료 : 통계청, 사회통계조사, 1998. 러한맥락에서해석될수있다. 둘째, 오늘날의노년세대는과다출산과자녀의양육비, 교육비, 결혼비등의과다지출로자신의노후생계를준비할여유가없었거나, 설사노후준비를해놓았을경우라하더라도경제변동의심화로그재산을올바르게지탱할수없었다는점이다 ( 박재간, 1997). 결국위에서언급한사회적차원에서노후소득보장을위한사회보장제도의미흡과개인적차원에서의노후소득보장을위한준비의미흡의결합된효과로노인의빈곤이심각한수준으로제기되고있다고볼수있다. 1998년통계청조사결과에의하면 (< 표 12> 참조 ) 현재의노인세대 65세이상노인의 22.6%, 60-64세노인의 38% 만이노후소득에대한준비를하고있다고응답했다. 마지막으로, 인간의평균수명이연장됨에따라정년퇴직후무소득상태에서노후생활을해야하는기간이장기화되고있는바, 이는결과적으로부양자와피부양자모두에게경제적, 정신적인부담을가중시키는요인이되고있다는점이다. 주지한바와같이, 60세기준기대수명은 2000년현재남성의경우 17.5년이며,
14 한국사회과학제 24 권제 2 호 (2002) 여성의경우 22년이다. 이에비해, 우리나라의평균퇴직연령은 55-60세이며, 점점더앞당겨지는추세이다. 결국, 우리나라의노인빈곤은급속한산업화의결과노인의기술적 사회적참여쇠퇴, 사회적인노후소득보장장치의미흡, 전통적인가족부양의식의약화, 개인적인노후준비의미흡, 그리고노년기의장기화등으로인해심각한사회문제로대두되고있는것으로보인다. 다음장에서는이러한노인빈곤의요인을감안하여, 노후소득보장의변화방향과대안을제시해보고자한다. 3. 노후소득보장정책변화방향과대안모색 1) 서구의노후소득보장의위기 서구복지국가들의경우, 직접적이고공적인방식의노후소득보장, 주요하게공적연금을통해전후노인빈곤을포함한노인문제를크게감소시켜온것이사실이다. 그러나, 1970년대중반이래 복지국가위기 와더불어이러한노인소득보장의방식은위협에직면해왔다. 특히, 노후소득보장과관련해서는무엇보다도 고령화사회에대한대응 이라는주제가핵심쟁점이되어왔다. 인구고령화가전세계공통의핵심쟁점이되는이유는크게두가지측면에서설명할수있다. 그하나는고령화로인하여사회적으로보호가필요한요보호노령인구집단이증가함에따라질적, 양적으로새로워지고증대하는복지욕구에대비하여어떻게적절한사회적대응체계를마련할것인가와관련한측면이다. 여기에는거동불편후기고령인구의증가로인한장기요양보호에대한사회적대응체계의마련과같은이슈가포함된다. 다른하나는고령화로인하여증가하는사회적부양부담을어떻게경제적발전을지속해나갈수있는수준으로유지할것인가와관련한측면이다. 여기에는지속가능한발전을위하여부담가능한연금보험료율수준에따른연금급여율의하향조정및연금수급연령의상향조정, 더나아가연금민영화등의연금개혁조치들이포함된다 ( 석재은 김태완, 2000). 이중특히, 노후의소득원천에대한쟁점은크게보아공공대민간, 직접보장
고령화사회의노후소득보장제도 15 대간접보장으로나눌수있다. 먼저공공대민간재원의논쟁은무엇보다도복지국가의위기의주요원인중하나로떠오른노령연금의재정부담과관련된것이다. 이는부과방식의노령연금체계가가지는현재의경제활동세대와노령세대간의갈등, 공공재정적자등으로인해서구복지국가에서가장큰쟁점이되고있는사안이기도하다. 다음으로노후소득보장에있어서직접보장과간접보장간의조화문제는주지한바와같은노후소득의직접보장방식, 특히노령연금의재정부담문제와도밀접한관련이있다. 즉지금까지의직접적인노후소득방식은노인의빈곤방지와생활의안정에는크게기여한것이사실이지만, 국가경제와특히현세대의부담이과도하게높아졌을뿐만아니라, 노인의삶의질을높이는노동과의직접적연계가단절됨으로써노인의고독과사회적고립을강화시켰다는비난이그것이다. 요컨대, 노후의소득원천은아래 < 표 13> 에서보는바와같이크게근로를통한근로소득, 시장의각종자산이득을통해얻어지는자산소득, 가족의비공식적지지망을통한사적이전소득, 그리고연금과생활보호수당등의공적이전소득으로나눌수있다. 주지한바와같이, 이중서구복지국가의노인들은주로공적연금과같은공적이전소득에의존하고있다. 아래 < 표 14> 에서보는바와같이유럽대륙복지국가들의경우노인들의소득중 70% 이상이공적연금으로부터얻어지며, 자유주의복지국가유형에속하는영국, 캐나다, 미국등의국가역시 60% 이상의소득이 < 표 13> 노인의소득원유형 소득원유형보장의유형소득원구성내용 근로소득직접보장, 공 사적보장근로 (work) 임금소득, 사업소득, 부업소득 자산소득사적보장시장 (market) 사적이전소득사적보장가족 (family) 공적이전소득간접보장 공적보장국가 (state) 부동산임대소득, 금융이자소득, 저축, 개인연금, 퇴직금등자녀, 친척등비공식지지망으로부터의이전소득공적연금, 경로연금, 생활보호수당등 출처 : 석재은 김태완, 2000 재구성
16 한국사회과학제 24 권제 2 호 (2002) < 표 14> 연금수급자가구의총가구소득중각소득의비율 ( 단위 : %) 국가임금자영이자연금실업기타 ( 기준연도 ) 봉급소득이윤급여이전소득 기타 합계 덴마크 (1992) 7.9 1.8 8.2 74.9 0.9 5.8 0.6 100.0 서독 (1989) 9.8 1.0 4.2 83.3 0.3 0.9 0.5 100.0 스페인 (1990) 14.4 3.4 2.6 75.2 1.3 1.8 1.2 100.0 프랑스 (1989) 7.8 2.1 4.3 80.9 1.7 2.5 0.7 100.0 이탈리아 (1989) 15.5 2.8 21.1 58.0-2.3 0.3 100.0 포르투갈 (1989/90) 27.5-4.0 35.7-0.5 32.4 100.0 영국 (1991) 10.0 1.3 11.1 67.7 0.2 9.6 0.3 100.0 캐나다 (1991) 13.3 1.6 13.4 63.5 1.4 5.2 1.5 100.0 미국 (1991) 14.0 1.4 13.4 66.9 0.4 3.7 0.3 100.0 출처 : Hauser, 1997 공적연금으로부터나온다. 예외적으로유럽국가들중사회복지의수준이비교적낮은이탈리아와포르투갈만이노령연금으로부터충족되는소득의비율이비교적낮은것으로나타난다. 이와같이, 서구복지국가에서전체가구중연금수급자가있는가구의비율은독일 26.0%(1989), 프랑스 22.2%(1989), 영국 22.9%(1991), 미국 16.6%(1991) 에이를정도로적용범위가성숙해있으며, 급여의수준또한소득대체율의 60% 이상에이를정도로높은수준이다 (Hauser, 1997). 이와같이, 보편적이면서도높은수준의공적노후소득보장제도들은노인의빈곤을감소시키고노인의삶의질을향상시키는데크게기여한것이사실이다. 그러나, 그에대한대가도큰것이었다. 무엇보다도공공재정의 1/3 내지 1/2에이르는높은사회적부담은재정적자의주요원인이되었을뿐만아니라, 부과방식의연금기여로인해현노동세대의부담을가중시키는결과를가져왔다. 또한높은기여금으로인해노동비용이상승하고결과적으로기업활동과투자를위축시킴으로써경제에악영향을미칠뿐만아니라실업률을증가시키는결과를가져왔다는비판을받아왔다. 이러한공적연금에대한경제적측면에서의비판과더불어, 공적연금의직접적인소득보장방식은노인들의사회적 분리 와수동성을촉진시킴으로써생산적인삶을통한만족감을감소시켜결과적으로삶의질의향상에크게기여하지못한다는사회심리적측면에서의비판도제기되고있다. 이
고령화사회의노후소득보장제도 17 러한두가지측면에서노후소득보장정책의대안적개혁방향이제시되고있다. 2) 노후소득보장정책의개혁방향 주지한바와같이, 서구복지국가에서공적연금은노후소득보장제도의근간이되어왔을뿐만아니라, 공적연금재정의과부하와그것이경제에미치는영향등으로인해개혁의일순위로부각되어왔다. 따라서, 공적연금과관련된 OECD 국가들의전반적인개혁의방향을제시한 OECD의신사회보장정책을살펴보는것이유효할것이다. 우선, OECD 각료이사회가제시한신사회보장정책에서주장하는바와같이, 재정적기반을확고히하여공공부채를줄여야한다고본다. 이를위해서는공적연금액의감소와보험요율의인상이불가피하다. 그리고퇴직수입은세금과사회보장제도, 적립방식, 저축, 수입등으로다양하게구성되어야한다는것을강조하고있다. 이로써노후의생활이안정될수있고, 세대간의부담률에서형평성이있게된다는것이다. 아울러개인이퇴직을보다융통성있게결정할수있고, 경제적, 정치적위험성이줄어드는등다양한목적을달성할수있기때문이다. 그러나각제도는전체적정책과일관되게만들어져야할것이다. 또한, 신사회보장정책에서는조기퇴직경향을변화시켜야한다는점에역점을두고있다. 기존의대부분 OECD 국가에서의조기퇴직프로그램과, 장해및실업프로그램들은고령근로자들의조기퇴직을유도하였다. 그러나더이상 OECD 국가에서조기퇴직은강제되어서는안되며, 이것이또한근로자들의연금에대한경제적부담을가중시킬수도있다고경고한다 ( 김미숙, 1998). 이와같이, 현재 OECD 국가에서는연금제도를장기적으로유지하기위해서개혁하는과정에있다. 연금수급연령을점차적으로 60세나 61세에서 65세내지 67세로높이고있고, 장기근로를장려하기위한유인책으로퇴직을연기하는근로자에게보너스를지급한다거나퇴직연령을 70세로높이고, 조기퇴직시에는의무근무연수를적용하고있다. 연금급여율에있어서는급여수준을조정혹은감소시키고, 의무기여기간은연장하여연금재정을안정화하고있다. 연금에대한기여율은점차증가시키고있는데, 일본은보너스에도연금을적용시키고있고,
18 한국사회과학제 24 권제 2 호 (2002) 스웨덴은피고용인에게도기여율을적용하고있다 ( 김미숙, 1998). 이상과같은다양한퇴직대비정책을통해서 OECD 국가는연금에대한재정적부담을경감하여연금이지속적으로장기간존속할수있도록하고, 퇴직자들에게는안정된노후생활을보장하도록주력하고있다. 아울러퇴직후수입에있어서세대간의형평성을고려하여노인에대한차세대의부담을줄이면서퇴직자의기여율을높이는추세이다. 요컨대, 공적연금의전반적인개혁방향은공적연금수급연령의상향조정, 급여수준의하향조정, 가입기간의연장, 근로유인의강화와같은재정안정화방안과함께, 기업연금의강화, 개인적자원의동원과같은사적자원의활용을강화하는방안으로요약할수있다. 이를국가별로요약하면 < 표 15> 와같다. 살펴본바와같은공적연금개혁을포함하여, OECD(1998) 는고령화사회의전반적개혁방향과관련하여 < 고령화사회의번영유지전략 > 보고서 (Maintaining Prosperity in an Ageing Society, 1998) 에서는 7가지개혁원칙을제시하고있다. 첫째, 공적연금제도, 조세제도및사회이전지출프로그램은조기퇴직을야기시키는재정적유인, 퇴직연장을저해하는재정적반유인요소를제거할수있도록개혁한다. 둘째, 고령근로자에게더많은취직기회를확보해주고, 필요한기술및능력을갖출수있도록지원하는개혁조치가필요하다. 셋째, 재정통합의추구및공채부담의경감을위한개혁조치가필요한데, 이를위해서는공적연금급여의축소와갹출료율의인상을포함하도록한다. 넷째, 퇴직소득은조세및이전지출제도, 사전적립방식의연금제도, 개인저축및소득으로구성될필요가있다. 이는위험의분산과세대간균형적인부담의공유가목적이고, 개개인의퇴직결정에보다많은유연성을제공하기위한것이다. 다섯째, 건강및장기요양보호부문에서는비용효과성측면을강조한다. 의료비지출및조사연구는신체적의존성을줄이는방안으로이루어져야하고, 허약노인을중점대상으로하는정책개발이필요하다. 여섯째, 사전적립방식의연금제도개발은근대적이고효과적인규제의틀을개발하면서금융시장하부구조와병행하여이루어져야한다. 마지막으로, 이와같은고령화개혁조치가조화를이루면서실시되고, 국민들의이해및지원을조성하기위하여국가적인차원에서의전략이필요하다. 또한, 2000년 OECD의 < 고령화사회를위한개혁조치 > 보고서에서는노후소득
고령화사회의노후소득보장제도 19 국가 연금수급연령변화 < 표 15> OECD 국가의연금제도개혁내용 장기근로장려책 변화된급여율 의무기여기간 호주 61 65( 여 ) 퇴직연기시 - - - [1997][2013] 2) 보너스지급 (1997) 1) 벨기에 61 65( 여 ) 조기퇴직에대해 급여율을재조정 - - 의무근무연수 (1996) 적용 (1997) 기여율 캐나다 - 퇴직을 70세로연기 장애에관련된 - 2003년에 (1997) 급여축소 (1997) 9.9% 로 (1997) 핀란드 63 65 조기퇴직연금을 급여율축소, - 2030년대까지 55세에서 58세로 기본연금에대한 기여율을 연장 (1997) 자산조사실시 점차인상 (1993-1996) 프랑스 - - 기본기여연수를 37.5 15년 1992년에증가 10 25년으로연장 (1990) [2008/2013까지] (1994) 독일 60 65( 여 ) - 급여율 70 64% 로 - - [2000][2004] 조정 (1997) 일본 60 65 - 순수입을기준으로 - 보너스에도 [2001][2013]( 남 ) 지수화 (1994) 기여율적용 [2006][2018]( 여 ) (1994) 한국 60 65-40년기여를기준 15 10년 2025년까지 [2033] 으로하여 70 55% 점차상승 노르 - 수입에대한공제 급여율감소, 노동 - - 웨이 축소 (1997) 연수에대한연금 누적율감소 (1992) 스웨덴 - 만기퇴직연령 급여체제에서기여 - 고용주에 폐지, 보험연금 체제로전환 (1999) 소득세부과 상승 (1999) (1990) 피고용인에 1% 기여율적용 (1995) 영국 60 65 70세로퇴직연령을 공무원수입의상대 - - [2010][2013] 높임 ( 개인연금 가치감소 ( 수입대체 ( 여 ) 경우 : 1986) 율 : 20 25%)(1986) 미국 65 67 - - - - [2002][2007] 주 : 1) 제정년도 ; 2) 시행연도자료 : OECD, National Achievements, 1998.
20 한국사회과학제 24 권제 2 호 (2002) 보장의각부문별주요결과를제시하고있다. 첫째, 각국가가조기퇴직을유인하는요소를제거하여퇴직을지연시켜지속적으로노동력을유지, 확대시킬수있는개혁정책에대해서는조사, 계획및합의점을도출하고, 연금수급연령을유연하게조정하거나갹출금과급여액을상호연계시키고, 장애연금의지급을축소하여퇴직을지연시키고, 시간제근무와같은기회를제공해줌으로써점진적인퇴직을유도하여궁극적으로경제활동참가율을제고시키는것등이다. 둘째, 고령노동자의고용촉진을위해서취해진기본적인개혁내용으로서는우선적으로강제적인퇴직연령의설정을폐지하고, 해고및차별을실행하는고용주에게제재를가하는개혁이실시되고, 노인의구직활동을지원, 촉진시키는것등이다. 셋째, 재정통합적측면에서취해진기본적인개혁내용으로는공적연금과관련하여소득대체율의축소, 퇴직연령의상향조정, 자산조사의확대, 조기퇴직급여의억제, 최대연금수급조건의강화등을혼용하여추진되고, 노인관련프로그램이외의부문에대한재정조치가인구고령화의압박을경감시킬수있다는재정정책이실시되고있고, 연금및장기요양보호에대한새로운재원조달방식의개발, 예산집행의강화등이취해지고있다. 넷째, 퇴직소득체계에대한기본적인개혁내용으로는기존체계의변경을들고있는데, 크게새로운연금모델을개발하는방법, 사적연금을강화시키는방법, 공적연금을재구조화하는방법, 더욱다양한퇴직소득모델을개발하는방법등 4가지유형으로집약되어개혁이추진되고있다. 특히노인빈곤문제에대처하기위하여저소득계층을대상으로한공적연금기초부문의확대등이취해지고있다. 다섯째, 건강및장기요양보호에대한기본적인개혁내용으로는현재살고있는장소 ( 집또는지역 ) 에서보호받을수있도록하고, 보건및장기요양서비스를상호연계시키고, 안정적인재원조달방안을강구하는것과같은조치가취해지고있다. 여섯째, 금융시장측면에서의기본적인개혁내용으로는사적연금제도의촉진, 적절한금융시장인프라및규제조치의지원, 기업연금제도의강화등이다. 일곱째, 노인관련개혁에대한조정및지지체제의강화전략에대한기본적인개혁내용으로는종합적인전략구조 (framework) 보다는다양한전략적과정 (process) 을중시하는편이보다도움이되는것으로보고있는데, 특히협의, 합의도출, 조정을포함하는과정을통한개혁을제시하고있다. 이는 < 표16> 에정리되어있다.
고령화사회의노후소득보장제도 21 개혁방향 < 표 16> 인구고령화에따른개혁방향 인구고령화에의해제기된각부문정책과제에대한영향 재정시장반응활동적고령화개인 - 집단간균형 연금부문 표준적인급여 장기적으로이득 노동공급의증가 활동적인근로 현직 ( 노동 )- 퇴직간 노인의적합직종가용 수급자격연령의상향 기간을확대연장 개인선택의증가 성에따라성공좌우 불특정대상의급여 축소수준에따라 직접적인영향적음 직접적인영향적음 사적연금증가 빈곤위험도증가 수준축소 장기적으로이득 특정대상의급여수준축소 대상에따라장기적으로이득 직접적인영향적음 직접적인영향적음 사적연금증가 갹출료율증가또는제도변경 약간이득 근로또는저축의욕축소 직접적인영향적음 직접적인영향적음 노동시장부문 균형정책확보 간접적효과 간접적효과 간접적효과 직접적효과없음 현역에서자연스런 장기적으로재정적 노동의유연성및 활동적접근제고 개인선택증가 상당한국가에서 퇴직지원 이득 노동력확대 실시 공적급여자격개혁 상당한재정적 시장신호왜곡제거 활동적고령화의 자기의존성제고 이득가능 반유인요소제거 고령근로자의유지 불확실 숙련및유연한노동력증가 활동적접근제고 개인선택증가 재정적효과, 자본및저축부문 재정정책개선 상당한이득 국민저축향상 직접적영향없음 특정선택에따라차이 규제검토 직접적영향없음 자본시장운영개선 직접적영향없음 민간역할증대 기타부문 정책효과성검토방식 장기적으로재정적 정부개입에대한 중요 직접적영향없음 이득 분명한신호제공 공공정보장기적으로재정적이득노동력의유연성증가중요직접적영향없음자료 : OECD, 1996, Ageing in OECD: A Critical Policy Challenge. 비고
22 한국사회과학제 24 권제 2 호 (2002) 요컨대, OECD의고령화시대의대처방안은첫째, 공적연금의개혁을통해 유지가능한 소득보장체계로재정비하는것이다. 이는과거세대, 현세대, 미래세대간의부담의형평성을제고함과동시에경제적으로도유지가능한제도로정비하기위한의무가입기간의연장, 급여수준의조정, 적립방식과민영화등재정방식의다양화등을포함하는것이다. 둘째, 근로유인의제고를통해노인의경제활동참가를촉진하는것이다. 이는조기퇴직의지양, 재고용 파트타임으로의전화등을통한퇴직연장, 노인적합직종및틈새시장의개발, 노인노동력의유연적활용등을포함한다. 마지막으로, 다양한차원에서노인의의존성을줄이기위한노력이다. 이는단순히신체적측면뿐만아니라사회적 경제적측면등을포괄하는것이다. 특히, 노인의경제활동참가와의존성감소와관련하여최근고령화사회의대안으로주목받는것이 활동적노화 (active ageing) 3) 의개념이다. 활동적노화의원칙으로첫째, 활동 (activity) 은단순히지불고용이나생산과관련되어있는것이아니라관련된개인, 그의가족, 지역사회혹은전체사회에기여하는모든의미있는추구행위로구성되어야한다. 둘째, 활동적노화는어느정도허약하고의존적인노인까지도포함하는모든노인을포괄해야한다. 이는 young-old ( 연소노인 ) 에만초점을두고 old-old ( 고령노인 ) 를배제하게될위험과활동과건강사이의관계가노인을좋은상태로유지하게한다는사실때문이다. 셋째, 이는일차적으로예방적개념이다. 이는전생애과정에걸쳐적극적으로나이를먹는과정 3) 미국에서 1960년대 성공적노화 (successful ageing) 라는개념으로제시된 활동적노화 (active ageing) 란장년기에전형적인활동패턴과가치를노후에도유지하는것을말한다. 즉성공적노화는활동과생활만족을유지하기위해노인기의개시를부정하고, 상실된장년기의관계, 활동, 역할을새로운것들로대체함으로써얻어질수있다는것이다. 이러한노령에대한이론은부분적으로노년기를역할과관계로부터의불가피한후퇴기간으로간주하는영향력있는이론인 분리 이론 (disengagement theory) 에대한반응으로간주된다. 1990년대들어활동적노화의새로운개념이 WHO의영향력하에나타나기시작하였다. 이는활동과건강간의결정적인관계와건강한노화를강조한다. 활동적노화는노동시장및생산과관련되어있는것보다더넓은활동범주에초점을두고완전한시민으로서노인의참여와포함을강조한다. 현대적개념의활동적노화는생산적노화의핵심요소에삶의질과신체적, 정치적복지에대한강조를결합시키는것을말한다. 예를들면, 활동적노화는노인을건강, 독립, 생산성의측면으로본다.
고령화사회의노후소득보장제도 23 개인 기업 사회 기능적능력 건강 능력 노동동기 노동능력 노동소진 실업 문제 / 가능성수단 / 해결책결과 / 목표 생산성 경쟁력 병결 변화의감내 노동조직 노동환경 채용 신체적, 정신적, 사회적자원의향상 건강증진 변화에대한대응력 참여 연령별관리 개별적해결책 연령집단간협력 노동-휴식스케쥴 유연한근로시간 파트타임노동 맞춤형능력-훈련 기능적능력향상 건강증진 능력향상 노동능력향상 소진의저하 실업위험감소 삶의질향상 총생산성향상 경쟁력제고 병가감소 경영향상 인재확보 이미지제고 노동불능비용절감 태도의변화 연령차별방지 연령인식적노동정책 증진 연령의식적노동시장탈 퇴정책변화 노동과퇴직에대한태도 연령차별 조기퇴직 노동불능비용 퇴직비용 건강보호비용 부양비 연령차별감소 퇴직연장 실업비용절감 건강보호비용절감 국가경제향상 복지증진 < 그림 2> 핀란드의고령화와노동간의관계를새롭게보기 으로모든연령집단을포함함을의미한다. 주요초점은나쁜건강, 장애, 의존성, 기술상실등을예방하는것이다. 넷째, 세대간연대성의유지는활동적노화에대한현대적접근의주요한특성이다. 이는세대간공평성뿐만아니라세대를아우르는활동을개발할기회를의미한다. 활동적노화란세대간 (intergenerational) 관계의개념을포함한다. 이는노인에대한것일뿐만아니라우리모두의미래에대한것이다. 우리모두는이러한노력을경주해야한다는것이다. 결국, 활동적노화를위해서는개인 기업 사회공동의노력이요구되며, 특히고령화와노동의관계를재정립할필요가있다. 최근핀란드에서제기되고있는고령화와노동간의관계재정립방향을제시한그림은이러한 활동적노화 의사회상을그려보는데참조할만하다.
24 한국사회과학제 24 권제 2 호 (2002) 4. 우리나라의노후소득보장정책의대안적방향 1) 우리나라의노후소득보장체계 아래그림에서보는바와같이우리나라의노후소득보장체계또한크게보아직접보장과간접보장으로나눌수있다. 직접보장으로는국민연금과각종직역연금으로구성된공적연금, 저소득노인에대한국민기초생활보장제도, 경로연금등을포함한공적사회보장과, 법정퇴직금과기업연금등을포함하는기업보장, 개인연금, 저축과가족지원등을포함하는개인보장으로구성되어있다. 간접보장으로는근로소득에의한근로보장을들수있다. 이러한노후소득보장의체계에서우리나라의현재위치는전통적인가족의존형과자립형, 즉주요하게개인보장및근로보장에의존하는유형에서공적보장즉사회보장의존형으로옮겨가는전환기에있다고볼수있다. 아래 < 표 17> 을살펴보면, 독일과같이전통적으로사회복지제도가발전된나라의경우사회보장의존형의비율이매우높은반면, 미국과같이노동과자조에높은가치를두는자유주의적복지국가의경우자립형의비율이매우높은비중을차지한다. 이에비해한국, 대만과같이유교적가족주의전통이강한나라의경우가족의존형의비율이상대적으로높은비중을차지한다. 그러나, 이러한가족주의적전통도산업화 개인보장 개인연금, 저축, 가족지원등 기업보장퇴직금기업연금 사회보장국민연금직역연금경로연금 ( 사회보장공무원, 피용자자영자대상 ) 군인, 사학 저소득층및 국민기초생활보장대상자 근로보장 근로소득 출처 : 천성수 박종순, 1999. < 그림 3> 노후소득보장체계
고령화사회의노후소득보장제도 25 < 표 17> 노후생활비조달의식의국제적추이비교 (1980-1995) 소득원 한국일본대만미국독일 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 자립형 ( 근로기에준비 ) 40.3 41.955.0 46.6 24.7 41.2 60.7 62.1 45.2 32.2 가족의존형 49.4 28.2 18.8 12.8 61.4 41.9 10.6 10.8 16.0 13.8 사회보장의존형 18.2 29.2 21.8 37.7 10.6 16.1 29.1 25.7 45.6 59.3 자료 : 官官 高, 1997( 9 年 ), 高 の と, 4 國 較 結果 告. < 표 18> 노인 (60 세이상 ) 의주소득원국제비교 (1980-1995) 소득원 한국일본대만미국독일 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1995 근로소득 16.2 26.6 31.3 21.6 29.926.915.2 15.5 14.6 자산소득 소계 15.5 19.911.2 16.6 16.7 18.8 26.2 23.3 13.7 재산소득 13.3 14.5 15.3 12.5 13.8 14.8 14.5 18.5 12.0 예금인출 12.2 14.9 12.1 12.4 11.7 11.9 11.7 11.5 11.6 사적연금 10.0 10.5 13.8 11.7 10.2 12.1 10.0 13.3 10.1 사적이전 소계 75.6 56.6 18.7 16.6 61.6 56.5 13.8 11.6 11.9 자녀지원 72.4 56.3 15.6 14.2 58.2 52.9 10.3 10.0 10.2 기타 13.2 10.3 13.1 12.4 13.4 13.6 13.5 11.6 11.7 공적이전 소계 12.0 16.6 36.1 57.4 12.3 17.6 54.6 55.8 77.6 공적연금 10.8 12.934.957.1 12.2 17.3 53.955.5 77.0 생활보호 11.2 13.7 11.2 10.3 10.1 10.3 10.7 10.3 10.6 자료 : 官官 高, 1997( 9 年 ), 高 の と, 4 國 較 結果 告. 에따라크게약화되는경향이있으며, 1980년에서 1995년동안한국에서가족의존형의비율이크게낮아진반면사회보장의존형의비율이비례적으로상승한것이이러한경향을반영하고있다고볼수있다. 그럼에도불구하고, 실질적인주소득원의측면에서보면한국은여전히소득의
26 한국사회과학제 24 권제 2 호 (2002) 큰부분을사적이전에의존하고있는것으로나타난다. < 표 18> 을보면, 사회보험형복지국가라볼수있는독일의경우전체소득의 77.0% 를공적연금에의존하고있는데비해, 우리나라는공적이전이전체소득에서차지하는비율이 1995년에도 6.6% 에불과하며, 이마저도공적연금보다는생활보호에의존하는비율이높은것으로나타났다. 이에비해, 사적이전에의존하는비율은 1980년 75.6%, 1995년 56.6% 로노인소득의절대적인부분을여전히자녀지원등의사적이전소득에의존하는것으로나타났다. 또한, 한국, 일본, 대만등의아시아국가들은독일, 미국과같은서구복지국가들에비해근로소득에의존하는비율이상대적으로높은것으로나타났다. 그러나, 1980년에서 1995년기간동안일본과대만의근로소득의존율은낮아진반면, 한국의근로소득의존율이크게높아진것또한시사적이다. 결국, 우리나라는앞에서살펴본바와같이가족주의적전통의약화에도불구하고, 공적이전체계의미비로인하여여전히노인소득의가장큰부분을사적이전에의존하고있다. 그러나, 최근들어국민연금의도입, 공공부조 ( 국민기초생활보장 ) 제도의발전등으로인하여공적이전의비중이증가하고있으며, 아울러개인적인노후대책의증가로인하여근로소득과자산소득의비중이증가하는경향을보여주고있다. 요컨대, 향후우리나라노후소득보장체계는두가지방향을동시에추구해나아가야하는과제를안고있다고볼수있다. 그하나는국민연금제도의보편화와안정화, 사회적기초보장제도의개발등을통한공적노후소득보장체계의정비이며, 다른하나는서구복지국가를타산지석으로삼아다양한방식으로노인의경제활동참가를제고시키는것이다. 이에대해좀더구체적으로살펴보기로하자. 2) 우리나라의노후소득보장체계의대안적방향 주지한바와같은 OECD 노후소득보장체계의변화방향과우리나라노후소득보장체계의현황을종합해볼때노후소득보장체계의대안적방향은다음과같은몇가지원칙에근거하여설계될필요가있다. 첫째, 무엇보다도노인의삶의질이우선적이고총체적으로고려되어야한다는
고령화사회의노후소득보장제도 27 점이다. 의학의발달과보건위생의개선으로인한인간수명의연장으로노인으로의삶은크게연장되었다. 노후소득보장제도는이렇게연장된수명과현대화로인한주요한노인문제, 즉노인의 4 苦 ( 困,, 孤, ) 를통합적으로고려하여구상되어야한다는것이다. 노인의소득보장의목표는단순히노인에게최저소득만을보장하는데서그치는것이아니다. 사회경제적참여에서배제당한채 할일없고 소외당한노인들에게단순히최저소득만을보장하는것은이들의삶의질의측면을무시한것이다. 따라서, 미래의노인소득보장정책을구상함에있어일차적으로고려되어야할것은이러한소득보장이노인의총체적삶의질 (quality of life) 을제고하는데얼마나기여할것인가이다. 이와관련하여특히노인의소득보장문제는이들의노동시장혹은사회에의계속적참여방안 ( 이는단순히유급노동만을말하는것은아니다 ) 과함께연계되어고려되어야한다. 둘째, 노후소득보장과관련된재원과재정의측면, 그리고국가경제적측면과파생효과를함께고려하여야한다는점이다. 서구사회의경우일찍이노후소득보장문제는흔히사회적부양부담의문제로귀착되곤해왔다. 다시말하면, 경제활동인구가노인인구를얼마나어떻게부양할것인가의문제이다. 그러나, 이러한 부양 이라는문제에는두가지한계를내포하고있다. 그하나는공공재정의한계이며, 다른하나는노인의사회적지위와관련된한계이다. 공공재정의한계는흔히복지국가의한계에서주요한테마로논의된다. 서구복지국가의위기는일차적으로공공재정의한계로부터도출되며그주요한원천이바로노후소득보장제도 ( 특히, 연금 ) 라할수있다. 따라서, 노후소득보장제도를구상함에있어주요하게고려하여야할점은재원을어디에서얼마나조달할것인지-혹은조달할수있는지-의재정능력에관한것이다. 이와관련하여노후소득보장의문제는공적연금이나공공부조와같은공공재정으로운용되는제도와더불어개인연금이나기업연금과같은사적자원을활용하는방안과노동시장에의참여와노인소득보장제도를연계시킴으로써노동유인 (work incentive) 을높이는방안등도함께고려할필요가있다. 부양과관련된또하나의한계는경제활동인구가노인인구를 먹여살린다 는생각에서오는노인에대한사회의부정적인식과사회적으로 쓸모없는존재 라는노인자신의자괴감이라할수있다. 따라서, 노후소득보장은노인에게다양
28 한국사회과학제 24 권제 2 호 (2002) 한 소득원천을개발해주는노력이함께병행되어야할것이다. 이는앞에서언급된사적노후소득보장원천에대한유인을부여하는노력과함께, 계속교육과훈련, 능력개발등을통해유상 무상의경제적 사회적참여를유도하는노력이병행되어야함을의미한다. 그러나, 이러한노인의경제적 사회적참여와공공 사적형태의노후소득보장장치들은후기산업사회에서한계가따를수밖에없다. 예를들면, 정보산업사회에서의실업문제에서도알수있듯이무기노동력 ( 기계와컴퓨터등 ) 에의한유기노동력 ( 인력 ) 의대체는노동시장의경쟁을더욱가속화시키는원인이되며, 세계화는국가간무한경쟁을부추김으로써국가의재정능력과개인의자립능력에동시에한계를부여한다. 이러한상황에서각각의대안적노후소득보장정책들이국가경제전체에미치는효과와사회적파생 ( 부수 ) 효과도동시에고려되어야할것이다. 셋째, 인구학적 재정추계적측면등을고려하여과학적으로구상되어야한다는점이다. 현재우리나라의고령화수준은 2000년에 7.2%(65세이상노인이전체인구에서차지하는비율 ) 로갓고령화사회 (aging society) 로진입한상태이다. 그러나, 이러한절대적수준보다더중요하게보아야할점은고령화의속도이다. 주지한바와같이, 우리나라의고령화는서구복지국가에비해 2-5배까지빠른속도로진행되고있음에주목할필요가있다. 이는이제갓걸음마수준인노인복지제도와정책들의수준과함께고려할때매우우려스러운것이라할수있다. 따라서, 우선적으로노후의가장기초적인문제라할수있는노후소득보장제도를필두로한노인복지제도들을빠른시간내에제궤도로올리는한편, 급속한고령화로인한노인부양비의상승에대처하기위한다각적이고종합적인사회경제적기제들을검토할필요가있다. 이러한대처과정은미래사회의인구학적 재정적추세와능력에대한과학적예측에엄밀하게바탕을두어야한다. 예를들면, 전통적인 4대사회보험중특히노령연금은장기보험의성격을두고있으며, 따라서수직적재분배의효과보다는수평적재분배의효과가강하다는특성을지닌다. 오늘날서구복지국가의국가재정불안정의문제는이와같이수평적재분배과정에서의현노동세대와노령세대, 미래노동세대와노령세대간의갈등에뿌리를두고있다. 이와같이, 특히노후소득보장장치들을구상함에있어서는장기적 세대간공평성의문제도주요
고령화사회의노후소득보장제도 29 한가치문제로고려되어야할것이다. 이러한원칙하에우리나라의노후소득보장체계의방향을좀더구체적으로살펴보자. (1) 공적보장체계의정비앞에서살펴본바와같이, 우리나라의공적노후소득보장체계의역할은아직미비하다고할수있다. 특히, 공적연금체계는도입기간이일천하여아직성숙단계에이르지못하였다고평가할수있다. 공적연금과관련공적보장체계에서의정비방향은다음의몇가지로정리할수있다. 첫째, 공적노후보장체계의통합화 보편화이다. 우선, 공적연금간의합리적인연계체계의마련과장기적인통합화를모색할필요가있다. 각종직역연금 ( 공무원, 군인, 사립학교교직원 ) 의경우이미 1960-70년대에도입되어성숙된단계에있으며, 급여의수준또한상당히높은편이다. 이에비해, 국민연금은 1988년 10 인이상근로자만을대상으로시작되었으며, 1999년에야자영자까지확대됨으로써보편적연금시대가개막되었다. 그러나, 직역연금과국민연금간에는급여의수준이나대상, 재정방식등에서상당한차이가있을뿐만아니라, 둘간의전환도상당히어려운실정이다. 특히, 국민연금과특수직역연금제도간연계장치의미흡으로인하여, 제도간이동당시 40-50대이상고연령자는어느한제도에서도노령연금수급권을획득하지못하는연금사각지대의문제, 공직과민간간의노동이동제약의문제, 제도간이동한자의상대적과소보장의문제, 특수직역연금수급자가연금을수급하면서국민연금에의임의가입을통하여연금의이중수급이가능한과잉보장의문제등이발생할수있다. 따라서, 우선은각연금제도의재정적부담을크게주지않고제도의기본틀을크게변화시키지않으면서위의문제점을해소하기위한연계방식을도입하고, 4) 4) 공적연금간연계방식은크게연결통산방식, 대칭형완전통산방식, 비대칭형완전통산방식, 제도통합 일원화방식으로나눌수있다. 이중이용하 (2001) 는소급적용 소급보험료납부가우리나라에적합하다고주장하는데, 이는비대칭형완전통산방식으로급여와재정까지통산하되, 어느한쪽제도에서만통산을허용하고, 포괄적인재정조정및소급보험료납부를통해재정을이전하는방식을말한다. 이방식은특히제도간재정방식과보험료방식이상이
30 한국사회과학제 24 권제 2 호 (2002) 이어서중간단계로각제도에서상이하게규정하고있는연금수급자에대한적용수정, 타사회보험급여와의병급조정규정, 연금제도내급여간및연금제도간급여의병급조정규정그리고연금과소득간의병급조정규정등을통해양대제도를분립운영하면서제도간조화를위해필요한최소한의조건을마련할필요가있다. 그리고연계의마지막단계로서제도간통합및일원화에의한연계방식으로나아가는방안이모색될수있을것이다 ( 이용하, 2001). 그러나, 공적연금만으로노후소득보장의사각지대문제, 특히노후빈곤문제를해소할수없다. 특히, 공적연금이적용되지않는연금사각지대노인의빈곤문제 5) 는현시점에서볼때노후소득보장체계가해결해야할가장시급한문제이기도하다. 현재이는주로공공부조형태의국민기초생활보장제도와경로연금등에의해일부해소되고있다. 그러나, 이는현노인세대의경제사회적기여에비해적용범위와보장의내용에있어미흡한수준이라할수있다. 2001년현재국민기초생활보장제도의급여를받고있는노인의비율은 65세이상노인의9.3% 이며, 경로연금을받고있는노인은 16.3% 정도이다 ( 이두급여는상당히중복적이다. 위 < 표 9> 참조 ). 또한경로연금의경우, 국민기초생활보장수급자의경우 50,000-45,000원, 일반저소득노인의경우 35,000-26,250원으로실질적인소득보장의기능을하지못하고있다. 따라서, 단기적으로는부양의무자기준완화등적용기준을완화 6) 하고급여의수준을높이는등의조치를통해현노인세대의소득보장의 4) 한체계간의연계에효율적인방식이다. 각연계방식의내용과장단점에대해서는이용하 (2001) 을보라. 5) 국민연금의지역가입자중납부예외자의비율은 2000. 10월말현재 45% 에이른다 ( 보건복지부 국민연금관리공단, 2000). 이와같이, 국민연금의보편화에도불구하고여전히연금사각지대의문제는남아있다. 이들중상당부분은장래빈곤노인으로전락할가능성이있다고볼수있다. 6) 국민기초생활보장평가단의조사에의하면, 국민기초생활보장제도의부양의무자와부양비산정과관련된제도가수급권자를배제시키는가장큰원인이다. 즉, 기초생활보장수급신청을했다가부양의무자심사에서탈락한가구가전체탈락자의 45.3% 에이르며, 이들중에서현행기준이부당하다고느끼는사람이 73.8% 에달한다고한다. 또한부양의무자기준때문에탈락한가구들의경우실제로부양의무자가부양을하고있는지에대한평가단의조사결과, 실제부양한다 는가구는 39.2% 에불과하였고, 실제부양하고있지않은가구가 60.8% 로나타나부양의무자기준이하루빨리현실화되어야한다는점을알수있다 ( 보건복
고령화사회의노후소득보장제도 31 강화해야할것이다. 요컨대, 노후소득보장체계의통합화 보편화를위한단기과제로서, 직역연금과국민연금간의재정및급여간의연계체계를확립하는한편, 국민기초생활보장제도의부양의무자기준완화, 경로연금의급여수준상향조정등을통해공공부조수급대상노인의범위를확대하고, 급여수준을현실화하는등의조치를마련할필요가있다. 또한, 장기적으로볼때, 세계은행이제시하는 3층보장의틀을기본으로하여, 공적인 1차기초보장, 공 사연계의 2차소득연계적보장, 그리고 3차개별소득보장의틀을모색할필요가있다. 1999년자영자까지확대됨으로써보편화된국민연금에서최저생계수준부분을기초연금화 7) 하고, 그이상의부분을소득비례화하여 2층화된노령연금체계를마련하고, 현재의기업퇴직금제도를기업연금화하여 2층체제를보완하는체계를구축하는한편, 3층은저축 개인연금등을통한소득보장과아래에서제시할고령노동활성화방안을통한근로소득을통한보장으로구성하는방안이대안적틀로제시될수있다. 이를도식화하면위 < 그림 4> 와같다. 둘째, 노후소득보장에서공적체계와사적체계의통합화이다. OECD 보고서에서도살펴본바와같이, 선진복지국가에서는경제적 재정적문제등으로인하여노후소득보장체계에서민영화방식을부분적으로도입하는경향을보이고있다. 그러나, 공적체계가제대로갖추어지지않은우리나라의경우성급한민영화의추구보다는기존의사적소득보장체계를공적체계와밀접하게연계시키는방안을모색하는것이적절한것으로보인다. 예를들면, 기존의퇴직금제도의기업연금화를강제화하는방안, 8) 자녀부양시세제혜택의확대등이그것이다. 결국, 6) 지부 국민기초생활보장제도평가단, 2001). 7) 이때, 최저수준을충족할수없는빈곤노령자에대해서는국가의공적재정을통한보조가이루어질수있을것이다. 그재원은현재국민기초생활보장제도의노인수급자에대한재정부분과경로연금재정에서상당부분충족될수있을것이다. 8) 1998년말현재퇴직금적용대상근로자수는총 579만명으로취업자대비 29%, 상시근로자대비 55.3%( 노동부, 사업체실태조사보고서 ) 에이르러, 현재로서는노후보장체계로가장광범위한제도라고볼수있다. 그러나, 퇴직금제도는일시금으로지급되며, 중간정산제및주택대출등으로퇴직전후에는거의소진됨으로써노후소득보장의기능에는한계가있다 ( 보건복지부 국민연금관리공단, 2000).
32 한국사회과학제 24 권제 2 호 (2002) 단기 중 장기 3층 ( 개별보장 ) 사적보장 근로소득퇴직금 개인연금 근로소득개인연금 2층 ( 소득비례보장 ) 공 사보장 군인연금공무원 사립학교국민연금교원연금 기업연금소득비례연금 1층 ( 기초보장 ) 공적보장 경로연금확대국민기초생활보장확충 기초연금 < 그림 4> 노후소득보장의장 단기틀 공적연금의기초보장적 보편적성격을확대하는한편, 사적보장체계의부분적강제화를추진함으로써 3층의노후소득보장체계를강화할필요가있다 (< 그림 4> 참조 ). 셋째, 공적소득보장의재정안정화방안이다. 우리나라의연금재정방식은적립방식으로정상수급자가본격적으로발생하는 2008년이전까지는연금기금의규모가해마다크게상승하여, 자본시장및국민경제에미치는영향이막대해질것으로보인다. 즉, 2001년현재GDP 대비 14% 에이르는국민연금적립금은 2020년경에는 GDP의 44% 에이를것으로추산되고있다. 또한 2001년현재국민연금기금중금융부문운용자금만도채권총발행잔액의 20%, 주식시장시가총액의 15% 에이른다. 그러나, 국민연금장기재정추계에의하면현행 9% 의보험료율과급여수준을장기간그대로유지할경우 2034년당년도에재정수지가적자를발생하고, 2048년에는적립기금이소진하는것으로나타남에따라장기재정안정화문제가제기되고있다 ( 보건복지부 국민연금관리공단 : 2000). 이는연금수급자의문제일뿐만아니라, 국민경제전체와미래세대의부담으로귀착될것으로보인 7) 이때, 최저수준을충족할수없는빈곤노령자에대해서는국가의공적재정을통한보조가이루어질수있을것이다. 그재원은현재국민기초생활보장제도의노인수급자에대한재정부분과경로연금재정에서상당부분충족될수있을것이다. 8) 1998년말현재퇴직금적용대상근로자수는총 579만명으로취업자대비 29%, 상시근로자대비 55.3%( 노동부, 사업체실태조사보고서 ) 에이르러, 현재로서는노후보장체계로가장광범위한제도라고볼수있다. 그러나, 퇴직금제도는일시금으로지급되며, 중간정산제및주택대출등으로퇴직전후에는거의소진됨으로써노후소득보장의기능에는한계가있다 ( 보건복지부 국민연금관리공단, 2000).
고령화사회의노후소득보장제도 33 < 표 19> 1 인당 GNP 수준별연금보험료부담률 국가 1인당 GNP 일본미국영국 1) 독일한국 $5,000 19.1(1975) 6.25(1969) - 16.0(1970) 3.0(1989) $10,000 10.6(1983) 9.91(1978) 18.95(1986) 18.0(1978) 9.0(2000) $15,000 12.4(1986) 10.61(1983) 19.21(1989) 19.2(1986) 9.0(2005) $20,000 12.4(1987) 11.41(1988) 20.21(1996) 18.7(1988) $25,000 14.5(1991) 12.41(1993) - 17.5(1994) $30,000 14.5(1992) 12.41(1997) - 18.6(1995) 주 : 1) 공적연금외다른사회보장보험료가포함되어있음 자료 : 보건복지부 국민연금관리공단, 2000: 18. 다. 이와같이, 현세대의노령연금급여의적절성을보장하면서미래세대의부담을최소화하기위해서는연금보험료부담률을연차적으로높여가는한편, 체계적이고투명한연금기금관리 운영체계를정비해나가야할것이다. 아래 < 표 19> 를보면, 1인당 GNP 1만달러수준에서우리나라의연금보험료부담률은 9% 로비슷한소득수준에서영국의 18.95%, 독일의 18.0%, 일본의 10.6%, 미국의 9.9% 에비해낮은수준이다. 결국이러한저부담의국민연금은낮은급여수준뿐만아니라장기적인재정적자로인하여미래세대에대한부담의비형평성문제를낳으며, 적립기금의고갈로인한투자시장과자본시장의혼란을가중시킬위험이있다. 9) 따라서, 과학적인추계를통해장기적으로안정적이고적정한재정수준을유지할수있도록하는재정방식을모색해야할것이다. (2) 참여를통한활동적노화의추구노령인구의증가와함께, 건강하고근로의욕을가진노인수또한증가할것이며, 미래노인세대의평균교육수준도높아질것으로예상된다. 이에반해, 낮은 9) 근래의저출산동향과사망률의감소를반영한인구추계결과를바탕으로국민연금의재정에미치는영향을분석한최근의연구결과 ( 홍석표외, 2002) 에의하면, 국민연금은 2031년부터적립기금의당기적자가발생하기시작하고 2044년에는고갈될것으로전망하고있으며, 이에대해1층사회보장, 2층기업보장, 3층개인보장으로구성되는 3층보장체계를구축할것을제안하고있다.
34 한국사회과학제 24 권제 2 호 (2002) 출산율로인해미래경제활동인구의수는감소될것이다. 이는장기적으로노동시장과경제성장에상당한영향을미칠것으로보인다. 10) 따라서, 한편으로건강한노령노동력의활용이라는국가경제적측면과, 다른한편으로노인의소득증대와경제 사회적참여를통한삶의질제고라는사회복지적측면에서노인의경제활동을촉진하는직 간접적인유인책을마련할필요가있다. 우리나라연령인구의경제활동참가율은다른 OECD 국가들에비해비교적높은편으로, 55-64세인구의경제활동참가율은남성의경우 70.8%, 여성의경우 48.2% 에이른다. 또한 60세이상남성의경제활동참가율도 50% 를상회하여다른선진국들에비해높은편이다. 이러한고령자들의높은경제활동참가율은우리나라의사회보장제도가제대로갖추어져있지않고, 상대적으로자영업부문과농업부문의비중이높은복지제도와고용구조의특수성을반영하는것으로파악된다. 11) 그러나, 농촌고령남성의노동력참가율이이미 70% 를넘어선상황이어서그동안전체고령남성의노동시장참가율증가의주요요인이되어왔던농촌고령인구의경제활동참가율증가가계속되기는어려울것으로보인다. 또한국민연금의확대와경제성장으로인한기타퇴직소득의증가는여가에대한수요를높임으로써고령자들의경제활동참가율을낮출것으로기대된다. 또한우리나라중년이후노동자들의고용안정성은다른 OECD 국가들에비해상대적으로낮은것으로나타난다 12) ( 보건사회연구원, 2002 내부자료 ). 10) 우리나라의생산가능인구는 2016년을고비로감소세로전환하여 50-64세의고연령층비중은더욱증가할전망이다. 반면에, 15-24세의젊은연령층과 25-49세의경제활동이가장왕성한연령층은점차감소할것으로예상된다. 그결과, 경제활동참가율과취업률이획기적으로높아지지않는한취업자수가감소하여경제성장둔화요인으로작용할것이로보인다. 그러나, 고령화로인하여우리나라의경제활동참가율은 2010년 64.3% 를정점으로 2030 년 62.6% 로떨어지고, 출산율감소로전체취업자수도 2030년이후하락할것으로예상되어장기적으로경제성장률은상당히떨어질것으로보인다. 한국개발연구원 (KDI) 의 < 비전 2011>(2002. 2) 에의하면우리나라의경제성장률은 2000년현재8.8% 에서 2030년 1.7% 로하락할것으로전망하고있다. 11) 농촌의경제활동참가율은 1965년 46% 에서 1995년 76% 로약 30% 증가하였는데, 이는도시거주자의경제활동참가율증가가 5% 에그친것과현저한대조를보인다. 12) 예를들면, 1995년당시프랑스와일본의 40-44세였던남성노동자가운데 80% 가 2000년에동일한직장에근무하는것으로나타난반면, 우리나라는이중 60% 만이 2000년에동일한
고령화사회의노후소득보장제도 35 이와같이, 우리나라고령층의장래노동시장참여율은감소할것으로예상된다. 따라서, 국가경제적측면에서나노인의복지적측면에서노동시장참가율을제고하는방안이구상될필요가있다. 이를위해서다음과같은몇가지방안을모색해볼수있다. 첫째, 고령층의노동시장유연성을제고하는방안이다. 우리나라의다수고령노동자들의정년퇴직연령이 50대중반이라는점을감안할때, 정년퇴직연령을높이는것이대안이될수있다. 13) 이보다는일본과같이정년이후고용계약은유지하되하청업체나유관업체로내보내서일하게하는출향과같은제도를도입한다거나, 시간제근무, 촉탁직, 계약직과같이고용형태를변화시켜계속고용하는등의노동유연성을제고하는방안이모색될필요가있다. 둘째, 각종임금보조제도를활용하는방안이다. 현재우리나라에서는 55세이상의고연령노동자를 6% 이상고용한기업에대하여노동자 1인당분기당 15만원을지급하는고연령노동자의고용촉진을위한보조금, 최소 3개월간공공취업알선소에등록한 55세이상고연령노동자를고용한기업에대하여 6개월까지 1 인당월 25만원을지급하는고연령노동자의신규취업을촉진하기위한보조금, 은퇴한지 3개월에서 2년사이에기업에재취업하는 45세에서 60세사이의노동자를고용하는기업에대하여 6개월까지일인당월 30만원을지급하는고령노동자들의재취업을촉진하기위한보조금등을운영하고있다. 그러나보조금지급조건이엄격하고그액수가적어실제로보조금을청구하는사례는매우적다. 따라서, 보조금의조건을완화하고기타세제혜택을부여하는방식으로간접적인임금보조제도를확충함으로써고연령근로자의수요자 ( 기업 ) 에대한고용유인을높일필요가있다. 셋째, 고령자적합직종의개발과고용알선의체계화이다. 현재노동부가고시하고있는고령자적합직종은단순직종에치중되어있다. 앞으로고령자의학력수준이크게향상될것을감안하여고령자적합직종을첨단분야에대한기술자 12) 직장에근무하는것으로나타났다 ( 보건사회연구원내부자료 ). 13) 현재고령자고용촉진법에서는정년이 60세이상이되도록노력하여야한다는규정을두고있으나현재고용인원 300면이상의기업가운데 13% 만이정년을 60세이상으로규정하고있다.
36 한국사회과학제 24 권제 2 호 (2002) 문, 각종상담, 실버산업, 사회복지부문등의틈새시장으로확대해나갈필요가있다. 또한, 기존의노인취업알선센터 ( 인력센터 ), 노인공동작업장, 시니어클럽등의공적체계와민간고용알선센타의정보를통합하여관리함으로써, 유급고용과무급자원봉사등에대한수요와공급을체계적으로연결시켜줄수있는정보시스템을구축하는방안을모색할필요가있다. 마지막으로, 평생 계속교육및훈련의참여확대 14) 와효과성제고이다. 고령노동자의경우급격히변화하는기술과정보에서뒤쳐지기쉬움에도불구하고, 교육훈련의공공재적성격으로인하여기업은고령노동자에대한교육훈련에매우소극적인경향이있다. 따라서, 고령노동자에대한공공교육 훈련체계를확대하되, 국가가직접제공하는체계보다는개인에게보조금등을지원하여민간기관을통해교육 훈련을받게하는간접제공의방식으로확대해나가야할것이다. 5. 결론 인구고령화는국가경제, 노동시장, 사회보장제도, 경제활동인구와노인의삶에상호관련되어지속적이고도지대한영향을미칠것으로보인다. 특히, 우리나라의경우급격한고령화의속도, 산업화과정에서의전통적인가족주의의쇠퇴, 사회적인보장체계의미흡과같은요인들의상호작용으로향후노후소득보장의문제는사회적으로가장중요한이슈중하나로제기될가능성이크다. 본논문은이러한문제의식하에서서구노후소득보장체계의변화방향을검토하고, 우리나 14) 평생교육활동참여비중은장년층과노년층을통틀어 OECD 국가중최하위수준이다. 덴마크, 핀란드, 스웨덴등적극적노동시장정책을강조하는북구유럽국가들의경우모든사람의평생교육활동참여와근로자의직업관련훈련참여비율이 40-50% 를상회하며, 그밖의국가들도대부분 20-30% 를웃돌고있다. 이에비해, 우리나라의경우, 모든사람의평생교육활동참여비율은 18.8%, 근로자의직업관련훈련참여는 14.3% 에불과한것으로나타났다. 이는고연령층으로갈수록더욱낮아져, 50-64세의참여비율은각각 10.8% 와 9.6% 에불과하다 (Keese, 2002 참조 ).
고령화사회의노후소득보장제도 37 라노후소득보장방향이나아가야할방향을제시하고자하였다. 이는한마디로공적 사적보장체계의조화와노인의적극적인경제 사회적참여를통한 활동적노화 의제고로요약될수있다. 공적 사적보장체계의조화는서구복지국가의공적소득보장체계의위기와동양적 효 사상이가지는한계를긍정적방향으로재구성하고자하는시도라고볼수있다. 우리나라의경우, 아직미비한공적노후소득보장체계, 특히공적연금체계의정비가시급한과제라할수있다. 각종직역연금과국민연금을통합화 보편화함으로써노인의기초보장체계를확립하고, 그위에기업연금과각종세제혜택의확대를통해사적부양체계를강화하는방안이적극적으로모색되어야한다. 이러한공적 사적체계의정비에있어서는장기적인재정안정과세대간형평성제고에대한과학적계측이이루어져야함은물론이다. 이와함께, 건강하고근로의욕및능력을가진노인을적극적으로노동시장으로흡수하기위한유인책을마련함으로써노인의소득증대와더불어삶의질제고라는일석이조의효과를누릴수있을것이다. 이를위해서는고령층의노동시장유연성을제고하고, 고연령노동자를위한각종임금보조제도를활용하며, 고령자적합직종을개발하고고용알선체계를확립하는방안등이적극적으로모색될필요가있다.
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40 한국사회과학제 24 권제 2 호 (2002) abstract Income Security Policies for Elderly Koreans in the Era of Aging Society Sung-Jae Choi* Tea-Sung Kim** This Study aims at looking over problems associated with aging and income security policies for elderly Koreans and developing alternative policies from the perspective of preparing against the aging society. Rapid aging in Korea results from sharp decrease in mortality due to the development of health technologies as well as rapid decrease in birthrate since the 1970s. Despite this phenomenon of unprecedentedly rapid increase in elderly population, both individuals and the society as a whole are not prepared against the worrisome phenomena associated with aging. The basic and key problem associated with aging is judged to be the poverty of the elderly in the future of aging society in Korea. The poverty of elderly Koreans seem to be caused by reduction of economic and social participation consequent on rapid industrialization, underdevelopment of income security policies and weakening of traditional family support systems, etc. With regard to improving economic situation of elderly Koreans, two policy directions need to be set at the same time. One is to integrate public income security system through universalization and stabilization of public pension programs, and the development of public basic income security provision for the aged. The other is to increase opportunities for the elderly to *Dept. of social Welfare, Professor, Seoul National University, Welfare of the Elderly & Social Welfare Administration. Choi, S. J. & Chang, I. H. (2002). Welfare of the Elderly (revised ed.). Seoul National University Press; Choi, S. J. & Nam, K. M. (2000). Social Welfare Administration (revised ed.). Seoul: Seoul National University Press; Choi, S. J. (2002). An Exploratory Research Study on Social and Psychological Factors Contributing to Longevity: Research on Characteristics of Centenarians in Korea, Japan and Finland, Journal of the Korea Gerontological Society, 22, 2, 183-207. **Department of Social Welfare, Professor, Seoul National University, Social Welfare Policy, Social Welfare Policy, Welfare State, Social Security.
고령화사회의노후소득보장제도 41 engage in economic activities reflecting lessons learned from the experience of Western welfare states. In other words, these directions mean to promote 'active aging through complementing public income security systems with private ones, and through promoting economic and social participation of the elderly. The complement of public and private income security systems can be an attempt to reconstruct them towards the direction that can overcome crisis of the system of income security developed in Western welfare states and the limitations of the private income security systems based on the spirit of filial piety developed in Oriental societies. First, social safety nets must be established by universalizing public pensions and integrating national pension and public occupational pension systems into one, and then by strengthening private support networks through expanding occupational pensions, individual pensions, and various kinds of tax reductions. This reconstruction may have to done based on scientific investigations that make programs long-term financial stability and generational equity possible. Along with this reconstruction, it would serve a double purpose - increase in income and improvement in quality of life to develop incentives to draw healthy elderly persons with capability and will to work into the labor market. In order to achieve that purpose, we need to design programs to elevate older workers' flexibility in labor market participation and various wage subsidy programs for older workers, and develop suitable jobs and systems of job placement for them.