동맹과확장억지 - 유럽의경험과한반도에의함의 - 한인택 (JPI 연구위원 ) ihan@jpi.or.kr 1. 서론 2. NATO 핵전략의변천 3. 한반도에의함의 4. 결론을대신하여 1. 서론 한미정상은 2009 년 6 월 19 일정상회담을마치고 한미동맹을위한공동비전 을채택하였다. 이 공동비전 의중요한의의중하나로한국정부와주요언론은 핵우산을포함한확장억지에대한미국의지속적공약 의명문화를들고있다. 1 우연의일치일수도있으나북한의 2 차핵실험과서해안군사도발위협으로고조되었던안보에대한불안감이확장억지의명문화이후많이사라졌다. 확장억지의명문화로안보에대한불안감은줄었는지모르겠지만안보위협그자체도감소시켰을까? 이는확장억지명문화의국내정치적, 심리적효과에관한질문이아니라, 확장억지의명문화가미국의對韓핵우산을포함한확장억지를실제로강화시키는지에관한질문이다. 이에대해서일부에서는정부나주요언론의평가와다른견해가존재하고있다. 북한의핵은군사적으로사용할것이아니기때문에미국의핵우산제공명문화는필요없다는 불필요론 과명문화와상관없이미국의핵우산은실제로는제공되지않을것이라는 불가능론 과같은극단적견해는드물지만확장억지의명문화가미국의對韓핵우산강화에대해갖는효과에대한신중한견해가많다. 2 확장억지명문화의필요성이제기되고명문화의효과에대해고민하게되는이유는 Bernard Brodie가 60 년전에말한 미사일시대 가드디어한반도에도래하고있기때문이다. 3 정확한정보는부족하지만북한은적어도 핵장치 는가지고있어보이며 1 박원곤, 한미정상회담의의의, 동북아안보정세분석, 2009.6.22.; 확장억지력 명문화배경과의미 조선일보 (2009.6.17. 입력 ) 2 소수의견에관한조사는체계적서베이를통해서가아니라전문가들에대한개인적문의를통해이루어졌다. 3 Bernhard Brodie, Strategy in the Missile Age, RAND Corporation, 1959. Brodie가말하는미사일은핵탄두로무장한대륙간탄도탄으로, 이에대해서는방어가실질적으로 1
미래에는미국본토까지미칠수있는대륙간탄도탄도보유하게될지모른다. 이에달리냉전이한창이던 1978 년한미연례안보협의회 (SCM) 공동성명에서미국의핵우산제공이최초로명기되었을때는북한의위협은재래식군사위협이었고, 공격대상은한국내목표물로한정된것이었다. 과거에미국이對韓확장억지공약을명문화했을때그효과에대해별다른의심을하지않았던이유는, 냉전중이라서미국이동맹국을지키려는의지가확고했던점도있겠지만기본적으로확장억지의제공과미국의안보가상보적이었지상충적인것이아니었다는점이다. 즉확장억지의신뢰성의문제가크지않았다. 그러나앞으로미국의對韓확장억지가신뢰성을갖기위해서는미국이미국본토나일본에대한북한의핵공격을--적어도이론적가능성으로 감수할용의가있어야한다는점에서과거의확장억지제공과차원이다른문제이다. 4 미국이미국본토나일본에대한북한의핵공격을감수할용의가충분하고그것을북한도인지한다면확장억지가실제로성공할가능성이높다. 그러나실제의도는어떻든간에미국이본토에대한공격을감수할용의가충분하지않다고보여지기만해도미국의확장억지는신뢰성을잃고실패할가능성이높아진다. 확장억지공약의명문화는미국의용의를공개적으로재확인하여미사일시대에감소될것으로우려되는미국의對韓확장억지신뢰성을회복하고자하는노력이다. 핵미사일시대가본격적으로도래하면확장억지의신뢰성이앞으로는더위협될것이다. 그래도미국의對韓확장억지가작동할수있을것인가? 이는한미동맹의현재보다는한미동맹의미래를묻는질문이다. 이에대한해답을찾는데지난 50 여년간의한미동맹의경험은커다란도움을주지못한다. 5 그이유는아주간단히한미동맹이유지된대부분기간동안북한이핵무기를보유하지않았고, 북한이일본이나미국본토를공격할수있는능력은생각도할수없었기때문이다. 더의미있는대답은한미동맹보다냉전시대북대서양조약기구 (NATO) 의경험속에서찾을수있다. NATO의출범후얼마 불가능하므로방어에서억지로대응전략이바뀌어야함을주장하였다. 과거미국의경우지리적이유로소련의핵탄두대륙간탄도탄개발이방어에서억지로전략전환을요구하였다면, 한국의경우는북한과의근접성으로북한의중단거리핵미사일배치만으로도방어에서억지로의전략전환내지방어전략과억지전략을모두준비하는것이필요할것이다. 그런데이논문에서는다루지않겠지만, 방어의전략과억지의전략의관계가단순히상보적이지만은않다. 아무튼만약북한이일본이나미국을타격할수있는핵미사일을배치한다면한반도에도 Brodie 가말한미사일의시대가명실상부하게도래하는것이될것이다. 4 북한의핵무기와미사일기술이지금처럼발달되기이전인 1997 년에황장엽은 북측은 미국이간섭하는경우에는미국본토까지는몰라도일본까지는초토화하는계획을세우고있다. 전격적으로밀고나가남조선을차지한다음에미국이개입한다면일본을 ( 핵무기로 ) 초토화한다고위협할수있다는것이다 라고하였다. 북한의기술이더욱발달한지금북측의의도가 97 년보다감소하였으리라고생각할이유는없어보인다. 황장엽, 조선문제, 조선일보 (1997.4.22), 임수호, 불량국가와확장억지의실패? 북한핵정책에관한공격적군사목적설재검토, 한국정치연구 16 집 1 호 (2007) 에서재인용. 5 임수호 (2007) 은북한의핵보유는한미동맹의시초억지력은약회시키겠지만미국의개입을저지하지는못할것으로보았는데, 그같은결론은경험적근거에바탕한것이아니라논리적추론의결과라는점에서한계가있다. 2
되지않은시점부터미국은소련의핵미사일의위협속에서對서유럽확장억지를제공하여야만했다. 만약 NATO가냉전기동안서유럽을소련과동유럽의군사위협으로부터지켰다고한다면, 6 핵미사일시대가한반도에도래해도미국의확장억지가유효하고평화가유지될것이라고기대하는것이가능하다. 서유럽의평화를설명하는군사적요인으로미국의확장억지성공외의다른억지력을찾기힘든이유는, 서유럽은소련과동유럽에비해재래식군사력에서열등하였으며--또는그렇게생각되었으며--영국과프랑스는핵을보유하고있었지만규모가작았기때문이다. 7 미국의對서유럽확장억지도신뢰성의의심을받았는데, 영국과프랑스이미국보다훨씬더빈약한핵군사력으로對서유럽확장억지를제공했다는것은상상조차힘들다. 2. NATO 핵전략의변천 8 냉전기중서유럽의방위에있어서미국의확장억지가핵심적역할을했다는주장은맞아보이지만이는역사를너무단순화하고있다. 냉전기간동안미국의확장억지정책은변모하여왔기때문이다. 그이유는 NATO의출범에서소련의붕괴에이르는기간중미소간의핵균형, 군사기술, 소련의핵전력구조, 미국과서유럽의관계, 각국의국내정치등에있어서중요한변화들이있었기때문이다. 그중어떤변화들은미국의확장억지정책의신뢰성을약화시켰고, 그에대응하여미국과서유럽은새로운 NATO 핵전략을채택함으로써대응하여왔다. 9 냉전기간동안미국의확장억지가서유럽의 6 이런단서를다는이유는두가지이다. 첫째로전후평화가핵무기와는상관없다는견해가있기때문이다. 대표적인저술로 John Mueller, The Essential Irrelevance of Nuclear Weapons: Stability in the Post-war Word, International Security 13, 2(Fall 1998) 가있다. 두번째는억지의효과를정확하게판별하고증명하는것이어렵기때문이다. 경제, 문화등비군사적변수들도있는데다가공격자의의도 (intention), 방어자의의지 (resolve) 등은정확한측정이어렵다. 또억지효과에관심을갖는많은연구들이억지가성공한경우보다는실패한경우를주대상으로하여균형성이없다. 이런이유들로 핵 의 억지 로서유럽의안보가지켜졌다는주장을엄밀하게증명하는것은대단히힘들다. 7 만약소련이서유럽의침공할의사가약했거나없었을경우에는서유럽의열등한재래식군사력이나영국과프랑스의소규모핵능력만으로도충분한억지력을발휘할수있을것이다. 그럴경우미국의확장억지가서유럽의방위에서핵심적인역할을했다는결론은필연적인것은아니다. 대신소련이정말침공의사가약하거나없었냐는질문, 그리고그에대한답이긍정적이라면왜소련의침공의사가약하거나없었냐는질문이중요해질것이다. 8 NATO의핵전략변천과관련하여서다음의자료를많이참고하였다. David Schwartz, NATO s Nuclear Dilemmas (Washington: The Brookings Institution, 1983); Helga Haftendorn, NATO and the Nuclear Revolution: A Crisis of Credibility, 1966-1967 (Oxford: Claredon Press, 1996); Paul Buteux, Strategy, Doctrine, and the Politics of Alliance: Theatre Nuclear Force Modernization in NATO (Boulder: Westview Press, 1983) 9 보다자세히설명하면이논문의시각은, 억지, 특히확장억지는신뢰성의문제가발생하는데신뢰성의문제가발생하였을때미국과서유럽은신뢰성의문제를해결하는방향으로 NATO의핵전략을변화시켰다는것이다. 그런데이렇게변화시키는과정이순조로웠던것은아니다. 미국과서유럽은억지, 특히확장억지에따르는리스크 소련에 3
안보를지킨것이맞는다면, 그중요한이유는바로미국의확장억지정책이신뢰성의문제점을해결하기위해변모해온덕분일것이다. 10 이러한시각은 NATO 핵전략의변천을 동맹의안보딜레마 모델을통해설명하려는시도들과다르다. 11 동맹의안보딜레마 모델에따르면 NATO 핵전략의변천은, 이글에서주장하는것처럼확장억지의신뢰성의감소에대한대응으로이해되는것이아니라, 핵연루 (nuclear entrapment) 와 핵포기 (nuclear abandonment) 를피하려는미국과서유럽의상호작용의결과이다. 이모델은우리의관심인확장억지가다름아닌의도적인핵연루라는사실을간과하고있다. 서유럽과의관계에서미국은핵연루를회피한것이아니라, 핵연루를제도화하였다. 12 예컨대서독에대한소련의핵공격에대해미국은핵연루를피해서아무런대응을안하는것이아니라, 본국에대한공격이아니었지만의도적으로핵보복을하고그에따라수반되는피해도감내하겠다는정책을채택하였다. 심한경우미국이파리를위해서로스엔젤레스를버리겠다는것이확장억지이다. 그리고미국이이렇게의도적핵연루를제도화시킨것은 동맹의안보딜레마 모델에서상정하는것처럼핵포기를두려워해서가아니다. 비핵국가인서독이세계최대핵무기보유국인미국을저버린다고해서미국이소련의핵공격에특별히더취약해지는것이아니다. 초기전략 NATO의전략은초기에 소련의공격에대한효과적인방어를제공할수있는충분한재래식전력구조에기초한전략개념 에, 즉재래식군사력을사용한억지에기반하였다. 이러한초기전략에따라 1952 년리스본회담에서는 2 년내에근 100 개의사단을증강하기로회원국들이결의하였으나, 2 년이지난 54 년그러한재래식군사력증강은정치적으로나경제적으로불가능하다는것이명백해졌다. 따라서서유럽의재래식군사력증강을통해서소련을억지하려던시도는포기되고, 핵무기의사용위협을통해 구체적으로는미국의핵우산을통해서---소련군의공격을억지하려는전략으로, 즉재래식억지전략에서핵억지전략으로전환된다. 대량보복전략 (1956 년 ) 의한선제내지보복공격의피해 를감소시키고자노력했는데이는종종리스크를다른동맹국에게전가하는형태를띄었다. 10 앞에서이미지적하였듯이억지전략의효과를정확하게판별하는것은쉽지않은일이다. 억지전략의변화가안정의낳았다는인과관계를확실하게증명하는것은더더욱힘들다. 11 동맹의안보딜레마모델을사용해 NATO 의핵전략변천을설명한대표적사례로이수형, 냉전시대 NATO 의안보딜레마 : 포기 - 연루모델을중심으로, 국제정치논총 38, 1 (1998) 을들수있다. 12 이러한주장에대해동맹의안보딜레마모델을지지하는연구자들은이러한주장이핵연루의개념을오해하였다고비판할수있을것이다. 그런데문제는핵연루나핵포기는많이사용되지만개념이정확히정의되어있지않다는점이다. 4
40 년대말과 50 년대중반까지기간중미국은잠시나마소련에대하여핵독점을유지했다. 13 미국은핵독점이깨지고난다음에도소련에대하여핵우위를유지할수있었다. 따라서서유럽에대해확장억지를제공한다고하더라도소련이미국본토를핵으로공격할가능성은낮았다. ( 이시기이후부터확장억지란핵을사용한확장억지를의미한다.) 아울러중요한사실은미국이소련에대해핵공격을하기위해서는유럽내군사기지를이용할필요가있었다는사실이다. 14 대륙간탄도탄이실전배치되기이전소련에대항한미국의주된전략핵무기는전략폭격기였는데이들은재급유나폭격후귀환시유럽내공군기지를이용할필요가있었다. 또핵미사일의경우도짧은사정거리때문에유럽내에배치될필요가있었다. 따라서서유럽은미국의안보에필요하였고, 미국은확장억지의제공에따라본토가위협받을가능성도낮았기때문에확장억지는신뢰될수있었다. 이같은배경하에서미국은 1954 년재래식무기에의한도발에도대량의핵무기를사용해보복한다는, 도발의수준과보복의수준의비례성을무시한 대량보복전략 을천명하였다. 15 비례성을무시함에따라대량보복전략은신뢰성의문제가발생하였으나 1956 년에는 NATO의전략으로도채택되었다. 그렇게된배경에는서유럽에서재래식무기의열세가계획했던것처럼잘극복되지않아서불가피했던면이있다. 또미국도재래식군사력을유지, 증강하는비용을가급적피하고싶어했다. NATO의대량보복전략에의하면서유럽의재래식군대는 인계철선 으로작동하며소련군에대해핵보복이이루어지기전까지가능하면소련군을서유럽으로부터저지하는역할을했다. 유연반응전략 (67/68 년 ) 대량보복전략이 NATO의전략으로채택된시기를즈음하여이미, 특히 60 년대에들어서는본격적으로대량보복전략에대한비판이증가하였다. 그이유는 50 년대말이후로소련의핵전력이강화되었고, 미국과소련이대륙간탄도미사일, 그리고생존력이높은잠수함발사탄도미사일을개발하였기때문이다. 이러한변화의결과, 미국내에서는미국이확장억지제공시발생할수있는소련에의한미국본토에대한공격가능성을우려하게되었다. 더욱이미사일과잠수함의발달로서유럽내의군사기지에대한필요성도감소하였다. 따라서미국은서유럽에대하여미국이유사시에대량보복을주저할수있다는 13 미국의핵독점은 49 년에소련이원자폭탄실험에성공하면서깨졌다. 미국은 52 년수소폭탄실험에성공하였으며 53 년에는소련이수소폭탄실험에성공하였다. 14 한편소련은북미대륙내에소련이이용할수있는군사기지가없었기때문에당시의군사력으로는미국본토를공격하기힘들었다. 15 미국의대량보복전략과그이후의억지전략에관해서는전성훈, 억지이론과억지전략에대한소고, 전략연구 31 (2004); David Coleman & Joseph Siracusa, Real-World Nuclear Deterrence: The Making of International Policy (Westport, Connecticut: Praeger Security International, 2006) 를참고하라. 아울러미국의핵전략과 NATO의핵전략이동일하지않음에유의하라. 5
사실을노출시켰다. 미국이스스로확장억지의신뢰성이감소한것을깨닫고앞장서서대안전략을개발하는데, 작은재래식도발에대해서도대량의핵무기로대응하게되는기존의전략대신, 도발의수준에따라재래식무기, 전술핵무기, 전략핵무기를선택, 조합하여대응하는유연반응전략을주창하였다. 그런데미국의새로운전략이 NATO의정책으로채택되는데는거의 10 년의걸려서 67 년에야공식적으로채택되었다. 아래에서설명하듯이서유럽의저항이컸기때문이다. 유연반응전략은직접적방위 (direct defense), 의도적확전 (deliberate escalation), 전면적핵대응 (general nuclear response) 의 3 요소로구성되어있다. 이전략에의하면, 직접적방위는재래식도발에대해서확전을하지않는범위내에서 즉재래식무기수준에서-- 공격군을격퇴하고공격군이의도하였던목적을달성하지못하게것을말한다. 직접적방위가실패할경우 NATO는전술핵무기의사용을포함한확전을통하여공격군이 NATO의영토로부터퇴각하게만드는의도적인확전을하게된다. 만약직접적방위와의도적확전을해도공격군을막지못하거나서유럽에대한대규모핵공격이발생할때 NATO는전략, 전술무기를동원하는전면적핵대응을하게된다. 미국은대량보복전략보다유연반응전략이도발과보복간의비례성 (proportionality) 를증가시켜서확장억지의신뢰성을제고할것이라고본반면, 유럽은반대의가능성에대해염려하였다. 유연반응전략에의하면재래식무기에대해서는재래식으로방어하고, 전술핵무기는재래식방어가실패할경우에야도입하게된다. 전략핵무기는제한적핵전쟁이수습이안될때에마지막으로도입되게된다. 서유럽은이렇게되면소련군이 NATO가대량보복전략채택하고있을때보다보복을두려워하지않게되기때문에재래식공격이나제한적핵전쟁을시작하는데덜주저하게될것이라고보았다. 유연반응전략아래서미국의대규모핵전력은재래전과제한적핵전쟁이발발하고수습이안되는마지막상황에서개입한다는것도서유럽으로서는받아들이기힘들었다. 왜냐하면현대의군사기술로보아서유럽에서재래식전쟁이나제한적핵전쟁이발생하면서유럽으로서는이미그피해는감당할수있는수준을넘을것이기때문이다. 따라서만약소련의공격하면항복하는것이자유는뺏기더라도생명을보존할수있기때문에더낫다는주장까지나왔다. 이러한입장의차이에도불구하고 NATO가유연반응전략을공식적으로채택하게된이유는미국이원하기도했지만, 미국과서유럽이유연반응전략에대하여각기다른해석을하였기때문이기도하다. 미국은유연반응전략에서직접적방위가중요한역할을할것이라고기대한반면 즉재래식도발에대한재래식반격을강조한반면 서유럽은의도적확전 즉전술핵무기의사용 을통해미국의전략핵무기개입을신속히유도할수있다고보고양측이유연반응전략을 NATO의전략으로합의하게된것이다. 이렇게도입된유연반응전략은냉전이끝날때까지 NATO의핵전략으로유지되었다. 일반적으로동맹국들은확장억지의혜택은받되각기자국에돌아오는확장억지의리스크를줄이는확장억지전략을선호할것이다. 동맹국간의의사결정이민주적이면, 6
새로운전략으로의전환은모든아니면다수의동맹국들이받아들일수있는대안이발견될때까지지연될것이다. 16 유연반응전략에대한미국과서유럽의이견은유연반응전략아래확장억지의신뢰성에대한상반된평가뿐만아니라확장억지에수반되는리스크를누가부담하느냐하는분배적갈등도존재하였다. 17 대량보복전략이계속되었다면신뢰성의문제는발생하겠지만, 미국이소련에대해대량보복을가할경우그에대한소련의보복은당연히유럽보다는미국에가해질가능성이클것이다. 즉대량보복전략아래서확장억지에따르는리스크는대량보복을전담하는미국에게전가될가능성이크다. 이와달리유연반응전략아래서소련에대한미국의전략핵무기공격은재래식전쟁과제한핵전쟁이수습이안될경우에맨마지막에이루어진다. 따라서소련의침공시서유럽은재래전과제한핵전쟁의전쟁터가되고, 소련은최후의순간까지전략적핵공격을하지않고있는미국보다는재래식무기나전술핵무기로대항하는서유럽에게먼저핵공격을가할것이다. 즉유연반응전략아래서는확장억지의리스크를서유럽이주로, 적어도먼저부담하게될가능성이크다. NATO 의이중결정 (1979 년 ) 18 NATO의유연전략이채택되고얼마안되어서미소는전략핵무기의균형을이루었다. 미소간의핵균형달성은서유럽에대한소련의공격시미국의전략핵무기사용가능성에관한서유럽의의구심을더증폭시켰다. 미소가전략핵무기균형에도달했고미소간데탕트까지진행되는상황에서미국의서유럽의안보를위해자국에대한핵보복을감수하면서까지전략핵무기를사용하지않을것이라고서유럽은생각한것이다. 이에가중하여유연반응전략과그에내포된확장억지정책에대한신뢰성은, 70 년대중반들어서소련이유럽에 SS-20 중거리미사일을급속히그리고대량배치하기시작하며더욱악화되었다. 유연반응전략에서는도발의수준에맞게대응수준을결정하고, 같은수준의대응만으로는수습이실패할경우에확전을한다. 확전을선택하는전제는 NATO가 WTO에비해서그동안비록재래식군사력에서는열세이지만핵무기에서는열세가아니었기때문에확전이유리하다고본것이다. 미소간의핵균형달성은전략핵무기에서의 NATO의우세를종료시키고, 소련의중거리핵미사일증강은중거리핵미사일에있어서도 NATO를열세로만들어서유연반응전략의중요한전제가훼손되었다. 소련의중거리핵미사일은 NATO의핵억지력이약화시키는효과외에도, 미국과서유럽의안보를 16 NATO의경우는만장일치와합의를통하여새로운전략을채택한다. 17 서유럽은또한재래식군사력증강에따라경제적비용이증가하는것에대해서불만이었다. 18 이절에서언급하는객관적사실들 사건이나결정등 은이수형, 다자주의제도에서의핵무기정책결정 : 북대서양조약기구 (NATO) 의이중결정을중심으로, 한국정치학회보 33, 2 (1999) 을많이참고하였다. 그러나이절의분석은본문에서도명백히하겠지만이수형 (1988) 에서사용한 동맹의안보딜레마 모델이나이수형 (1999) 에서사용한제도주의나제도적다자주의를따르지않는다. 7
탈연계 (decoupling) 시킬것으로우려되었다. 소련의중거리핵미사일은사정거리상서유럽은위협하되미국본토는위협하지못하기때문이다. 급격하게증강되는소련의중거리핵미사일때문에서유럽을보호하는대책이시급하였다. 그러한필요에따라내려진결정이소련의중거리핵미사일증강을 상쇄 하는 NATO의중거리핵무기현대화 ( 증강 ) 결정이다. 이결정은유럽에서중거리핵미사일을최소한의수준에서균형화시키기위한미소간군비통제협상결정과같이내려졌기때문에일반적으로이중결정이라고한다. 군비통제와군비증강을동시에승인한이중결정을 동맹의안보딜레마 모델에서는서유럽에중거리핵미사일이배치되면서서유럽이 핵연루 될것을두려워해서군비통제를조건으로단것으로설명하고있다. 이러한설명은소련의중거리핵미사일증강이미국의안보가아니라서유럽의안보를위협하였고, 미국이소련과의제 2 차전략무기제한협상에서서유럽이원하는크루즈미사일을제한대상에포함시켰고크루즈미사일기술을서유럽에이전하지않으려했다는사실과잘조화되지않는다. 그당시서유럽은핵연루가아니라그반대의경우로미국이서유럽의보호보다미국본토의안보에훨씬더많은관심을갖고있는것을, 즉핵포기를우려하고있었다. 이중결정은이글의주장처럼억지의신뢰성문제의해결과그해결과정에서각국이리스크를감소시키려는노력의결과로보는것이더타당성있어보인다. 전략핵무기수준에서미소가균형에도달하고 ( 따라서미국의전략핵무기의효과가 상쇄 되었다고인식되고 ), 재래식과중거리핵무기에서소련에비해서유럽이열세에놓이게되자 NATO의억지력회복을위해서는서유럽에중거리핵미사일을배치하는것이필요하였다. 문제는소련의공격에대한보복으로서유럽에배치된중거리핵미사일을실제사용하면소련은그에대해또보복할것이고결과적으로유럽전체에막대한피해가온다는것이었다. ( 과거대량보복전략아래서소련의공격에대한대량적보복은미국이전담하였기때문에미국이확장억지에따르는리스크를부담하였다.) 따라서서유럽은서유럽이지게될리스크를줄이고자미소양측의중거리핵무기의숫자라도최소로만들고자군비통제협상을중거리핵미사일도입과동시에추진한것이다. 이처럼이중결정을억지의신뢰성문제의해결과그해결과정에서각국이리스크를감소시키려는노력의결과로보는것이경험적사실과더잘부합할뿐만아니라더논리적으로보인다. 3. 한반도에의함의 핵미사일시대에서억지는, 특히확장억지는신뢰성의문제가발생한다. NATO의경우비록미국이세계최다핵무기보유국이지만미국의對서유럽확장억지도소련의핵군사력이강화되고, 대륙간탄도미사일이나잠수함발사탄도미사일이개발됨에따라신뢰성이감소하는것을피할수없었다. 그럼에도불구하고만약서유럽이소련으로부터침공되지않은이유가미국의對서유럽확장억지때문이라면 NATO가우리에게주는 8
긍정적메시지는미사일시대에도성공적인확장억지가가능하다는것이다. 그렇지만 NATO의핵전략과그에내포된미국의확장억지정책이일정한것이아니라, 신뢰성의문제를해결하기위하여또확장억지에따르는리스크를감소 / 전가시키기위하여변천하여왔다는점을간과해서는안된다. NATO의초기전략이대량보복전략으로전환된것은재래식억지의한계를인식하였기때문이며, 대량보복전략이유연반응전략으로전환되게된것은확장억지의신뢰성을회복하고, 확장억지에수반되는리스크를감소시키려는노력의결과이다. 마찬가지로이중결정에서, 군비증강결정은전략핵무기균형과소련의중거리핵미사일배치로약화된확장억지의신뢰성을회복하고자취해진조치였고, 군비통제결정은확장억지에따르는리스크를줄이고자내려진결정이었다. 만약미국과서유럽이신뢰성의문제에대하여대안전략을찾지않았더라면, 그리고만약핵전략의변화가리스크전가를둘러싼분배적갈등으로계속지연되었다면 NATO의확장억지는약화되었을것이다. 따라서냉전중 NATO의핵억지경험의교훈을한반도에적용한다면, 미사일시대와함께감소가우려되는미국의확장억지신뢰성을회복할수있는한미핵전략을개발하고, 확장억지에수반되는리스크의분배를둘러싼분쟁에의해지체되지말고새로운핵전략을신속히채택하는것으로정리될수있을것이다. 보다구체적으로유럽의경험을한반도의상황에대입시켜본다면, 현재의한반도의상황은북한의핵위협수준이나미국의취약성수준을기준으로할유럽의 40 년대말, 50 년대초중반의상황과유사성이발견된다. 북한은지금핵무기를소수만보유하고있고아직경량화도안됐으며운송수단도개발중에있다. 따라서미국이 40 년대말, 50 년대초중반유럽에서와같이지금의한반도에서사실상의핵독점내지압도적핵우위를점하고있기때문이다. 하지만당시의유럽과다른점은재래식군사력에있어서한국이유리하다는점이다. 19 그리고북한의경제상황을고려할때남한의재래군사력우위는계속될것으로보인다. 50 년대초반과중반의 NATO의전략은대량보복전략이었는데전술하였듯이이전략은합리적으로설계된핵전략이라기보다는재래군사력의열세를핵우위를통해보상해야할현실적필요에부응한전략이었다. 따라서지금의한반도상황과 40 년대말 ~50 년대중반의유럽상황이유사한면이있지만지금은재래식군사력이열세가아니라는점을고려해굳이대량보복전략과유사한핵전략을선택할필요는없어보인다. 더욱이대량보복전략은도발의수준에상관없이보복을위해핵무기에과다하게의존함으로써채택당시부터신뢰성을놓고논란이많았으면, 뒤이어소련의핵군사력도강화되고미국본토를타격할수있는대륙간탄도미사일이등장하면서부터는전략의신뢰성이더욱약화되었다. 소규모도발에대해미국이대량적핵보복을하고그결과로미국본토에대한핵보복을감내할용의가있는지에대해서의문이제기된것이다. 앞에서살펴본것과같이억지의신뢰성과현실적필요성의차원에서한미가 19 물론이점에있어서도이론이없는것은아니다. 국방부가발간한 국방백서 2008 은아직도북한이남한보다재래식군사력에있어서우세하다고보고있다. 9
대량보복전략을채택하는것이바람직하지않다면과연어떤전략을채택해야할것인가? 유럽의경험을돌이켜보면대량보복전략의신뢰성문제를유연반응전략으로의전환을통하여완화시키고자하였다. 특히우리의군사력수준은유연반응전략의첫단계인재래식무기에의한방위가가능하기때문유연반응전략과유사한전략의선택이일리가있어보인다. 하지만 1 단계인 직접적방위 가실패할경우에다음단계인 의도적확전 이한반도에서는어려워보인다. 첫째로 91 년이후로한반도에서미국의전술핵무기가철수했기때문에과거의서유럽처럼전술핵무기를사용해가면서확전하는것이불가능하지는않겠지만용이하지않을것이다. 20 둘째로전술핵무기를사용한제한핵전쟁이일어난다면한반도의협소성이나인구분포상그피해는순식간에감내할수준을벗어날것이다. 달리말하면전술핵무기의부재와전술핵무기사용시피해가막심하기때문에유연반응전략의 2 번째구성요소인 의도적확전 은실현가능성이따라서필연적으로신뢰성이낮다. 의도적확전 이빠진유연반응전략이란사실상재래식방어전략과대량보복전략비연속적으로연결시켜놓은것에불과할수있다. 21 황주호, 문주현 (2008) 에따르면만약북한이핵개발을계속한다면핵물질보유량도늘어나고핵무기를소형경량화할수있는기술을갖게될것이라고한다. 22 따라서북한이국지전에사용되는수킬로톤급의전술핵무기를보유하게될것이라고이들은전망하고있다. 이런상황은유럽에서소련의중거리핵미사일이배치되었을때와유사하다. 서유럽에는막대한피해를주지만미국본토에는미치지못한소련의중거리핵미사일과같이, 북한의전술핵무기는남한에는막대한피해를줄수있지만미국은물론일본에도미치지못할것이다. 유럽의경우소련의중거리미사일의배치는 NATO의억지력약화와미국과서유럽안보의탈연계를낳았다. 북한의전술핵무기배치가본격화되면한미동맹의억지력약화와함께한국과미국 ( 및일본 ) 간안보탈연계현상이발생할소지가크다. 특히북한이대륙간탄도탄의개발에성공하였을경우또는북한과미국이어떤연유로건긴장완화 (détente) 를추구한다면과거서유럽이두려워했던확장억지의신뢰성약화를한국도절감하게될것이다. 이러한미래상황에요구되는억지전략은무엇일까? 유럽의경험처럼우리도 이중결정 이필요한것인가? 과연가능할것인가? 20 불가능하지는않더라도용이하지는않다고주장하는이유는유사시미국이전술핵무기를가지고한반도에개입하는것이한미상호방위조약상자동적이지않기때문이다. 자세한내용은박원곤, 미국의대한국핵우산정책분석및평가, 국방정책연구 (2007 가을 ) 을참고하라. 21 비판적으로본다면재래식방어전략과대량보복전략의 결합 은재래식방어전략은북한의핵에대해억지력을제공하지못하고, 대량보복전략은북한의재래식공격을막을수없기때문에결국실패할가능성이크다고할수있다. 하지만긍정적으로재래식공격은재래식방어전략으로막고, 핵공격은대량보복전략으로억지한다고볼수도있다. 그런데아무리긍정적으로본다고하더라도대량보복전략은미래에신뢰성의문제가생길가능성이높다. 북한이미국본토나일본을공격할능력을갖추게되면미국이북한에대한핵보복을주저할것이때문이다. 미국이서울을보호하기위해서동경을, 나아가하와이나시애틀을희생할것인가? 이는확장억지에따르는불가피한신뢰성의문제이다. 22 황주호, 문주현, 북한의핵능력증대전망과대책, 국방정책연구 24, 2 (2008). 10
NATO의이중결정을우리의상황에대입시키면북한의전술핵무기배치에대응하여한국에도전술핵무기를배치하는동시에 ( 군비증강 ), 남북한이갖고있는전술핵무기의숫자를최소한으로줄이는협상을 ( 군비통제 ) 추진하는것이될것이다. 남한에배치된전술핵무기의경우이변이없는한그소유와통제를미국이할것이기때문에여전히신뢰성의문제는숙제로남아있을것이다. 23 여기서가상하고있는 이중결정 이실행된다면흥미로운아마도비의도적결과 (unintended consequence) 는한반도에서도유연반응전략을뒷받침할수있는무기체계를갖추게된다는것이다. 그렇다고해서유연반응전략이자동적으로채택되는것이아니다. 무기체계는 hardware일따름이고, 무기체계를어떻게사용하겠다고하는구상이 software라고할수있다. 유연반응전략을뒷받침할수있는무기체계를갖추더라도유연반응전략을채택하지는않을수있다. 만약유연반응전략을채택하게된다면한반도에서는유럽과반대방향으로전략이변천하는것이될것이다. 24 지금까지서유럽의경험을논하면서독자적인핵능력을개발한영국이나프랑스에대하여따로언급하지않았다. 그이유는독자적핵무장이라는것이한국으로서는선택가능한대안의범위내에있지않다는판단때문이다. 이는일본의경우에도마찬가지로보인다. 그러나한가지언급하고넘어갈것은영국과프랑스의독자적핵무장의중요한, 어쩌면가장핵심적인이유가미국의확장억지에대한불신이라는점이다. 영국이먼저, 그리고다음으로프랑스가미국의확장억지에자국의안전을맡길수없다는판단을내리고독자적핵무장을하였다. 이러한부정적판단은미국의핵 능력 에관한평가가아니다. 미국의핵능력은충분하고도남음이있는데, 미국의 용의 를믿지못하겠다는것이다. 이러한부정적판단을그어느국가보다도미국의내부정보에정통하고, 미국과특별한관계에있는영국까지하게된것은간과할만한사건이아니다. 한편독자적핵무장과관련하여 NATO 국가는아니지만일본에관심을갖고보면, 핵무장논의자체를금기시해왔던과거와달리요즘일본에서는핵무장은안되지만핵무장논의는가능하다는목소리가커지고있다. 25 일본의주변국으로서우리의주된관심은일본에서핵무장에대한국민적논의가이루어질경우그것이일본의핵무장화를재촉할것인지아닌지여부에놓여있다. 그러나일본의핵무장론의공개화, 표면화에관하여이글에서갖는관심은그같은논의가미국의확장억지신뢰성에대하여미치는영향이다. 앞에서살펴본영국과프랑스의독자적핵무장은의도치않은결과 (unintended consequence) 로미국이동맹국들에대한확장억지의공약을더강화시켰다는것이다. 23 이는확정억지의불가피한문제이다. 신뢰성의문제를줄이기위해서는핵심 (core) 억지를해야하는데이는한국이전술핵무기를보유, 통제하는것으로서얼마나실현가능성이있는지지금으로서는알기힘들다. 24 즉 NATO 에서는유연반응전략이먼저채택되고그이후에이중결정이따랐는데한미동맹에서는이중결정이먼저내려지고유연반응전략이채택된다. 25 이에대한최근연구로조양현, 일본핵무장론의동향및전망, 주요국제문제분석, 2009.8.5 를참고하라. 11
그렇지않으면나머지국가들도독자적핵무장의선택을따르게될것을걱정했기때문이다. 만약한국사회에서핵무장논의가등장할경우그것을기회로미국이확장억지를 강화시키는방향으로나아갈수있게외교적노력을해볼만하다. 26 4. 결론을대신하여 역사적으로핵개발을추진하다가중단한사례는알려진사례만으로도거의 20 여개가있고은밀하게추진하다가중단해서알려지지않은사례가존재할가능성까지포함하면그이상이될수있다. 27 그러나핵을보유했다가포기한경우는벨라루스, 카자크스탄, 우크라이나 ( 구소련국가 ) 와남아프리카공화국밖에없다. 28 이중에구소련국가의경우핵을개발해서보유한것이아니라소련의붕괴시물려받은경우이기때문에제외하고, 핵을개발해서보유했다가포기한경우만을찾아보면역사상남아프리카공화국하나에불과하다. 외교적, 국제법적고려로부터자유롭게북한의핵문제에관하여논할경우북한을이미핵국가라고생각할근거가있다. 그리고만약북한이아직까지핵국가가아니라하더라도안보전략을논할때는잠재적인가능성도마치현재적인위협인것처럼여기고대비할필요가있다. 그러한취지에서북한의핵위협에대해생각해보면서두에서언급한 미사일시대 가멀지않은장래에한반도에도도래할것으로보인다. 그리고미사일시대는쉽게끝날것으로보이지않는다. 왜냐하면앞에서언급하였듯이핵을개발하고포기한경우는실질적으로남아프리카공화국밖에없고, 남아프리카공화국의경우도핵포기는대단히특별한정치적변화때문에가능했던것이다. 따라서지금까지역사가주는교훈이있다면북한이핵을보유하고난후포기하기까지는많은시간이지날것이고, 그기간중에는한반도는 미사일시대 의한복판에있게된다. 일반적으로타국의핵위협으로부터자신을보호하는가장확실한방법은자신도핵무장을해서핵억지력을갖는것이겠지만 이것을확장 (extended) 억지와구별하여핵심 (core) 억지라고한다--독자적핵무장은한국으로서는가능한대안의범위밖에있다. 따라서앞으로도과거와같이북한의군사적위협에대해미국의핵우산에의존한다고가정할경우, 즉확장억지에계속의존할경우 미사일시대 의도래는미국의확장억지에대한신뢰성문제를증폭시킬것이다. 확장억지의신뢰성에대한의심이생기면억지의실패가일어날확률성도높아진다. 26 78 년한미연례안보협의회 (SCM) 공동성명에서미국의핵우산제공이최초로명기된것도박정희대통령의핵개발시도에대한미국의대응으로볼수있다. 27 이숫자는 Ariel Levite, Never Say Never Again, International Security 27, 3 (2002/03) 의자료를근거로필자가업데이트한것이다. 28 우크라이나의핵포기사례에관해서는볼로디미르벨라쇼프, 우크라이나비핵화 : 한반도비핵화에주는교훈, JPI 정책포럼 3 (2008.8.) 을, 남아프리카공화국의핵포기사례에관해서는파너스스쿠만, 남아프리카공화국의비핵화경험, JPI 정책포럼 ( 근간 ) 을참고하라. 12
이글에서는냉전기간중 NATO의경험을통하여핵미사일시대가도래한후에도미국의對韓확장억지가유효할수있는지알아보았다. 미국은 NATO의출범후얼마되지않은시점부터소련의핵미사일의위협속에서對서유럽확장억지를제공했다. 만약미국의확장억지가소련으로부터서유럽을지켰다면, 미국이확장억지를통해북한의핵위협으로부터한국을지키는데무리가없을것이다. 핵무기에있어서북한은소련과비교가안되게약소국이기때문이다. NATO의경험이우리에게주는긍정적메시지는미사일시대에도성공적인확장억지가가능하다는것이다. 중요한점은미국과서유럽이확장억지의신뢰성을유지하기위하여부단히노력하여왔다는것이다. 서유럽안보를위한미국의확장억지정책은고정불변되어있지않고, 신뢰성의문제를해결하기위하여또확장억지에따르는리스크를감소시키는과정에서변천하여왔다는점을간과해서는안된다. 확장억지의신뢰성을회복하기위하여초기전략이대량보복전략으로전환되었고, 또다시유연반응전략으로전환되었으며, 군비증강과군비통제를동시에추구하는이중결정이채택되었다. 만약미국과서유럽이신뢰성의문제에대하여대안전략을찾지않았더라면, 그리고만약찾았더라도핵전략의변화가리스크전가를둘러싼분배적갈등으로전략전환이지연되었다면 NATO의확장억지는약화되었을것이다. 따라서냉전중 NATO의핵억지경험의교훈을한반도에적용한다면, 미사일시대와함께감소가우려되는미국의확장억지신뢰성을회복할수있는한미핵전략을개발하고, 확장억지에수반되는리스크의분배를둘러싼분쟁에의해지체되지말고새로운핵전략을신속히채택하는것으로정리될수있을것이다. 이렇듯 NATO의경험이한반도에주는함의는분명히있지만, NATO와한미동맹은여러차원에서다르다. 그리고 NATO의경우미소간의핵균형, 소련의핵전력구조등의동맹외적변수가확장억지의신뢰성에영향을주었던것처럼한미동맹의경우도미국의對韓확장억지의신뢰성에영향을주는동맹외적변수들이존재하고있다. 따라서 NATO의경험이한반도에주는함의를제대로파악하기위해서는우선 NATO와한미동맹의차이를인식하고미국의확장억지의신뢰성에영향을미치는동맹외적변수들찾아내어그효과를이해하는노력이병행되어야할것이다. 13